Edilberto Peña González Jorge Luís Trujillo Alfaro
Introducción
El presupuesto es el instrumento de política fiscal más importante para el manejo de las finanzas públicas. Su estudio puede ser abordado desde múltiples perspectivas, que incluyen diversos escenarios, principalmente, políticos, académicos, legales, económicos o sociales. Sin embargo, a pesar de representar una práctica política en su aprobación y una construcción técnica en su diseño, el proceso presupuestal es esencialmente jurídico.
El estudio del presupuesto desde ese punto de vista, no es un asunto novedoso, y debería necesariamente concentrar la mayor atención de las agendas de gobierno. Por eso, este escrito tiene una motivación especial, que consiste en presentar y analizar la jurisprudencia más relevante entorno al conjunto de instituciones jurídicas que abarcan el nivel constitucional y legal del presupuesto (en la ley orgánica y la ley anual) durante el período comprendido entre 1992 y 2001.
Se analiza el marco jurídico que hace al presupuesto sujeto de controles legales, no solamente financieros o contables, sino también, de tipo constitucional, el cual por su misma naturaleza delimita, algunas veces ampliando y otras restringiendo, el alcance que tiene la norma y el contexto en el cual debe ser interpretada.[1]
A partir de esta breve reflexión, este artículo tiene como propósito central presentar los resultados de la revisión jurisprudencial constitucional en materia de presupuesto, y del planteamiento de problemas identificados de forma concurrente durante la elaboración de fichas de jurisprudencia, realizar un análisis crítico acerca del alcance que, según lo ha establecido la Corte Constitucional y la práctica jurídica, tienen los principios presupuestales.
El período escogido para la elaboración del artículo, como atrás se comentó, inició en 1992 y terminó en 2001, tiempo que abarca los primeros 10 años de jurisprudencia constitucional en materia presupuestal y en el cual se lograron analizar más de 150 providencias del tema de presupuesto. Ahora bien, metodológicamente, los pasos mediante los cuales se analizó la jurisprudencia para elaborar este documento obedecen a un criterio ya establecido, validado y analizado en otros trabajos (Ver: López Medina 2007: 139 y Uprimny Et. Al. 2006: introducción), de quienes se obtuvieron los parámetros de análisis jurisprudencial y que serán brevemente resumidas a continuación. Culminada la etapa de búsqueda, clasificación y elaboración de fichas jurisprudenciales se inició el análisis, en el cual, se identificaron los cuatro problemas más recurrentes identificados en las sentencias del Tribunal Constitucional sobre los cuales convergen diversos pronunciamientos con argumentos similares o disímiles. En esta primera parte se plasma la pregunta y la respuesta a los problemas identificados, con el propósito de construir una interpretación en materia de presupuesto.
Dentro de los criterios que podríamos llamar metodológicos utilizados para la elaboración de esta primera parte se encuentran los siguientes: (López Medina 2007: y Uprimny Et. Al. 2006)
- Identificación de sentencias “Hito”: son aquellos fallos que tienen un peso estructural fundamental dentro del conjunto de jurisprudencias que abordan la misma materia. Consiste básicamente en la sentencia que marca la línea interpretativa, a partir de los cuales, se consolida la tendencia argumentativa que se cita en siguientes fallos.[2]
- Construcción del precedente jurisprudencial: [3] Se entiende como secuencia de fallos, el que tiene un valor metodológico para identificar el conjunto de argumentos centrales de la decisión (reglas interpretativas), y que permiten la identificación de patrones y dinámicas de decisión en la resolución de problemas similares. [4]
- Construcción de reglas interpretativas: hace referencia a la secuencia argumentativa de mayor valor jurídico, que se construye a partir de las consideraciones centrales de la muestra de fallos, no solamente de carácter jurídico vinculante principal (ratio decidendi), sino también del alcance y otras consideraciones que la interpretación extiende a la norma (orbiter dicta), y que permite concretar este concepto.[5]
- Construcción del análisis dinámico: consiste en establecer las relaciones entre las diferentes decisiones dentro de lo que podría llamarse el espectro jurisprudencial.[6] El resultado debe ser un conjunto de nexos argumentativos que permita encontrar una solución a cada uno de los “hitos” planteados y ejemplifiquen una construcción no solamente jurídica, sino conceptual del alcance que la Corte ha dado a los principios constitucionales.
Previa presentación metodológica, estructuralmente, el artículo está escrito en dos partes: la primera presenta cuatro grandes tesis de la jurisprudencia en materia presupuestal con la metodología anteriormente descrita. La segunda, presenta reflexiones que pueden obtenerse a partir de la interpretación jurisprudencial de la Corte Constitucional a los principios presupuestales. Finalmente debe hacerse una observación: los denominados “tesis” hacen referencia a los problemas jurídicos con más frecuencia abordados por el Tribunal Constitucional en el espectro de fallos jurisprudenciales sobre la materia, y que los autores consideran relevantes, sin que ello implique que sean excluyentes de otro tipo de problemas que para la comunidad académica puedan establecerse como más pertinentes.
Parte 1: Cuatro tesis de control constitucional en materia presupuestaria.
Tesis 1: Ejecutoriedad del presupuesto a través de sentencia judicial.
El problema jurídico abordado fue delimitado de la siguiente manera: ¿Puede el juez mediante un fallo, modificar la ejecución presupuestal, que por mandato constitucional, corresponde en su diseño, y ejecución al Ejecutivo y su aprobación al Congreso?; en sentido complementario, ¿puede el fallo tener alcance sobre los recursos del presupuesto, los cuales están amparados por el principio de inembargabilidad?. Mediante el método de identificación del precedente, fueron registradas las sentencias C-013 y C-017 de 1993; y C-103 de 1994, como principales fallos, y la C-546 de 1992 como sentencia tesis.
La solución planteada a este interrogante fue la siguiente: Prima facie, puede considerarse que una de las características del presupuesto es su inembargabilidad, principio que está contenido en la ley orgánica que regula la materia;[7] gozaría de una especial protección jurídica y estatus cuasiconstitucional, lo que implica que prevalece frente al ordenamiento jurídico establecido en normas ordinarias; adicionalmente representa una especial condición para el interés general y de la sociedad, frente al eventual riesgo de ser capturado por los intereses económicos particulares, de individuos que podrían afectar su estatus de medio para llevar a cabo los postulados del Estado Social de Derecho.[8] El principio de inembargabilidad pretende “proteger” el presupuesto público de acciones jurídicas que cambien su destinación o impidan la realización de los fines para los cuales fue diseñado por el Ejecutivo y aprobado por el Legislativo.[9]
Sin perjuicio de lo anterior, el Alto Tribunal Constitucional ha estimado que a pesar de tener los recursos del presupuesto dichas condiciones especiales: “el embargo de bienes del Estado para que, por la vía judicial se lleve a cabo la ejecución que permita hacer exigible el pago de una obligación dineraria, no conduce a que se vulnere la previsión constitucional contenida en el inciso segundo del artículo 346 de la actual Carta Política”.
En cuanto al momento para hacer efectiva esa obligación dineraria, el juez constitucional consideró necesario flexibilizar el alcance del principio de inembargabilidad presupuestal, de tal forma que mediante un procedimiento administrativo, se logren conciliar ambos preceptos jurídicos: el pago de la obligación destinada a hacer efectivos algunos derechos constitucionalmente consagrados, por ejemplo, salario, y el principio de inembargabilidad.[10] La solución planteada consiste en una aparente armonización entre los principios de inembargabilidad y de dignidad humana, éste último representado en el pago de la obligación dineraria o salario, el cual es dependiente del primero, y por lo tanto, debe gozar de especial protección constitucional.[11] Entonces, para la Corte Constitucional el derecho al pago del salario de trabajadores, por su especial protección y por su carácter de valor fundante del Estado social de derecho, merece una especial protección frente al principio de inembargabilidad del presupuesto.
La misma Corte ha conferido especial protección de los derechos cuando se encuentran frente a situaciones jurídicas con estatus casiconstitucional como las contenidas en las normas orgánicas de presupuesto. En materia de derechos deberá revisarse lo dicho en el fallo C-337 de 1993, donde consideró que: (i) la embargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto nacional es procedente cuando se trata de sentencias que han condenado a