Consolidacion Fiscal: ¿Cuáles son los mejores instrumentos de política para la consolidación fiscal?

Robert P. Hagemann

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1. Introducción y hallazgos clave

Los gobiernos de la OCDE están en lucha con los desafíos de consolidación fiscal considerables, que en algunos casos son de magnitud sin precedentes. En las últimas décadas, una cantidad de países han tenido éxito en mantener una posición fiscal segura, pero el record total ha sido mediocre. Los altos déficits sostenidos y una tendencia ampliamente extendida de perseguir una política fiscal procíclica han dejado a los países con altos niveles de deuda pública, para mediados de la década de 2000. Tanto las consecuencias directas (es decir, estabilizadores automáticos) de la crisis económica y financiera como las respuestas discrecionales de los gobiernos para amortiguar las repercusiones económicas, dieron como resultado un aumento sustancial del endeudamiento público, que, en algunos casos, llega a los niveles posteriores a la Segunda Guerra Mundial. La deuda pública acumulada adicional agrava las ya grandes brechas fiscales precrisis de larga data que enfrentan la mayoría de los países. Los actuales altos niveles de deuda pública son especialmente desafiantes, y llegan en un momento en el cual la ola de baby-boomers que se retiran, ya anticipada hace mucho tiempo y ahora inminente, comienza a tener impactos presupuestarios directos (por ej., pensiones más altas y desembolsos de atención médica, contribuciones de seguro social reducidas) e indirectos (por ej., crecimiento potencial menor inducido demográficamente).

La consolidación fiscal es fundamentalmente un ejercicio en la elaboración de políticas discrecionales. En teoría, y en el supuesto de que las fluctuaciones en el egreso sean ampliamente transitorias, los impactos presupuestarios puramente inducidos cíclicamente son autocorrectores. En la práctica, sin embargo, los desequilibrios estructurales ampliamente extendidos y el aumento secular de la deuda pública reflejan un sesgo de déficit subyacente, cuyas causas principales son comprendidas cada vez más como algo originado en la miopía de los políticos. Mientras las reformas institucionales pueden ser útiles para contener el sesgo de déficit (y la prociclicalidad), incluyendo la confianza en las reglas del presupuesto y las agencias fiscales independientes, la consolidación fiscal creíble requiere la adopción de reformas estructurales específicas a los programas de gasto del gobierno y las políticas de recaudación para estabilizar, y luego reducir, las proporciones deuda-a-PIB a un nivel prudente. El desafío es equilibrar cuidadosamente varias compensaciones entre el riesgo y las ganancias. El ritmo y la composición de consolidación tienen que considerar las compensaciones entre el soporte de mantenimiento para la demanda interna por un lado, mientras, por otro lado, arriesgar mayores costos de consolidación posteriores, debido a la demora del ajuste fiscal. También pueden existir compensaciones con otros objetivos de política, como equidad y crecimiento. La economía política de reducción de déficit tiene que competir con la compensación entre la eficiencia y la equidad. Un enfoque estratégico a la consolidación fiscal, sin embargo, permite que el gobierno anticipe los impactos distribucionales y adopte medidas de acompañamiento o laterales, para proteger a los miembros vulnerables de la sociedad y tienda a otras metas de política.

Este trabajo se concentra en una cantidad de gastos estructurales específicos y reformas de la recaudación que sostienen la promesa de contribuir a la consolidación fiscal. La consolidación fiscal es un proceso de arriba hacia abajo que implica, en primera instancia, la determinación del tamaño del ajuste que se necesita para asegurar una posición fiscal sustentable, seguida de establecer el equilibrio entre las reducciones del gasto y los aumentos en la recaudación. Pero en la práctica es también un proceso de abajo hacia arriba de identificación de cambios a los programas de gasto del gobierno específicos y políticas de recaudación. Estas especificidades constituyen los “instrumentos” de consolidación fiscal. Dado el sinnúmero de intervenciones gubernamentales en la economía, el objetivo no es ser exhaustivo, sino examinar las principales categorías de gasto y recaudación que tienen la mayor promesa de contribuir, tanto directa como indirectamente, a la consolidación fiscal. En la OCDE se ha realizado un trabajo considerable en los últimos años, identificando y cuantificando las ineficiencias tanto del gasto como de la recaudación. Este trabajo ofrece a los diseñadores de políticas, visiones clave acerca de las compensaciones entre el riesgo y la ganancia y las complementariedades entre las metas de la política, cuando se eligen instrumentos específicos. Del lado del gasto, existen numerosas oportunidades de mejorar la eficiencia de los programas de gobierno e intervenciones en la economía, de tal manera que se puedan alcanzar los mismos resultados de política con menos recursos. Del lado de la recaudación, los sistemas de recaudación se pueden mejorar considerablemente buscando reformas amigables para el crecimiento y reduciendo las cargas en exceso agregadas. En muchos casos se necesita una debida consideración para minimizar los efectos distributivos adversos, pero, en otros, las preocupaciones están ubicadas probablemente en el lugar equivocado.

La Sección 2 de este trabajo considera algunos aspectos generales y transversales de la consolidación fiscal. Las Secciones 3 y 4 consideran las áreas del gasto y la recaudación, respectivamente, que prometen contribuir, tanto directamente como a través de su impacto sobre los impulsores del crecimiento, con la consolidación fiscal. La Sección 5 es la conclusión. El resto de esta sección resume los hallazgos clave.

Los hallazgos clave incluyen:

  •    Las mejoras en la eficiencia en muchas áreas de gasto ofrecen sustanciales oportunidades para la consolidación fiscal sin sacrificar los resultados. La adopción de las “mejores prácticas” en la atención de la salud y la educación sostiene la promesa particular de rendir grandes ahorros presupuestarios, a la vez que se preserva, y en muchos casos se mejora, el logro del estado de la salud y educativo. Lograr ganancias en eficiencia en la prestación de servicios públicos, más generalmente, es también un camino prometedor hacia la consolidación fiscal.
  •    Las mejoras en las decisiones e implementación de la infraestructura pública ofrecen oportunidades para los ahorros presupuestarios directos y las ganancias de consolidación indirectas al fomentar el potencial de crecimiento. Un mejor análisis costo-beneficio en la selección del proyecto, por una parte, y las asociaciones público-privadas cuidadosamente diseñadas (para minimizar la exposición del contribuyente a costos contingentes futuros), por otra parte, tendrían impactos favorables sobre la consolidación fiscal.
  •    Dada la escala de envejecimiento y otras presiones del gasto, las reformas a los programas de derechos necesitan ser una parte importante de cualquier estrategia de sustentabilidad a largo plazo y podrían tener un impacto marcado en la reducción de la cantidad de ajuste fiscal para cumplir con los objetivos de deuda a largo plazo. La prefinanciación tiene sentido para los shocks demográficos transitorios, pero no para los permanentes, como la longevidad creciente. La transición demográfica futura dicta que dichas reformas deben ser emprendidas rápidamente, dadas, en particular, las largas fases que requieren usualmente dichas reformas. Las reformas a los sistemas de pensión, que demoran el retiro y aumentan la participación de la fuerza de trabajo, pueden reducir significativamente las presiones del presupuesto en el largo plazo.
  •     Aun las reformas impositivas neutrales en la recaudación pueden contribuir a la consolidación fiscal a través de las ganancias de eficiencia, a partir de reducir distorsiones perjudiciales. Existe un alcance significativo para ampliar las bases impositivas, al eliminar los gastos tributarios. Los gastos impositivos particularmente costosos e ineficientes incluyen los incentivos de ahorros de retiro, el tratamiento favorable de la vivienda ocupada por el propietario y el seguro de salud subsidiado por impuestos. Estos pueden ser costosos, con grandes ítems individuales que dan cuenta del 1% del PIB y gastos impositivos totales por valor de varios puntos porcentuales del PIB.
  •     Cuando es necesario elevar las recaudaciones impositivas, los efectos adversos sobre el crecimiento necesitan ser evitados. Los impuestos ambientales, las tarifas de los usuarios por servicios gubernamentales, los impuestos sobre los bienes inmuebles y los impuestos al sector financiero bien diseñados ofrecen el potencial para respaldar la consolidación fiscal, a la vez que se minimizan las distorsiones.
  •     Las consecuencias distributivas de la consolidación fiscal están mejor abordadas al considerar el sistema de impuestos y beneficios como un todo, decidiendo si el impacto total sobre la distribución de ingresos puede ser considerado justo. Puede haber un alcance para dirigir mejor las transferencias y cumplir con los objetivos distributivos, aunque esto crea una compensación entre el riesgo y la ganancia, entre el menor gasto y los efectos de incentivo adversos, debido a tasas impositivas marginales efectivas más elevadas durante la fase de retiro de los beneficios. Se pueden requerir medidas de acompañamiento para mitigar las consecuencias distributivas de algunas reformas.
  •    Aun sin cuantificar todas las medidas posibles, los recortes acumulativos en el gasto y los aumentos en la recaudación (basados en estimaciones de ahorros de eficiencia potencial, o en la reducción del gasto, o en la elevación de la recaudación al promedio de OCDE, para varios instrumentos) podrían rendir alrededor del 7% del PIB en consolidación promedio en los países, con algo más, del lado del gasto.

2. Antecedentes y aspectos transversales

El desafío general de la consolidación 

El desafío fiscal que enfrentan los gobiernos de la OCDE es abrumador y requerirá esfuerzos sostenidos, y en algunos casos, discrecionales para restaurar las posiciones fiscales en el largo plazo. Para la OCDE en su totalidad, el déficit presupuestario gubernamental general total alcanzó una estimación del 10% del PIB en 2010 –tres cuartos del cual se toma como estructural– y se espera que la relación deuda-a-PIB exceda el 100% del PIB en 2011 (OCDE, 2010a). En muchos países, la combinación de las políticas corrientes y las tasas de interés futuras y las tasas de crecimiento potenciales conducirán a aumentos continuados en la deuda pública. Medidos en comparación con los saldos presupuestarios primarios requeridos para reducir la relación deuda-a-PIB, por ejemplo, 60% para 2025, muchos países necesitarán hacer grandes ajustes fiscales (Figura 1).

 Fig 1.previewRevista 79, Articulo II, Figura I

 Los países de la OCDE han comenzado en conjunto el proceso de consolidación, pero con alguna timidez en muchos, dados los desafíos sustanciales a largo plazo (OCDE, 2011b). Para fines de 2010, la mayoría de los países habían explicado con detalle los planes de gasto y recaudación para lograr un ajuste fiscal de corto plazo. Sin embargo, sólo la mitad habían anunciado planes detallados para 2012, y sólo ocho para los años subsiguientes a 2014. Dada la insustentabilidad continuada en la ausencia de medidas durables, el panorama garantiza que muchos gobiernos prevean planes con mucho más alcance. Ha habido varios ejemplos durante las últimas décadas de barrido de reformas fiscales estructurales diseñadas para restaurar la sustentabilidad (un concepto esencialmente de largo plazo), incluyendo entre otros a Australia, Irlanda y Holanda en la década del `80, Suecia y Bélgica en la década del `90 y Alemania en la década de 2000.2

Consideraciones estratégicas

Restaurar la sustentabilidad requiere una estrategia de consolidación fiscal coherente. La coherencia de una estrategia de consolidación depende del grado en el cual el perfil de tiempo previsto para restaurar la sustentabilidad y las medidas elegidas (recortes de gastos y aumentos de recaudación) sea mutuamente reforzador. Dada la fragilidad de la recuperación en la mayoría de los países, la consolidación fiscal necesita ser conducida de manera tal que se eviten los efectos excesivamente contradictorios sobre el crecimiento de la economía en el corto plazo. El perfil de tiempo dependerá, entre otros, del tamaño de la brecha de egreso, la fuerza de los multiplicadores fiscales de corto alcance, el alcance para desplazar el estímulo monetario, y los costos potenciales de acciones demoradas (OCDE, 2010ª). Algunos países que necesitan volver a ganar acceso al mercado rápidamente pueden tener pocas alternativas a la consolidación concentrada, con riesgos esperados para el crecimiento a corto plazo.3 Otros países tendrán más tiempo para atravesar tanto los cambios fiscales, como las reformas estructurales acompañantes, permitiendo a los individuos y empresarios mayores oportunidades para ajustarse y adaptarse a las reformas más extremas que se necesitan para la sustentabilidad fiscal en el largo plazo. Sin embargo, aun los concentradores pueden tener éxito en evitar los efectos de crecimiento, de otro modo negativos, de la consolidación, si las reformas se perciben como poseedoras de un impacto sustentable sobre el saldo fiscal. En realidad, varios estudios dan a conocer evidencia de que las contracciones fiscales pueden ser expansionistas aun en el corto plazo, con los efectos positivos producidos a través de una cantidad de canales, incluyendo primas de menor riesgo debidas a credibilidad soberana restaurada, y una probabilidad reducida de necesidad de medidas aún más drásticas en el futuro (Giavazzi y Pagano, 1990, 1996; Alesina y Perotti, 1995, 1997 y Alesina y Ardagan, 1998, 2009).

Las grandes consolidaciones fiscales probablemente requerirán tanto reducciones en el gasto público como aumentos de la recaudación. La mezcla, sin embargo, debe estar basada en una consideración cuidadosa de la eficiencia y los efectos del crecimiento, junto con una consideración cuidadosa de las consecuencias distributivas de las elecciones de política. Existe evidencia sólida y creciente de que una consolidación fiscal que favorece las reducciones en el gasto primario corriente (tanto en el consumo como en las transferencias del gobierno) es más prometedora de una reducción de déficit duradera, que una que favorece los aumentos impositivos (Guichard et al., 2007). Una razón para esto es que los aumentos de impuestos pueden llevar a aumentos de costos y precios (Ahrend et al., 2006). Otra razón es que si el costo social marginal (inclusive de la carga en exceso) de una unidad adicional de tributación excede el beneficio social marginal del gasto existente, se pueden esperar los efectos positivos a partir de domesticar el gasto excesivo.

Dados los altos niveles actuales de gasto público y las presiones de gasto futuras que se esperan de la población anciana en la mayoría de los países, una cuestión de política competente para la consolidación fiscal es: ¿cuál es el rol apropiado del gobierno? Al aumentar aproximadamente 35% del PIB en promedio en la OCDE, muchos regímenes tributarios actuales inevitablemente neutralizan incentivos para ahorrar, trabajar, invertir e innovar, reduciendo el PIB (OCDE, 2010b). Como el gasto debe, en algún punto, ser financiado por la tributación, el nivel subyacente de tributación requerido está determinado, en gran medida, por el nivel “permanente” de gasto del gobierno; los impuestos tienen que ser recaudados o bien explícitamente hoy o mañana, o la deuda se puede erosionar a través de la inflación inesperada. Mientras que no hay una solución analítica para determinar el tamaño “óptimo” del gobierno, un principio básico aceptado de la finanzas públicas es que los costos sociales netos marginales –incluidos los de la carga excesiva de la tributación– de las unidades adicionales del gasto público, aumentan más que proporcionalmente con la tributación adicional necesaria para financiar el gasto (restando de los impuestos diseñados para corregir las externalidades). En algún nivel de tributación, los costos sociales netos marginales del gasto del gobierno exceden los beneficios sociales marginales. En vista de los déficits considerables de los gobiernos, y los altos niveles de deuda pública, surge la cuestión de si los análisis de costo-beneficio continúan justificando todas las responsabilidades que le han sido asignadas al gobierno, a lo largo del tiempo, o en la misma escala.

Fig 2.previewRevista 79, Articulo II, Figura II

 Si el primer paso de una estrategia de consolidación debe ser evaluar el tamaño y el alcance deseados del gobierno, incluyendo la redistribución, el segundo es asegurar que los objetivos del gobierno sean alcanzados de manera eficiente. Los gobiernos proveen, en distintos grados, bienes colectivos (es decir, bienes públicos, como defensa nacional y ejecución de las leyes) y beneficios a los individuos (tanto en efectivo, como en especie), que incluyen temas como los servicios sociales, la salud, la educación y las transferencias sociales. En una muestra de 13 países, para los cuales se puede hacer dicha clasificación, la participación del gasto del gobierno adjudicado a los individuos es mucho mayor que para los bienes colectivos (Figura 2). Hay amplio consenso de que el gobierno debería proveer bienes públicos puros ya que estos son, por definición, no opuestos y no excluyentes. Más aún, ya que el costo marginal de brindar una unidad adicional de un bien público a otro receptor es cero, los mecanismos del mercado (es decir, señales de precio directo) no cumplen ningún papel en racionar el suministro del bien. Esto, a su vez, justifica el uso de la tributación general para financiar bienes colectivos, aunque el nivel eficiente de dichos bienes todavía se regiría en parte, por preocupaciones acerca de las pérdidas de peso muerto incurridas a través de impuestos distorsivos. Concentrarse en la eficiencia productiva –esto es, en minimizar los ingresos en el logro de los resultados deseados– también es importante. En el caso de “bienes a individuos” es útil distinguir entre las transferencias sociales, por una parte, y los bienes y servicios, por otra. Para las transferencias redistributivas, el objetivo debe ser minimizar las pérdidas de peso muerto a través de un diseño de programa bueno y un objetivo efectivo, y limitar los errores de inclusión y exclusión. Para los bienes y servicios a individuos, que admiten el racionamiento de precios (por ej., caminos, educación, salud, recolección de residuos, etc.) el gobierno tiene varias opciones: o bien producir el servicio por sí mismo, contratar al sector privado, o recurrir a la regulación del sector privado. Cómo lograr mejor los distintos objetivos y metas que se retienen para el sector público –esto es, lograr el mejor resultado con el menor costo, incluyendo las pérdidas de peso muerto– debe estar en el centro de la planificación de la consolidación fiscal.

Las reformas de la política tributaria son también un elemento esencial de la consolidación fiscal. Un esfuerzo de recaudación efectivo para ayudar a lograr la consolidación fiscal, es aquel guiado tanto por los asuntos de eficiencia, como de justicia, incluyendo el rol que puede desempeñar la tributación en el abordaje de las externalidades tanto positivas como negativas. En realidad, las reformas impositivas para aumentar la recaudación deben minimizar los costos de eficiencia. Mucho se sabe y generalmente se acuerda, tanto en la teoría como en la práctica, acerca de los efectos de la eficiencia de varios impuestos, aun si hay a menudo cierta incertidumbre que rodea a la incidencia final de muchos impuestos. Una meta mínima de la consolidación fiscal debe ser rediseñar cuidadosamente los impuestos existentes para explotar las ganancias de la eficiencia, que, a su vez, pueden impulsar el crecimiento, contribuyendo a la reducción del déficit tanto directa como indirectamente, a través de un egreso más potencial.

Consideraciones prácticas

Mientras que las consideraciones previas ofrecen una guía conceptual para formular una estrategia de consolidación general, la elección de instrumentos de consolidación dependerá de una cantidad de factores prácticos. Por ejemplo, la elección será afectada por la urgencia de la reducción del déficit, por una parte, y la velocidad y magnitud del impacto presupuestario directo de un instrumento, por la otra. En realidad, algunas medidas que pueden ser muy promisorias para impulsar el crecimiento a largo plazo y restaurar las finanzas públicas seguras en el futuro, pueden tener impacto inmediato. Alternativamente, algunas medidas pueden tener un gran impacto directo e inmediato pero, si son fácilmente reversibles, contribuirán poco a restaurar la sustentabilidad. Otra consideración es el grado en el cual un instrumento reductor de déficit a largo plazo seleccionado podría necesitar ser acompañado por medidas de acompañamiento de aumento de déficit de corto plazo para ayudar a alcanzar el objetivo final. Por ejemplo, si una meta de política final es acortar la duración del desempleo, la generosidad reducida de los beneficios de desempleo necesitaría estar acompañada por gastos adicionales (y mejores) en capacitación y otros programas del mercado laboral activo (sus siglas en inglés, ALMP). Más aún, el impacto sobre la demanda agregada en el corto y mediano plazo influirá sobre el ritmo de la consolidación fiscal. La elección del instrumento también será afectada por las consideraciones de economía distributivas y políticas que pueden impedir que los diseñadores de políticas busquen elecciones de política ideales. Estas son todas consideraciones legítimas que necesitan ser abordadas en la formulación de un paquete de consolidación fiscal, que esté diseñado para minimizar las compensaciones entre el riesgo y la ganancia. En este aspecto, un tema importante de la reciente Mirrlees Review (2010) es que las reformas deben considerar el sistema de beneficio impositivo como un todo, eligiendo el mejor instrumento para cumplir con los objetivos diferentes.4

Del lado del gasto, mejorar la eficiencia, adaptar los instrumentos para facilitar las compensaciones entre el riesgo y la ganancia, introducir comparación de datos y, en algunos casos, reformar los programas de gasto no sustentables, todo ello presenta oportunidades para ahorrar. Mejorar la eficiencia en las áreas principales de gasto podría dar ahorros importantes, aunque, probablemente, sólo de manera gradual. Por ejemplo, en áreas como la salud y la educación, muchos países tienen lugar para restringir el gasto sin poner en peligro los resultados de la política. Mejorar la toma de decisiones sobre la inversión del gobierno también podría contribuir a una mayor eficiencia en el gasto del gobierno. Minimizar las costosas compensaciones entre el riesgo y la ganancia es una consideración importante para algunas transferencias sociales. Por ejemplo, los beneficios de desempleo generosos pueden obstaculizar el regreso al trabajo después de la crisis, aunque la reforma necesita considerar los posibles efectos secundarios si los reclamantes pueden cambiarse a otros beneficios. Para salarios del gobierno, no hay usualmente una comparación de datos disponible para evaluar si están estipulados muy altos o muy bajos, pero dado el gran tamaño de la cuenta de salarios en los presupuestos de los gobiernos, sería importante desarrollar una comparación de datos. Finalmente, en algunos casos (por ejemplo, las pensiones), el gasto en algunos países puede ser claramente insustentable en el largo plazo, requiriendo reformas profundas que necesitan ser iniciadas en un período suficiente para permitir que los hogares adapten su comportamiento de ahorro.

Del lado de la recaudación, los sistemas de los países de la OCDE ofrecen numerosas oportunidades para mejorar la eficiencia y la justicia de los impuestos. Un trabajo reciente del Departamento de Economía de la OCDE sobre tributación y crecimiento económico (Johansson et al., 2008), demuestra cómo los sistemas impositivos pueden ser reformulados para ser menos perjudiciales para el crecimiento o para abordar las externalidades. Estos incluyen los impuestos ambientales que corrigen las externalidades negativas y los impuestos a la propiedad y el consumo (por ejemplo, los impuestos al valor agregado). Pero aun en ausencia de una reestructuración sustancial a favor de fuentes menos ineficientes de recaudación, mejorar el diseño de los esquemas existentes ofrece una oportunidad considerable para mejorar no sólo la eficiencia total, sino también la equidad horizontal y vertical, y hacer más fácil el cumplimiento. Por ejemplo, ampliar la base impositiva al eliminar los gastos injustificados aumentaría la eficiencia, y haría que los sistemas impositivos fueran más transparentes mientras que, a la vez, lograrían ganancias sustanciales en la recaudación. Donde las reformas impositivas corren el riesgo de tener impactos adversos sobre los hogares de menores ingresos, el gobierno puede anticipar y diseñar medidas protectoras de remediación.

3. Instrumentos de gasto

Esta sección revisa una cantidad de instrumentos de gasto claves. Mientras que algunos gobiernos pueden elegir también considerar la eliminación de programas de gasto, muchos pueden encontrar ahorros potenciales a través de reformas sustantivas. Éstas pueden incluir mejorar la eficiencia de la prestación de servicios en una cantidad de programas, desde la salud a la educación y los servicios públicos en general. Se pueden obtener más ahorros a través de transferencias sociales mejoradas, en las cuales los gobiernos gastan un monto considerable, especialmente en la Europa continental. Las reformas de gastos que reducen gastos sin sacrificar los resultados son doblemente atractivas en tanto y en cuanto muchas iniciativas también son prometedoras de impulso a la eficiencia adjudicataria, con impactos positivos de aprovechamiento sobre el crecimiento.

Mejorar la eficiencia

Salud

Las intervenciones del gobierno en los sistemas de salud son dominantes en la OCDE y reflejan una cantidad de razones bien recibidas. Las motivaciones ampliamente reconocidas para el involucramiento público en la salud incluyen: la existencia de fallas del mercado que surgen de la información asimétrica y la selección adversa, así como también del deseo de asegurar que el acceso a un nivel adecuado de servicios de salud esté determinado por la necesidad, más que solamente por la capacidad para pagar. Al mismo tiempo, la salud, como cualquier bien o servicio no opuesto y no excluyente, tiene que ser racionada, sea o no percibida como un derecho. Las presiones fiscales han forzado de manera creciente a los gobiernos a intensificar los esfuerzos para mejorar la eficiencia del gasto en salud en particular, y la efectividad del sistema de salud como un todo en la mejora de los resultados de la salud.

El gasto en salud plantea serios desafíos para todos los países de la OCDE. El gasto en salud per cápita real agregado ha crecido en más de un 70% en los países de la OCDE desde comienzos de la década del `90. Dado el papel prominente en la financiación y prestación de servicios de salud (Figura 3), este crecimiento ha sido acompañado de aumentos sustanciales en el gasto público en la salud. Para 2007, el gasto en salud sólo daba cuenta de aproximadamente un 15% del gasto general del gobierno en el área de la OCDE, hasta un 12% en 1995 (OCDE, 2010c). Una porción significativa del crecimiento en el gasto en salud se puede atribuir al llamado crecimiento de costos en exceso (sus siglas en inglés, ECG), que se refiere al crecimiento en exceso debido a los ingresos y factores demográficos crecientes. Tanto los factores del lado de la demanda (ingresos reales crecientes y envejecimiento de la población) así como el ECG (factores ampliamente del lado del suministro) contribuirán, en políticas sin cambios, con aumentos considerables en el gasto en salud total (privado más público) durante las próximas décadas.5 En políticas sin cambios, el gasto en salud podría aumentar en unos 3 a 6 puntos de porcentaje del PIB para 2050 (OCDE, 2010c). Por una estimación, el valor presente neto del aumento proyectado en el gasto en salud durante el período 2011-30 podría alcanzar 26% del PIB actual para las economías de mercado avanzadas y emergentes en su totalidad (FMI, 2010a).

Fig 3_0.previewRevista 79, Articulo II, Figura III

Una variedad de arreglos institucionales existen en toda la OCDE para la financiación y prestación de la salud. Mientras que la mayoría de los países (excepto México, Turquía y Estados Unidos antes de la puesta en vigencia de la reforma de salud de 2010) proveen cobertura de seguro básica medida por la población cubierta, los servicios incluidos y el grado en que se comparten los costos, algunos países confían fuertemente en sistemas centralizados de comando y control para manejar el suministro y la demanda de servicios, mientras que otros permiten que la competencia juegue, impulsada por la preferencia del usuario y un mercado de seguros privado regulado. También existe una mezcla creciente de las dos. Una conclusión clave del análisis reciente emprendido por la OCDE (Jounard et al.), acerca de la eficiencia de los sistemas de salud es que parece no haber un sistema único y superior. Una segunda lección relacionada es que las reformas “big-bang” no están garantizadas; las reformas incrementadas basadas en abordajes probados y demostrados, con frecuencia pueden ser introducidas dentro de un esquema existente para entregar eficiencia aumentada, medida en términos de resultados de salud.6 Una tercera conclusión es que no hay compensación entre el riesgo y la ganancia, entre lograr más resultados de salud iguales por una parte, y elevar el estado de salud promedio de una población, por otra. En realidad, algunos de los países con el menor grado de desigualdades en el estado de salud también gozan del estado de salud promedio más elevado (Islandia, Suecia e Italia, por ejemplo).

Mientras no se requiera un arreglo de “talle único”, una gran cantidad de recomendaciones puede mejorar la eficiencia y los resultados en la salud. Fortalecer el rol de los incentivos en el condicionamiento de la demanda para sus servicios, debe ser un elemento clave de las reformas en la salud. Para los países que se basan fuertemente en los sistemas del sector público, esto implicaría introducir o aumentar el rol de compartir costos para mejorar la conciencia del paciente con respecto a los precios. Como regla general, cuanto mayor es el rol de los pagos de terceros en el sistema, menor es la sensibilidad de los consumidores de los servicios médicos con respecto a los precios, aunque las tasas de copago excesivamente elevadas pueden conducir a resultados de salud reducidos (Gruber, 2006). Alternativamente, se encontró que incrementar el rol del seguro privado está asociado con un ECG menor (FMI, 2010a), aunque dichas expansiones necesitan ser acompañadas por regulaciones apropiadas para asegurar justicia, acceso y eficiencia. Por ejemplo, una mayor confianza en el seguro de salud privado requiere que los medios legales y regulatorios estén presentes para impedir la “selección” o fijación de precios basadas en estados de salud existentes más que en factores demográficos.

Los países que adoptan las “mejores prácticas” pueden lograr ganancias de eficiencia sustanciales, que a su vez ofrecen dos opciones altamente deseables. Un reformador puede, o bien continuar para concretar los mismos resultados a un costo de recursos reducido, o, alternativamente, usar las ganancias de eficiencia para mejorar el estado de salud general de la población, a niveles de gasto real sin cambios. Las ganancias potenciales para los resultados de salud, a partir de reformas de mejora de la eficiencia (definidas como el logro del mismo nivel de eficiencia que el de los mejores logrados en la OCDE) podrían ser sustanciales. Manteniendo el gasto de salud sin cambios, la expectativa de vida en el nacimiento podría elevarse potencialmente en más de dos años en promedio en la OCDE (Jounard et al., 2010a y 2010b).7 Por el contrario, en ausencia de mayor eficiencia, un aumento estimado del 30% en el gasto de salud se requeriría para lograr la misma mejora en la expectativa de vida. Así, la eficiencia mejorada del sistema de salud de la mayoría de los países podría generar ahorros presupuestarios sustanciales (Figura 4), en el orden del 2% del PIB 2017 en promedio, con relación a una OCDE en un escenario de no política (2010c).

Fig 4.previewRevista 79, Articulo II, Figura II

La mejora de la eficiencia en la salud promete beneficios económicos de mayor alcance. Primero, en la medida en que las reformas contribuyen a la consolidación fiscal, los niveles reducidos de desahorro y deuda públicos ayudan a disminuir las tasas de interés, con efectos multiplicadores sobre el crecimiento y el empleo. Segundo, en la medida en que las reformas mejoran el estado de la salud promedio de la población, también sostendrían el potencial de aumentar la productividad de la fuerza de trabajo, transmitiéndose, a su vez, a salarios reales más altos. La reforma efectiva del sistema de salud es una clara proposición en la que todos ganan.

Educación

Hay un amplio acuerdo en cuanto a que la provisión y el respaldo público de la educación son responsabilidades fundamentales del gobierno. Mientras la educación no es ni opuesta ni excluible y, en consecuencia, no cumple con los criterios clave para los bienes públicos, existe un acuerdo casi universal de que las externalidades positivas justifican un rol para el gobierno. La educación primaria y secundaria es ampliamente reconocida como beneficiosa para la sociedad en su totalidad, y ayuda a crear una sociedad más cohesionada al asegurar más igualdad de oportunidades. Justificaciones similares se han extendido a la educación superior, y virtualmente todos los gobiernos de la OCDE, en distinto grado, proveen soporte financiero a las instituciones post-secundarias. En 2007, los gobiernos de la OCDE gastaron en promedio 5,7% del PIB (13,3% del gasto total del gobierno) en todos los niveles de la educación pública (Figura 5). Mientras que el grueso del gasto es para la escolaridad primaria y secundaria, en promedio, se gasta un cuarto en educación terciaria, y una porción sustancial es para subsidios directos a los hogares y otras entidades privadas (OCDE, 2010d).

Bajo la influencia del nexo entre el logro educativo y el crecimiento económico, muchos gobiernos han emprendido reformas que han sido acompañadas por aumentos del gasto. En realidad, desde 1995 hasta 2007 (y notablemente antes de 2000), el gasto público en educación aumentó más rápido que el gasto total del gobierno, registrando la participación del gasto en educación con respecto al gasto total, un aumento de 1,2 puntos porcentuales (OCDE, 2010d). El grueso del aumento en muchos países se ha debido a un gasto mayor por estudiante (reflejado, por ejemplo, en mayores ratios docente-alumno, o aumentos en la paga relativa de los docentes). Sin embargo, hay, a lo sumo, una correlación débil entre los resultados educativos (medidos según el rendimiento estudiantil en pruebas estandarizadas) por una parte, y el gasto o docentes-por-estudiante, por otra parte. A su vez, una dirección más promisoria para la reforma es mejorar la efectividad del uso de ingresos, particularmente en el nivel escolar primario y secundario. Se considera que la obtención de ganancias en la eficiencia en todos los niveles, es un medio para mejorar los resultados educativos en los niveles de gasto sin cambios, o para alcanzar los mismos niveles de logros educativos con un costo menor de recursos.

Fig 5.previewRevista 79, Articulo II, Figura

El trabajo empírico reciente confirma que tanto la presencia de ineficiencias en los sistemas educativos de muchos países de la OCDE, como las ganancias considerables (o ahorros presupuestarios o resultados mejorados) se pueden lograr a través de un uso más efectivo de los ingresos. Ambas técnicas cuantitativas, las no paramétricas (por ej., análisis de envoltura de datos) y las estocásticas (por ej., análisis de frontera estocástica) apuntan a grandes diferencias en la eficiencia del mejor ejecutor de la OCDE, en el logro de un alto rendimiento de los estudiantes en la educación primaria y secundaria (Sutherland et al., 2007).8 A su vez, el alcance para los ahorros es sustancial, llegando a un tercio para la escuela media si se elevara su nivel de eficiencia a la del mejor ejecutor. Resultados aproximadamente similares se obtienen a nivel nacional, controlando los efectos de los antecedentes socio-económicos y el logro educativo. Finalmente, se pueden lograr ganancias aun mayores en la eficiencia reduciendo los ingresos mientras se mantienen constantes los egresos, por donde los ahorros de recursos estimados van desde el 19% en promedio al 40% para el ejecutor menos eficiente. En términos de ahorros presupuestarios potenciales, estos ascienden a aproximadamente un 1% del PIB en promedio.

Mientras que la configuración óptima de las reformas para mejorar la eficiencia variará de un país a otro, la literatura ha identificado una cantidad de determinantes institucionales de la efectividad de la educación primaria y secundaria (Gonand et al., 2007), que, a su vez, sugieren áreas para la reforma. Primero, el proceso presupuestario puede ser realizado con más respuestas para las necesidades educativas (que pueden variar geográficamente), a través de, por ejemplo, mayor descentralización de las responsabilidades para permitir adjudicaciones presupuestarias que satisfagan las necesidades locales.9 Segundo, la eficiencia en el manejo del presupuesto se puede mejorar asegurando que las políticas se focalicen en mejorar los resultados (por ej., mejores puntajes PISA) y que la autonomía de gestión sea otorgada al nivel escolar (con debida consideración de la responsabilidad).10 Tercero, la eficiencia productiva se puede mejorar inyectando más competencia en la provisión del servicio a través de señales de precios agudizados, y permitiendo que estos impacten sobre la provisión educativa y las elecciones de demanda. La comparación de datos (es decir, rastreo de las mejores prácticas) y el aumento de la elección del usuario entre los proveedores alternativos de servicios educativos pueden ser uno de los medios más efectivos de impulsar la eficiencia en la educación primaria y secundaria.

Además, tanto los ahorros presupuestarios directos como las ganancias totales de bienestar se podrían lograr en muchos países de la OCDE buscando también reformas de la educación terciaria. La educación superior plantea un cantidad de preocupaciones específicas (Oliveira Martins et al., 2007), varias de las cuales se pueden abordar directamente mediante reformas de las políticas del sector público que afectan al sector. Las preocupaciones incluyen: i) los incentivos no siempre están listos para lograr la excelencia y la respuesta a las necesidades del mercado laboral (es decir, permitirles a los estudiantes buscar, y a las instituciones poder brindar, conocimiento que satisfaga los cambiantes requerimientos del mercado laboral); ii) una gran participación de los retornos totales a la educación se acumulan para los individuos en lugar de para la sociedad, más generalmente, debilitando el caso para generosos subsidios no dirigidos; iii) los fondos públicos están en saldo regresivo; iv) muchos países carecen de esquemas adecuados de financiación para permitir que los jóvenes con menos recursos continúen sus estudios universitarios; y v) la movilidad internacional de los trabajadores altamente calificados puede elevar los retornos privados, a la vez que simultáneamente disminuye los retornos fiscales a partir de la provisión de educación universitaria.

Varios estudios han demostrado que los retornos privados a la educación terciaria son relativamente altos (Blöndal et al., 2002 y Oliveira Martins et al., 2007). Mientras que las estimaciones más recientes son apenas menores que las que se encontraron previamente, siguen siendo sustancialmente mayores que las tasas de interés reales en el mercado actual. Las tasas internas de retorno (sus siglas en inglés, IRR) para 21 países de la OCDE, para los cuales se realizaron las estimaciones, variaron de entre el 4% a más del 14% (Oliveira et al., 2007).11 Las elevadas IRR por supuesto se reflejan, en un grado sustancial, en la prima de salario de por vida que comandan los estudios post-obligatorios, que a su vez es uno de los incentivos clave para continuar los estudios avanzados. Uno de lo principales determinantes de la IRR del lado de los costos, es el costo directo de la educación terciaria, de la cual las tasas de matrícula representan una gran parte.12 Sin embargo, en la mayoría de los países de la OCDE, la educación terciaria o bien es suministrada directamente por las universidades privadas, o está altamente subsidiada (OCDE, 2010d). Mientras algunos países han reducido los subsidios a la educación terciaria en los últimos años, un avance más amplio y más osado contribuiría a la consolidación fiscal y mejoraría los resultados educativos. Varios países (Australia, Austria, el Reino Unido y Polonia) han introducido o reintroducido las tasas de matrícula (o subsidios reducidos), mientras que otros (por ej., Portugal y Holanda) han aumentado las tasas de matrícula. Pero en la mayoría de los países, los gastos de los estudiantes se mantienen bien por debajo del costo total por estudiante.

Introducir o aumentar las tasas de matrícula puede ayudar a abordar una cantidad de inconvenientes de los sistemas de educación superior. Primero, fomentan la competencia entre las universidades e inducen a una mayor respuesta a las preferencias de los estudiantes. Las tasas también proveen incentivos agregados para que los estudiantes completen la educación terciaria, y ajusten el nexo entre la elección de una disciplina y las aspiraciones de una carrera ocupacional. Tercero, la introducción o aumento de las tasas también reduce la naturaleza regresiva de los subsidios a la educación financiados por las recaudaciones generales del gobierno.13 Este es especialmente el caso en los países donde prevalecen los impuestos indirectos, dada la mayor carga de dichos impuestos sobre los hogares de menores ingresos. Al mismo tiempo, los subsidios reducidos pueden, en el margen, debilitar los incentivos para emprender la educación avanzada, mediante la disminución de las tasas internas de retorno privadas, particularmente, para los estudiantes de menores ingresos con opciones de soporte familiar alternativo limitado. A su vez, las reformas de política que elevan el costo para los individuos necesitan ser acompañadas de opciones de financiación mejoradas y extendidas para estudiantes que se enfrentan a restricciones de liquidez más ajustadas (por ej., programas de crédito y subsidios extendidos y oportunidades de trabajo de tiempo parcial para los estudiantes).

Mientras las reformas darán mayor relación costo-calidad y ahorros presupuestarios, también prometen el impulso de la tasa de crecimiento potencial del país y así, futuros niveles de ingresos. El efecto promotor del crecimiento de más y mejores resultados educativos surge a través del aumento resultante en el suministro de trabajo efectivo y productividad laboral. Barnes et al. estiman que las reformas que simultáneamente aumentan el número promedio de años de escolaridad y elevan la calidad de los logros educativos (por ej., medida a través de los puntajes PISA) podrían elevar el PIB per cápita entre 2 a 5% en el largo plazo. Como se observó anteriormente, las ganancias en eficiencia se pueden usar, o bien para reducir los ingresos (para un egreso sin cambios) o para aumentar el egreso a través de un mejor uso de los recursos disponibles. Existe evidencia de que mayores ganancias en el PIB se lograrán a través de mayores egresos en educación, en lugar de a través de reducciones en los ingresos. Gonand et al. (2007) encuentran que un aumento del 10% en el egreso en educación (aproximadamente el equivalente a aumentar el número promedio de años de escolaridad en un año a ingresos sin cambios) podría aumentar el PIB en un 3 a 6% en el largo plazo en promedio para los países de la OCDE. Por el contrario, una reducción de los ingresos (es decir, reducir el gasto) aumenta el PIB en sólo un 1% a lo largo del tiempo, aunque el tamaño relativo de las ganancias se podría invertir en el corto plazo, porque las ganancias en eficiencia reductoras de los ingresos son más rápidamente fructíferas. El rango superior del impacto del PIB de egresos educativos aumentados podría ser más alto si se permite el posible impacto positivo sobre el progreso técnico de una educación más prolongada (De la Fuente y Ciccone, 2003).

Inversión en infraestructura

La inversión en infraestructura pública –el gasto en energía, agua, transporte y redes de telecomunicaciones– ha ido disminuyendo como participación en el PIB. En 2009, representó aproximadamente un 2% del PIB en la OCDE, en promedio. La cuestión es si esta disminución afecta el futuro crecimiento económico y cómo un uso más eficiente de recursos dedicados a la inversión en infraestructura puede ayudar a consolidar las financias del gobierno. Mientras la investigación empírica apunta a un impacto positivo de la inversión en infraestructura sobre el egreso, el efecto varía a través de los países, los sectores y a lo largo del tiempo, teniendo la inversión en telecomunicaciones y electricidad, un impacto más fuerte que la inversión en la infraestructura vial y ferroviaria (Egert, Kozluk y Sutherland, 2009). También, el efecto de crecimiento en el largo plazo es más fuerte si el capital es bajo, sugiriendo la disminución de los retornos marginales de inversión. En general, parece haber episodios de subprovisión y sobreprovisión y de uso eficiente e ineficiente de la inversión, reflejando en parte la “totalidad” de dicho gasto. Como resultado, hay poco respaldo para el punto de vista de que un aumento general en la inversión en infraestructura mejoraría el crecimiento per se. En cambio, los efectos del crecimiento dependen de dónde, cuándo, y sobre qué proyectos se invierten los recursos financieros.

Mientras que el nivel óptimo de capital de infraestructura es difícil de determinar, el marco de la política puede ayudar a asegurar que las necesidades de infraestructura se satisfagan sin sobrecargar demasiado a los contribuyentes, ni distorsionar la adjudicación de recursos (Sutherland et al., 2009). Las políticas en las áreas de selección de inversión, la propiedad y provisión de infraestructura, la estructura del mercado y la regulación, todo ayuda a aumentar la eficiencia de los proyectos de infraestructura. Un instrumento particular que puede tanto aumentar la eficiencia como reducir la carga presupuestaria, es la financiación privada de proyectos de infraestructura, como, por ejemplo, a través de asociaciones público-privadas (APP), iniciativas de financiación privadas y similares (Sutherland y Araujo, 2010). Las APP han aumentando en importancia, prometiendo soluciones innovadoras y un mejor uso de los ingresos que la procuración tradicional. Se han popularizado ya que no sólo tienden a aumentar la eficiencia, sino que también permiten a los gobiernos –con frecuencia los gobiernos subcentrales con acceso limitado al crédito– diferir los gastos, y extenderlos más uniformemente a lo largo del período de vida de la inversión.14 Sin embargo, las APP no están exentas de riesgos, con el resultado dependiente de la identificación del mejor oferente y el riesgo compartido entre el sector público y el sector privado y el diseño de relaciones contractuales. Más aún, las APP se pueden usar para pasar por encima de las reglas fiscales centrales o subcentrales, con el riesgo de crear grandes responsabilidades contingentes.

Un marco apropiado para evaluar la calidad de las inversiones en infraestructura y seleccionar proyectos de inversión también puede ayudar a mejorar la eficiencia (Persson y Song, 2010). En este aspecto, el rol de las herramientas, tales como el análisis costo-beneficio (sus siglas en inglés, CBA) es importante. Los CBA ayudan a distinguir los proyectos valiosos de los menos valiosos y a establecer un orden de prioridad para saber qué proyectos deben concretarse primero. El uso de los CBA puede ser más fortalecido si los proyectos seleccionados están sujetos a una “segunda opinión” y a evaluaciones ex post. Los resultados deben hacerse públicos mostrando, por ej., la participación de proyectos considerados en el proceso de toma de decisiones que han estado sujetos a un CBA, la participación relativa de los CBA con beneficios netos negativos en la cantidad total de proyectos implementados, o, alternativamente, las relaciones promedio costo-beneficio para los proyectos implementados con retornos netos negativos. Una mayor confianza en los CBA aumentaría la transparencia de cómo afectan los proyectos a la economía más amplia y aumentan la presión para invertir sólo si los retornos son positivos.

Finalmente, una mayor confianza en los cargos a los usuarios, especialmente en el sector del transporte, puede ayudar a aumentar la efectividad de la inversión y a dar más guías acerca de dónde invertir (Persson y Song, 2010). Los cargos a los usuarios que reflejan el costo de expansión de la capacidad a largo plazo pueden ayudar a alinear la demanda con el suministro de nueva inversión en infraestructura. La fijación de precios de congestión puede ayudar a manejar la demanda de infraestructura contingente en el momento y lugar de uso, y también puede suministrar señales en cuanto en dónde es más necesaria la nueva inversión. Y los cargos que reflejan el daño ambiental causado por el sector del transporte pueden reducir los impactos ambientales. Los cargos al usuario podrían –al menos parcialmente– reemplazar los arreglos actuales, donde los fondos se aseguran a través de los impuestos generales, los impuestos a los combustibles y los impuestos a los vehículos (ver también, a continuación, la sección sobre los cargos al usuario).

Otros servicios públicos

En todos los países de la OCDE, el sector público provee una amplia gama de servicios, y la mejora de la eficiencia general de la administración pública es una opción obvia para la consolidación fiscal. Al igual que en los sectores de la salud y la educación, la mejora en la eficiencia en otras áreas haría posible el logro de los mismos objetivos con una menor capacidad de gasto. Una escala relativa de las ganancias presupuestarias potenciales a partir de la eficiencia mejorada en la provisión de servicios públicos, se puede medir desde estimaciones del desvío de cada país de una frontera de eficiencia estimada, usando la participación de los desembolsos generales del servicio público (netos de pagos de intereses) en PIB como un ingreso, y varios indicadores de rendimiento como alternativas para egresos (Recuadro 1).15 Tal como lo sugiere el patrón que aparece en la Figura 6, muchos países podrían reducir los desembolsos, a la vez que aumentan simultáneamente el rendimiento.

Fig 6.previewRevista 79, Articulo II, Figura VI

En tanto se pueden obtener ganancias importantes a través de una gran cantidad de reformas de gestión, gobernancia y pago, así como también a través del uso innovador de tecnologías modernas, reducir la carga de los salarios del sector público es una posibilidad clave para la consolidación fiscal en muchos países. Los gobiernos de la OCDE gastan grandes sumas en salarios del sector público. En promedio, la cuenta de salarios del gobierno general es apenas superior al 10% del PIB y explica aproximadamente un cuarto del gasto total (Figura 7).

Fig 7.previewRevista 79, Articulo II, Figura VII

No obstante, existe una amplia variación a través de la OCDE, con cuentas de salarios que oscilan entre un 7% del PIB en Japón, a casi un 20% en Dinamarca, y desde aproximadamente un sexto del gasto total en Japón, a menos de la mitad en México. No es sorprendente que, dada la escala de gasto del gobierno en compensación, la cuenta de salarios con frecuencia figure de manera prominente en los programas de consolidación, ya sea garantizada para restaurar el equilibrio entre los niveles de pago del sector público y privado, la urgencia de restaurar la macroestabilidad, o por razones de economía política. Ya se han impuesto concesiones de salarios sustanciales en países que enfrentan una crisis, como en Irlanda, desde 2009, y en Grecia, en 2010. La decisión reciente de la Administración de Estados Unidos de congelar el pago del gobierno federal durante tres años también es notable.

Contar con una fuerza de trabajo calificada y adecuadamente preparada es una condición sine qua non de un gobierno efectivo. La amplia gama de servicios prestada por un gobierno en los niveles local, estatal o regional, y central, forzosamente requiere una mezcla de amplio rango de talentos y especialidades ocupacionales. A este efecto, las administraciones públicas necesitan los recursos y la flexibilidad gerencial para competir con el sector privado en el reclutamiento y contratación de empleados calificados. Tradicionalmente, tener un empleo en el servicio civil era visto como fiduciario más que como una relación contractual (Rexed et al.). Así, el pago era calibrado para asegurar un adecuado estándar de vida. Hoy en día, sin embargo, la administración pública compite con empresas privadas por la mano de obra calificada. Esta competencia se da no sólo en el reclutamiento, sino también sobre una base de continuidad, ya que los empleados públicos ganan experiencia y comerciabilidad para el empleo externo. A su vez, los niveles de compensación, junto con los esquemas de recompensas por rendimiento, y el valor no pecuniario de la protección del empleo de por vida, en general, le dieron a los empleados públicos la necesidad de mantener relatividades apropiadas con respecto a la compensación del sector privado. No obstante, comparar los niveles de compensación del sector público y privado plantea desafíos empíricos considerables, y requiere la valoración de las condiciones de trabajo y la remuneración no salarial, como, por ejemplo, los esquemas de pensión definidos por beneficio. Es probable que la prueba final de suficiencia sea la dificultad o la facilidad de reclutamiento y contratación en el empleo público. Desde esta perspectiva, los ahorros presupuestarios alcanzables a través de reducciones en la cuenta de salarios del gobierno deben ser el resultado de una revisión exhaustiva (incluyendo revisiones funcionales) y una reforma de la política de pagos, más que de recortes arbitrarios o en todas las categorías en el tamaño de la fuerza de trabajo o la paga promedio.

Sin embargo, los ahorros presupuestarios a través de congelamientos o recortes de salarios, o reducciones en el tamaño de la fuerza de trabajo a través del desgaste, pueden estar justificados. Primero, contra un telón de fondo de crecimiento de paga real negativo en el sector privado durante la reciente depresión, los contribuyentes pueden ver la restricción de la paga del sector público como un sacrificio compartido justificable. Segundo, algunos ajustes (por ej., vía congelamientos de pagos nominales) pueden estar garantizados para restaurar un equilibrio apropiado entre los niveles de pago público y privado.

Lograr los ahorros en la cuenta de salarios puede hacerse, o bien a través de reducir el tamaño de la fuerza de trabajo pública o a través de las restricciones en los salarios. No obstante, no existen comparaciones fácilmente disponibles. Simplemente, mirar la participación del empleo público en la población o el empleo total (Figura 8), o solamente la cuenta de salarios, sería equivocado, ya que los gobiernos con frecuencia prestan servicios muy diferentes. Por ejemplo, tanto el tamaño como la composición de la fuerza de trabajo pueden variar, dependiendo del grado en el cual el sector privado y el público suministran la salud y la educación. Casi la mitad del empleo público en Dinamarca está en salud y educación, mientras que solamente una participación relativamente pequeña del empleo está en estos sectores en la República Checa. Aun después de corregir para salud y educación, las diferencias sustanciales en los países continúan. Sin embargo, probablemente se necesitan más correcciones para explicar la tercerización (servicios intermedios adquiridos por el gobierno) y las prioridades de gastos. Finalmente, algunos países pueden capturar más fácilmente las economías de escala posibles en la prestación de servicios que otras, debido a factores tales como la densidad de población.

Fig 8.previewRevista 79, Articulo II, Figura VIII

El alcance para lograr ahorros en la remuneración es difícil de determinar, aunque las comparaciones internacionales pueden ser indicadoras. Alguna evidencia sugiere que la cuenta de salarios del sector público es relativamente alta, dado el nivel de empleo público en Grecia, Portugal, Italia e Irlanda (Barbier-Gauchard et. al, 2010). Y, realmente, Irlanda, Hungría y España han demostrado recientemente que los recortes sustanciales en los salarios del sector público se pueden implementar si existe una necesidad urgente de consolidación y un caso fuerte que surge de relatividades de pago público-privadas injustificadas.

 

Reformar transferencias y soporte del ingreso

Las transferencias sociales incluyen beneficios contributivos (por ej., seguro social) y pagos no contributivos, como los beneficios familiares. El gasto público bruto en transferencias en efectivo y en especie estuvo en promedio apenas por debajo del 14% del PIB en 2007, oscilando entre menos del 5% en Corea y México a más del 21% en Francia (Figura 9). El grueso del gasto es para las pensiones a los ancianos y sobrevivientes, pero los desembolsos en pagos por enfermedad y discapacidad y en beneficios familiares también son significativos (Tabla 1).

 Fig 9.previewRevista 79, Articulo II, Figura IX

Por su mero volumen, las transferencias sociales necesitan ser consideradas para la consolidación fiscal. Además, sin embargo, las reformas a muchos programas de transferencias son prometedoras para lograr las ganancias de eficiencia total, mediante la mejora de los incentivos para unirse al mercado del trabajo. Un objetivo principal de muchas reformas de las transferencias sociales es reducir los desincentivos para trabajar, que están incluidos en beneficios generosos (por ej., provisión prolongada e incondicional de beneficios de desempleo) y las tasas impositivas marginales implícitas altas, a partir de retiros de beneficios sobre el empleo (es decir, las llamadas “trampas de pobreza”). Algunas transferencias sociales fueron diseñadas originariamente para personas temporariamente o permanentemente incapaces para trabajar, y no para personas capaces de trabajar. Cuando las transferencias son lo suficientemente generosas como para reducir el apego al mercado del trabajo, disminuye el suministro de mano de obra. En tanto dicho soporte de ingreso durante la edad de trabajo reduce el ingreso ganado, es probable que los receptores tengan menos recursos disponibles en el retiro. Esto, a su vez, impuso cargas de por vida en el presupuesto, ya que es probable que los gobiernos estén llamados a proveer el soporte mínimo en la ancianidad.

 Es probable que las ganancias fiscales a partir de reformas de los programas sociales se logren mayormente en el mediano plazo. Primero, a menos que las reformas sean holísticas y concertadas a través del espectro de las transferencias, algunos beneficiarios pueden cambiar entre tipos de beneficios, reducir los ahorros presupuestarios iniciales y debilitar la respuesta de suministro de mano de obra. La experiencia de Estados Unidos con las reformas de bienestar en la década del `90, sin embargo, ilustra el gran potencial de un abordaje global. Las reformas que aparecieron con la Ley de Responsabilidad Personal y Reconciliación de las Oportunidades de Trabajo de 1996 se concentraban todas en quitar los desincentivos al trabajo (es decir, altas tasas impositivas marginales implícitas) inherentes en las pérdidas de beneficio que los receptores de bienestar sufrieron al tomar el empleo. En realidad, las reformas se centraban en adjuntar un requisito de trabajo al recibo sostenido de beneficios. Según las informaciones, las tasas de participación de la fuerza laboral de las madres solteras en EE.UU. se elevaron durante 1994-2000, aumentando en 10 puntos porcentuales, y la participación del ingreso a partir de las ganancias incluso aumentó entre las mujeres que permanecieron en el bienestar.16 Una segunda razón por la cual las ganancias presupuestarias netas podrían ser menores al comienzo, es que las reformas necesitan estar acompañadas de políticas del mercado laboral activas para ayudar a integrar el mercado laboral previamente inactivo.

No obstante, las ganancias en el largo plazo a partir de transferencias sociales pueden ser sustanciales. Los impactos positivos sobre el suministro laboral de reformas a las transferencias sociales prometen un impulso del crecimiento potencial. Un entorno macroeconómico flotante indudablemente sería catalizador para ganar la máxima respuesta de suministro laboral a partir de reformas. En este aspecto, la experiencia de EE.UU. de la década del `90 es instructiva, dado el fuerte crecimiento prevaleciente en el momento de las reformas. El impacto del suministro laboral también depende de la duración del desapego de los receptores del mercado laboral, y de cuán efectivamente las instituciones del mercado laboral podrían facilitar la transición de regreso al trabajo. A su vez, un enfoque holístico acompañaría las reformas de transferencias sociales con reformas a los mercados laborales para introducir mayor flexibilidad. En tanto los receptores estén motivados y habilitados por un entorno macroeconómico flotante para volver a ingresar al mercado laboral, esto resultaría no sólo en aumentos en las ganancias, sino que se suma al ingreso familiar inmediato. También construiría experiencia y aumentaría el poder de ganancia futuro y los recursos financieros disponibles en el retiro.

Las reformas a las transferencias dirigidas a reducir los desembolsos totales requieren medidas para proteger a los grupos de población más vulnerables. Los programas sociales son una mezcla (en grados variables en los países) de seguro social contra varios riesgos como el desempleo, la discapacidad, la enfermedad, y la pobreza en la tercera edad por una parte, y, por otra parte, redistribución de los ingresos (a través de dirigir los beneficios y la confianza en un sistema tributario progresivo). En un entorno fiscal que requiere recortes de beneficios para ayudar a restaurar la sustentabilidad presupuestaria total, elevar la progresividad del sistema de transferencias al concentrarse en la protección de los más vulnerables es importante, tanto para la justicia como para ayudar a asegurar el respaldo político. Para muchos países de la OCDE, parecería haber un alcance considerable para mejorar la progresividad de las transferencias; en promedio, más del 45% de las transferencias van a los hogares en el 50% superior de la distribución de ingresos (Figura 10). Esto, por supuesto, incluye los programas de seguro social que, en su mayor parte, realizan una distribución intrageneracional. No obstante, la falta total de redistribución en muchos países sugiere que hay un alcance para un mejor direccionamiento. Las maneras obvias de lograr esto incluyen introducir o mejorar el direccionamiento de los beneficios para que lleguen a los hogares más pobres y para reducir el impacto de los impuestos directos en los segmentos más bajos de la distribución del ingreso.17

Fig 10.previewRevista 79, Articulo II, Figura X

A la vez que apuntar a la base del ingreso o la riqueza puede ayudar potencialmente a reducir los desembolsos totales y lograr mayor redistribución, también plantea desafíos y no sin posibles efectos adversos serios. Dirigir el objetivo a través de la prueba para evaluar los medios es administrativamente más complicado que los beneficios universales pagados sobre la base de factores de estado demográfico y familiar fácilmente observados. La complejidad administrativa aumenta considerablemente cuando, con una implementación central o consolidada ausente, los diferentes niveles de gobierno administran diferentes beneficios. Los costos de implementación (de prueba para evaluar medios) pueden, en algunos casos, exceder los ahorros a partir de pagos reducidos. Es particularmente preocupante, el impacto adverso sobre los incentivos para aceptar la actividad del mercado laboral cuando los retiros de beneficios dan como resultado muy altas tasas de impuestos marginales implícitas, conduciendo a trampas de pobreza.

Pensiones

Los gobiernos, a través de la OCDE, desempeñan un papel importante en el suministro de pensiones. El rol del gobierno de ayudar a los ciudadanos a asegurarse un ingreso mínimo en la tercera edad es ampliamente aceptado, por razones tanto económicas como sociales. Primero, la tendencia de mucha gente a ser miope y a descontar demasiado el futuro justifica la intervención paternalista, para ayudar a un consumo correcto a lo largo del ciclo de vida. Segundo, dadas las vicisitudes en las sociedades modernas actuales, el gobierno es, en muchas instancias, un último recurso para proveer un piso de ingresos en la tercera edad. Realmente, los impactos adversos severos de la reciente crisis financiera sobre la riqueza neta privada, y en particular sobre el valor de los fondos de pensión privados (OCDE 2009a, 2010f) son un recordatorio crudo de las incertidumbres que enfrentan los ahorristas. A su vez, la base de un rol del gobierno clave continuado, de respaldo a las personas mayores, sigue estando bien fundamentado. Al mismo tiempo, en el contexto de la escala del cambio demográfico de décadas del baby-boom al baby-bust, los presupuestos de los gobiernos han estado y siguen estando amenazados debido a un uso generalmente prevalente del sistema de reparto (sus siglas en inglés, PAYG, pay-as-you-go) para financiar las pensiones públicas. La amenaza surge del simple hecho de que, con números crecientes de beneficiarios con relación a los aportantes, los beneficios definidos reales inalterados pueden ser financiados sólo a través de aumentos en los aportes reales por trabajador, o a través de la emisión de deuda pública adicional. Los gobiernos han reconocido durante mucho tiempo la amenaza, y muchos han emprendido reformas políticamente desafiantes, incluso, en algunos casos, insuficientemente ambiciosas.18

Sobre todo, a pesar de las reformas en muchos países durante las últimas décadas, se necesitan más medidas para reducir los desequilibrios estructurales en los sistemas de pensiones públicas en los países de la OCDE. Aun tomando en cuenta el grueso de las reformas, o bien las ya adoptadas, o que se espera implementar, las pensiones públicas están proyectadas para sumar significativamente al gasto del gobierno general durante las próximas cuatro décadas. Muchos miembros de la UE enfrentan presiones adicionales especialmente intensas. De un promedio de la OCDE de 8,4% del PIB en 2010, se proyecta que los gastos públicos en pensiones a la ancianidad crezcan a 11,4% del PIB para 2050, con cambios que van de una disminución proyectada de 2.1 puntos porcentuales del PIB en Polonia, a un aumento de más de 15 puntos porcentuales del PIB en Luxemburgo (Comisión Europea, 2009). Para la mayoría de los países en los cuales los esquemas definidos por beneficio (sus siglas en inglés, DB) del PAYG son la intervención pública predominante en el área de pensiones, más aumentos en los aportes sociales ya elevados, no son la opción de política de primera elección en vista de las consecuencias adversas de las tasas impositivas efectivas marginales altas para la demanda y el suministro de mano de obra.19 En consecuencia, los gobiernos se han enfocado cada vez más en reformas sobre el reequilibrio de aportes y beneficios de por vida, a través de reformas paramétricas, o, en algunos países, cambios más estructurales (esto es, cambios de paradigma) a los esquemas de pensiones públicos (Martin y Whitehouse, 2008).

Mientras que a menudo son percibidas por constituyentes temerosos como un incumplimiento del contrato social implícito en dichos esquemas, las reformas bien diseñadas, de hecho, apuntan a restaurar el equilibrio que de otro modo podría haber sido asegurado por el crecimiento continuo de la población.20 Las reformas han incluido: cambios en la cantidad de años de aportes necesarios o un aumento en la edad mínima para una pensión completa; aumentos en la cantidad de años de ganancias para calcular la base de la pensión; mayores penalidades y primas, respectivamente, para recibo de pensiones anticipado y demorado; y cambios en los métodos de indexación de, o bien las ganancias pre-retiro (en calcular la base de la pensión) o de los beneficios. Las reformas paradigmáticas más profundas pueden incluir la introducción de un esquema de aporte definido (sus siglas en inglés, DC) o el aumento de la importancia de un esquema DC ya existente. Los cambios de paradigma también han implicado cambios en los esquemas DB de PAYG existentes, para hacerlos más adaptables a la demografía cambiante, las mejoras en la expectativa de vida, los cambios en los patrones de la vida de trabajo (por ej., para permitir el inicio de carreras anticipadas o tardías) y cambios demográficos.

La reforma de los programas de pensión públicos es central para la consolidación fiscal por varias razones. Primero, la mayoría de los países no tienen el espacio fiscal para mantener beneficios a niveles prospectivos. Segundo, las reformas que demoran la recepción de la pensión en una manera actuarialmente justa pueden impulsar la participación de la fuerza laboral de los trabajadores mayores. Dichas reformas pueden, en muchas instancias, necesitar ser acompañadas por esfuerzos de política para sostener o aumentar las perspectivas de empleo para los trabajadores de más edad. Los beneficios del crecimiento potencial de las reformas exitosas son significativos. Bouis y Duval (2011) encuentran que las reformas de las pensiones que mejoran los incentivos para continuar empleando y el retiro retrasado en dos años, podrían aumentar significativamente las tasas de empleo de los trabajadores de más edad, a su vez impulsando las tasas de empleo totales en más de 1,5% después de 10 años, bajo un escenario de reforma rápida.

 Varias medidas tienen el gran potencial de mejorar la sustentabilidad de los esquemas de pensiones públicas de PAYG. Una de las más efectivas es el alargamiento de la duración de las vidas de trabajo. Tantos como la mitad de los países de la OCDE han aumentado, o planean aumentar, su edad de pensión estatutaria, que actualmente tiene un promedio de 63 años para los hombres, y 62 para las mujeres (OCED, 2011c). En los planes actuales, la mayoría de los países de la OCDE esperan aumentar la edad de retiro estatutaria a 65 años para los hombres y las mujeres. Aumentar la edad vigente de retiro, sin embargo, es mucho más desafío que simplemente aumentar la edad estatutaria para las pensiones. En realidad, en la mayoría de los países de la OCDE, la edad vigente de retiro es mucho menor que la edad estatutaria. Es crítico, para el aumento de la edad vigente de retiro, reducir o eliminar los impuestos implícitos sobre el trabajo continuado en los años que preceden inmediatamente a la edad de retiro, donde el impuesto implícito refleja los impactos de varios aspectos de los incentivos de retiro (por ej., la tasa acumulada de pensión) que proveen incentivos al retiro anticipado o a no posponer el retiro. Una cantidad de países se han movido en esta dirección, reduciendo los impuestos implícitos sobre el trabajo continuado a edades que rodean la edad de retiro estatutaria (Figura 11).

Fig 11.preview Revista 79, Articulo II, Figura XI

Asegurar la sustentabilidad de los esquemas DB de PAYG públicos debe considerar también unir la duración del retiro con los cambios en la expectativa de vida. Obviamente, el período de tiempo durante el cual un pensionado (a) cobra una pensión pública es un determinante clave de la riqueza de su pensión. En 2005-10, en promedio, los hombres y las mujeres de 65 años podían esperar vivir un adicional de 16,4 y 19,9 años, respectivamente. Sus expectativas de vida se proyectan para alargarse a 19,5 años y 23,5 años, respectivamente, para 2045-50 (OCDE, 2011c). Un caso sólido existe, en consecuencia, para relacionar la edad de retiro estatutaria con las mejoras en la expectativa de vida. Relacionar automáticamente la duración estatutaria de la recepción de una pensión con cambios en la expectativa de vida, formaliza la relación y asegura una mejora duradera en las finanzas del sistema de pensiones. A la fecha, sólo siete de los países de la OCDE han introducido dicho nexo automático.

Varios aspectos de la reforma de pensión son claves para el éxito eventual. Primero, dada la naturaleza de largo alcance de la planificación de retiro por los individuos, los gobiernos necesitan actuar temprano para evitar medidas más drásticas y potencialmente ad hoc cuando son pocas las opciones. Segundo, como las decisiones del retiro tienen la influencia de una cantidad de factores que también están afectados por otras políticas (por ej., políticas impositivas, la disponibilidad de otros beneficios dependientes de la edad, tales como los pagos por discapacidad, la empleabilidad de los trabajadores de mayor edad, incluyendo a través de ALMP), las reformas a los sistemas de pensiones públicas son más prometedores de éxito si están acompañadas de reformas coordinadas en otras áreas de la política pública. Tercero, se necesita un enfoque amplio más que segmentado de la reforma de pensiones, ya que los cambios en un componente pueden deshacerse por otras características del sistema de pensión. Finalmente, las reformas exitosas a las pensiones públicas requieren aceptación del público, lo que a su vez requiere un marketing y una explicación habilidosa, ni qué mencionar la voluntad política para sostener el impulso. Una manera fructífera de ganar la aceptación del público es a través de esquemas de contribución definidos (Whitehouse, 2010), como en Italia, Latvia, Polonia y Suecia.

Proteger a los miembros más vulnerables de la sociedad necesita que se le dé una alta prioridad a dar forma a las reformas de pensiones. La compensación entre el riesgo y la ganancia frecuentemente percibida entre reformar los esquemas de pensiones públicas, por un lado, y proteger a los futuros pensionados contra la pobreza, por el otro, es una falsa opción. El determinante clave del ingreso en la tercera edad, ya sean pensiones DB o DC, es el ingreso ganado durante la vida de trabajo. En consecuencia, el único aporte más importante (ciertamente no el único) que puede hacer el gobierno para reducir la pobreza entre los futuros ancianos es asegurar un crecimiento económico alto, estable, no inflacionario y ampliamente compartido, e impulsar resultados educativos totales para aumentar la capacidad de ganancia del ingreso a través de todos los segmentos de la población. Más directamente, sin embargo, los gobiernos pueden proteger de la pobreza a los beneficiarios de pensiones públicas de bajos ingresos, suministrándoles pensiones mínimas dirigidas a un segmento, con evaluación de los medios, que son totalmente indexadas según la inflación.

Beneficios por discapacidad

Los gobiernos proveen seguro por discapacidad para proteger a las personas en edad de trabajo contra la pérdida de la capacidad de generar ingresos. Proveer soporte en los ingresos por una incapacidad de trabajo temporaria debida a accidentes en el lugar de trabajo o discapacidad permanente se considera como un componente natural del seguro social en ausencia de un seguro de compensación del trabajador. Al mismo tiempo, los esquemas de pago por discapacidad se han convertido de manera creciente en el último recurso en muchos países debido a una variedad de factores, incluyendo un acortamiento del período para recepción de un seguro por desempleo, un ajuste de la elegibilidad para el retiro anticipado en esquemas de pensiones públicas, y un deterioro general de las oportunidades de empleo para los trabajadores menos calificados. A su vez, los beneficios por discapacidad con frecuencia llegan a una participación sustancial del gasto del gobierno, pero pueden ser mal dirigidos (OCDE, 2003). En promedio, los países de la OCDE gastan aproximadamente 1 ¾ por ciento del PIB en beneficios por discapacidad (Figura 12). Varios países redujeron los desembolsos durante 1995-2007, algunos desde niveles extremadamente altos (especialmente Polonia, Finlandia y Holanda), ayudando a disminuir levemente el promedio de la OCDE. Pero los niveles de gastos, o bien permanecieron iguales o han aumentado en la mayoría de los países. El gasto está por encima del promedio de la OCDE en 17 países, especialmente en los países nórdicos. Como una ilustración de los ahorros, una reducción de los desembolsos por beneficios de discapacidad (como porcentaje del PIB) al promedio de la OCDE podría dar ahorros de alrededor del 0,6% del PIB entre los países reformistas. Los impactos favorables sobre el suministro de mano de obra y las repercusiones en la recaudación suministrarían, a lo largo del tiempo, una consolidación adicional.

Figs. 12 y 13.previewRevista 79, Articulo II, Figura XII

Que los pagos por discapacidad están mal dirigidos, es una sugerencia de una cantidad de indicadores. El aumento marcado en la cantidad de discapacitados a una edad cercana al retiro sugiere que los beneficios por discapacidad se usan como un camino hacia el retiro anticipado (Figura 13). También, las tasas de ocupación tienden a estar correlacionadas negativamente con las condiciones económicas generales, elevándose cuando se deterioran las condiciones de empleo. Esto es particularmente notable en Noruega, Suecia, Suiza y el Reino Unido (OCDE, 2010g). Finalmente, en algunos países, como el Reino Unido, la proporción de personas que reciben beneficios por discapacidad no es geográficamente uniforme, lo que, al menos en parte, se relaciona con las condiciones del mercado laboral (McVicar, 2008).

Otra fuente de la ineficiencia surge cuando los beneficios por discapacidad no están relacionados con las necesidades, tal es el caso en muchos países. Un paso importante hacia la reforma del gasto en discapacidad, sería relacionar dicho gasto con las necesidades. En algunos países (por ej., Australia), los tipos de beneficios están dirigidos a abordar las diferentes necesidades. Por ejemplo, la asignación por movilidad compensa los costos extra que enfrenta el discapacitado y la asignación por cuidador cubre los gastos para aquellos que requieren cuidado regular. La experiencia de Finlandia muestra que los ahorros también se pueden realizar si la asignación por cuidador se les paga a los miembros de la familia, ya que es menos costoso cuidar al discapacitado en sus hogares. Para lograr resultados duraderos, puede ser necesaria una revisión completa de los sistemas de discapacidad. Por ejemplo, es discutiblemente más fácil relacionar los beneficios con las necesidades extra si una única agencia supervisa el pago de beneficios y la prestación de servicios. Del mismo modo, puede ser más fácil monitorear las capacidades de trabajo y, en consecuencia, alentar a los receptores a permanecer en el trabajo o retornar al mismo si esto se hace de manera coordinada.

Cuando los beneficios por discapacidad se utilizan como alternativas al retiro anticipado, los beneficios por desempleo y el soporte a los ingresos, una reforma de los esquemas de discapacidad debe concentrarse en las medidas para mantener a las personas en su trabajo, mientras que se ayuda a aquellos que reciben el beneficio para retornar al trabajo (OCDE, 2010g). Esto involucra un manejo efectivo de las afluencias y salidas del grupo de beneficiarios.

Los criterios de ajuste para calificar para los beneficios pueden ayudar a derivar la tasa de afluencias. Varios países han llevado a cabo reformas para satisfacer mejor las necesidades de los discapacitados mediante la integración de agencias, creando así una ventanilla única responsable de los pagos de beneficios y la prestación de servicios (por ej., Australia, Holanda, Noruega, el Reino Unido y Estados Unidos). Hungría ha implementado una armonización global de los criterios al designar una única institución para manejar los reclamos por discapacidad. Las afluencias también se pueden reducir mediante un monitoreo riguroso a largo plazo de los receptores de beneficios por enfermedad, que con frecuencia entonces reclaman beneficios por discapacidad. Un límite en la duración de los beneficios por enfermedad tal como se implementó recientemente en Irlanda y Suecia, puede ayudar a reducir la ausencia y el desapego a largo plazo del mercado laboral. Las afluencias también pueden estar limitadas subsidiando el empleo. Dinamarca tuvo algún éxito en desalentar la aceptación de beneficios por discapacidad (y enfermedad) con un reembolso del gobierno central generoso de desembolsos por discapacidad relacionados con el trabajo (OCDE, 2010g). Mientras que esto llega en un costo de reequilibrio, subsidiar el empleo de los discapacitados podría contribuir con los ahorros presupuestarios a través de mayores aportes y posiblemente menores beneficios.

Las salidas a partir de los beneficios por discapacidad son generalmente muy bajas, y aumentarlas, probablemente necesitará medidas de acompañamiento adicionales, que pueden limitar las ganancias presupuestarias en el coro plazo. En países con un gran conjunto de personas discapacitadas inactivas, los costos iniciales de los programas del mercado laboral activo reducirían ahorros presupuestarios relacionados con la revisión de los criterios para los beneficios por discapacidad. En el Reino Unido, la Evaluación de Capacidad de Trabajo que se concentra en la capacidad del reclamante para participar en la fuerza de trabajo ha sido extendida a los reclamantes existentes a partir de 2010. En países con mercados laborales rígidos y segmentación entre ocupados formales-desocupados, impulsar la tasa de salidas por discapacidad a empleo remunerado sería una bisagra, no sólo sobre los esfuerzos fortalecidos para combinar la capacidad de trabajo con las oportunidades de empleo potencial, sino, también, sobre los fuertes esfuerzos para reformar los mercados laborales.

Soporte al ingreso y transferencias sociales

El soporte al ingreso es suministrado en una variedad de formas, y la composición varía en los distintos países de la OCDE. Se pueden distinguir tres grandes categorías: beneficios por desempleo, beneficios familiares, y asistencia habitacional (Figura 14). Los beneficios relacionados con el desempleo reemplazan al ingreso perdido durante los períodos de desempleo, y en general, son de índole contributiva (es decir, seguro social). En la mayoría de los países se requiere que los receptores emprendan la búsqueda de un empleo para continuar recibiendo los beneficios. Un rasgo común de las otras dos categorías de transferencias es que no están normalmente relacionadas ni con la incapacidad de trabajo temporaria o permanente, ni con la cantidad de años trabajados, y con frecuencia no requieren una búsqueda de empleo. Dichas transferencias suministran un apoyo a las personas que son o serán no elegibles para otras transferencias, tales como los beneficios por desempleo. Los grupos de personas que reciben el soporte al ingreso varían en los distintos países, dependiendo de la relativa generosidad de los esquemas de transferencias sociales competentes. Los receptores incluyen pensionados anticipados, padres solos, así como desempleados. Los beneficios familiares son la mayor parte de los pagos de mantenimiento de ingresos totales, promediando alrededor del 2% del PIB en 2007 (Figura 14), con un gasto que alcanza niveles comparativamente altos en una cantidad de países. El grado en el cual se distribuyen los beneficios familiares a los miembros más necesitados de la sociedad, varía según los países. Mientras que los beneficios familiares son sólo una porción del soporte social total (por ej., pensiones, atención médica, etc. también son importantes), la participación de las transferencias sociales que se provee sobre una base evaluada por ingresos tiende a ser baja en promedio, en los países de la OCDE, alrededor del 17% (Whiteford, 2009). Las excepciones incluyen los países de habla inglesa (no Estados Unidos) y Finlandia, con Australia como una clara excepción en la aplicación de una prueba de ingresos a más del 80% de los beneficios en efectivo pagados allí.

Fig 14.previewRevista 79, Articulo II, Figura XIV

Compensación por desempleo

Como medio principal de proveer soporte al ingreso durante los períodos de desempleo, los beneficios por desempleo desempeñan un papel potencialmente crucial. Son una fuente importante de estabilización macroeconómica automática, ayudando a sostener el consumo de las personas desempleadas. También, promueven la solidaridad social al colocar un piso bajo los ingresos de los trabajadores desplazados durante las recesiones económicas. Al mismo tiempo, existe evidencia considerable de que ciertas características de los esquemas de seguro de desempleo en los países de la OCDE socavan el regreso al trabajo. Muchos países continúan suministrando beneficios generosos que son sostenidos durante muchos años (Figura 15), a pesar de la creciente evidencia de que los beneficios por desempleo ampliamente generosos (es decir, altas tasas de reemplazo) y, en particular, los largos períodos de recepción de beneficios, reducen la probabilidad de que los receptores regresen al empleo pago (Bassanini y Duval, 2006; Blanchard y Wolfers, 2000). Por ejemplo, antes de la recesión reciente e inusualmente severa, menos del 20% de los que buscan trabajo en Estados Unidos y Corea (que tienen las tasas netas de reemplazo más bajas) estuvieron continuamente desempleados durante seis meses o más, comparado con los 2/3 de los desempleados en Bélgica o Alemania, que estuvieron desempleados durante medio año o más (OCDE, 2009c). Una gran mayoría de países de la OCDE reforzaron el soporte al ingreso durante la recesión reciente a través de cambios en los beneficios por desempleo, mediante la extensión de la elegibilidad a trabajadores que de otro modo no estaban cubiertos (Finlandia, Francia, Japón y Estados Unidos), mientras otros aumentaron la generosidad en los beneficios (Bélgica, Grecia y Turquía), aumentaron las duraciones máximas de los beneficios (Canadá, Japón y Portugal), o hicieron ambas cosas (Finlandia y Estados Unidos).

Mientras los niveles más bajos del gasto en el mantenimiento del ingreso podrían contribuir directamente a la consolidación fiscal, varias consideraciones deben condicionar las decisiones de la política de los gobiernos. Primero, dada la tasa anémica de creación de empleos en muchos países durante la recuperación actual, los gobiernos deben asegurar que haya una red de seguridad total adecuada para proteger a los que más lo necesitan. En algunos países, los relativamente pocos recursos están disponibles después del vencimiento de los beneficios por desempleo, mientras que en algunos países la asistencia habitacional y social puede ser significativa. Para asegurar la asequibilidad, sin embargo, los gobiernos deben confiar de manera creciente en las pruebas de evaluación de medios. Algunos países proveen beneficios por desempleo con pruebas de evaluación de medios (y generalmente más bajos) una vez que los beneficios de seguro expiran (Austria, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Portugal, España). Incluso otros (Australia, Irlanda, Nueva Zelanda, el Reino Unido) ofrecen beneficios de asistencia por desempleo ilimitados, con evaluación de medios. Segundo, los gobiernos necesitan considerar medios novedosos y creativos de fomentar que los desempleados encuentren y acepten empleos. Una opción sería ofrecer un bono a un trabajador desempleado cuando encuentra un empleo y es contratado durante una cantidad mínima de meses, lo que ha demostrado acortar la duración del desempleo, con los ahorros que más que compensan el costo de los bonos (Woodbury y Spiegelman, 1987). Tercero, es necesario hacer hincapié en los programas de activación para ayudar a facilitar un aumento en la salida del desempleo.21 En este aspecto, los ALMP son críticos para ayudar que los desempleados permanezcan contratados en el mercado laboral. Realmente, los costos económicos y sociales a largo plazo por confiar excesivamente en los instrumentos pasivos como el desempleo y otros beneficios sociales son bastante grandes. Mientras que impulsar los programas de activación agrava el equilibrio del presupuesto en el corto plazo, cuando son efectivos prometen ganancias de consolidación significativas en el mediano y largo plazo a través de sus impactos positivos sobre el suministro de mano de obra y el crecimiento potencial, con los efectos de retroalimentación sobre el presupuesto a través de una base de recaudación expandida.

Fig 15.previewRevista 79, Articulo II, Figura XV

Las simulaciones de las reformas de política ofrecen claves con respecto al alcance para reducir el desempleo estructural total a través de beneficios pasivos reducidos y/o esfuerzos de activación aumentados. Bouis y Duval (2011) simulan el impacto de las reformas sobre el empleo en países mediante comparación de datos con dos grupos de países de alto rendimiento en términos de su rendimiento de empleo. Un grupo de países para comparación de datos comprende aquellos países con alto empleo, con tasas bajas de reemplazo de beneficios y/o duración de beneficios y bajo gasto de los ALMP (Australia, Canadá, Japón, Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos), mientras el otro grupo tiene beneficios generosos y altos gastos en los ALMP (Austria, Dinamarca, Holanda, Noruega, Suecia y Suiza). En un escenario, se supone que los países de la OCDE que no caen en ninguno de los grupos de comparación de datos reducen la generosidad de los beneficios al nivel promedio del primer grupo y, en el otro escenario, aumentan el gasto de los ALMP al promedio del segundo grupo. Excluyendo los países en la comparación de datos de las simulaciones, los resultados se concentran esencialmente en los países de Europa continental, cuyos sistemas son los que más necesitan reformas. Las simulaciones sugieren que estos países podrían restar entre 0,5 % y 1,5% del PIB de la tasa estructural de desempleo, dependiendo del ritmo de reforma y el equilibrio entre la política más efectiva de generosidad de beneficios reducidos y mayor gasto en los ALMP.

Beneficios familiares

Muchos países de la OCDE gastan grandes sumas en el soporte de las familias con hijos a cargo. El gasto público en los beneficios familiares promedia por debajo del 2% del PIB en la OCDE. Las diferencias considerables entre los países tienen su raíz en sus historias, que le dan forma a su actitud hacia el rol del gobierno en reconciliar el trabajo y las varias responsabilidades familiares. La configuración de beneficios también varía en los países, pero puede con frecuencia, incluir licencia paga por maternidad y paternidad, beneficios para los hijos y el cuidado de los hijos y subsidios (incluyendo preferencias vía impuestos) y soporte habitacional. Evaluar la efectividad de los beneficios familiares en equilibrar las responsabilidades familiares versus el trabajo es desafiante. Por una parte, los países nórdicos, que proveen soporte público generoso y universal en varias maneras, hasta los comienzos de la adultez de los hijos, tienen tasas de natalidad por encima del promedio, y la paternidad y la carrera son percibidas como simultáneamente factibles de lograr. Por otra parte, en los países de habla inglesa, donde las pruebas para evaluación de medios de los beneficios juegan un papel mayor, las tasas de natalidad y las tasas de empleo femenino también están por encima del promedio. En otros países, sin embargo, los niveles de beneficios y la provisión incondicional (más allá del estado de la familia) tienden a reducir la participación del mercado laboral y, allí, reducir de manera no intencional el ingreso de por vida (OCDE, 2011d).

 En un contexto de endurecimiento de las restricciones del presupuesto, la priorización puede justificar un ajuste de la elegibilidad para los beneficios. Una opción que reduciría los desembolsos e impartiría un grado mayor de equidad vertical es introducir algunas pruebas para evaluar medios, aunque, como se observó previamente, dicha selectividad acarrea los costos de implementación y puede tener efectos de incentivos adversos (debido al retiro de los beneficios). Una segunda opción es introducir o fortalecer los nexos entre la recepción continuada de beneficios y la búsqueda de empleo y aceptación del mismo. Esto tendría también efectos de retroalimentación indirectos a través de un suministro de mano de obra aumentado. Alternativamente, los gobiernos podrían cambiar el gasto en subsidios a los hijos hacia un soporte de cuidado de los hijos para fomentar la participación de la fuerza laboral. Los ahorros presupuestarios potenciales a partir de beneficios reducidos son difíciles de medir. Sin embargo, si los países con gasto relativamente alto (es decir, por sobre la media) sobre los beneficios en efectivo redujeran dichos desembolsos (a través, por ejemplo, de un mejor direccionamiento), los ahorros brutos de más de 0,85% del PIB serían factibles.

4. Instrumentos de recaudación

 Consideraciones generales

Esta sección examina los instrumentos de recaudación seleccionados. El grado en el cual, y la manera en la cual, los aumentos de recaudación pueden y deben contribuir con la consolidación fiscal depende de varias consideraciones. Primero, prescribiendo los recortes mayores concentrados en el gasto (quizás necesitados por las presiones del mercado), la mayoría de las reducciones basadas en reformas en los desembolsos del gobierno llevan tiempo en materializarse, requiriendo, a su vez, aumentos impositivos para ayudar a cumplir el objetivo de déficit en el corto plazo. Segundo, aun teniendo en cuenta las ganancias permanentes en el espacio fiscal que se pueden esperar a lo largo del tiempo, a partir de reducciones de gasto, el nivel proyectado de gasto estructural puede dejar una brecha de fondos que requiere un aumento estructural en el rinde de recaudaciones. Una estrategia de consolidación fiscal bien diseñada debe anticipar dicha brecha e incluir una estrategia para cerrarla. Dicha estrategia implicará la sincronización de reformas de recaudación, la composición de cambios, y sus fundamentos. Esto permitiría a los individuos y empresas anticipar el futuro y hacer planes a largo plazo en consecuencia. Tercero, la composición de los cambios y sus fundamentos necesitan reflejar un equilibrio correcto de las consideraciones de eficiencia por una parte, y equidad y otros objetivos de política, por otra parte. Mientras que se conoce mucho acerca de los efectos de la eficiencia (y el crecimiento) y los impactos distributivos de los diferentes impuestos, un equilibrio de la compensación entre la eficiencia y la justicia es crucial, y requiere desafiar la construcción de consenso. En este aspecto, la justicia –por donde las cargas impositivas reflejan la capacidad de pagar– puede ser mejor abordada considerando las reformas en la gama completa de impuestos y beneficios (tanto en efectivo como en especie, incluyendo los servicios del gobierno) juntos, como parte de un abordaje holístico (OCDE, 2010I).22 Más aún, lo que finalmente importa a la comunidad de contribuyentes impositivos es la incidencia de un impuesto, esto es, que soporta la carga, opuesto a quien remite el impuesto de jure (Recuadro 2). Cuarto, la tributación mejorada es importante para aumentar el crecimiento potencial futuro. Algunos impuestos son más perjudiciales para el crecimiento que otros. En vista de la importancia del crecimiento para mejorar los estándares de vida en general, los gobiernos pueden, en algunos casos, tener poca opción de elección más que inclinar la balanza a favor del crecimiento futuro. Quinto, las opciones de los gobiernos en parte estarán condicionadas por la estructura impositiva existente. En general, los países continúan confiando fuertemente en los impuestos distorsivos sobre las ganancias personales y corporativas a pesar de un cambio general leve en las últimas décadas hacia los impuestos al valor agregado o los impuestos a los servicios generales, que se ha visto son más amigables para el crecimiento (Tabla 2). Mientras que una reestructuración a escala completa está más allá de lo que se necesita en la mayoría de los países, en todos los países existen ganancias sustanciales a lograr, mejorando el diseño de los impuestos existentes.

Tabla 2_1.previewRevista 79, Articulo II, tabla II

Aumentar la recaudación por razones de consolidación fiscal debe hacerse con coherencia, aprovechando la oportunidad de mejorar la eficiencia del sistema de recaudación y la justicia, y de reducir la carga de cumplimiento. Además de aumentar la recaudación para obtener fondos para los programas de gobierno, la mayor parte de los sistemas impositivos están repletos de medidas selectivas diseñadas para alcanzar objetivos específicos. Estos incluyen características tales como eximir a algunos productos y servicios del IVA (o imponerles la carga impositiva a una tasa reducida), con frecuencia por motivos de equidad. Sin embargo, puede haber medios más efectivos de lograr el mismo objetivo. También incluyen una cantidad de gastos impositivos en la forma de exclusiones de ingresos, deducciones del ingreso bruto, y créditos impositivos otorgados por motivos específicos como promover la conservación de energía, la propiedad del hogar o la donación caritativa. Mientras que los objetivos pueden, en muchos casos, retener algún mérito, en el contexto de la consolidación fiscal, la priorización de las intervenciones del gobierno garantiza una revisión cuidadosa de la justificación económica y social continuada de las medidas.

La consolidación fiscal es una oportunidad para que los gobiernos consideren hacer más uso de los impuestos dirigidos a corregir externalidades. Cuando los precios de mercado no reflejan el costo social marginal completo del consumo o uso (por ej., contaminación por emisiones de carbono de la conducción de automóviles, o las consecuencias en la salud del consumo de tabaco), se puede hacer un caso fuerte para mejorar el rol de los impuestos correctivos.

 El resto de esta sección se concentra en algunas de las opciones más importantes a disposición de los gobiernos para aumentar la recaudación. La primera parte examina el alcance para reducir los llamados gastos impositivos. En tanto estos pueden erosionar la base impositiva, su reducción o eliminación ofrece un alcance para la movilización de recaudación y mejorar la eficiencia y la justicia de los sistemas impositivos, con efectos de crecimiento positivos en el largo plazo. Esta sección luego pasa a los beneficios potenciales de los cambios de los impuestos indirectos, seguidos por una discusión de la recaudación potencial a partir de las fuentes de recaudación aprovechadas actuales.

Gastos impositivos

Su alcance

El alcance de los gastos impositivos varía en gran medida en los países de la OCDE, pero explican las fugas de recaudación sustanciales en algunos casos. Por ejemplo, en Estados Unidos existían 247 gastos impositivos que afectan a los impuestos personales y corporativos en 2008, con un valor estimado aproximadamente igual a los impuestos a las ganancias personales recaudados en ese año (Congressional Research Service, 2008). En su paquete de consolidación de 2010, el gobierno francés redujo el gasto impositivo dando ganancias en la recaudación cercanas al 1%. No todos los gastos impositivos son indeseables, sin embargo, ya que algunos mejoran la eficiencia. Muchos, no obstante, son distorsivos, mal dirigidos y contribuyen a una falta de transparencia. Una reducción de muchas preferencias impositivas elevaría la recaudación; conducente al crecimiento al permitir que las tasas permanezcan bajan o se reduzcan, y mejore la justicia. Usualmente, los gastos impositivos más costosos son los dirigidos a impulsar los ahorros de retiro, promover la propiedad de la vivienda, el seguro de salud y la donación por caridad (OCDE, 2010d).

Puede admitirse que los gastos impositivos ofrecen ventajas sobre los enfoques alternativos para abordar un rango de metas de política. Estos incluyen los ahorros administrativos (ya que son “autoadministrados” por los contribuyentes), relativa comodidad para limitar el abuso a través de las auditorías impositivas, y ofrecen al contribuyente mayor elección para lograr el objetivo buscado (es decir, permitir una variedad de vehículos de inversión para los planes de ahorros de retiro favorecidos por los impuestos). Al mismo tiempo, los gastos impositivos dan como resultado un achicamiento de la base impositiva efectiva y, para un nivel dado de movilización de recaudación requerido, inevitablemente requieren mayores tasas estatutarias que de otro modo. Más aún, intencionalmente redirigen el gasto del contribuyente y afectan la naturaleza y la forma del ingreso en maneras que pueden no maximizar la eficiencia o la justicia. Algunos pueden particularmente ser influyentes al afectar la adjudicación de capital. Por ejemplo, las preferencias impositivas para las viviendas ocupadas por sus dueños contribuyen a una sobreinversión en viviendas residenciales en muchos países. Mientras que se puede esperar que los gastos impositivos sigan siendo un vehículo para perseguir varias metas de política, reducir su alcance y costo parecería una opción importante en la búsqueda de los instrumentos de consolidación fiscal. Algunos de los gastos impositivos más importantes se examinan, oportunamente, a continuación.

Incentivos para los ahorros de retiro privados

Varios gobiernos de la OCDE otorgan incentivos para impulsar los ahorros privados para retiro a través de deducciones impositivas. Los incentivos impositivos para los ahorros de retiro son considerables en muchos países. Por ejemplo, en Estados Unidos, los incentivos combinados para los planes de pensión provistos por el empleador e individuales llegaron a alrededor del 1% del PIB en 2008.23 Basados en los datos para 2000, los ahorros presupuestarios relacionados con la retirada progresiva de estos incentivos pudo llegar a más de 1,7% del PIB (Australia, Irlanda y el Reino Unido), pero aun en países con esquemas pequeños, pudo llegar al 0,2 % del PIB (Japón y República de Eslovaquia) (Antolin et al., 2004).

Proveer incentivos impositivos sobre los planes de ahorros de retiro privados plantea varias cuestiones. Éstas incluyen la preocupación sobre: i) las pérdidas de recaudación, ii) quién puede proveer planes de ahorros de retiro, y lo que es más importante, iii) si dichos incentivos son efectivos en términos de impulsar ahorros de retiro. Se observa que los incentivos impositivos impulsan los ahorros de retiro per se, pero es improbable que generen muchos ahorros agregados adicionales. En cambio, tienden a dar como resultado una readjudicación de los ahorros lejos de los instrumentos que no están favorecidos por los impuestos. Attanasio et al. (2004) encontraron sólo ahorros nuevos modestos generados por los incentivos impositivos para las Cuentas de Retiro Individuales (sus siglas en inglés, IRA) en Estados Unidos y de TESSA e ISA en el Reino Unido. Se cree que la introducción de los incentivos impositivos de ahorros de retiro en España (Ayuso et al., 2007) y en Alemania han creado ahorros adicionales netos muy limitados.

La mayoría de estos incentivos permite a los contribuyentes excluir los aportes del empleador o individuales de la ganancia bruta, y diferir los impuestos a los ingresos de inversión ganados sobre estos ahorros hasta que se retiren los fondos. Dichas deducciones pueden aplicarse a: i) los aportes al plan de ahorros privado, ii) intereses acumulados y ganancias de capital sobre los ahorros acumulados, y iii) el retiro de los ahorros.24 Estos incentivos están sujetos a las restricciones de la duración y el retiro de estos ahorros.

La reforma a los sistemas de ahorro de retiro es complicada, ya que un ingreso adecuado durante el retiro necesita ser asegurado. Si la reducción o eliminación de las preferencias impositivas de ahorro de retiro fueron reducir los incentivos para ahorrar, las ganancias de consolidación iniciales a partir de la recaudación adicional podrían ser más que compensación por presiones de gastos futuros, para asegurar un ingreso de retiro adecuado. A la luz de esto, con incentivos públicos reducidos para ahorrar para el retiro, el diseño de un paquete de reformas es importante. Una manera de promover mayores ahorros para el retiro es favorecer los esquemas de ahorros de retiro privados con una opción de exclusión más que una opción de inclusión. La opción de exclusión parece fomentar que más personas ahorren. Los esquemas en Nueva Zelanda, el Reino Unido y Estados Unidos incluyen dicha opción. Sin embargo, un problema particular surge en los países que realizan una evaluación de medios del ingreso de retiro, en tanto éste reduce los incentivos para ahorrar. En estos casos, donde las preocupaciones distributivas son importantes, se podría suministrar la combinación de los aportes o los créditos impositivos a las personas de bajos ingresos, y a aquellos que no pagan impuestos a las ganancias.25  Sin embargo, finalmente, si la adecuabilidad de los ingresos sigue siendo una preocupación, la obligación puede ser inevitable.

Una preocupación clave es, sin embargo, el grado en el cual una desaparición progresiva de los incentivos para los ahorros de retiro podría impactar en el potencial de crecimiento en el largo plazo. El canal a través del cual los incentivos perdidos impactan de manera adversa sobre el PIB futuro es a través del posible impacto de la medida de la recaudación en aumento sobre la inversión y el capital. El ahorro reducido, o bien conduciría a tasas de interés internas más altas y menor inversión, o bien a una caída en los activos extranjeros netos y un aumento en el déficit de cuenta corriente. En vista del grado limitado de los nuevos ahorros que se generan por dichos incentivos, es probable que el efecto sea modesto.

Vivienda

Muchos países de la OCDE proveen incentivos impositivos para fomentar que los individuos inviertan en viviendas residenciales. En la mayoría de los casos, el objetivo establecido es aumentar la ocupación de los propietarios. El medio principal por el cual el sistema de impuesto a las ganancias favorece la vivienda en la mayoría de los países es a través de la exclusión del ingreso por renta de alquiler implícito que se acumula al propietario-ocupante a partir de la tributación. Con unas pocas excepciones (Holanda, Noruega, Suecia y Suiza), la mayoría de los países no incluyen en la ganancia gravable ningún ingreso por renta de alquiler imputado que se acumula al propietario-ocupante, bajo los fundamentos de que es impráctico medir dicho ingreso. Además, la mayoría de los países permite una deducción de los gastos por intereses hipotecarios contra la ganancia bruta, y proveen una preferencia impositiva (por ej., deducción) para los impuestos de la propiedad residencial pagados en el subnacional.26 Finalmente, muchos países proveen un tratamiento altamente favorable al excluir de la tributación las ganancias de capital sobre las ventas de las residencias principales. En varios países, incluyendo Dinamarca, Finlandia, Holanda y Noruega, la deducción del interés hipotecario es ilimitada, mientras que otros aplican un techo (Austria, República Checa, Luxemburgo, Suecia, Suiza y Estados Unidos) o imponen un techo junto con un límite de tiempo (Bélgica e Irlanda). El tope de $ 1 millón en el interés hipotecario en Estados Unidos es, sin embargo, esencialmente no vinculante. Holanda y República Checa ofrecen un alivio impositivo particularmente generoso (Johansson et al., 2011). Muchos países, sin embargo, no introdujeron una deducción de intereses hipotecarios incondicionales en primer lugar (Australia, Canadá, Francia, Alemania, Hungría, Japón, Corea, México, Nueva Zelanda, República Checa y Turquía) o la han eliminado progresivamente (Reino Unido). Finalmente, la mayoría de los países eximen de la tributación a algunas o todas las ganancias de los hogares ocupados por sus dueños, haciendo de la vivienda una forma de ahorro particularmente favorecida por los impuestos.

El tratamiento impositivo favorable de la vivienda crea una cantidad de problemas. Primero, la introducción de la deductibilidad de intereses hipotecarios es probable que haya contribuido a la demanda en exceso de vivienda ocupada por su dueño, impulsando hacia arriba los precios de las casas. A su vez, el valor de la deductibilidad del interés es probable que hay sido capitalizado en el valor de los hogares.27 Mientras la deducción fomenta las hipotecas más grandes, no garantiza más propiedad de hogares. En tanto los costos de transacción de mudarse son mayores para las viviendas ocupadas por los propietarios que para las viviendas rentadas, los subsidios a las hipotecas obstaculizan la movilidad del mercado laboral. Segundo, al sobreestimular la inversión en viviendas, los subsidios impositivos distorsionan las tasas relativas de retorno, conduciendo a una adjudicación menos productiva del capital. Dados estos impactos negativos potenciales, las políticas que aumentan la propiedad sólo se pueden justificar si la posesión de un hogar crea externalidades positivas. Dichas externalidades positivas pueden incluir un mejor mantenimiento de las propiedades por parte de los propietarios, con relación a los inquilinos, lo que aumenta el valor de sus propiedades en su vecindario, o un soporte mayor para las escuelas locales y otras instalaciones.

En ausencia de una reforma total que gravaría la ganancia por renta implícita que se acumula a los ocupantes propietarios (mientras que retiene la deducción de intereses hipotecarios), se podrían lograr ganancias significativas, al eliminar la deductibilidad de los intereses hipotecarios. A la luz del estado precario del mercado de la vivienda en la mayoría de los países de la OCDE, la eliminación del interés hipotecario debería ser una nueva etapa a lo largo del tiempo para evitar agravar los problemas del mercado de la vivienda. Las ganancias potenciales en la recaudación son difíciles de medir, especialmente en vista del deseo de una eliminación gradual o reducción. Pero las ganancias potenciales pueden ser grandes. Por ejemplo, la Oficina de Presupuesto del Congreso de los Estados Unidos (sus siglas en inglés, CBO, 2011) estima que el costo acumulado 2010-14 de la deducción de intereses hipotecarios podría ser tan elevada como alrededor de 2/3 de un porcentaje del PIB acumulado. Bajo una eliminación simulada de la deductibilidad que comenzara en 2014, los ahorros anuales podrían llegar a alrededor de $75 mil millones para 2021.

El efecto sobre el egreso de eliminación gradual de la deductibilidad de los intereses hipotecarios es ambiguo. Por otra parte, la reducción excepcional de la riqueza como resultado de los valores reducidos de los hogares puede aumentar los ahorros precautorios, con una repercusión adversa sobre los efectos en el corto plazo sobre el crecimiento. A lo largo del tiempo, sin embargo, la reforma debe ser beneficiosa para el crecimiento, a través de su impacto positivo sobre la diversificación de los ahorros y una mejor adjudicación del capital, gracias a la reducción de la distorsión relacionada con los impuestos de la tasa de retorno a la ocupación por el propietario. No obstante, alguna distorsión permanece en tanto que el tratamiento preferencial sería gravar la ganancia a la renta implícita mientras se permite una deducción por los costos incurridos, como los costos financieros de la titularidad de la propiedad.

La eliminación de la deducción por intereses hipotecarios podría plantear una dureza particular para algunos propietarios de hogares de bajos ingresos, cuánto más en el contexto de la crisis de vivienda reciente. Mientras que aumentar las tasas impositivas marginales a las ganancias da como resultado un mayor subsidio para los contribuyentes de mayores ingresos, el hecho de que los hogares de bajos ingresos gasten una parte relativamente más grande del ingreso en la vivienda los hace especialmente vulnerables a la eliminación de la deductibilidad de los intereses hipotecarios.

Otros gastos impositivos

En algunos países, la compra de seguros de salud privados recibe preferencias impositivas que pueden ser costosas en términos de recaudación consumada y tiene efectos indeseables sobre la demanda de atención médica. Los gastos impositivos relacionados con la salud van desde aproximadamente ¼ por ciento del PIB en Canadá y Corea, a más del 1% del PIB en Estados Unidos. Como otros gastos impositivos, la deductibilidad de las primas de seguro de salud privados contra el ingreso gravable de otro modo, representa un subsidio público. En algunos países como Canadá, y especialmente Estados Unidos, el seguro de salud provisto por el empleador como parte de una compensación total es particularmente atractivo para los consumidores de atención médica ya que permite la compra de seguro con ingreso antes de impuestos, mientras que los gastos de bolsillo se pagan con ingresos después de impuestos. En el rango de $600-700 miles de millones, la recaudación previa acumulada proyectada durante 2010-14 a partir de la exención de las primas de seguro de salud provistas por el empleador llega a más del 10% del déficit acumulado (CBO, 2011).

Al igual que otros, estos subsidios tienen efectos potencialmente indeseables. Primero, dan un incentivo para comprar más seguros que de otro modo, a su vez impulsando el consumo de la atención médica. Contra el telón de fondo del gasto en atención médica rápidamente en aumento, a través de la OCDE, la eliminación de dicho tratamiento de seguro de salud favorable podría ayudar a dicho crecimiento. Segundo, dichos subsidios tienden a ser regresivos ya que son de mayor valor para los empleados de ingresos más altos, debido a sus mayores tasas impositivas marginales. Tercero, en el caso del seguro pagado por el empleador, su eliminación proveería mayor justicia horizontal, cara a cara con los empleados sin dicha compensación.28

Una cantidad de otras preferencias impositivas pueden ser una fuente importante de fuga de recaudación sin el reaseguro de lograr sus objetivos. Los gastos, las becas y las ganancias relacionadas con la planificación o adquisición de educación post secundaria (mayormente terciaria) reciben un tratamiento favorecido por los impuestos en muchos países, en principio para proveer los incentivos para adquirir educación post secundaria. Los argumentos de eficiencia que favorecen dichos gastos impositivos son débiles a la luz de la evidencia empírica, según los cuales los retornos privados a la educación terciaria exceden significativamente los retornos sociales (ver arriba). Más aún, estos tienden a ser regresivos, beneficiando mayormente a las familias de altos ingresos que enfrentan las tasas impositivas marginales más altas (Blöndal et al., 2002). La caridad también recibe un tratamiento favorable en la mayoría de los países al permitir que las donaciones puedan deducirse de los ingresos brutos. Las donaciones de caridad tienden a ser bastante inelásticas en los precios en los niveles bajos de donación, donde está motivada por otros factores. Por el contrario, se cree que las grandes donaciones son más sensibles a su tratamiento impositivo, y si los beneficios sociales marginales para las grandes donaciones en causas de caridad sancionadas son considerables, establecer un piso sobre las donaciones deducibles podría contribuir a aumentar las recaudaciones, con disminuciones limitadas en las donaciones agregadas.

Limitando los gastos impositivos

Reducir o eliminar los gastos impositivos individuales plantea desafíos políticos considerables. Los constituyentes para cada exclusión de ingresos favorecidos por los impuestos y gastos deducibles (o acreditables) pueden ser fuerzas políticas fuertes, vocales y visibles de oposición a los cambios del status quo. La economía política de los gastos impositivos hace que la eliminación selectiva sea inmensamente divisoria; aunque algunas preferencias impositivas puedan estar mal fundamentadas en la teoría económica y evidentemente inequitativas (con frecuencia, tanto verticalmente como horizontalmente). Disminuir las tasas impositivas marginales puede ayudar a establecer el escenario para la aceptación popular más amplia de la eliminación de las preferencias impositivas, ya que las tasas más bajas reducen el valor de las deducciones impositivas. Pero esto plantea el problema del huevo y la gallina: bajar las tasas requiere una ampliación de la base, pero ampliar la base es más fácil si las tasas impositivas marginales están bajas. Una alternativa para el desmantelamiento selectivo es establecer un techo sobre el valor total de las preferencias por ítem a partir de las cuales se puede beneficiar cada contribuyente. Por ejemplo, Feldstein et al. proponen limitar los gastos impositivos totales relacionados con el no ahorro de cada contribuyente en un 2% de los ingresos brutos ajustados.29 Se estima que la propuesta dará una recaudación adicional de alrededor del 1,8% del PIB inicialmente, y que aumentaría a lo largo del tiempo. La propuesta tendría al menos dos efectos adicionales y beneficiosos. Primero, la reducción en el valor de los gastos impositivos por ítem causaría que muchos contribuyentes optaran por usar la deducción estándar, proveyendo así una simplificación ampliamente extendida. Segundo, la propuesta reduciría las pérdidas de peso muerto al reducir la propensión de los contribuyentes a tratar de aprovechar las preferencias impositivas. Este sería especialmente el caso para los contribuyentes que se cambien a la deducción estándar, pero también para aquellos para quienes el límite es obligatorio.

Gastos y exenciones al IVA

El impuesto al valor agregado (IVA) se conoce como un productor prodigioso de recaudación. Actualmente, todos los países de la OCDE, excepto Estados Unidos, tienen en IVA o Impuestos a los Bienes y Servicios (sus siglas en inglés, GST) que dan cuenta, en promedio, de menos de un 20% de la recaudación general del gobierno en 2008 (Tabla 2). Como impuesto pagado por los consumidores finales, el IVA, tal como está implementado en general, es esencialmente un impuesto al consumo. Un argumento principal que favorece el impuesto al consumo es su neutralidad con respecto al ahorro. Asumiendo una tasa impositiva constante a lo largo del tiempo, el impuesto al consumo no afecta la tasa de retorno al ahorro y, en consecuencia, el incentivo al ahorro.30 Sin embargo, un impuesto al consumo puede ser regresivo dada la mayor propensión promedio a consumir de los hogares de bajos ingresos. Bajo un enfoque de impuesto al gasto, donde se deduce el ahorro del ingreso bruto al derivar la base impositiva, la progresividad sería abordada, o bien estableciendo un umbral alto antes de aplicar el impuesto, o bien permitiendo que se apliquen tasas impositivas marginales más altas de manera progresiva.

Bajo el IVA, los gobiernos con frecuencia otorgan “gastos impositivos” al suministrar un tratamiento favorable para los amplios segmentos de la canasta de consumo, ya sea por exención o aplicación de una tasa impositiva más baja. Las tasas más bajas del IVA prevalecen en Turquía, México y Grecia, mientras que Luxemburgo y Nueva Zelanda gravan los bienes y servicios de manera más uniforme. En España, 48 gastos impositivos bajo el IVA explican casi el 2,2% del PIB (OCDE, 2010f). Suecia, relativamente cerca de la mitad de la distribución, informa 48 gastos impositivos bajo su régimen de IVA. Aunque la “regla de la elasticidad inversa” podría argumentar a favor de algunas tasas impositivas diferenciadas para minimizar las pérdidas de peso muerto, las tasas múltiples contribuyen a dificultades administrativas y de ejecución de la ley considerablemente mayores, y aumentan las presiones políticas para tasas bajas adicionales. Donde se proveen tasas más bajas sobre esos artículos para reducir el impacto de tributación al consumo regresivo percibido, esas tasas más bajas también benefician a los consumidores con mayores ingresos. Así, un medio práctico preferido de implementar el IVA es aplicar una tasa plana sobre una base amplia, usando otros instrumentos para proteger a los pobres.

El alcance para la expansión de la base se puede ver a partir del llamado indicador de c-eficiencia para el IVA (Figura 16). El indicador de c-eficiencia mide la recaudación del IVA con relación a la recaudación que se podría haber aumentado si la tasa estándar fuera aplicada a todo el consumo. Una relación más baja entonces refleja una combinación de una base más chica, tasas bajas aplicadas a un amplio segmento del consumo, y cumplimiento débil. Cuanto menor es la relación, mayor es el potencial para recaudación adicional a través de la ampliación de la base. En la mayoría de los países, evidentemente hay un amplio espacio para expandir la base, ya sea por política o cumplimiento ajustado. En varios países existe un alcance para ampliar la base impositiva del IVA, mediante la eliminación de exenciones y la armonización de tasas a través del aumento de las tasas más bajas. Una estimación reciente para el Reino Unido sugiere que una tasa unificada podría impulsar las recaudaciones del IVA en £ 24 millones, y aún después de compensar a los hogares, las recaudaciones todavía se podrían aumentar en £ 3 millones, o un 0,2% del PIB (Mirrlees Review, 2010).

Fig 15.preview Fig 16.previewRevista 79, Articulo II, Figura XVI

Los servicios financieros generalmente están exentos del IVA, dando como resultado pérdidas en la recaudación potencialmente considerables. La exención en gran medida se ha debido a dificultades técnicas para determinar la base impositiva precisa para los servicios basados en márgenes (es decir, intermediación). Ya que mucho del IVA abonado por los proveedores de servicios financieros sobre los ingresos es no recuperable, la exención del IVA del sector causa una cantidad de distorsiones económicas. Éstas incluyen mayor consumo de servicios financieros por los consumidores que de otra manera, y menor uso y mayor autoabastecimiento de los servicios financieros por parte de las empresas. Existe la creencia creciente, sin embargo, de que la evolución de los métodos contables y los sistemas de información han reducido considerablemente los obstáculos técnicos para imponer el IVA sobre los servicios financieros (OCDE, 2010f). Más aún, luego de la reciente crisis financiera, hay un interés creciente entre los gobiernos en ambas cosas: aumentar la recaudación proveniente de las instituciones financieras y reducir el riesgo moral en el sector de los servicios financieros, arrojando “arena en los engranajes” a través de un nuevo impuesto a los servicios financieros. A este efecto, el FMI ha presentado varias propuestas (2010b) que ofrecen una alternativa potencial al IVA sobre los servicios financieros (OCDE, 2011e).

El FMI ha propuesto dos alternativas. La primera, un “Aporte a la Estabilidad Financiera, sería una exacción fija impuesta a todas las instituciones financieras, variando la tasa por el tipo de institución, y, eventualmente, por el grado evaluado de riesgo de una institución”. La segunda, un “Impuesto a las Actividades Financieras (sus siglas inglés, FAT), sería una exacción sobre la suma de ganancias y la remuneración de las instituciones financieras”. El rendimiento de la recaudación variará en los distintos países, dependiendo de los factores que afectan el tamaño de la base impositiva (es decir, el tamaño relativo, la rentabilidad y la estructura de salarios de los sectores financieros). Se podría contemplar una cantidad de formas alternativas del FAT. A modo de ilustración, bajo la forma con la base más amplia, un FAT al 5% podría rendir aproximadamente 0,14% del PIB en Noruega, y 0,31% del PIB en el Reino Unido (FMI, 2010b, Apéndice 6). Sin embargo, la capacidad de los países de implementar de manera exitosa y unilateralmente dichos impuestos al sector financiero está restringida, por el riesgo del arbitraje impositivo y regulatorio, que apunta a la necesidad de una coordinación y cooperación internacionales.

Inclinar la recaudación hacia impuestos menos distorsivos y correctivos

Tributación a la propiedad

Todos los países de la OCDE recaudan una variedad de impuestos a la propiedad, incluyendo, a través del legado, un impuesto sobre las transacciones cuando se vende o transfiere la propiedad. En total, los impuestos a la propiedad han permanecido debajo del 2% del PIB, dando cuenta de entre el 5 y el 6 % de la recaudación total impositiva en promedio. Más aún, la composición de los impuestos a la propiedad ha permanecido en general sin cambios, durante las últimas décadas.

La tributación de la propiedad inmueble (es decir, bienes inmuebles), pagada por los individuos y empresarios, promete un rendimiento de recaudación adicional a menores costos de peso muerto que muchos otros impuestos. Dada la “inmovilidad” de los bienes inmuebles, su tributación tiende a dar como resultado cargas en exceso menores que las bases impositivas más móviles y flexibles en el corto a mediano plazo. Los cambios en la tributación hacia los impuestos a la propiedad y alejados de los impuestos más distorsivos pueden, si otras cosas se mantienen igual, aumentar la eficiencia total. Y sin embargo, en general, la participación de los impuestos a los bienes inmuebles en la recaudación general total del gobierno es pequeña, aunque la participación es mayor en varios países, especialmente en el Reino Unido, Estados Unidos, Canadá y Francia (Figura 17). En muchos países, sin embargo, las recaudaciones impositivas por los bienes inmuebles se acumulan en los tesoros subnacionales. La creciente confianza en la tributación a los bienes inmuebles para la consolidación fiscal, así, plantea desafíos de federalismo fiscal difíciles. Más aún, por una variedad de razones, la introducción de, o un aumento en la tributación a la propiedad tiende a generar una oposición política muy fuerte. Sin embargo, donde se pueden superar esas dificultades se puede obtener un aumento significativo en los ingresos a partir de los impuestos a la propiedad. Por ejemplo, entre los países con rindes relativamente bajos a partir de impuestos a la propiedad inmueble, se podría obtener una recaudación adicional de apenas por encima del ½ por ciento del PIB, al apuntar al promedio de la OCDE, con ganancias tan altas como el 0,9% del PIB en Luxemburgo y Suiza.

Fig 17.previewRevista 79, Articulo II, Figura XVII

No obstante, un aumento en los impuestos a la propiedad podrá tener impactos potencialmente adversos sobre los hogares de bajos ingresos. Para los propietarios de hogares de personas mayores con ingresos fijos, con una gran parte de la riqueza cerrada en el valor de capital del hogar, la tributación a la propiedad puede plantear serios problemas de liquidez. Hacer una evaluación de los medios para el impuesto es una opción para abordar las exenciones a los de bajos ingresos, pero esto es administrativamente engorroso. Los arrendatarios de bajos ingresos también pueden estar expuestos a parte o toda la carga impositiva, al punto tal que los impuestos a la propiedad pueden desviarse a rentas. Las oportunidades para desviar la carga son menores cuando los aumentos de impuesto a la propiedad varían por jurisdicción, ya que los hogares tienen la opción de reubicarse. Un impuesto nacional a la propiedad, sin embargo, se podría desviar más fácilmente a los arrendatarios.

 

Impuestos ambientales

Los impuestos ambientales ofrecen la promesa de impulsar simultáneamente la recaudación y ayudar a lograr objetivos ambientales, al desalentar el comportamiento perjudicial. Sin embargo, dichos impuestos no han crecido en los últimos años, pero hay una variación internacional considerable en su importancia (Figura 18). Dinamarca y Holanda aumentaron las recaudaciones de alrededor del 4% del PIB en 2009 a partir de esas fuentes, seguidos de muchos países con recaudaciones por encima del 2,5% del PIB. En contraste, Estados Unidos, Nueva Zelanda y Canadá aumentaron sólo alrededor del 1% del PIB o menos. Los impuestos más importantes en términos de capacidad de aumentar la recaudación están relacionados con la energía, seguidos de los impuestos sobre los vehículos. La participación de otros impuestos ambientales, como los impuestos sobre los residuos, óxidos nitrosos y compuestos orgánicos volátiles es mucho menor. Varios países introdujeron los impuestos al carbono a comienzos de la década del ´90, generando actualmente recaudaciones considerables: 0,3% del PIB en Dinamarca y Finlandia, y 0,8% del PIB en Suecia (en 2007 en los tres casos). Francia, Alemania, Irlanda, Holanda y el Reino Unido también tienen implementados impuestos al carbono.

Varios argumentos cimentan el soporte al crecimiento para las tasas e impuestos ambientales crecientes. Primero, contra el telón de los compromisos internacionales para reducir los gases de invernadero, los países enfrentan desafíos enormes para desalentar las actividades contaminantes, mientras, al mismo tiempo, contienen la mano pesada de la regulación.31 Ésta argumenta que hay que establecer un precio sobre el uso del ambiente, tanto para reducir la contaminación como para proveer incentivos, para innovar y para reducir el consumo de combustibles fósiles. La comunidad internacional ha abrazado cada vez más la noción de, o bien imponer un impuesto a las emisiones de carbono, o subastar los derechos de emisión negociables (a menudo denominados de topes y canje). Segundo, los impuestos ambientales, en particular sobre las emisiones de carbono (o derechos de emisión negociables), son eficientes en que están diseñados para reducir una externalidad negativa. Tercero, son muy prometedores para aumentar las recaudaciones futuras, tal como se observó en los países que ya los han introducido. Bassi et al. (2009) estiman que dichos impuestos podrían generar hasta aproximadamente un 7% del PIB en recaudación adicional, aumentando en alrededor de 5 y más de 6 puntos porcentuales del PIB en Europa y Norteamérica, respectivamente.32 En Estados Unidos, un impuesto al carbono podría aumentar entre $60-100 mil millones (2/3 de un porcentaje del PIB en 2009), si está establecido a un nivel para igualar el rigor de la iniciativa propuesta de topes y canjes (Gayer, 2009).

Fig 18.previewRevista 79, Articulo II, Figura XVIII

Sin embargo, impulsar la tributación ambiental plantea una compensación entre el riesgo y la ganancia potencialmente difícil. Por una parte, al ayudar a internalizar los costos externos de la contaminación, la degradación ambiental enlentecería o reduciría las externalidades ambientales, llevando a un bienestar agregado mejorado. Por otra parte, al aumentar el costo de producción, los cargos ambientales más altos que no son compensados por disminuciones en otros impuestos menos eficientes (por ejemplo, tasas del impuesto a las ganancias marginales) podrían enlentecer el crecimiento económico. Esto es especialmente relevante dada la naturaleza global de la contaminación de los gases de invernadero, donde la introducción de, o el aumento en los impuestos o cargas que reducen la contaminación, pueden ser dañinos para la competitividad de los países que unilateralmente aumentan los impuestos. Así, hay un rol crucial para la cooperación y coordinación internacionales, para aumentar el peso de dichos impuestos en los sistemas de recaudación de los gobiernos.

Es probable que los temores de que los costos aumentados para los combustibles fósiles podrían tener impactos adversos sobre los hogares de bajos ingresos sean exagerados. Mientras la participación de la energía y los productos intensivos en energía son, de alguna manera, mayores entre los grupos de menores ingresos, la evidencia sugiere que el mayor impacto sobre los hogares de mejores ingresos es leve (O´Brien y Vourc´h, 2001). Pero sería necesario un análisis más amplio para tener en cuenta los efectos completos sobre el bienestar de los hogares de bajos recursos, incluyendo los efectos beneficiosos de los impuestos a la energía sobre la calidad mejorada del aire (OCDE, 2010a).

Cargos al usuario  

Los cargos al usuario (o tasas al usuario) son pagos individuales por servicios prestados. Los cargos al usuario forman una parte considerable de la recaudación al sector público en algunos países, con el promedio de la OCDE alrededor del 2,5% del PIB (Figura 19). Los cargos al usuario son una típica fuente de recaudación del gobierno subcentral; en los países federales, alrededor del 75% de las tasas se devengan para los gobiernos locales y estatales combinados, mientras en una mayoría de países el gobierno local da cuenta de más del 50% de las recepciones de tasas al usuario totales. Los cargos al usuario son predominantemente impuestos para servicios de infraestructura, como el transporte, el agua y la recolección de residuos, mientras son menos comunes para servicios sociales como el cuidado de los hijos o la educación. Los cargos al usuario son una señal de precios que tiende a hacer que los servicios provistos públicamente tengan mejor respuesta a los gustos y preferencias de los consumidores.

Fig 19.previewRevista 79, Articulo II, Figura IX

Los cargos al usuario son beneficiosos para gestionar la demanda y el suministro de servicios de infraestructura y pueden cimentar la consolidación fiscal de varias maneras. Estos ayudan a gestionar y contener la demanda excesiva. También pueden reducir la presión del presupuesto al proveer los fondos necesarios para mantener y expandir las redes de infraestructura. Los cargos al usuario pueden ser particularmente apropiados para bienes y servicios ambientalmente sensibles. Aquí, los cargos al usuario no sólo pueden reducir la presión sobre el presupuesto, sino que también pueden ser un instrumento útil para la política ambiental. La fijación de precios adecuada que afecta potencialmente al medio ambiente, como la recolección de residuos, el agua y el tratamiento del agua, o el transporte, pueden ayudar a reducir los impactos ambientales.

 Las consideraciones de equidad, la estructura del mercado y el entorno administrativo más amplio pueden limitar una confianza más fuerte en los cargos al usuario. Un aumento en los cargos al usuario podría afectar desproporcionadamente a los hogares de bajos ingresos. Como el aumento de los cargos al usuario con frecuencia preocupa a los servicios esenciales del gobierno, podría surgir una compensación eficiencia/equidad. El soporte dirigido a los hogares de bajos ingresos podría proveer una opción para ocuparse de los niveles de tasas crecientes. Como muchos servicios se proveen mediante un único proveedor monopolista, un regulador puede necesitar asegurar que los precios no reflejen un abuso del poder monopólico. Las reformas estructurales que aumentan la competencia entre varios proveedores de servicios podrían fortalecer el caso para una aplicación más amplia de los cargos al usuario. De manera más general, la evidencia sugiere que los cargos al usuario se aplican mejor en un marco en el cual los proveedores compitan unos con otros, donde los presupuestos del gobierno subcentral reporten recaudaciones y costos de servicios de manera transparente, y donde los ciudadanos tengan algún control sobre el nivel y la estructura de los cargos (Groot y Budding, 2004).

En las páginas siguientes se presentan dos áreas de política en las cuales una aplicación más amplia de los cargos al usuario podrían ayudar a reducir la presión del presupuesto y ambiental, reducir la demanda excesiva y –hasta cierto punto– ayudar a aumentar el suministro de servicios.

Cargos por infraestructura de transporte metropolitano

Existe un caso sólido para una implementación más amplia de los cargos del usuario tanto para las redes de transporte ferroviario como vial, especialmente en las áreas metropolitanas. La falta de señales de precios adecuados conduce a una excesiva demanda sobre las redes de transporte existentes, mientras que las restricciones financieras y la falta de fondos apropiados restringen la inversión en la expansión de la capacidad (OCDE/ECMT, 2007). La fijación de precios para administrar y dar fondos a las redes viales urbanas es rara, a pesar de su éxito en pocos casos (OCDE, 2010a). En cuanto al ferrocarril, en las mayoría de los países los cargos al usuario generalmente cubren 50% o menos de costo del transporte público urbano, llevando a escasez de fondos para inversión en nuevas estructuras ferroviarias (Blöchliger, 2008). En la Unión Europea, el costo de la congestión se estima en aproximadamente un 2% del PIB (Koopmans et al., 2004).

Un uso más amplio de los cargos al usuario en el transporte puede ser un instrumento eficiente para abordar tanto la necesidad más inmediata de consolidación fiscal, como la política a largo plazo para equilibrar la demanda de servicios de transporte contra el suministro de la infraestructura necesaria. Los cargos al usuario podrían reemplazar una parte de los impuestos al combustible y los vehículos existentes, que son una medida pobre para administrar las restricciones de capacidad. En particular, las tasas al usuario deben reflejar los costos sociales de la congestión en las redes de transporte. Los cargos a la congestión, que se diferencian entre el tiempo y el lugar de uso de la infraestructura, son el mecanismo de fijación de precios más avanzado para los sistemas de transporte urbano (OCDE, 2010f). Las consideraciones de equidad, como las necesidades de transporte de los hogares de bajos ingresos, pueden tener que ser dirigidas a través del soporte de ingresos evaluados por medios, aunque los sistemas de transporte públicos mejores tenderán a beneficiar a los hogares de bajos ingresos. Las consideraciones de economía política también podrían ser tomadas en cuenta. Con frecuencia, la impresión es que los cargos por infraestructura son un aumento de impuestos disfrazado. Para evitar que los cargos sean vistos como simplemente un instrumento de consolidación fiscal, los hacedores de políticas podrían tener que dejar claro que los cargos no llenan primariamente las cajas públicas, sino que se utilizan para brindar más y mejores servicios.

Fijación del precio del agua 

El uso sustentable del agua se ha transformado en una cuestión económica y ambiental central, y la adecuada fijación del precio, en uno de los instrumentos centrales de la política del agua (OCDE, 2010m). Mientras que en la mayoría de los países de la OCDE las tarifas explican la participación abusiva del gasto recurrente en la provisión de agua, la recuperación del costo completo –incluyendo el costo de infraestructura y ambiental– es rara. Las diferencias en los niveles del precio del agua son considerables, con niveles de precios más bajos, y la brecha con la recuperación del costo completo es generalmente mayor en los países donde el agua escasea (OCDE, 2010m). Mientras el acceso al suministro de agua y sanidad está ampliamente asegurado en los países de la OCDE, todavía se requieren inversiones significativas para mantener la calidad del servicio a lo largo del tiempo. En algunas economías de Europa del este, el sector del agua y la sanidad está seriamente subfinanciado.

Fijar el precio del agua a un nivel adecuado tiene que tener en cuenta objetivos varios, y a veces conflictivos, tales como la sustentabilidad ambiental, la eficiencia económica, la sustentabilidad financiera y las preocupaciones sociales. Por ejemplo, establecer las tasas del agua iguales a los costos ambientales cuando el agua subterránea se agota, puede justificar un precio muy en exceso de la recuperación del costo de la inversión, que, a su vez, puede tener consecuencias distributivas severas. Una revisión de las políticas de tarifas para el suministro de agua y sanidad en los países de la OCDE revela que las señales de precios se están fortaleciendo para los hogares y el uso industrial, principalmente en la forma de aumentos de precios relativos continuados y un aumento en el uso de los cargos fijos más las tasas dependientes del uso. En la agricultura, que es, por lejos, el mayor consumidor de agua y también una fuente causante de la contaminación del agua, el principio de la recuperación de costos sustentable se podría aplicar de manera más estricta, con los agricultores, no sólo cubriendo los costos operativos y de mantenimiento para el suministro del agua, sino también la infraestructura y el costo que surge de la contaminación. Las consideraciones de la economía política pueden requerir un debate informado y transparente acerca del equilibrio entre los objetivos potencialmente conflictivos y acerca de las medidas de compensación que pueden necesitarse para darle a los cargos al usuario, un rol más fuerte en la política del agua.

5. Una matriz de política para la consolidación fiscal que promueve el crecimiento

El desafío de consolidación fiscal post crisis es una oportunidad para que los gobiernos de la OCDE desarrollen estrategias coherentes para afrontar las deficiencias de política fiscal estructural, que tanto socavan la sustentabilidad como debilitan el crecimiento económico. La discusión previa de los variados instrumentos, que evidentemente constituyen sólo una parte limitada de una agenda de política potencial, da luz a las maneras en las cuales las reformas pueden contribuir a la consolidación fiscal, al rendimiento económico mejorado, a niveles más altos de bienestar y al logro de finanzas públicas más justas. La Tabla 3 intenta unir las cuestiones clave alrededor de cada área de política, incluyendo las compensaciones importantes, a las cuales los gobiernos necesitan aferrarse para diseñar una estrategia sustentable. Mientras la información comparable sobre las contribuciones potenciales del gasto y las medidas de recaudación para la consolidación no están disponibles generalmente, y particularmente no en un marco de puntaje estático o dinámico, la Tabla 4 une las estimaciones que podrían informar una elección de dónde puede existir el potencial para hacer ahorros o aumentar las recaudaciones. Aun sin poder cuantificar todas las medidas posibles en los distintos países, los recortes potenciales acumulados en el gasto y los aumentos en la tributación son considerables. En promedio en los distintos países, los recortes acumulados en el gasto y los aumentos en la recaudación podrían rendir alrededor del 7% del PIB en consolidación, en promedio, a través de los países, con algo más del lado del gasto. (Estos se basan en estimaciones de ahorros de eficiencia potenciales o cálculos del impacto presupuestario mecánico provenientes de reducir el gasto sobre los programas de gasto individuales, o aumentar la recaudación a partir de diferentes impuestos al promedio de la OCDE.) Dado que hay medidas que son difíciles de cuantificar, ésta es una estimación más baja. Además, el potencial tiende a ser algo mayor en los países de habla inglesa, que generalmente enfrentan mayores necesidades de consolidación. Una gran parte de los ahorros en el gasto vendría de recortar las ganancias en eficiencia, que es probable que lleven un tiempo en aparecer. Del lado de la recaudación, existen oportunidades relativamente mayores para el uso mayor de los impuestos ambientales y la ampliación de las bases impositivas a las ganancias e indirectas.

La implementación de la consolidación fiscal necesitará tener en cuenta las compensaciones sociales entre el riesgo y la ganancia. En algunos casos, las compensaciones potenciales se pueden mitigar mediante el rediseño de los sistemas impositivos y de beneficios, mientras que, en otros, involucran elecciones más profundas en el diseño del sistema (Joumard et al., 2012). Con respecto a la tributación, existen oportunidades para eliminar algunos gastos impositivos, muchos de los cuales conciernen a los impuestos a las ganancias, que no hacen nada a favor o perjudican las metas distributivas, a la vez que introducen distorsiones. En otros casos, como las tasas más bajas del IVA y las exenciones, eliminar las distorsiones reduciría la progresividad pretendida de algunas de las exenciones o las tasas reducidas. En estos casos se podrían requerir ajustes a las transferencias. Las transferencias tienden a ser progresivas, pero pueden impactar sobre la participación de la fuerza de trabajo y, así, el diseño es importante. Por ejemplo, los altos beneficios por desempleo, que caen a lo largo del tiempo, pueden tener efectos adversos sobre los incentivos de trabajo. Además de las características de diseño, el alcance de las transferencias sociales afecta la compensación con la dimensión social. Es probable que los beneficios universales requieran una toma de impuesto comparativamente alta para financiarlos, mientras que las transferencias evaluadas por los medios limitan el costo total, pero es probable que introduzcan efectos de incentivos adversos. Finalmente, los políticos necesitarán decidir el equilibrio entre la universalidad y la evaluación de los medios, que a su vez requiere el soporte de equilibrio para las familias de bajos ingresos, con las consecuencias de tasas impositivas efectivas más altas para muchas más familias.

 

Conclusiones

Dos mensajes clave surgen de la discusión anterior. Primero, muchas áreas de política son aptas para reformas que pueden dar reducciones de déficit, sin perjudicar los resultados deseados o las intenciones de la política (por ej., buenos resultados en salud y tributación progresiva). Segundo, se puede esperar que muchas reformas de política tengan efectos favorables sobre los impulsores del crecimiento económico (la cantidad y la calidad de la mano de obra, la inversión y la adjudicación de capital y el crecimiento de productividad), los incentivos mejorados y las distorsiones reducidas. Para que los impactos de crecimiento favorables de las reformas fiscales sean lo más útiles posible, sin embargo, necesitan estar acompañados de reformas estructurales de mayor llegada a los mercados de producto y laboral. Las elecciones de política necesitan ser pensadas, y ajustadas para los posibles impactos adversos en el corto plazo, las consecuencias distributivas predecibles o el perjuicio no intencional a otros objetivos de la política.

No obstante, el desafío mayor de la consolidación fiscal no es la elección de las medidas con el mayor impacto presupuestario inmediato. Es, en cambio, la elección de esas medidas que mejoran la visión fiscal en el largo plazo, a través de efectos directos combinados sobre el gasto y las recaudaciones, por una parte, y los efectos de mejora del crecimiento indirecto por la otra. En este aspecto, sería probable que una cantidad de medidas fuese contraproducente, a menos que se las implemente para minimizar las distorsiones existentes agravantes y las pérdidas de peso muerto asociadas. Así, por ejemplo, el aumento de las participaciones de las recaudaciones del impuesto a las ganancias personal y corporativo en el PIB debe ser emprendido a través de medidas de ampliación de la base, en lugar de aumentar las crecientes tasas impositivas estatutarias, en vista de los efectos adversos de las altas tasas impositivas marginales sobre los factores de crecimiento claves. Un abordaje estratégico a la consolidación fiscal combina las reformas del gasto y la recaudación, que reducen las ineficiencias y las cargas en exceso de los impuestos distorsivos, por una parte, con un direccionamiento cuidadoso de las medidas para proteger los hogares más vulnerables.

La consolidación fiscal inevitablemente plantea desafíos difíciles a la economía política. Para que la consolidación fiscal tenga éxito, las reformas necesitan estar basadas en un análisis sólido, reflejar un mandato político de base amplia, estar bien y ampliamente comunicadas y explicadas, y respaldadas por un fuerte liderazgo. Hacer que la reforma suceda también requiere cohesión del gobierno, y donde esté permitida, macroeconómicamente, una transición gradual hacia el nuevo marco de política para permitir que las partes que reciben el impacto adverso se adapten (OCDE, 2010k). Las reformas estructurales que cimentan la consolidación tienen impactos inevitablemente diferentes sobre varios segmentos de la población, reflejando en parte las dotes y las preferencias diferentes, y ni mencionar las rentas económicas adquiridas. El grado en el cual debe considerarse la compensación parcial para los perdedores dependerá de una cantidad de factores, incluyendo la facilidad con la cual las partes afectadas pueden absorber cualquier pérdida inducida por la política, y si sus objeciones políticas interesadas se arriesgan a descarrilar la estrategia de consolidación total.

Una lección clave extraída por las experiencias de reforma de los países de la OCDE es que el éxito depende de obtener consenso, más que de asegurar cumplimiento. A este efecto, la cohesión del gobierno en apoyo de la reforma es crítica para asegurar que se comunique un mensaje consistente con respecto a la base y las ganancias a obtener con el paquete de reforma; los mensajes mixtos permiten que aquellos que se oponen a la reforma exploten las fisuras aparentes. Además, comprometer a potenciales perdedores en el debate por la reforma, ayuda a crear un sentido de confianza entre los oponentes en el sentido de que se harán los esfuerzos para proveer una compensación –aunque sólo parcial– sin contradecir los objetivos generales de las reformas fiscales.

Tabla 3_1.previewRevista 79, Articulo II, tabla III
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 Revista 79, Articulo II, tabla III bis

Tabla 4_1.previewRevista 79, Articulo II, tabla IV

Notas

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1 Robert Hagemann (Robert.Hagemann@gmail.com) es un consultor independiente del Departamento de Economía de la OCDE. El presente es uno de los documentos de referencia para el proyecto de OCDE sobre Consolidación Fiscal (para el documento principal, véase Sutherland et al., 2012). El autor quiere expresar su agradecimiento a Jøren Elmeskov, Peter Hoeller, Jean-Luc Schneider y Douglas Sutherland por sus útiles comentarios sobre borradores anteriores. También desea agradecer a Susan Gascard por su apoyo administrativo y editorial.

2 Ver Guichard et al. (2007), Blöchliger et al. (2012) y Molnar (2012) para una investigación de las consolidaciones en el pasado.

3 Por supuesto, en el grado en que la falta de acceso al mercado – en ausencia de un ajuste fuerte, inmediato – pueda conducir a tasas de interés más altas, lo contra factual (a crecimiento más lento debido a concentración) podría plausiblemente conducir a un peor resultado de crecimiento.

4 Este enfoque sostuvo las opciones e iniciativas de reforma tributaria y de transferencias en Australia. (Commonwealth de Australia, 2010).

5 La evidencia empírica sugiere que la demografía da cuenta de solo aproximadamente un cuarto del crecimiento total del gasto en salud; los restantes ¾ se deben a crecimiento en el ingreso real, crecimiento menor en la productividad en el sector de los servicios médicos, con relación a otros sectores (es decir, el llamado efecto Baumol) (Pomp y Vujic, 2008), políticas e instituciones sanitarias y, en gran parte, el uso creciente de avances efectivos, aunque costosos, en la tecnología médica (FMI, 2010a)

6 Medir la eficiencia en el sector de la salud es complicado. Como típicos “egresos” de los sistemas de prestación de salud están las malas aproximaciones por el impacto de los tratamientos médicos sobre la salud; una manera potencialmente superior de medir la eficiencia (que compara ingresos con egresos) está en la base de los resultados de salud. Estas incluyen un rango de medidas, incluyendo la expectativa de vida, los años potenciales de vida perdida, la mortalidad infantil, la expectativa de vida ajustada a la salud y la mortalidad disponible, entre otras (Jounard et al, 2010a).

7 La expectativa de vida no es la única dimensión del estado de salud, pero está muy correlacionada con otros indicadores del estado de salud. Al mismo tiempo, es importante observar que la metodología utilizada por Jounard et al. (2010b) evaluaría como “ineficientes”, mejoras del sistema de salud que mejoran la calidad de vida, a la vez que dejan la expectativa de vida estimada inalterada (FMI, 2010a).

8 El análisis de envoltura de datos (sus siglas en inglés, DEA) construye una frontera de eficiencia basada en los datos de ingreso y egreso de todos los países y escuelas de una muestra. La frontera, pos suposición, determina la “mejor práctica”. Las posibles ganancias en eficiencia para escuelas o países específicos se miden por su posición con relación a la frontera estimada. Los resultados obtenidos a partir del análisis de frontera estocástica se usan para proveer un chequeo de la solidez de los resultados de DEA (Sutherland et al., 2007).

9 No obstante, la descentralización excesiva puede dar como resultado ineficiencias adjudicatarias, cuando conduce a responsabilidades superpuestas entre los niveles de gobierno.

10 PISA (sus siglas en inglés) se refiere al Programa para Evaluación Internacional de los Estudiantes.

11 La tasa interna de retorno es la tasa de descuento que iguala el valor actual de los costos de educación y el valor actual de los beneficios de por vida al estudiante. Los beneficios privados a la educación terciaria son ampliamente la prima de salario de por vida que un nivel más alto de logros comanda en el mercado, mientras que los costos privados incluyen los gastos de bolsillo del estudiante y los costos de oportunidad de asistencia escolar (es decir, ganancias consumadas). Los beneficios sociales de la educación incluyen la productividad aumentada en la economía y un número de factores no económicos (por ej., menor criminalidad, mejor salud, etc.) mientras que los costos sociales pueden incluir el egreso perdido del estudiante (durante la asistencia a la escuela) y los costos financieros no soportados por el estudiante.

12 Las ganancias previas durante la escolaridad son potencialmente el mayor componente de los costos. Esto, sin embargo, tiene la influencia de políticas de gobierno menos directas – aunque no insignificantes. Por ejemplo, los aumentos en el salario mínimo, con otras cosas iguales, aumentan el costo de oportunidad de la educación post-secundaria.

13 Este argumento es menos válido, por supuesto, para los países con una distribución del ingreso desigual.

14 La mayoría de las Asociaciones Público-Privadas (APP) son contratadas a nivel subcentral. En Alemania, alrededor del 80% de la inversión de las APP se gasta a nivel Länder y municipal, constituyendo hasta un 2 a 3% de la inversión subcentral, mientras que en Francia, más del 50% de las APP están dispuestas a nivel subcentral. Con la “Iniciativa de Financiación Privada”, el Reino Unido tiene las APP más avanzadas que representan de un 10 a un 15% de la inversión pública total, administradas en su mayor parte, por los gobiernos locales.

15 Medir el resultado o el egreso en el sector público es difícil, y estimar una frontera de eficiencia requiere el uso de variables o indicadores alternativos. Los resultados del análisis DEA que se muestran en la Figura 6 se basan en un indicador de los resultados de la administración pública construido a partir de estudios internacionales sobre la calidad del sistema de justicia y el nivel de corrupción de los países de la OCDE, así como también el nivel de burocracia medido según el indicador de Regulación del Mercado de Productos de la OCDE (OCDE, 2010d).

16 Con respecto al éxito de las reformas, Blank (2002) observa: “Al mismo tiempo que ocurrían los cambios importantes en la estructura del programa durante la década del `90, también hubo cambios sorprendentes en el comportamiento. Los adjetivos fuertes son apropiados para describir estos cambios de comportamiento. Nadie – de ninguna persuasión política- habría predicho o creído posible la magnitud del cambio que ocurrió en el comportamiento de las familias monoparentales de bajos ingresos durante esta década”

17 Whiteford (2009), aunque con un foco particular en el sistema de transferencia de impuestos en Australia, brinda una cantidad de medidas por las cuales medir el grado de redistribución incluido en los esquemas de transferencias sociales de los países de la OCDE.

18 Existe literatura considerable acerca de las implicancias de las finanzas públicas de las poblaciones ancianas. Ver, por ejemplo, Heller (2003).

19 Estrictamente hablando, los aportes del seguro social actuarialmente justos, que son uniformemente proporcionales a los beneficios de pensión futuros, no son impuestos per se, y no necesariamente, a su vez, tienen los mismos impactos, que, digamos, los impuestos puros de la nómina. Sin embargo, varios aspectos de los sistemas de beneficio definido del PAYG debilitan el nexo entre las contribuciones y los beneficios, impartiendo un elemento impositivo a los aportes sociales.

20 Ver Martin y Whitehouse (2008) para una revisión de las principales reformas de la OCDE a través de 2008. Se han adoptado más reformas importantes recientes en una cantidad de países de la OCDE, incluyendo Francia, Grecia, Hungría, Irlanda y España.

21 Dichas estrategias hacen que los desempleados puedan continuar para recibir beneficios con la condición de que permanezcan comprometidos con la búsqueda activa de empleo y sigan los pasos para mejorar su empleabilidad (por ej., a través de capacitación).

22 Como se observó en OCDE (2010i), un aumento en los impuestos directos puede ser regresivo, pero esto podría ser desplazado por un paquete más amplio que incluya acompañar las medidas directas que son dirigidas a los hogares pobres.

23 Esto incluye los planes 401 (k), las IRA, el crédito de los ahorristas y los planes Keogh.

24 La mayoría de los países de la OCDE adoptaron el sistema EET (exento-exento-gravado, es decir, los aportes al esquema están exentos del impuesto cuando los retornos ganados, de inversión están exentos de impuestos, pero los pagos finales están gravados), lo cual se considera un enfoque basado en el consumo, que exime a los retornos sobre el capital a partir de la tributación. El otro enfoque principal es el enfoque basado en los ingresos globales, que grava no solo el ingreso por trabajo y/o los retiros, sino también los retornos de inversión. El enfoque basado en el consumo, al tratar a los retornos de manera más favorable, fomenta el ahorro.

25 El diseño de los incentivos de ahorro de retiro necesita prestar atención a las posibles consecuencias adversas. Por ejemplo, si los planes de retiro que están sujetos a la deductibilidad del impuesto a las ganancias solo pueden ser suministrados por una cantidad limitada de instituciones (es decir, no hay un ingreso libre al mercado), entonces, estas instituciones pueden captar parte de los incentivos.

26 Donde las ganancias de los impuestos a la propiedad se devengan primariamente a los gobiernos subcentrales, la deductibilidad de dichos impuestos representa un subsidio cruzado de las jurisdicciones de bajo gasto/bajo impuesto a las de mayores gastos.

27 Johansson et al. (2011) han argumentado que la deductibilidad de los intereses hipotecarios puede haber cimentado el desarrollo de las burbujas de precios de activos en varios países antes de la crisis económica y financiera reciente. En los países con un alivio impositivo de la vivienda más generosos sobre los costos de financiación de deuda (equivalente a 0,3 puntos porcentuales por encima de la media de la muestra), un shock de demanda positivo se traduce en un aumento en los precios de las casas que está alrededor del 50% más que en el típico país de la OCDE. Al mismo tiempo, vale la pena recordar que, donde la deductibilidad de los intereses hipotecarios ha prevalecido durante muchas décadas, la razón más importante para la burbuja de precios de los bienes inmuebles reciente es más probable que hayan sido las tasas de interés reales anormalmente bajas y los estándares de préstamo más flojos prevalecientes en el momento de la construcción.

28 Mientras que la legislación de reforma de salud reciente en Estados Unidos, en parte reduce la importancia de esta exclusión, al introducir en 2018 un impuesto especial sobre los planes denominados “Cadillac”, la exclusión ha sido dejada bien intacta.

29 Feldstein et al. (2011) excluyen los gastos impositivos relacionados con el ahorro para ayudar a inclinar el sistema impositivo de EE.UU. más hacia un impuesto al consumo.

30 No obstante, la evidencia empírica sobre la sensibilidad del ahorro a la tasa de retorno está mezclada.

31 La regulación es un medio mucho más costoso de lograr objetivos ambientales que a través de mecanismos basados en el mercado. Por ejemplo, se estima que los mandatos de comando y control cuestan 22 veces más que los métodos basados en el mercado (CEA, 2003).

32 Bassi et al. (2009) usa el término “impuestos ambientales” para referirse a los impuestos, cargas y tasas relacionados con el medio ambiente. Mientras que en general, los impuestos son pagos sin contrapartida al gobierno general basados en una base impositiva, y las cargas y obligaciones son pagos por un servicio específico, en el caso de los impuestos, cargas y obligaciones relacionados con el medio ambiente; esta distinción se borra porque una impuesto basado en las emisiones también se puede ver como una carga.

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