En Torno a la Reforma Presupuestaria
El proceso presupuestario está tan íntimamente vinculado a los esfuerzos que se han venido realizando para establecer y perfeccionar los sistemas de planificación, que para referirse al tema de la reforma presupuestaria necesariamente hay que tener presente la evolución que esos sistemas han experimentado. En general, esa evolución ha estado sujeta a altibajos en los que frecuentemente lo formal ha primado sobre lo sustancial y lo trascendente.
Es bien sabido que en todos los países existe una oficina, instituto, junta, consejo o ministerio que se dedica a la delicada tarea de hacer planes, pero que, paradojalmente, en casi ninguno de ellos existe un sistema de planificación.
Algo parecido ha sucedido con la reforma de los sistemas presupuestales, la cual se ha traducido con frecuencia en el establecimiento de una especie de maquinaria que elabora un producto cada vez más denso y voluminoso, que es llamado presupuesto general del Estado, presupuesto fiscal, presupuesto de la nación, etc. Pero lamentablemente esos presupuestos, como ciertos planes, son muy a menudo cuerpos sin alma programática que una vez aprobados, permanecen estáticos, mientras que en la dinámica de los procedimientos burocráticos la clasificación institucional y por el objeto de los gastos así como el uso del control jurídico contable siguen dominando con renovada vitalidad las fases de la ejecución, el control y la evaluación presupuestarias.
Con Frecuencia la reforma presupuestaria se ha orientado sutilmente en la práctica hacia un cambio de forma, de modelo o de diseño sin que aparentemente haya existido el tiempo suficiente para detenerse a pensar en profundidad, en lo que realmente ésta significaba. Reformar, en materia administrativa, implica hacer de nuevo una institución, volverla a formar a través de un complicado proceso que generalmente exige deshacer, modificar o variar profundamente el establecimiento burocrático que existe en torno a cada uno de los sistemas de la Administración Pública.
Esto es especialmente valedero en el caso del presupuesto por programas, el cual representa no solamente un cambio en la tecnología sino que una profunda transformación sociocultural de la administración pública de un país. De aquí que la importancia de esta técnica no deba manifestarse en la publicación de un documento estructurado en forma diferente, sino que principalmente en toda una nueva actitud de comportamiento de los ejecutivos, representada por una forma distinta de actuar o de tomar decisiones, de dirigir recursos humanos y de analizar situaciones. En otras palabras, implica un cambio de toda la tradición administrativa en materia de conducción de los organismos públicos.
Como una reforma integral de la administración pública resulta políticamente poco factible, altamente costosa y muy len- te en su desarrollo, casi todos los países han optado por un método más fácil que es el de la modernización administrativa. Esta última es una especie de política de parches que no deshace integralmente la malformación de la estructura gubernamental y que tampoco le da la forma que debería tener para actuar como instrumento eficiente en la gestión del desarrollo planificado de un país.
Lo que se dice del todo es aplicable a sus partes, aunque no con el mismo grado de intensidad. Es así como en el proceso de modernización no todos los sistemas que integran la administración pública de un país han merecido la misma atención ni el mismo grado de interés de los gobernantes por adaptarlos mejor a los requerimientos de una administración moderna.
Dentro de este orden de cosas, el sistema presupuestario ha tenido un desarrollo notablemente superior y a veces relativamente desproporcionado al de los demás sistemas administrativos. La situación actual de los sistemas de información, contabilidad, y especialmente del sistema integrado de evaluación y control, constituyen ejemplos evidentes de esta falta de desarrollo armónico de la administración.
Quizás la falta de una visión sistemática de la administración pública es lo que haya llevado a los hombres de gobierno a prestar atención excesiva a aquellos instrumentos que por su naturaleza producen resultados tangibles a más corto plazo y que al mismo tiempo aparecen revestidos de una aureola de poder y de eficiencia. En cierto modo, esto es lo que ha sucedido con el sistema presupuestario el cual ha sido a veces arbitrariamente robustecido por las reformas de parche adscribiéndoles gradualmente funciones cada vez más extrañas y complejas. Así no es raro encontrar sistemas nacionales de presupuesto de los cuales dependen otros sistemas tan importantes como el de racionalización, personal, contabilidad, etc.
En otros casos a la oficina central de presupuesto, se le han entregado funciones que son propias del sistema de planificación y que de hecho la han transformado en una oficina de programación de corto plazo. Es interesante destacar que esta circunstancia fortuita puede ser el punto de partida para iniciar un análisis profundo de la organización y funciones que debería tener una oficina central de presupuesto en la administración pública.
Por las razones anteriormente anotadas, el sistema presupuestario ha tenido frecuentemente un desarrollo mucho más rápido y vigoroso que el de los demás sistemas administrativos, inclusive que el del sistema de planificación del cual debería ser parte integrante y mecanismo fundamental de operación.
Este paso acelerado de la reforma presupuestaria discordante con el ritmo de progreso de los demás sistemas, ha producido con frecuencia un verdadero vacío administrativo generador de desequilibrio para el funcionamiento armónico de-la administración pública y determinante de una especie de desasimiento del presupuesto del resto de la estructura gubernamental. Esto ha provocado no pocos retrocesos en la consolidación del desarrollo de muchos sistemas presupuestarios con el consecuente deterioro de los precarios avances que se habían lo- grado hasta ese momento. La historia administrativa americana es rica en ejemplos de sistemas presupuestarios que han tenido un desarrollo formal espectacular para caer repentinamente en vacíos generados por su propio crecimiento aislado y unilateral.
Estos hechos demuestran la necesidad imperiosa de construir un modelo normativo para el desarrollo de la administración pública que esté basado en un adecuado equilibrio en la ecuación insumo-producto de la función pública. Desde luego es necesario tener presente que cualquier esfuerzo por realizar una reforma presupuestaria-financiera que no contemple todo el universo del proceso administrativo constituirá sólo una visión parcial de determinado fenómeno y que aportará muy poco a la so- lución integral de los problemas administrativos por cuanto carecerá del necesario grado de generalidad en el análisis.
Por otra parte es notoria la falta de motivación de los políticos y de los administradores públicos sobre la naturaleza y las consecuencias de las reformas del sistema presupuestario. Tal vez para que hubiera existido una actitud más interesada en este proceso habría sido necesario que se cumpliera con uno de los llamados prerrequisitos para el establecimiento del presupuesto por programas, cual es que los altos niveles administrativos estuvieran plenamente convencidos de las bondades del sistema y de las dificultades de su aplicación. Pero si el nuevo presupuesto no es claro, si su excesiva complejidad lo torna prácticamente inmanejable, si con frecuencia sólo tiene carácter «in- formativo», ¿cómo pretender que los altos niveles administrativos se convenzan de sus bondades? En estas condiciones, lo que realmente puede esperarse es que vean muy claramente no sus ventajas pero sí las dificultades e inconvenientes que puede traerles su aplicación.
Lo que se necesita, en consecuencia, es buscar un mecanismo eficiente que junto con permitir una clara conceptualización instrumental del presupuesto asegure y ponga de manifiesto la necesidad del equilibrio sistémico que el presupuesto debe tener, tanto dentro del contexto de la administración pública como internamente en sus aspectos procesales y, particularmente, en sus características estructurales.
Con respecto a este último punto, puede decirse que mientras más específicos sean los presupuestos en sofisticados detalles estructurales de tipo económico y programático, más difíciles de interpretar y ponderar se tornan para los políticos que tienen que aprobarlos y para los funcionarios que tienen que administrarlos.
Lo que se postula es un proceso de reforma presupuestaria con enfoque sistémico y debidamente equilibrado, que atienda tanto a los aspectos programáticos y económicos como a los medios que permitan aumentar sustancialmente la utilidad del presupuesto como instrumento de política y de administración, en especial, de la gerencia del sector público.
Gustavo Acuña Junemann
Enero de 1975.