John Adler
Economista estadounidense con muchos anos de experiencia en el estudio y análisis de las experiencias económicas de América Latina, principalmente desde sus cargos técnicos en el Banco Mundial. Actualmente Director del Departamento de Programación y Presupuesto del Banco Mundial
Es para mi motivo de gran satisfacción que los organizadores del IV Seminario Interamericano de Gasto Público me hayan invitado a venir. Para mí el Seminario tiene un profundo significado en un doble sentido. Mi interés profesional e intelectual en los gigantescos problemas del desarrollo económico, se inició hace veintiséis años, cuando a uno de mis colegas y a mí se nos pidió que nos trasladáramos a El Salvador para preparar un análisis del sistema fiscal de ese país. Después de 26 años, durante los cuales, mis conocimientos sobre los problemas del desarrollo se extendieron geográficamente y se ampliaron para absorber muchos otros aspectos del desarrollo, regreso a la misma región a examinar el mismo tema el papel que desempeña el sistema fiscal en el proceso del desarrollo.
La Trayectoria del Progreso Económico
La referencia al período que abarca más de un cuarto de siglo, de manera inevitable invita a la reflexión sobre el curso que han tomado los acontecimientos durante este lapso en lo que se refiere a dos temas interrelacionados que serán examinados en este seminario: desarrollo y finanzas públicas. En relación con el primer tema, no obstante todos los problemas agudos y críticos y las dificultades que han sido tan detalladamente descritas y analizadas en innumerables informes, estudios e investigaciones exhaustivos, se acepta como un hecho casi irrebatible, que virtualmente sin excepción, los países que en 1950 se calificaban como subdesarrollados o corno menos desarrollados y que ahora se llaman a si mismos con mucha justificación, países en desarrollo, ciertamente han atravesado por un periodo de desarrollo económico con una tasa sin precedentes, si medimos el desarrollo en los términos convencionales mediante la tasa de crecimiento del Producto Nacional Bruto combinado (N. T. para el conjunto de los países mencionados).
La tasa media de crecimiento agregada de PNB del 5% durante los últimos 25 años para los países del tercer mundo en su conjunto, significa que su producción combinada, y su ingreso combinado, es en la actualidad 3.5 veces más grande, en comparación con la de 1948. Los países de América Latina, en su conjunto, empezando por los de mayores Ingresos, sobrepasaron el promedio global y en la actualidad son cuando menos cuatro veces más ricos de lo que eran al principio. Para hacer el panorama aún más impresionante, diremos que hay indicaciones en todas partes del mundo —o más precisamente, que hubo indicaciones antes de que el aumento en los precios del petróleo y la inflación mundial convulsionaran a la economía del mundo— de que el crecimiento se iba acelerando gradual e inexorablemente de un decenio al otro.
Aún cuando hiciéramos a un lado, por considerarlo absurdo, el criterio derivado de los temas que fueron objeto de intensos debates a fines de la década de los cuarenta y principios de la década de los cincuenta, cuando se dudaba que fuera posible el crecimiento sostenido de los países menos desarrollados durante un prolongado período de tiempo, la forma en que han crecido los países en desarrollo durante los últimos 25 años —junto con los países industrializados del Occidente y los países Socialistas del Este— está destinada a pasar a la historia corno uno de los logros más importantes de la raza humana.
Estas conclusiones son sumamente satisfactorias, sin embargo, la suma de los logros, se ve empañada por dos fenómenos que en algunos países han reducido los beneficios del crecimiento y en otros los han convertido en fracasos.
El Crecimiento de la Población
Uno de estos fenómenos es el aumento de la tasa de población, que en la mayor parte de los países en desarrollo, en especial en los de América Latina, se aceleró y produjo un aumento del 77% de la población de los países en desarrollo en los últimos 25 años. Las tasas de crecimiento de población de América Latina, sobrepasaron el promedio mundial por un apreciable margen, y como resultado, la población del Hemisferio Occidental, excluyendo a los Estados Unidos y a Canadá, es ahora dos veces más grande de lo que era hace veinticinco años.
Tuvieron que pasar casi veinticinco años antes de que los economistas se percataran del impacto que sobre el crecimiento económico tienen las altas tasas de crecimiento de la población, que en muchos lugares siguen elevándose y en muchos lugares, los encargados de la elaboración de la política, todavía no han reaccionado a las advertencias de los demógrafos en el sentido de quo el crecimiento incontrolado de la población está dando lugar a que el avance económico ulterior sea más difícil. Esto no quiere decir que necesariamente debamos aceptar las predicciones del Club de Roma que vaticinan el fin del mundo, ni los análisis futuristas de los demógrafos y atemorizarnos por los prospectos casi inevitables de que en los próximos 25 años, la población aumentará en más del doble.
No tiene sentido explayarse acerca de las consecuencias que tiene el acelerado crecimiento de la población sobre el desarrollo económico. Si no aceptamos el concepto de que el bienestar humano en cierta medida y de manera misteriosa aumenta cuando se trata de una nación populosa y si nos percatamos de que el crecimiento de la población no es un prerrequisito para alcanzar las ventajas de las economías de escala, entonces, la tasa de crecimiento de la población es una medida de la reducción de crecimiento del ingreso per cápita que provoca. En América Latina, las consecuencias del crecimiento de la población consisten en que el ingreso per cápita se duplicó en América Latina, en comparación con el aumento cuadruplicado del crecimiento del PNB. Esto implica que si por ejemplo, la tasa de crecimiento de la población ha sido de la mitad de lo que era en realidad, el ingreso promedio per cápita no se habría duplicado, sino triplicado y alcanzaría un nivel no esperado hasta 1988.
Distribución del Ingreso
El segundo fracaso de los últimos 25 años consiste en que opuestamente a las esperanzas y conceptos populares, el progreso económico ha logrado hacer muy poco y en algunos países no ha hecho nada para mitigar las penalidades y los riegos para la vida y la salud, inherentes a la absoluta pobreza que caracteriza el nivel de vida de una tercera parte y en algunos casos de dos quintas partes de la población de los países en desarrollo. El problema, con todas sus ramificaciones de miseria humana no se limita a los países de Asia, como la India o Bangladesh donde el promedio de ingresos per cápita todavía se encuentra por debajo del nivel que prevalecía en la mayor parte de los países de América Latina, hace 25 años. Esta situación afecta igualmente a un gran segmento de la población de América Latina donde el ingreso promedio per cápita, ha aumentado sustancialmente.
Los datos relativos a la distribución del ingreso son escasos e inciertos, y cualquier intento de cuantificación provoca respuestas emocionales de desconfianza y resentimiento; por lo tanto, es preferible en apariencia hacer afirmaciones en términos generales, pero reconocidamente vagos, en el sentido de que existe la evidencia de que en muchos paises de América Latina, hay todavía grandes segmentos de población, especialmente en las áreas rurales, que no han sido beneficiados por el avance económico general o que han hecho progresos en términos de ingresos per cápita, que se comparan desfavorablemente con los logrados por los grupos de los niveles medios y superiores. Una gran parte de la población indígena de Guatemala, los inquilinos de Chile, los indígenas del Altiplano del Perú, la gran mayoría de la población rural del nordeste del Brasil y los núcleos de pobreza rural de Colombia y de México constituyen demostraciones vívidas de mis afirmaciones, y sigue siendo muy impreciso todo lo que este status implica en. términos de condiciones de vida, nutrición, educación y oportunidades de progreso. Lo anterior, también constituye la base de mi proposición de que se debe demostrar un genuino interés por la situación de los pobres, colocando esta cuestión en el primer lugar de la lista de prioridades sociales, económicas y políticas de los gobiernos de América Latina y que debe ser tomada en cuenta en la elaboración de la política fiscal.
Dos cuestiones surgen de inmediato, la primera consiste en determinar cuales son las razones para que el proceso de crecimiento en América Latina y en todos los demás países en desarrollo de todo el mundo, no haya podido aliviar la situación de pobreza de los grupos de bajos ingresos. La segunda consiste en averiguar qué se puede hacer, en el caso de que efectivamente algo pudiera hacerse, para modificar el modelo de crecimiento para mejorar en términos absolutos y en términos relativos, el ingreso de los grupos de bajos ingresos.
Con relación a la primera cuestión se pueden aducir varias cuestiones fundamentales: desde el punto de vista general, ¿por qué en varios países de América Latina parece haber disminuido la parte que reciben los pobres —que forman el 40% de la población— del ingreso nacional bruto y por qué en la mayoría de estos países, no ha aumentado esta proporción?
La razón más aceptada es el hecho objetivo de que el desarrollo es esencialmente un proceso irregular, a pesar de las frecuentes afirmaciones de que el objetivo de la política de desarrollo es «el crecimiento equilibrado». El desarrollo es irregular a causa de las diferencias en la elasticidad del ingreso que se reflejan en la demanda de un aumento en las oportunidades, en los precios y en la producción de algunos artículos y servicios más rápidamente que otros; debido también a que el impacto de las nuevas tecnologías y de las nuevas oportunidades producidas por los cambios en la demanda interna y externa, se concentra, cuando menos inicialmente, en los «sectores de avanzada» y porque la iniciativa privada, las capacidades técnicas y las instalaciones institucionales existentes relativas al progreso, están distribuidas de manera desigual dentro del campo económico.
En segundo lugar, la teoría económica y el desarrollo práctico han desarrollado en gran medida —tal vez en demasía— la necesidad de estimular un volumen cada vez mayor de inversiones. En su forma más simple —y que precisamente debido a esta simplicidad es la más significativa en la formulación de políticas prácticas— el argumento se desenvuelve como sigue: el aumento en las inversiones y el aumento en los ahorros para financiar las inversiones, son convenientes para el desarrollo; el aumento en el consumo es inconveniente. Por lo tanto, continúa el argumento, los inversionistas, internos y extranjeros, deben recibir incentivos para la inversión: sus ganancias deberán estar libres de impuestos durante algunos años, o bien la tasa impositiva deberá ser reducida, el financiamiento de la inversión deberá facilitarse mediante le estimulación del flujo de recursos financieros hacia la inversión, mediante la emisión de bonos al portador o acciones al portador y finalmente, el gobierno deberá estimular la inversión proporcionando recursos financieros al prestatario a un costo considerablemente más bajo que la tasa marginal de ganancia. Como los inversionistas- empresarios y ahorradores pertenecen, casi por definición, a los grupos de ingresos elevados, especialmente en los países en los que la proporción de los ahorros correspondientes al 40% de los pobres, es casi siempre de cero, el resultado inevitable de estas políticas es un aumento en la desigualdad de la distribución del ingreso.
La tercera razón es la confianza en los aranceles proteccionistas como un medio para estimular la inversión en industrias que deben competir con los artículos importados. Si los beneficios del proteccionismo van a dar en su totalidad a la clase empresarial, resulta evidente que la distribución del ingreso empeora cada vez más. Pero aún en el caso de que los trabajadores empleados por las industrias protegidas se beneficiaron mediante sueldos más altos, la distribución del ingreso se afecta de manera adversa si los artículos protegidos se venden a los miembros de grupos de bajos ingresos, como por ejemplo, pequeños propietarios agrícolas o campesinos.
La repartición de los beneficios de la protección entre los industriales y los trabajadores es únicamente una de las facetas de un aspecto más general de esta distribución desigual de los frutos del progreso económico entre los diferentes sectores de la economía y que constituye la cuarta razón de carácter más general. Como es necesario que los gobiernos, independientemente de sus formas y convicciones políticas, reciban algún apoyo y aceptación de la población urbana, y como es mucho más fácil organizar y movilizar el apoyo político de la población concentrada en las áreas urbanas, los gobiernos por lo general, elaboran y ponen en vigor políticas que benefician a los habitantes de las zonas urbanas, a expensas de la población rural, de manera inevitable. La población urbana se «atiende» mediante el suministro de escuelas, el subsidio para la construcción de viviendas, los servicios médicos, medios de transporte a bajo costo, etc., es decir, de servicios públicos que escasean o que no existen en las áreas rurales. Como el ingreso per capita en los centros urbanos de América Latina, especialmente en aquellos en los que está concentrada la actividad industrial, es invariablemente por lo menos tres veces más alto que el promedio nacional, y por lo tanto, en promedio, tres o cuatro veces, más alto que el de la mayoría de la población rural, hasta el modelo imperante de políticas sociales, da por resultado un deterioro en la distribución del ingreso.
Esto nos lleva a una quinta causa de la desigualdad en la distribución del ingreso en la mayoría de los países de América Latina. Hace más o menos 20 ó 25 años, muchos sociólogos y algunos economistas estaban interesados en las dificultades inherentes al desarrollo de una fuerza industrial laboral que aceptara la disciplina fundamental de la producción industrial: horas de trabajo regulares, normas de calidad, organización jerárquica, etc. En cualquier caso, la organización de la producción industrial aparentemente, no tuvo que padecer estos problemas y la capacidad administrativa, que surgió como uno de los grandes talentos ocultos de las sociedades latinoamericanas, en apariencia no encontró ninguna de estas dificultades para organizar la producción industrial. Por otra parte, y también contra todo lo que se esperaba, la modernización de la agricultura en pequeña escala, resultó ser mucho más difícil de lo que se había calculado. Los grandes progresos que se han hecho en el campo de la tecnología de la producción agrícola en Europa Occidental y en los Estados Unidos, han tenido muy escasa relevancia entre los pequeños agricultores y campesinos de América Latina. La maquinaria agrícola se elaboró originalmente para unidades de producción de mayor tamaño, las variedades de las semillas se desarrollaron para diferentes condiciones climáticas, la difusión de información técnica mediante servicios muy amplios no ha logrado contribuir a aumentar la productividad y los correspondientes ingresos de los pequeños agricultores.
Con el fin de que estas observaciones sobre las limitaciones de los progresos agrícolas no se malinterpreten, me apresuro a añadir que estoy perfectamente consciente de los grandes progresos logrados en el campo de la investigación agrícola y la producción en América Latina, especialmente en México, donde la INIA se ha convertido en una de las instituciones de investigación más importantes de nuestra época. Sin embargo, considero que se puede generalizar y afirmar que el avance en la agricultura estuvo casi completamente en manos del productor agrícola comercial, especialmente en manos de los latifundistas. Esta situación bien pudo haber afectado al pequeño campesino para quien seguramente fue cada vez más y más difícil competir en el mercado con las granjas industriales modernizadas.
Esta amplia referencia al pequeño agricultor y a sus bajos ingresos, me acerca a la razón última y en cierto sentido más general, de la desigual distribución del ingreso: la elevada tasa de crecimiento de la población la alta tasa de crecimiento del ingreso per capita, sino que también intensifica la mala distribución del ingreso, esta es presumiblemente la causa más importante del generalizado desempleo agrícola debido al limitado suministro de tierra cultivable y a la creciente oferta de fuerza laboral rural. Asimismo este factor es indirectamente la razón primordial del desempleo y subempleo en las zonas urbanas en donde el subempleo y el desempleo se disfrazan en forma de un exceso de oferta de trabajo en sectores de servicios tales como las actividades distributivas y los servicios domésticos. Es cierto que, el rápido crecimiento de la fuerza de trabajo asegura que no se limite el crecimiento de la producción a causa de escasez de mano de obra; pero la oferta ilimitada de trabajo constituye también un impedimento primordial para el logro de la justicia social.
A este respecto, es útil recordar que tanto en los Estados Unidos corno en Europa Occidental (y probablemente también en Canadá), la tendencia hacia el deterioro en la distribución fue frenada y revertida únicamente después de que fue reducido el crecimiento de la fuerza de trabajo. En Europa, este fenómeno se inició probablemente desde antes de la Primera Guerra Mundial, pero se intensificó en la década de los veintes, mientras que en los Estados Unidos, donde el crecimiento natural de la población aumentó a causa de la inmigración, el giro se produjo en 1929, después de’ que el flujo de inmigrantes se hubo reducido drásticamente.
Volviendo ahora a la segunda cuestión —qué puede hacerse para que los grupos de ingresos bajos obtengan una mayor parte de los beneficios del progreso económico— se desprende del análisis anterior de las razones que producen la persistente y en algunos casos hasta creciente desigualdad, una exigencia para que los esfuerzos encaminados a lograr el desarrollo, tomen una nueva dirección. Los encargados de elaborar la política deben darse cuenta o deben ser advertidos por sus asesores de que, desde el punto de vista de la sociedad, el objetivo último del desarrollo no es el crecimiento de la producción agregada y del ingreso, ni del promedio del ingreso per capita, sino el alivio y en última instancia, la erradicación total de la pobreza absoluta. Esto requiere de la revaluación de los objetivos tácticos inmediatos de la política de desarrollo, así como de la reconsideración de los medios para alcanzarlos.
El Cambiante Papel del Sistema Fiscal
Es precisamente con relación a estos antecedentes que debe estimarse el papel que desempeña el sistema fiscal. En un sentido, esta apreciación no constituye una disociación de la evaluación tradicional del sistema fiscal que por lo general utiliza dos criterios: La eficiencia como medio para lograr la movilización de los recursos y la equidad en la distribución de la carga impositiva. Un sistema fiscal que logra movilizar todos los recursos que requiere el gobierno para llevar a cabo las tareas que la sociedad le impone, obtiene magníficos resultados, al igual que un sistema en el cual la carga impositiva se distribuye equitativamente en el sentido de que se conforma a la lógica inherente a la ley de disminuir la utilidad marginal del Ingreso y reduce las «molestias» producidas por el pago de impuestos, extrayendo una cuota más que proporcionada del ingreso de los ricos que del ingreso de los pobres. Al establecer estos términos, se elimina el conflicto entre la eficiencia objetiva (relativa a la movilización de los recursos) y la meta de la equidad.
La compatibilidad de estos dos objetivos se torna controvertible, cuando el sistema se valora dentro del contexto de los objetivos del desarrollo y cuando un aumento en la tasa de formación del capital llegó a ser una parte importante de las responsabilidades del gobierno. Si se toma en cuenta la proposición generalmente aceptada de que la tasa de la formación de capital privado no deberá ser afectada de manera adversa por la tributación (y en esta forma, los ahorros gubernamentales se convierten en una adición y no en una sustitución de los ahorros privados) surgirá un conflicto entre los objetivos de la equidad y la formación de capital. La evaluación del sistema fiscal se vuelve todavía más complicada si se considera no solamente el efecto de la equidad. en el sistema de ingresos, sino también el impacto que sobre la distribución del ingreso tienen la composición de los gastos públicos. Igualmente, debe tenerse en cuenta el efecto de los gastos gubernamentales sobre la formación del capital y el crecimiento económico, en una evaluación integral de esta naturaleza (Este factor da lugar a complicaciones similares).
Un examen reconocidamente superficial de las estadísticas fiscales de diversos países latinoamericanos (Tabla 1), sugiere que estos países han realizado un esfuerzo fiscal bastante adecuado en lo que se refiere a la movilización de recursos. La proporción de los ingresos del Gobierno dentro del Producto Nacional Bruto, ha aumentado significativamente en los últimos veinte años. Esta situación ha permitido que el Gobierno aumente su radio de acción, lo que en mi opinión ha sido factor importante en el éxito del desarrollo de América Latina.
Sin embargo, no tengo la certeza de hasta qué punto el aumento del ingreso gubernamental ha contribuido a la formación total del capital. Hace varios años, mi colega del Banco Mundial (Stanley Please, «Ahorros por medio de la Tributación: Espejismo o Realidad» Finance and Development (Finanzas y Desarrollo). Marzo de 1967, pp. 1-10.) demostró que los aumentos en el ingreso público, en la mayor parte de los países no produjeron un aumento en la formación total del capital, sino que por un cierto tipo de aplicación fiscal del «Principio de Peter», produjeron un aumento en los gastos gubernamentales corrientes, incluyendo frecuentemente drásticos aumentos en los gastos de defensa. Sin embargo, por dos razones, estoy menos interesado en este fallido intento de aumentar la formación de capital público, de lo que estaba S. Please. Una, estriba en que existen evidencias de que en los años recientes, la formación de capital total —público y privado— ciertamente ha aumentado en la mayor parte de los países de América Latina, aún cuando no aumentó la formación de capital público. La segunda consiste en que yo considero que los aumentos en los gastos corrientes, destinados a la educación, salubridad, extensión de servicios, investigación (naturalmente no para fines de defensa), contribuyeron en muchos países, en la misma medida, tanto al desarrollo como a le formación de capital público.
La trayectoria de los sistemas fiscales en América Latina es mucho menos satisfactoria cuando se examinan los efectos de la distribución del ingreso. Esta afirmación tiene relación tanto con el aspecto de los ingresos como con el de los gastos. En la mayor parte de los países la incidencia de la tributación es proporcional, o en el mejor de los casos, relativamente progresista en relación con una parte importante de la escala de ingresos. Las estadísticas indican que en los años recientes, la proporción de los impuestos directos en el ingreso gubernamental total ha aumentado considerablemente (Tabla 1). Ya que un considerable porcentaje de los impuestos directos corresponden a impuestos sobre ingresos del trabajo recabados en las fuentes, el ingreso derivado del capital y el ingreso «mixto» derivado de una combinación de capital y de actividad empresarial, presumiblemente, será gravado más suavemente y podría incluso, quedar totalmente al margen de la tributación.
Tal como se mencionó anteriormente beneficios de estas medidas, mientras, que los agricultores pobres no los recibirán. Sin embargo, los aranceles proteccionistas pueden dar por resultado un mayor grado de desigualdad en la distribución del ingreso, porque los industriales y los trabajadores industriales relativamente acomodados recibirán los, tal como lo señaló Bird en un reciente artículo (Richard M. Bird, «Public Finance and Inequality», (Finanzas Públicas y Desigualdad) Finance and Development, Marzo 1974, pp. 2-4 y p. 34.), las exenciones de derechos aduaneros para los bienes de capital importados, pueden también tener efectos desfavorables en la distribución del ingreso, porque originan la adopción de técnicas de capital intensivo de producción y reducen las oportunidades de empleo.
De manera más general, los incentivos impositivos que estimulan un mayor grado de inversión en plantas industriales y equipo, pero que al mismo tiempo reducen el nivel de utilización de los bienes de capital existentes afectan de manera adversa la demanda de mano de obra y con ello, la distribución del ingreso. Los impuestos sobre los salarios y las imposiciones por concepto de seguridad social que recaen sobre la fuerza de trabajo pero que no afectan al capital, agravan aún más la situación. Por el mismo motivo, el subsidio del uso del capital mediante tasas de interés bajas contribuye aún más a aumentar los ingresos de los poseedores del capital y reduce la demanda de mano de obra y su ingreso.
La incidencia, sumamente desigual, de la carga impositiva se agrava a causa del debilitamiento de la administración tributaria fiscal, aún cuando en años recientes se ha obtenido un progreso considerable en las técnicas de evaluación y administración tributaria, así como en la eficacia de la de los impuestos. Pero sigue siendo cierto que el bajo rendimiento de los impuestos sobre los bienes raíces y la tierra, en la mayoría de los paises latinoamericanos es un ejemplo vivido de las deficiencias de la estructura impositiva y de la administración tributaria. Esto deberá interpretarse en el sentido que no es el reflejo de limitaciones de competencia técnica, sino de la intención política para lograr que el sistema tributario sea más equitativo.
Estas observaciones no implican que no pueda mejorarse el sistema tributario. Por el contrario, si la estructura impositiva ha de reflejar los cambios graduales en el clima social y político que contribuyan a lograr la equidad, se deben realizar esfuerzos constantes para mejorar tanto la equidad como la eficiencia de la estructura de ingresos de los países de América Latina.
Sin embargo, tal como lo señala Bird (Ibid p. 3), «los impuestos sólo pueden lograr que los ricos sean más pobres, pero no que los pobres sean más ricos». Las mejoras en lo relativo a los ingresos, deben ser complementadas con cambios en el patrón de los gastos públicos, si el progreso económico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distribución de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Esta es una tarea de importancia primordial y de reconocida dificultad, que los gobiernos deben enfrentar apoyándose en bases políticas, si desean evitar el desperdicio y la destrucción inherentes a las violentas revoluciones políticas, y sobre bases humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente, la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta.
La formulación de planes para cambiar el patrón del gasto público para ajustarlo en mayor grado a los objetivos de una mayor justicia social, abiertamente deben tener en cuenta los problemas específicos de la pobreza, correspondientes a cada país. Sin tener en cuenta las diferencias geográficas y las características exactas que adopta la pobreza en los distintos países, se puede señalar un buen número de indicadores en relación con los cambios deseables en la composición de los gastos públicos.
La Pobreza Rural:
Existe una gran evidencia de que en la mayoría de los países latinoamericanos, la pobreza está ampliamente difundida en las áreas rurales, entre los pequeños agricultores y entre los campesinos. Por lo tanto, la medida más importante para la modificación del patrón del gasto público, debe ser un aumento en las asignaciones de fondos y de servicios para el beneficio de los pobres que viven en el campo. El objetivo de la política pública en relación con los pequeños agricultores, es muy sencilio: un aumento constante en su productividad, en correlación con el aumento de la productividad del resto de la economía.
Sin embargo, el logro de este objetivo es sumamente dificil porque el problema de la pobreza rural tiene muchos aspectos organizativos, técnicos y financieros, los cuales presumiblemente tienen que atacarse de manera simultánea. Para asegurarse que los pequeños agricultores participen, en el proceso inherente al progreso económico, es necesario:
a) Modificar la dirección de los servicios de extensión para proporcionar asesoramiento y adiestramiento técnico, no al próspero o prometedor agricultor «modelo», sino al pequeño agricultor promedio que está mucho menos dispuesto a recibir el asesoramiento y las innovaciones técnicas.
b) El desarrollo de un sistema de crédito agrícola que llegue hasta los campesinos más pobres y no solamente a los grandes productores;
c) Educación formal e informal, especialmente adaptada a las necesidades y al medio ambiente de los pequeños agricultores;
d) El desarrollo de procedimientos de comercialización para manejar los aumentos de producción;
e) El suministro, a un costo razonable, de insumo técnico, fertilizantes, pesticidas, e implementos agrícolas;
f) Mejoramiento de las vías de comunicación entre las zonas agrícolas y los mercados;
g) Mínimas medidas de salubridad que incluyan el suministro de agua potable, y
h) No menos importante, la provisión de suficiente tierra para asegurar la subsistencia de los campesinos en una escala de productividad en aumento, mediante títulos válidos, derechos de arrendamiento asegurado, y en los casos que correspondan, mediante la reforma agraria.
Esta larga lista de desiderata podría extenderse más y en esta forma volverse aún más «irreal» si se calcula en términos de fuerza de trabajo que cuenta con la habilidad técnica y empresarial necesaria y en términos de los escasos recursos fiscales. Resultaría necio e irresponsable sugerir que las medidas bosquejadas anteriormente, deben aplicarse de inmediato para erradicar toda la pobreza rural de un determinado país. Pero en vista de la magnitud del problema, es esencial empezar por algo, posiblemente con un «programa concreto mínimo» en el que podrían incluirse la mayor parte de los elementos de un enfoque general, aún cuando fuera a un nivel mínimo, o quizá mediante programas experimentales o de avanzada, de carácter intensivo por lo que se refiere a su alcance, pero limitados en lo que se refiere a su extensión geográfica y al número de beneficiarios. Sin embargo, hasta la fecha no se ha descubierto ninguna forma segura, ni siquiera prometedora para solucionar el problema de la pobreza rural, pero precisamente por esta razón, es necesario realizar mayores esfuerzos y poner en práctica un programa de acción rápida.
Una última observación sobre el tema de la pobreza rural: El hecho que en todo el mundo el ingreso promedio en la agricultura es menor que el ingreso industrial, no implica que todo el sector agrícola debe recibir atención especial y favores especiales de parte del gobierno en forma de impuestos benignos y apoyo mediante gastos públicos. En la mayor parte de los países latinoamericanos, los sectores agrícolas incluyen no solamente a las capas más pobres de la población, sino también una parte de las más ricas; a los dueños de grandes extensiones de terrenos, de granjas modernas y altamente eficientes Cy altamente rentables) así como de grandes plantas procesadoras. Por lo tanto, las medidas elaboradas para ayudar a los campesinos pobres estarían completamente erradas si se pusieran a la disposición de todos los productores agrícolas y propietarios de tierra. No es lógico reducir los impuestos sobre la propiedad de la tierra ni eximir de impuestos al ingreso agrícola, sobre la base de que todos los agricultores son pobres. Del mismo modo, no es lógico subsidiar todo el crédito agrícola, el precio de los fertilizantes y otros insumos agrícolas, ni tampoco cobrar muy poco o nada por concepto de riego y proporcionar servicios de extensión sin costo alguno a los productores agrícolas acaudalados. Los beneficios, cualquiera que éstos sean, que el gobierno pretenda otorgar al sector agrícola, deberán limitarse a los campesinos pobres.
Distribución desigual de los Beneficios del Gasto
Aún cuando cualquier enfoque a los problemas relativos a la pobreza rural tendrá que recorrer una larga trayectoria antes de llegar al fondo de la desigual distribución de los ingresos, que produce tantos deterioros en los países en desarrollo de América Latina, hay muchos otros aspectos del modelo del gasto público que deben modificarse si se ha de lograr la mejor distribución de los beneficios del gasto público. Es interminable la lista de cambios en la estructura del gasto público que podría contribuir a establecer una redistribución de los beneficios a favor de los grupos de menores ingresos, y obviamente varía de país a país. Sin embargo, algunos ejemplos, basados en experiencias prácticas realizadas en América Latina, bastarían para indicar el tipo y la dirección de los cambios que podrían efectuarse sin aumentar el nivel de los gastos públicos, más allá de los límites de la eficiencia de la estructura de los ingresos.
En el sector del transporte, los grupos rurales y urbanos de bajos ingresos podrían atenderse mejor de lo que se ha hecho hasta la fecha mediante la provisión de un eficiente sistema de transporte colectivo, por medio de camiones, tranvías, y transportes suburbanos de riel, en lugar de efectuar gastos destinados a la construcción de cantidades cada vez más grandes de carreteras, que benefician principalmente a los dueños de automóviles. La reducción en las normas de construcción para carreteras por las que circulen camiones de pasajeros y de carga a velocidades moderadas y no meteóricos automóviles, no solamente ahorrará dinero y reducirá el costo del cambio externo directo e indirecto de los automóviles, sino que también proporcionará a los grupos de bajos ingresos, una creciente participación en los beneficies de la inversión en transporte. Otro de los efectos laterales e incidentales de la reducción de las normas de construcción sería la posibilidad de utilizar en mayor grado métodos de trabajo intensivo de construcción y mantenimiento intensivos en mano de obra (y además prestar más atención en la construcción y mejoramiento de las carreteras secundarias).
La reducción del subsidio a los grandes usuarios de la electricidad, mediante el cobro del «costo total» de la generación de fuerza, eliminando la «tarifa reducida» que se aplica a los grandes productores, haría posible que modere el crecimiento de la demanda de energía eléctrica y por lo tanto, permitiría la inversión de los fondos ahorrados por este concepto para fines tales como la extensión del suministro de agua en las áreas de las afueras de las ciudades, habitadas en su mayoría por grupos de bajos ingresos. Los fondos ahorrados por concepto de construcción de universidades e institutos de enseñanza que en primera instancia benefician a los miembros de las clases superior y media podían destinarse al aumento de las instalaciones educativas en las zonas rurales. El suministro de educación superior, sin costo alguno a todos los estudiantes calificados, se considera como una medida de gran importancia para poner al alcance de todos las oportunidades educativas, pero no hay razón alguna para no cobrar costos de educación a los estudiantes cuyas familias están en posición de efectuar pagos razonables.
Es muy improbable que la pobreza producida por el desempleo urbano pueda reducirse mediante medidas encaminadas únicamente a reducir la pobreza rural. El interés en la pobreza de los campesinos puede contribuir a disminuir el flujo de los desempleados de las zonas agrícolas a las urbanas, pero los núcleos de pobreza que se han establecido en las ciudades, seguirán existiendo, por lo tanto es necesario aplicar medidas directamente encaminadas a aliviar la situación de los grupos de muy bajos ingresos que viven en la ciudad. Hay dos formas muy evidentes para atacar el desempleo urbano, en su forma abierta y disfrazada. Una consiste en elevar el nivel de educación y el potencial de productividad de los emigrantes procedentes del campo a la ciudad mediante educación primaria y técnica para adultos que se puede impartir en escuelas nocturnas situadas en los barrios. La provisión de este tipo de educación podría disminuir el abismo económico que se extiende entre los cuadros de trabajadores industriales bien capacitados y experimentados y los recién llegados y también podría reducir la intensidad de la tensión social, que en ocasiones adquiere matices raciales. y que se observa entre los dos grupos.
La segunda, que es más efectiva a corto plazo, pero también más costosa, consiste en un método para hacer frente al desempleo urbano, apoyándose en las obras públicas urbanas, incluyendo la construcción de viviendas públicas, como un medio para reducir el desempleo y en consecuencia, la pobreza. Una de las lecciones más importantes de la historia económica de Europa Occidental y de los Estados Unidos (y en años recientes también sucedió en Europa) es que el desarrollo de centros urbanos industriales no solamente absorbe una gran proporción de recursos totales invertibles, sino que también es una fuente importante de creación de empleos para los emigrantes campesinos. Como los ingresos de una gran parte de la población urbana, son muy bajos como para comprar una casa, por más módica que ésta sea, los inversionistas privados, se han mostrado renuentes a invertir en viviendas de bajo costo y han preferido destinar estos fondos a la construcción de viviendas para propietarios de las clases superior y media. Desgraciadamente, en muchos países de América Latina, los fondos públicos se han utilizado para el mismo propósito y en esta forma se ha contribuido a que la asignación del gasto público beneficie a los grupos acomodados y no a los grupos de bajos ingresos. La asignación, cada vez más grande, del gasto público en obras públicas urbanas destinadas a aumentar el suministro de agua y las instalaciones para el drenaje, así como a mejorar el transporte colectivo y las instalaciones recreativas y educativas, y a proporcionar en cierta medida viviendas populares, elevaría el ingreso do los desempleados urbanos a un costo social bastante bajo, porque el trabajo de los desempleados casi puede considerarse corno un bien gratuito.
Los convencionalismos tienden a frenar una política encaminada a estimular el empleo mediante obras públicas, en los países en desarrollo, porque a causa de los efectos adversos sobre la balanza de pagos, de la carencia de capital inactivo para ser combinado con otros factores subutilizados, y la limitada respuesta de todos los otros factores, a la creciente demanda. La experiencia demuestra que en los países en desarrollo, especialmente aquellos con presiones crónicas sobre sus balanzas de pagos, un aumento en el gasto público que no corresponda al aumento en los Ingresos, es probable que produzca aumentos de precios y déficit en la balanza de pagos y no logre una mayor utilización de la capacidad existente y mayor empleo. Por lo tanto, mi sugerencia de que las obras públicas urbanas, deben realizarse como medio de elevar el ingreso de los pobres que habitan en las ciudades, no necesariamente implica un aumento en el gasto público total. Solo implica que un aumento en el gasto público destinado a mejoras urbanas y a la construcción de viviendas de bajo costo, merece una mejor prioridad que los gastos para otros propósitos, como por ejemplo para propósitos de defensa. Del mismo modo, si no es posible reducir otro tipo de gastos, puede hacerse necesario un aumento en los ingresos por concepto de impuestos. Estoy consciente de las dificultades inherentes a un’ aumento en los ingresos por concepto de un aumento en los impuestos, pero sugiero que los problemas humanos y sociales, creados por el desempleo urbano y rural, y la resultante asimetría en la distribución del ingreso, podría engendrar dificultades todavía más grandes que las relativas a las prioridades de reasignación del gasto, o de la elevación de los impuestos.
En este sentido considero útil subrayar que mi argumento a favor de que se destine una mayor proporción de los gastos públicos a estimular y apoyar el avance económico de los grupos de bajos ingresos, no es un argumento a favor de aumentar los gastos destinados a los servicios sociales. De acuerdo con los datos fiscales, los gastos sociales (de los países que se muestran en Tabla 1) han aumentado durante los últimos veinte años con Un promedio del 20 al 29 por ciento del total del gasto gubernamental, y de 2.2 a 4.4. por ciento del PIB. Sin embargo, estos aumentos no tienen relación alguna con la asignación de una mayor proporción de gastos públicos para beneficio de los pobres, por dos razones:
En primer lugar, un aumento en los gastos sociales puede aumentar, antes que disminuir la desigual distribución de los beneficios del gasto público. La mayoría de los gastos públicos benefician a la población urbana porque las instalaciones educativas están concentradas en las áreas urbanas y el capital gubernamental destinado a la construcción de viviendas, así como los gastos inherentes a estas obras, benefician a la clase media urbana y las pensiones por concepto de seguridad social, así como los servicios médicos gratuitos o subsidiados, están destinados en su mayor parte a la bien organizada élite de la fuerza de trabajo industrial.
En segundo lugar, sugiero un aumento en el total de los gastos para el beneficio de los grupos de bajos ingresos, en estos gastos deberán incluirse no solamente los correspondientes a los servicios sociales (salubridad, educación, etc.), sino también los correspondientes a obras públicas (carreteras rurales, suministro de agua para las zonas rurales, etc.) y los créditos agrícolas, que seguramente podrían clasificarse dentro de los gastos de capital.
Así pongo fin a mis observaciones y exhortaciones sobre gastos públicos. En relación con el Interés cada vez mayor que se ha demostrado acerca de la distribución desigual de los ingresos en los países en desarrollo, incluyendo la mayoría de los países de América Latina, y el reconocimiento de que deben tomarse medidas para remediar esta situación, muchos economistas han expresado su punto de vista de que un mayor grado de equidad en el ingreso y un mayor grado de atención en relación con el progreso de los grupos de ingresos bajos, afectaría de manera adversa la tasa global de crecimiento. Consideran que debido a la importancia de la formación de capital en el proceso de desarrollo, es inevitable la distribución desigual y en muchos casos hasta conveniente, si ha de obtenerse la formación de capital. Debido a que la tasa de ahorro de los grupos de bajos ingresos es muy baja y en algunos casos nula, una distribución más uniforme de los ingresos, reduciría la formación de capital y el crecimiento. De manera semejante, un sistema fiscal que redistribuye el ingreso mediante contribuciones progresivas, de parte del fisco, y la asignación de los gastos públicos a favor de los grupos de bajos ingresos, por el lado del gasto, podría estimular el consumo, reducir los ahorros, y por consiguiente el crecimiento. Los economistas que sostienen este punto de vista no están necesariamente en contra de la promoción de un aumento en la equidad del ingreso, simplemente consideran que hay una disyuntiva entre un mayor grado de justicia y un acelerado crecimiento y que debe hacerse una elección consciente entre el crecimiento del ingreso y el crecimiento de la asistencia social.
En mi opinión, esta yuxtaposición de crecimiento y asistencia social es una exagerada simplificación basada en la noción de que la formación de capital es una única fuerza motriz del desarrollo económico, y evidentemente este no es el caso. Hasta los más ardientes seguidores de la efectiva aplicabilidad del modelo del crecimiento en el mundo real, con la tasa de inversión y una predeterminada proporción capital-producto, en el centro, admiten que otros factores influyen en la tasa del progreso económico, como por ejemplo las capacidades técnicas y administrativas, y las estructuras institucionales y por encima de todo eso, las instituciones sociales y los valores culturales. No puedo evitar sentirme preocupado porque a causa de la relativa simplicidad del concepto de capital, en relación con la complejidad de «todos los otros» factores, y de su interacción, el papel del capital, en especial del capital fijo, se ha destacado de manera exagerada y no se ha prestado suficiente atención al mal definido concepto de «todos los otros» factores, de entre los cuales y de manera evidente, el «elemento humano» es un substrato con perfiles todavía más indefinidos.
Considero que el dilema que constituye la formación de capital en contraposición con un mayor grado de igualdad en los ingresos o crecimientos versus bienestar, puede resolverse mediante el impacto que las políticas destinadas a lograr una más justa distribución del ingreso y la disminución de la pobreza, puedan tener en la motivación y oferta de esfuerzos humanos. Hasta ahora, una gran proporción de la población rural de América Latina ha sido marginada del crecimiento del ingreso, y al mismo tiempo, la población urbana de escasos recursos considera que ha sido engañada y descuidada porque ha quedado fuera del prometido movimiento a favor de una mejor vida. Estos grupos deben ser convencidos, mediante la acción pública, de que su pobreza no es inmutable ni ha sido preconcebida, que también tienen derecho a salir de su situación y no sólo a aspirar, sino también a alcanzar una mejor vida. Si en esta forma logran incorporarse a la corriente principal del avance económico, se convertirán no solamente en beneficiarios, sino también en activos participantes, y el aumento en su productividad, así corno el aumento en sus ingresos, a su vez, abrirá nuevas oportunidades para la sociedad en su conjunto. En el establecimiento de una nueva dirección en el esfuerzo común encaminado al desarrollo, a favor de los grupos de bajos ingresos, la reorientación del gasto público, puede y debe desempeñar un rol de gran importancia.
TABLA 1
RECAUDACION FISCAL EN ALGUNOS PAISES DE AMERICA LATINA
1935-55 A 1968-70
Recaudación Fiscal en %
con relación al PNB
1953.55 1960-62 1968-70
Impuestos Directos en % con relación a la Recaudación Fiscal
1953-55 1960.62 1968-70Argentina5.77,26.9 (a)49.628.428.0 (a)Brasil7.58.210.540.334.825.3Chile10.813.519.636.734.741.2Colombia7.16.815.449.762.049.8CostaRice9.810.011.0 (a)21.421.428.1 (a)Ecuador9.29.19.413.016.618.0Guatemala7.97.67.99.211.618.3Honduras6.48.98.220.016.338.0México5.5.6.25.829.038.750.0Panamá9.110.511.438.432.247.1Perú6.811.714.428.741.134.5Venezuela15.120.219.429.638.943.2Promedio8.410.011.630.531.433.4Desviación estandard2.73.84.613.113.914.5Media8.09.010.829.333.540.1
(a) 1987-69.