La educación de los niños en los países pobres

Eva Jenkner y Arye L. Hillman

Eva Jenkner es Economista en el Departamento Hemisferio Occidental del FMI, es Bachelor of Arts de la Universidad de Cambridge y un Master’s en Asuntos Públicos de la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad Princeton.

Arye L. Hillman preside la cátedra William Gittes en la Universidad Bar-Ilan de Israel, donde es profesor de Economía. En 1995, compartió el Premio de Economía Max Planck por sus aportes a la economía política. Es editor en la European Journal of Political Economy y tiene un doctorado en Economía de la Universidad de Pennsylvania.

La educación de los niños en los países pobres*

Eva Jenkner y Arye L. Hillman**

Prefacio

Los niños tienen derecho a una educación elemental gratuita de calidad. Reconociendo este derecho, los líderes del mundo han fijado el logro de la educación primaria universal para el año 2015 como uno de los Objetivos de Desarrollo para el Milenio. En 2004, esta meta parece fuera de alcance para muchos de los países pobres. La escolaridad, especialmente en el caso de las niñas, dista de ser universal, y muchos niños abandonan el colegio antes de completar su educación primaria. Muchos niños que sí asisten al colegio reciben una educación inadecuada debido a maestros mal capacitados y mal pagos, aulas superpobladas y una falta de herramientas de la enseñanza elemental como manuales, pizarrones y lapiceras y papel.

            El problema de muchos países en desarrollo es que los gobiernos carecen de los recursos financieros o de la voluntad política indispensables para responder a las necesidades educativas de sus ciudadanos. En respuesta, los padres pobres en algunos países de bajos ingresos han organizado y pagado por la educación de sus hijos. Es verdad que las cuotas escolares y otros pagos del usuario constituyen una pesada carga para algunos padres. Pero, en vista de la alternativa –niños que no reciben ninguna educación– dichos pagos del usuario pueden representar una solución, aunque menos que ideal, del problema.

            Tema económico No. 33  analiza este serio problema. Michael Treadway preparó el texto en base a “Los pagos del usuario por Educación Elemental en países de bajos ingresos” (Documento de Trabajo del FMI 02/182, noviembre 2002) por Arye I. Hillman y Eva Jenkner, que se consigue gratis en www.imf.org/pubs. El documento de trabajo ofrece estadísticas sobre tendencias educativas, la teoría implícita en el problema de equidad-eficiencia, estudios de casos y una bibliografía completa. Public Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government (Cambridge, RU, y Nueva York: Cambridge University Press, septiembre 2003), un libro de texto del Profesor Hillman, ofrece un análisis más amplio de la educación y otras opciones de políticas públicas.

La educación de los niños en los países pobres

En un mundo ideal, la educación primaria sería universal y financiada públicamente, y todos los niños podrían ir a la escuela más allá de la posibilidad o la voluntad de pagar de los padres. La razón es simple: cuando algún niño no adquiere los conocimientos básicos para actuar como un miembro productivo y responsable de la sociedad, la sociedad en su conjunto –sin hablar del niño individual– pierde. El costo de educar niños es ampliamente superado por el costo de no educarlos. Los adultos que carecen de los conocimientos básicos tienen mayores dificultades para encontrar empleos bien pagos y para escapar de la pobreza. La educación para las niñas tiene beneficios sociales especialmente sorprendentes: los ingresos son más altos y las tasas de mortalidad materna e infantil son más bajas en el caso de las mujeres educadas, quienes también tienen más libertad personal para realizar elecciones.

            Pese a los avances considerables en las últimas dos décadas la asistencia a la escuela en los países más pobres del mundo no es universal en absoluto. Según el Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas, a fines de 2003,  alrededor de 113 millones de niños en el mundo no estaban inscritos en la escuela.

            Teniendo en cuenta que la educación es un derecho reconocido y considerando los beneficios para la sociedad cuando los niños son educados, el estado debería soportar el costo, especialmente en el caso de los niños pobres. La administración pública puede no disponer de los recursos necesarios para ofrecer una educación gratuita para todos, ya sea porque existe una gran economía en la sombra que no paga impuestos y la base tributaria es pequeña, o porque la administración y la recaudación fiscales son ineficaces. Y, en muchos países (con frecuencia los mismos), el estado no maneja bien los recursos que tiene. Los fondos se administran mal y la falta de eficiencia o directamente la corrupción pueden impedir que los recursos lleguen a las escuelas. La voluntad política de dar una educación universal también puede estar ausente en las sociedades no democráticas, si las elites gobernantes temen que una población educada esté en mejores condiciones de cuestionarlas. Si bien corregir estas deficiencias es obviamente una prioridad, llevará tiempo. ¿Qué se puede hacer mientras tanto para garantizar que los niños pobres de los países pobres reciban una educación?

            Un estudio reciente del Banco Mundial reveló que los pagos de los padres por la educación elemental eran comunes en 77 de los 79 países estudiados. Los pagos del usuario pueden adquirir distintas formas. Los aranceles escolares pueden cubrir los sueldos de administradores y profesores, materiales como lápices y manuales y el mantenimiento de la escuela. O los padres pueden hacer pagos en especie, por ejemplo, aportando comida para los profesores, asistiendo en el aula o colaborando con su trabajo para la construcción o el mantenimiento de escuelas. Es importante analizar el efecto de estos pagos del usuario en la educación en los países pobres antes de decidir si cabe continuarlos, reformarlos o prohibirlos.

El rendimiento escolar en los países pobres

La mayor proporción de pobres en el mundo vive en el Este asiático y el Pacífico, el Sur de Asia y África al Sur del Sahara. La inscripción escolar en estas regiones refleja su rendimiento económico.

            Según datos del Banco Mundial, en el Este asiático, con un crecimiento acelerado, la inscripción escolar primaria prácticamente era universal (99%) en 1997, frente a 86% en 1980. (Son cifras de inscripción netas, definidas como el porcentaje de niños en el grupo etario apropiado que están en la escuela; las tasas brutas de inscripción incluyen a niños que son mayores de lo acostumbrado para su nivel de grado y por lo tanto pueden exceder el 100%.) El Sur de Asia está muy rezagado, con apenas 77% de niños inscriptos en 1997, pero esto representa una gran  mejora respecto de 1980, cuando la inscripción neta era de sólo 64%. África al Sur del Sahara es otra historia. Si bien no se dispone de datos correspondientes a 1997, sabemos que la tasa de inscripción bruta cayó levemente entre 1980, cuando se estimaba en 54%, y 1996. En la actualidad es probablemente del 50%.

            Muchos niños en los países pobres abandonan la escuela antes de recibirse. En 1999, la tasa de escolaridad completa –porcentaje de niños en edad de recibirse que realmente completaron ese año la escuela primaria– fue de 73% en los países en desarrollo en tanto grupo –81% en el Este de Asia, comparado con 50% en el Sur de Asia y África al Sur del Sahara. Pese a lo desalentadoras que resultan estas cifras, también ellas representan una mejora: en 1990 las tasas de escolaridad completa fueron más bajas.

            Pero completar la escuela primaria no es una garantía de que los niños han adquirido los conocimientos académicos básicos. Encuestas realizadas en una serie de países de bajos ingresos documentan que muchos adultos que han recibido alguna enseñanza escolar (cinco-seis años o menos) son funcionalmente analfabetos o no saben contar.

            Igualmente desalentadoras son las disparidades en el logro educativo entre diferentes grupos dentro de los países y regiones. Por desgracia, pero como era de esperar, en la mayoría de los países con ingresos bajos, los niños de familias pobres tienen muchas menos posibilidades de estar en la escuela que los niños de familias más holgadas, salvo en países como Uzbekistán que tienen una fuerte herencia de educación universal. En Pakistán, a comienzos de la década de 1990, 86% de los niños ricos de 6-14 años estaban en la escuela, frente al 37% de niños pobres, lo cual representa una brecha entre ricos y pobres de 49 puntos de porcentaje; la brecha fue de 52 puntos de porcentaje en Senegal y 63 puntos de porcentaje en Marruecos. La brecha es menor pero de todos modos grande en países como Bangladesh, Ghana e Indonesia.

            La disparidad entre sexos es aún más marcada. Las niñas figuran de manera desproporcionada entre los niños que no van a la escuela en los países de bajos ingresos. El prejuicio contra las niñas es especialmente fuerte en el Sur de Asia y África; en muchos otros países, los varones y las niñas van al colegio más o menos en cifras iguales y, en algunos, la proporción masculino-femenino favorece a las niñas.

            Los niños discapacitados se ven particularmente desfavorecidos. Se estima que sólo 5% de los niños africanos con discapacidades de aprendizaje que necesitan una educación especial van a la escuela, mientras que 70% de ellos podría ir si las escuelas tuvieran las instalaciones debidas. No obstante, aun con mejores instalaciones, los padres pueden mandar a los niños discapacitados a mendigar antes que inscribirlos en la escuela.

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Déficits de oferta y demanda

Teniendo en cuenta los beneficios evidentes de una educación básica, ¿por qué son tantos los niños en tantos países que no la reciben? Según la teoría económica, una falta o deficiencia de un bien o servicio que es claramente deseable deriva de una deficiencia de la demanda o una deficiencia de la oferta. O sea, hay impedimentos por la demanda o por la oferta.

            El costo es una razón obvia por la cual la demanda de educación puede ser baja, dado que las familias pobres deben satisfacer sus necesidades esenciales –comida y techo– primero. Además de la enseñanza, los libros y los útiles escolares, puede haber gastos de transporte y ropa. Algunos padres quizá podrían pagar una educación para sus hijos si pudieran repartir el costo en varios años, pero muchos pobres en los países de bajos ingresos no tienen acceso al crédito.

            La demanda de educación puede no presentarse debido a los costos de sustitución de educar a los niños: los padres pueden preferir que sus hijos trabajen para complementar el ingreso del hogar, hacer tareas domésticas o cuidar a miembros de la familia enfermos. En los países africanos castigados por el SIDA, los niños pueden quedar fuera de la escuela por atender a padres enfermos o hermanos huérfanos. Los costos de sustitución pueden hacer que aun la escolaridad gratuita resulte inaccesible para algunas familias.

            También afecta la demanda de educación su valor percibido. Los padres pueden no tener información suficiente para evaluar exactamente la renta de una inversión en la educación de sus hijos, o pueden considerar –a veces acertadamente– que la renta es demasiado baja para justificar el costo, quizá debido a la mala calidad de la educación disponible. Pueden pensar que los empleos en la economía local no requieren conocimientos académicos o que conseguir trabajo depende más de las conexiones personales que de la capacidad. Pueden sentir que empleos urbanos más competitivos están demasiado alejados de la comunidad y la familia como para tenerlos en cuenta. O simplemente pueden no tener conciencia de las oportunidades que existen, especialmente si ellos a su vez no han recibido educación. Si viven en una comunidad que devalúa la educación o mira con mala cara a las niñas que se educan, pueden ser renuentes a violar las normas sociales.

            El programa Progresa de México, por ejemplo, redujo más de la mitad el costo de ir a la escuela, pero la inscripción aumentó sólo 10%. En este programa, el gobierno central hace pagos directamente a funcionarios de los pueblos, quienes los distribuyen a jefas de familia –con la condición de que manden a sus hijos a la escuela y los lleven a clínicas para su atención médica preventiva. Las transferencias de ingresos equivalen a pagos del usuario negativos. En países como México, donde una demanda débil de educación no es atribuible al costo, la asistencia a la escuela no mejorará hasta que se superen las barreras culturales y los prejuicios y se manejen los costos de sustitución más altos para las niñas que para los varones.

            Puede haber una deficiencia de la oferta por las razones expuestas más arriba; un gobierno puede carecer de recursos suficientes para brindar servicios educativos o ser incapaz, desde el punto de vista administrativo, de canalizar recursos a las escuelas que los necesitan. Las escuelas financiadas por el estado pueden existir en las zonas urbanas pero no en las zonas rurales o pueden variar mucho en calidad. O las escuelas financiadas públicamente pueden ser una prioridad menor si las elites políticas y económicas del país mandan a sus hijos a escuelas privadas. Los recursos públicos pueden desviarse de la educación primaria a instituciones de educación superior que sirven a la elite gobernante o ser desplazados totalmente de la educación y derivados a otros proyectos –digamos, desarrollo militar– favorecidos por las elites que tratan de proteger sus intereses.

            La corrupción es otra de las razones por las que los niños pobres en los países pobres pueden no tener acceso a escuelas financiadas por el estado de buena calidad: los funcionarios públicos pueden dejar de gastar en escuelas a favor de elementos más caros como defensa y construcción vial, por ejemplo, ya que es más fácil desviar su financiación y es más probable que los proyectos de ese tipo incluyan coimas.

            Los donantes extranjeros –la ayuda tiende a representar una gran proporción de los presupuestos de los países pobres– también parecen favorecer el gasto de capital antes que los gastos escolares recurrentes como los sueldos y los textos escolares.

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Pros y contras de los pagos del usuario

Es importante distinguir entre los factores que influyen sobre la demanda y sobre la oferta de educación. Es menos probable que los pagos del usuario aumenten la escolaridad cuando la escasa inscripción se debe a una falta de demanda que cuando se debe a una falta de oferta. Obviamente, cuando el problema es una falta de oferta porque una administración carece de los medios o la voluntad de construir escuelas o afectar personal a éstas para niños de familias pobres, los pagos del usuario constituyen una manera en que los padres pueden brindar educación a sus hijos. Por supuesto, las influencias del lado de la demanda hacen que los pagos del usuario resulten ineficaces. Si los padres no quieren o no pueden poner a sus hijos en la escuela cuando la educación es gratuita, no enviarán a sus hijos a la escuela si están obligados a pagarla de sus propios bolsillos.

            Existe, sin embargo, una reserva: los pagos del usuario pueden aumentar la calidad de la educación, motivando a los padres que anteriormente no estaban dispuestos a pagar por la educación de sus hijos a que lo hagan. Estudios realizados han confirmado que los pagos del usuario aumentan la demanda de instrucción si traen aparejadas mejoras académicas o de otro tipo. Por ejemplo, al principio, la asistencia a la escuela disminuyó en las zonas rurales de Mali cuando se aumentaron las cuotas escolares, pero esta caída fue más que compensada por el aumento de la escolaridad que se produjo luego de la construcción de nuevas escuelas más cerca de las comunidades rurales y los padres se dieron cuenta de que la calidad de las escuelas había mejorado.

            Si la demanda es inadecuada porque los padres están mal informados sobre el verdadero valor de la educación para sus hijos, los pagos del usuario pueden tener un “efecto de demostración”: cuando los pagos del usuario permiten que más chicos vayan a la escuela, adquieran conocimientos y a la larga encuentren trabajo, los padres de otros niños pueden convencerse de que la instrucción vale la pena.

            Por otra parte, cuando a los padres se les pide que paguen por la educación de sus hijos, es más probable que controlen el desempeño de los maestros para asegurarse de que no están pagando en vano, de modo que se crea un círculo virtuoso. Un estudio realizado en Filipinas reveló que las escuelas primarias que más dependían de la financiación local (tanto de los gobiernos municipales como de los pagos a las asociaciones de padres y maestros) tendían a ser mejores en términos rentables. Al traspasar la financiación de la educación al nivel local, los pagos del usuario pueden mejorar la gestión de la escuela. Las escuelas que son responsables ante la comunidad local –y ante los padres, específicamente– tienen un mayor incentivo para ofrecer una educación de buena calidad, aunque pueda existir corrupción a nivel local tanto como a nivel nacional. Para decirlo claramente,  es más fácil para los padres vigilar a funcionarios locales y emprender una acción colectiva en su contra, llegado el caso. A la larga, si el pago es voluntario y las escuelas no se desempeñan satisfactoriamente, los padres pueden sacar a sus hijos de la escuela, y los administradores de la escuela perderán parte de la financiación con la cual se pagan sus sueldos.

            Los pagos del usuario son una manera de superar una tendencia política hacia las elites urbanas en detrimento de los pobres rurales. Permiten que los padres pobres paguen directamente por la educación de sus hijos en vez de subsidiar, por medio de sus impuestos, la educación de niños ricos. Si bien lo ideal sería que los ricos subsidiaran la educación de los pobres a través de una tributación progresiva, en realidad, sucede a menudo lo contrario; los pagos del usuario pueden evitar un resultado tan injusto.

            La reforma educativa basada en los pagos del usuario puede incluso generar un círculo político virtuoso. A medida que son más las personas más educadas, buscan una mayor participación democrática para sí mismas y una mayor responsabilidad de su gobierno. No es inconcebible que, en algunos países, sea ésa precisamente la razón por la que el régimen existente se opone a la reforma educativa capaz de brindar a todos los niños una educación de calidad –o alguna educación.

            En los países donde no se dispone de finanzas públicas para las escuelas debido a la evasión fiscal, los pagos del usuario pueden restablecer el vínculo entre el dinero pagado y los servicios recibidos. Es decir, la gente puede estar dispuesta a pagar por las escuelas porque ve lo que recibe a cambio, mientras que puede evadir impuestos porque percibe, acertadamente, que sus impuestos caerán en manos de funcionarios corruptos y no llegarán a las escuelas.

            Dicho esto, los pagos del usuario no son una panacea. La educación financiada públicamente y gratuita para los usuarios es más equitativa y a la vez más inclusiva que la educación que es pagada por los padres. Si la asistencia a la escuela es obligatoria, requerir un pago es un impuesto regresivo –es decir, la carga de pagar el impuesto es mayor para los hogares con los ingresos más bajos. En la organización más simple, el pago es una cantidad fija por niño. Dicho pago representa una parte más amplia del ingreso de una familia pobre que de una familia rica; como parte del ingreso disponible, la carga sobre la familia pobre es aún mayor.

            Si bien los pagos del usuario permiten que los padres financien la educación de sus hijos cuando no disponen de una enseñanza de calidad financiada públicamente, la asistencia escolar voluntaria (o sea, la asistencia que es contingente al pago) puede llevar a algunos padres a no enviar a sus hijos a la escuela. En general, cuanto más alta es la cuota, más probable es que las familias decidan no educar a sus hijos o que se vean forzados a decidir a cuáles de sus hijos educan. Algunos niños pueden por lo tanto no recibir ninguna educación. Dicha exclusión es injusta. La alternativa, sin embargo, puede ser aún peor; la ausencia de pagos del usuario en países cuyos gobiernos son incapaces de ofrecer enseñanza gratuita o no quieren hacerlo, todos los niños pobres pueden quedar excluidos de obtener una educación.

            Cuando los niños no pueden ir a la escuela porque sus padres no pueden pagar las cuotas de usuario, la situación no solamente es inicua y socialmente injusta sino que también puede ser económicamente ineficiente. Muchos costos escolares –como la infraestructura física y los sueldos docentes– son fijos y dejar que un niño más asista no los aumentaría. Esto sucede particularmente en las zonas rurales de los países con ingreso bajo, donde es común la escuela de una sola aula con un solo maestro y un pizarrón. Por supuesto, la calidad disminuye después de cierto punto, ya que la atención del profesor se divide entre más alumnos.

            En principio, un gobierno podría controlar la financiación de escuelas a través de pagos del usuario y hacer que los pagos fueran progresivos eximiendo a las familias pobres o tomando los ingresos como base del pago. Pero esto significa hacer intervenir a la burocracia estatal –cuyas impericias justamente obligaron a muchos padres a asumir la responsabilidad por la enseñanza de sus hijos en primer lugar– en el sistema escolar.  Una comunidad pequeña en general se controla mejor a sí misma. Sus integrantes tienden a conocer las circunstancias económicas de sus vecinos. La información que poseen unos sobre otros puede contribuir a implementar un sistema de pagos del usuario personalizados que sea honesto, disuadiendo a quienes pudieran, sin causa, buscar un trato especial. Los vínculos comunitarios pueden así servir de respaldo a un sistema de seguros rudimentario, de manera que las familias que sufren un revés económico, como la invalidez de la persona que gana ingresos, pueda continuar con la ayuda de sus vecinos, enviando a sus hijos al colegio, con lo cual se contrarresta la exclusión de la enseñanza que puede derivar de los pagos del usuario voluntarios.

            Como los niños tienen derecho a una educación básica gratuita de calidad que no depende de la voluntad o la capacidad de los padres de pagar por su educación, la financiación de escuelas por los usuarios constituye una solución temporaria hasta que el estado es capaz de ejercer su responsabilidad. Los estados no deben interpretar el éxito de los pagos del usuario como un indicio de que han sido absueltos de su responsabilidad.

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Conclusiones

Los pagos del usuario por la educación elemental nunca deben ser más que una solución temporaria: la organización ideal y el objetivo apropiado de la política educativa sigue siendo la educación universal financiada por el estado con ingresos públicos. Los pagos del usuario son indeseables porque son un impuesto regresivo cuando la asistencia a la escuela es obligatoria. Los pagos del usuario voluntarios son indeseables porque los niños quedan excluidos de la enseñanza si sus padres no pueden o no quieren pagar cuotas escolares.

            Las estadísticas muestran que la inscripción en la escuela primaria y las tasas de alumnos que la completan son bajas en muchos países de ingreso bajo, donde presupuestos sin medios de financiación suficientes, una capacidad administrativa débil en la burocracia estatal y una falta de voluntad política –en realidad, una oposición política a ampliar el acceso a las oportunidades educativas– pueden negar una educación a los hijos de padres pobres. Esta situación puede llegar a continuar durante un tiempo si los padres esperan que el estado inicie el cambio. En estas circunstancias comprometidas, los pagos del usuario pueden servir.

            La efectividad de los pagos del usuario dependerá de si las razones por las que los niños no están en la escuela tienen que ver con la demanda o la oferta. Si los niños no reciben la instrucción que corresponde debido a una falta de demanda derivada de la pobreza de los padres o de problemas de información o de un prejuicio social contra la educación de las niños, no puede esperarse que imponer pagos del usuario aumente la inscripción escolar –a menos que los ingresos por los pagos del usuario mejoren lo suficiente la calidad de la escuela como para superar los impedimentos ligados a la demanda.

            Si, por otro lado, el problema está referido a la oferta –vale decir, la incapacidad o la falta de voluntad del estado de ofrecer enseñanza financiada públicamente– los pagos del usuario son una forma de atacar el problema de una demanda de educación no satisfecha. En esas situaciones, de hecho, los pagos del usuario pueden llegar a ser el único medio por el cual los padres en los países de ingreso bajo pueden ofrecer a sus hijos una educación hasta que los estados quieran o puedan asumir la responsabilidad de brindar a todos los niños la educación gratuita, financiada públicamente de calidad a la que tienen derecho.

* Este documento de trabajo fue publicado originalmente por el Fondo Monetario Internacional y ha sido incluido en la corriente edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público con permiso concedido por la institución.  El FMI lanzó la serie Temas económicos en 1996 para que las conclusiones del personal de investigación del FMI fueran accesibles a la opinión pública. La misma consiste en una serie de monografías breves no técnicas sobre temas de actualidad escritos para el lector no especializado. Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad de los autores y no representan necesariamente las del FMI.

** Eva Jenkner es Economista en el Departamento Hemisferio Occidental del FMI, es Bachelor of Arts de la Universidad de Cambridge y un Master’s en Asuntos Públicos de la Escuela Woodrow Wilson de Asuntos Públicos e Internacionales de la Universidad Princeton.

Arye L. Hillman preside la cátedra William Gittes en la Universidad Bar-Ilan de Israel, donde es profesor de Economía. En 1995, compartió el Premio de Economía Max Planck por sus aportes a la economía política. Es editor en la European Journal of Political Economy y tiene un doctorado en Economía de la Universidad de Pennsylvania.