Fernanda Luna y Gabriel Vilches**
1. Introducción
Se sostiene cada vez con mayor énfasis que el gasto que realiza el Gobierno Nacional en cada jurisdicción subnacional partícipe en el régimen federal de coparticipación de impuestos debe ser tenido en cuenta a la hora de distribuir los fondos coparticipables dado que complementa el gasto local. Y se agrega que, para corregir los coeficientes de distribución, debe utilizarse la clasificación por Ubicación Geográfica del gasto del Gobierno Nacional (coloquialmente denominada “Gasto Geográfico”) contenida en su presupuesto anual de recursos y gastos.
La primera afirmación es compartida por los autores, pero la segunda no. El Gasto Geográfico no siempre concuerda con la residencia de quienes usufructúan los bienes públicos ofrecidos y, por ello, no es el indicador que debe ser utilizado para efectuar la corrección propuesta.
En el presente trabajo se realiza un breve repaso de los criterios usuales de asignación territorial del gasto para luego compararlos con el utilizado para estimar el Gasto Geográfico. Se observará que éste coincide con una de las variantes del criterio del Flujo Monetario, mientras que el criterio adecuado para captar la residencia de quienes se apropian de los bienes y servicios provistos por el Gobierno Nacional es el del Colectivo de Beneficiarios.
Se mostrarán algunos casos sencillos para ejemplificar lo discutido en términos teóricos y luego se realizará una estimación, para el caso menos trivial del Ministerio de Educación, de la asignación territorial del gasto utilizando el criterio del Colectivo de Beneficiarios. Se compararán los resultados con los que surgen del Gasto Geográfico del año 20071 y se podrá apreciar que éste no representa cabalmente a las jurisdicciones donde recaen los beneficios de la acción pública.
En la reasignación se distinguirá solamente entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el resto de las jurisdicciones, el conjunto de las provincias, tratándolas de manera agregada, dado que el objetivo último es mostrar las diferencias entre ambos criterios, resaltar el “efecto capitalidad” que acompaña al criterio del Flujo Monetario e introducir los lineamientos metodológicos correspondientes a la aplicación del criterio del Colectivo de Beneficiarios.
2. La incidencia del gasto público
La incidencia del gasto público se puede analizar desde distintas perspectivas. No exhaustivamente: la distribución del ingreso, el crecimiento económico, la estabilización del ciclo económico, su asignación territorial. Esta última admite, a su vez, diversas miradas, como el impacto sobre el desarrollo regional o la convergencia real entre áreas geográfico-económicas2. Este trabajo parte del concepto de balanzas fiscales, que intenta determinar el resultado entre lo que los ciudadanos de una región, provincia o zona aportan al erario público en materia de impuestos y lo que reciben del poder público como consecuencia de las acciones de gasto.
Así, se supone habitualmente que el gasto realizado por los gobiernos provinciales (y la Ciudad Autónoma de Buenos Aries), solventado con recaudación y financiamiento propios, recursos provenientes de la coparticipación o transferencias del Gobierno Nacional, redunda en beneficio de los ciudadanos de la jurisdicción cuyo gobierno local realiza el gasto. El supuesto es realista aunque existen zonas de tensión, generalmente asociadas (pero no siempre) a zonas limítrofes, en las que ciudadanos de una jurisdicción podrían apropiarse de los beneficios generados por el gasto público de otra jurisdicción. La utilización que los habitantes del conurbano bonaerense hacen de los servicios de educación y salud provistos por la Ciudad de Buenos Aires es un ejemplo de ello. El análisis de excepciones de esta naturaleza supera el alcance del presente trabajo.
Por lo tanto, la discusión sobre la asignación territorial del gasto queda delimitada al gasto público del gobierno federal (excluidas las transferencias a Gobiernos Subnacionales), según se resalta en el Gráfico I:
Revista 78 Español, Art II, Grafico 1
3. Los criterios de asignación territorial del gasto público nacional
El gasto público reviste un doble carácter. Por un lado, se materializa en pagos para adquirir bienes y servicios, remunerar a los factores de producción y realizar transferencias. Por el otro, los recursos adquiridos sirven para producir y ofrecer a la ciudadanía, sin contrapartida3, bienes y servicios.
De esta manera, quedan identificados dos grupos involucrados: quienes reciben los pagos por prestar los servicios o proveer los bienes que adquiere el Estado para producir y suministrar los bienes y servicios públicos, y quienes utilizan los bienes y servicios públicos ofrecidos. A partir de ellos se desprenden dos criterios para analizar la incidencia territorial del gasto público: el criterio del Flujo Monetario, que se centra en el lugar donde residen los perceptores de los pagos y se inicia el efecto multiplicador, y el criterio del Colectivo de Beneficiarios, que focaliza el análisis en el lugar donde residen quienes perciben los beneficios del gasto.
El criterio del Flujo Monetario registra pagos que tienen contrapartida: un maestro entrega, a cambio de su salario, horas de trabajo; un proveedor percibe un pago contra entrega de un bien o servicio. El esfuerzo del docente y el bien o servicio suministrado por el proveedor son transformados y ofrecidos a beneficiarios que los reciben sin contrapartida. Estos últimos son los verdaderos beneficiarios del gasto. Quienes reciben los pagos los reciben en carácter de una contraprestación. La excepción a esto son las transferencias, ya sean directas o indirectas.
4. El criterio del flujo monetario y el gasto geográfico
El Gasto Geográfico, utilizado en el Presupuesto Nacional, se corresponde con una variante simplificadora del criterio del Flujo Monetario. Pártase del ejemplo de un empleado del Gobierno Nacional, residente en la Provincia de Buenos Aires, que presta servicios en la Ciudad. Como contrapartida percibe una remuneración que gasta, básicamente, en su lugar de origen y en la Ciudad de Buenos Aires, pero también en otras localizaciones. Sus gastos indican dónde se inicia el efecto multiplicador y esa localización debiera ser captada por el criterio del Flujo Monetario. Sin embargo, la imputación rigurosa del criterio del Flujo Monetario ofrece muchas dificultades por lo que se adoptan, y aceptan, dos variantes simplificadoras:
a) Se imputa el gasto en la jurisdicción donde se ADQUIERE el bien o servicio necesario para producir el bien público (la Provincia de Buenos Aires en el ejemplo).
b) Se imputa en el lugar de UTILIZACIÓN del bien o servicio (la Ciudad de Buenos Aires).
En ambas variantes las transferencias tienen un tratamiento especial:
- Las que tienen un beneficiario particular último, sean directas o a través de alguna institución, se imputan en el lugar de residencia del beneficiario. Las imputaciones, según ambas alternativas simplificadoras, coinciden aquí. Y también coinciden con el criterio del Colectivo de Beneficiarios.
• Las que no tienen un beneficiario último identificable, y que se destinan a una organización (ONG, empresa, fundación, etc.) que produce el bien público en sustitución del Estado, se imputan según el criterio general siguiendo la pauta del lugar de Adquisición o Utilización de la alternativa correspondiente.
Revisados los principales lineamientos de imputación territorial siguiendo el criterio del Flujo Monetario y sus alternativas simplificadoras, se describen en el Cuadro I los criterios de imputación del Gasto Geográfico según el “Manual de Clasificaciones Presupuestarias” del Gobierno Nacional. De la comparación entre ambos surge que el Gasto Geográfico se corresponde con la variante simplificadora (b) del criterio del Flujo Monetario y manifiesta la localización del lugar donde se utilizan los bienes y servicios adquiridos para ofrecer bienes y servicios públicos.
Revista 78 Español, Art II, Cuadro 1
El Gasto Geográfico, excluidas las transferencias, refleja el lugar de producción del bien público pero no el lugar de su consumo. Las transferencias directas muestran la localización del beneficiario. Por su parte, las transferencias indirectas a organizaciones e instituciones son imputadas en su domicilio legal. Podría suceder que el domicilio de la organización/institución receptora coincidiera con el de el/los beneficiario/s, pero habitualmente prestan servicios en un área geográfica más amplia.
5. La aplicación del criterio del colectivo de beneficiarios
El criterio del Flujo Monetario en su variante (b) y, por lo tanto, el Gasto Geográfico, está impregnado del “efecto capitalidad”. Una parte importante de la producción de los bienes públicos se realiza en el lugar que es sede de las oficinas gubernamentales (y/o ONGs e instituciones que sustituyen al Estado), por lo que los gastos quedan imputados allí aunque estén destinados a servir a un espectro de ciudadanos ampliamente distribuidos a lo largo del territorio nacional.
En el Cuadro II se presentan algunos casos que permiten resaltar las diferencias entre el Gasto Geográfico y el criterio del Colectivo de Beneficiarios:
Revista 78 Español, Art I, Cuadro 2
Los gastos del Poder Legislativo Nacional se imputan casi totalmente a la Ciudad de Buenos Aires. Es allí donde funciona el Congreso de la Nación, se desarrolla la tarea legislativa, se pagan salarios, se utilizan los bienes de inversión y consumo necesarios para realizar la actividad. La Ciudad de Buenos Aires es el lugar donde se utilizan los bienes y servicios necesarios para legislar y, por lo tanto, la asignación realizada por el Gasto Geográfico se corresponde con la alternativa (b) del criterio del Flujo Monetario. Sin embargo, ¿la acción legislativa sólo beneficia a los ciudadanos de Buenos Aires? La legislación nacional es aplicable a todos los ciudadanos de la Nación y sancionada en beneficio de todos para mejorar sus condiciones de vida y establecer normas generales de convivencia. Un procedimiento posible de aplicación del criterio del Colectivo de Beneficiarios podría ser distribuir el gasto entre todas las jurisdicciones proporcionalmente a su población.
Algo equivalente puede decirse sobre los gastos que implica ejercer la Presidencia de la Nación y la Jefatura de Gabinete de Ministros. ¿Solamente desarrollan su labor en beneficio de quienes residen en la Ciudad de Buenos Aires? Sin duda, no.
Los servicios de defensa son, en los textos de microeconomía y economía pública, el caso paradigmático del bien público puro: una vez producido el bien nadie puede ser apartado de su consumo. A pesar de ello quedan imputados casi en partes iguales en la Ciudad de Buenos Aires, Provincia de Buenos Aires y resto de las provincias, según los lugares donde se encuentran los asientos de los regimientos o bases militares. Para aplicar el criterio del Colectivo de Beneficiarios se plantea la opción de distribuir el gasto proporcionalmente a la población o la de dar una mayor ponderación a las provincias fronterizas pues serían las que estarían más expuestas ante situaciones de agresión externa.
Una clara aplicación del criterio del Flujo Monetario en el Gasto Geográfico es el que resulta de la imputación de los gastos del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. El 63,3% son gastos no clasificados. Se corresponden con los pagos realizados en exterior por salarios y otras erogaciones necesarias para mantener la acción diplomática. Por supuesto, la acción diplomática redunda en beneficio de los ciudadanos del país, pero el criterio de asignarlos según el lugar de pago impide asignarlos a alguna jurisdicción nacional. Del resto, el grueso se encuentra imputado en la Ciudad de Buenos Aires por las mismas razones expuestas en los otros casos analizados.
6. El gasto del Ministerio de Educación de la Nación
Aunque en menor medida que en los casos ejemplificados en el punto anterior, el “efecto capitalidad” se advierte en el gasto por ubicación geográfica del Ministerio de Educación de la Nación: la concentración de actividades federales en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires impide percibir los beneficios que tienen otras jurisdicciones. Se subestiman los beneficios que reciben los habitantes del resto de las jurisdicciones y se sobreestimen los de los porteños. Queda el 22,7% del gasto imputado en la Ciudad de Buenos Aires, siendo la jurisdicción que “mayores recursos recibe”. Este resultado es consecuencia de la aplicación del criterio del Flujo Monetario en su variante (b).
Con el objeto de analizar cómo se modificaría la asignación territorial del gasto presupuestado por el Ministerio de Educación de la Nación si se aplicara el criterio del Colectivo de Beneficiarios, se desarrolló un ejercicio empírico que captura la ubicación geográfica del consumo de los bienes públicos y no su lugar de producción. Dado el efecto capitalidad, el análisis focaliza su interés en la Ciudad de Buenos Aires, separándose su asignación de la del resto de las jurisdicciones subnacionales.
Para alcanzar el objetivo propuesto se trabajó con la apertura por programas, lo cual permitió identificar los objetivos y fines de cada una de las políticas del ministerio. A su vez, en cada programa se observó que los gastos podían subdividirse en dos tipos: gastos de administración del programa4 y gastos por transferencias. Los primeros son los gastos conjuntos o comunes que inciden en cada programa y las transferencias se refieren a los gastos específicos de cada uno de ellos y que le dan sustancia.
En el Cuadro III se puede observar que los gastos totales del Ministerio de Educación ascienden a $7.397,4 millones, de los cuales $302,9 millones, el 4,1%, son gastos de administración, y $7.094,5 millones, el 95,9% restante, son gastos por transferencias. Los gastos de administración se encuentran imputados, casi totalmente, en la Ciudad de Buenos Aires5. Y de los gastos por transferencias, $1.388,6 millones, el 19,6% del total, se han asignado territorialmente a la Ciudad.
Revista 78 Español, Art I, Cuadro 3
Los gastos de administración hacen referencia a las erogaciones en personal (conducción política, personal administrativo y técnico), bienes de consumo (materiales y suministros consumibles), servicios no personales para el funcionamientos de los entes estatales (alquileres, servicios técnicos y profesionales, pago de impuestos), y bienes de uso (por la adquisición o construcción de bienes de capital) necesarios para la ejecución de los programas del ministerio. Las actividades de administración, ya sean las Actividades Centrales (Programa 1) o las de cada programa en particular, son subsidiarias de las restantes actividades del ministerio. Por lo tanto, los gastos de administración que están imputados en la Ciudad de Buenos Aires se reasignarán territorialmente de acuerdo al recálculo que se haga para el conjunto de los programas (en el caso de las actividades centrales) o de cada programa individual (cuando se trate de los gastos de administración de un programa específico).
Así, en el acápite siguiente se reasignarán los gastos por transferencias (que son los gastos nucleares del ministerio) utilizando el criterio del Colectivo de Beneficiarios. Obtenidos esos resultados se calculará, proporcionalmente, la nueva territorialización de los gastos en administración.
Con respecto a las transferencias imputadas en la Ciudad de Buenos Aires, nótese que las del Programa 26, Desarrollo de la Educación Superior, $1.150,2 millones, representan en 82,8% del total y las del Programa 28, Fondo de Incentivo Docente, $128,4 millones, el 9,2%. Entre ambas cubren el 92,0% del total. Como se verá más adelante, no fue necesario reasignar las transferencias del FONID dado que se trata de transferencias al Gobierno de la Ciudad para pagarle complementos salariales a sus docentes y, por ende, redundan en un gasto cuyos beneficiarios son los estudiantes de la Ciudad. El Programa 26, se desprende entonces, es el corazón de la reasignación realizada utilizando el criterio del colectivo de beneficiarios. Como consecuencia de lo anterior:
6.1.) se describirá en detalle el procedimiento para estimar la asignación territorial del Programa 26;
6.2.) se explicitarán los procedimientos para reasignar los gastos de otros casos presentados como ejemplos, y finalmente
6.3.) se mostrarán los resultados obtenidos comparándolos con los de la asignación original del Gasto Geográfico basados en el criterio del Flujo Monetario, variante simplificadora (b).
6.1. Asignación territorial del Programa 26
El propósito del Programa 26, “Desarrollo de la Educación Superior”, a cargo de la Secretaría de Políticas Universitarias, es financiar a las universidades nacionales, otorgar becas universitarias, evaluar y autorizar planes de estudio y programas de incentivos a docentes investigadores y solventar acciones en beneficio de la educación no universitaria con la cooperación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
En el año 2007, las transferencias imputadas en Ciudad de Buenos Aires dentro del Programa 26 comprendieron los siguientes conceptos:
- Transferencias por becas estudiantiles por $0,29 millones de pesos,
- Pagos a organismos internacionales (PNUD) por $1,57 millones de pesos, y
- Transferencias a universidades por $1.148,2 millones de pesos: Universidad de Buenos Aires (UBA), Universidad Tecnológica Nacional (UTN), Instituto Universitario Nacional de Arte (IUNA), y otras universidades sin discriminar.
En el caso de las becas estudiantiles no se realizó ninguna redistribución. Existe plena coincidencia entre quien recibe el pago y quien hace uso del beneficio. Los estudiantes son los beneficiarios directos de las transferencias presupuestadas. De esta forma, la imputación territorial se realiza en la localidad en que se encuentra el alumno que percibe la beca.
En el segundo caso, a la Ciudad de Buenos Aires se le imputan pagos efectuados al PNUD por 1,57 millones de pesos. Si bien los pagos a PNUD se originan en un programa de Educación Superior, al analizar sus objetivos se observó que la institución impulsa y provee apoyo técnico sustantivo y de gestión a proyectos ejecutados por organismos gubernamentales y de la sociedad civil en las distintas provincias, y que las acciones del programa están destinadas a la educación no universitaria. Por ello, para distribuir el beneficio generado por las transferencias en cuestión, se utilizó como indicador la matrícula provincial de educación básica no universitaria.
El tercer concepto refiere a las transferencias a Universidades imputadas en Ciudad de Buenos Aires:
Revista 78 Español, Art I, Cuadro 4
Las transferencias realizadas a la UBA y al IUNA se imputan presupuestariamente a la Ciudad porque allí se encuentran las principales sedes académicas y centrales administrativas. Sin embargo, el beneficio generado por el servicio de educación universitaria no es exclusivo de los estudiantes radicados en la Ciudad de Buenos Aires: a ambas instituciones asisten alumnos radicados en otras jurisdicciones. En consecuencia, bajo el criterio del Colectivo de Beneficiarios, los importes transferidos a la UBA y al IUNA deben redistribuirse.
El indicador óptimo que debería utilizarse para la redistribución es la matrícula clasificada por el lugar de residencia de los estudiantes. De esta forma se identificaría dónde residen los beneficiarios de los desembolsos. Sin embargo, esa desagregación no se releva por lo que, para acercarse al dato necesario, se comparó:
• La matrícula publicada anualmente por la Secretaría de Políticas Universitarias, que contiene la cantidad de matriculados en las distintas Universidades del país, y
- La Encuesta Permanente de Hogares (EPH), que presenta el nivel de estudios en curso de los entrevistados clasificados por su lugar de residencia.
De la comparación entre ambas fuentes se observó:
Revista 78 Español, Art I, Cuadro 5
Varias son las razones por las cuales ambas fuentes de información no son coincidentes. La primera de ellas es la lentitud de las universidades a la hora de depurar sus padrones. Es altamente probable que más de un matriculado, ante la pregunta de la EPH sobre si asiste a un establecimiento universitario, haya respondido negativamente. Él mismo había dejado de considerarse estudiante. Ante esta eventualidad, se supuso que esas respuestas negativas provenían de los reinscriptos que no tenían materias aprobadas en el año anterior.
Otra de las razones que explica la diferencia entre ambas fuentes se debe a que la matrícula de la Secretaría de Políticas Universitarias deja de contabilizar a los alumnos recibidos en el momento en que expide el título universitario. La expedición sufre un rezago de, a veces, más de un año. La EPH utilizada corresponde al primer trimestre del año 2007, donde alumnos graduados en ese período respondieron no ser estudiantes universitarios. Sin embargo, debido al procedimiento descripto, la Secretaría de Políticas Universitarias los sigue manteniendo como alumnos. Para superar este obstáculo se supuso que en el primer trimestre se gradúa el 20% de los egresados del año.
La aplicación de ambos supuestos lleva a reducir la diferencia entre ambas fuentes a 13.435 casos. La diferencia remanente puede derivarse, sin pretensión de exhaustividad, a la inexactitud de los supuestos adoptados, al tipo de relevamiento que utiliza cada fuente para obtener los datos6 o a otros errores estadísticos. Al ser diferentes las metodologías de relevamiento, difícilmente los totales sean coincidentes entre sí. Se ajustaron, entonces, los totales, manteniendo la distribución porcentual entre universidades y provincias.
Se manifiestan en el Cuadro V (bis) algunos desbalances de interés. Los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires que cursan estudios universitarios ascienden a 162,2 mil mientras que la matrícula de la UBA y el IUNA asciende a 268,8 mil alumnos. Por su parte, en el Gran Buenos Aires, 270,6 mil habitantes declaran cursar estudios universitarios mientras que las universidades del conurbano cuentan con una matrícula corregida de sólo 81,6 mil alumnos. En el resto de la provincia de Buenos Aires el desbalance es inverso: 102,8 mil estudiantes contra 140,8 mil matriculados en las universidades de la región. Finalmente, otro desbalance importante es el de la Universidad Nacional de Córdoba, receptora neta de alumnos de otras provincias.
Aparecen con claridad los movimientos de estudiantes del conurbano bonaerense que se desplazan hacia las universidades de Buenos Aires y La Plata. Se aprecia que la Universidad de Buenos Aires y el IUNA atienden, en términos netos, más de 100 mil estudiantes provenientes de otras jurisdicciones, presumiblemente la gran mayoría desde el Gran Buenos Aires. De esta manera, del gasto efectuado sólo se benefician los ciudadanos porteños en un 60,3%, apropiándose del resto ciudadanos de otras jurisdicciones.
Los pagos destinados a la UTN se distribuyeron considerando como población beneficiaria a los estudiantes residentes en las jurisdicciones donde la institución presenta sedes. La información fue provista por la universidad para el año 2007. Si bien podría repetirse el fenómeno de alumnos del conurbano que concurren a sedes en la Ciudad, no se dispuso, en este caso, de fuentes de información que permitieran indagar el resultado neto de los intercambios de alumnos entre esas jurisdicciones.
Revista 78 Español, Art I, Cuadro 5 bis
Las transferencias agrupadas en “Universidades sin discriminar”, asignadas a la Ciudad de Buenos Aires, se distribuyeron hacia las restantes jurisdicciones del país en forma proporcional al lugar de residencia de los universitarios. La justificación de este procedimiento se debe a que, en el presupuesto nacional, no se explicita qué institución universitaria es beneficiaria de los pagos, por lo que se considera que las transferencias asignadas a esa categoría son factibles de ser utilizadas por cualquier organismo universitario nacional. (Ver Cuadro VI).
Como conclusión se desprende que el 26% ($1.150,2 millones de pesos) de las transferencias asignadas al Programa 26 “Desarrollo de la Educación Superior”, se encontraban imputadas en la Ciudad de Buenos Aires dada la aplicación del criterio del Flujo Monetario. Sin embargo, si se aplicara el criterio del Colectivo de Beneficiarios, correspondería asignarle solamente $543,3 millones de pesos.
6.2. Otros ejemplos de asignación territorial
Transferencias por el Portal EDUCAR
El Programa 33, “Acciones Compensatorias en Educación”, tiene entre sus objetivos garantizar el ingreso, permanencia y egreso de los alumnos en todos los ciclos y niveles del sistema educativo nacional, excepto el universitario. Dentro de las transferencias asignadas a Ciudad de Buenos Aires figuran las efectuadas al portal EDUCAR por $15 millones de pesos. Este sitio web es un espacio virtual con diversos contenidos enfocados a auxiliar a docentes y directivos de instituciones educativas acerca de la incorporación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) en la práctica docente. También difunde y publica materiales educativos y culturales factibles de ser utilizados por todos los habitantes del país con acceso a la red.
Los pagos efectuados a Educar, Sociedad del Estado, e imputados en la Ciudad de Buenos Aires, no son en beneficio exclusivo de los estudiantes de la Ciudad sino que se distribuyen a lo largo del país.
Revista 78 Español, Art I, Cuadro 6
Por consiguiente, se consideró la participación de la población de cada provincia en el total de habitantes del país7 como indicador para relocalizarlos.
Revista 78 Español, Art I, Cuadro 7
Transferencias por Becas de Posgrado en Universidades Nacionales
El Programa 41, “Fortalecimiento de la Educación Básica, Polimodal y Superior Técnica No Universitaria” contiene, dentro de sus principales líneas de acción, el Programa de Reforma de la Gestión Administrativa de los Sistemas Educativos (PREGASE) y el Programa de Formación y Capacitación para el Sector Educativo (PROFOR).
La actividad del PREGASE se orienta a la transformación del modelo de gestión y administración de los ministerios provinciales. Para ello se provee a las jurisdicciones asistencia técnica, capacitación, equipamiento y herramientas tecnológicas que se financian con transferencias directas del Ministerio de Educación Nacional a los gobiernos subnacionales. En consecuencia, la imputación presupuestaria refleja satisfactoriamente la residencia de sus receptores finales por lo que no se redistribuyen.
Por su parte, el PROFOR es un programa de capacitación y formación de profesionales que se desempeñan en las administraciones educativas nacional y jurisdiccionales. Para ello otorga becas de posgrados en universidades e instituciones del país. Los pagos ($1,7 millones de pesos) se imputan en su totalidad en la Ciudad de Buenos Aires porque es donde se encuentra la oficina que administra las becas. Esta imputación no identifica la residencia de los ciudadanos que las perciben.
A fin de relocalizarlas de acuerdo al criterio del Colectivo de Beneficiarios se utilizó el porcentaje de alumnos por jurisdicciones que fueron beneficiados con las becas según la información publicada por el PROFOR, donde se difunde quiénes son y dónde residen los candidatos seleccionados. Así, corresponde imputarle a la CABA solamente el 28,2% del total de las transferencias, aproximadamente 0,5 millones de pesos.
Revista 78 Español, Art II, Cuadro 8
Transferencias a Organismos Internacionales
El Programa 44, “Mejoramiento de la Calidad Educativa”, coordina las acciones de fortalecimiento del sistema educativo no universitario, llevadas adelante por programas con financiamiento internacional. El presupuesto nacional asigna $17,3 millones de pesos a distintos organismos internacionales dependientes de Naciones Unidas. Y como sus sedes se encuentran emplazadas en la Ciudad de Buenos Aires, los pagos se imputan geográficamente en esta jurisdicción. No obstante, el 82% de los pagos ($14,1 millones de pesos) corresponden al “Mejoramiento del Sistema Educativo-PROMER”, un proyecto para desarrollar acciones en el ámbito de la educación rural, tales como producir material curricular, proveer bibliotecas y mejorar los servicios básicos (agua, luz, gas, etc.) y de infraestructura. Como la Ciudad de Buenos Aires no tiene matrícula rural, las acciones que desarrolla el PROMER excluyen como población objetivo a los estudiantes porteños. Por consiguiente, las transferencias imputadas a la Ciudad se reasignaron proporcionalmente a la matrícula de educación rural.
El resto de las transferencias a organismos internacionales ($3,2 millones de pesos) se enmarcan dentro del proyecto “Mejoramiento del Sistema Educativo” que, a diferencia del PROMER, no se orienta exclusivamente a la educación rural. Por ello, en este caso se utilizó, como indicador para reasignar las transferencias, la participación de matrícula de educación básica no universitaria según jurisdicción.
Revista 78 Español, Art II, Cuadro 9
Otros Casos
El Cuadro X sintetiza otros casos relevantes reimputados utilizando el criterio del Colectivo de Beneficiarios.
Revista 78 Español, Art II, Cuadro 10
6.3. Resultados Finales
- En el Presupuesto Nacional 2007 el 19,6% de las transferencias totales del Ministerio de Educación se encontraban contabilizadas territorialmente en la Ciudad de Buenos Aires debido a la utilización del criterio del Flujo Monetario. Al reasignarlas territorialmente según criterio del Colectivo de Beneficiarios, la participación de la Ciudad cae al 10,4%.
Revista 78 Español, Art II, Situacion Ex Ante
• Los gastos en administración (subsidiarios de las actividades nucleares del Ministerio de Educación) se encontraban concentrados casi en su totalidad en territorio de la Ciudad. Fueron reasignados, en cada programa, según los resultados obtenidos en la aplicación del criterio de Colectivos de Beneficiarios en el rubro transferencias. De esta forma, la asignación territorial a la Ciudad de Buenos Aires baja del 96,7% al 4,9%.
• Así, el 22,7% del gasto total del Ministerio de Educación se encontraba asignado a la Ciudad. Luego de capturar, con la nueva metodología, quiénes son y dónde residen los beneficiarios del gasto, queda en la Ciudad el 11% de las erogaciones.
Notas
1 El presente artículo fue originalmente publicado por el Centro de Estudios para el Cambio Estructural (CECE) y se incluye en la presente edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público con la expresa autorización de los autores.
2 Fernanda Luna es Licenciada en Economía y Gabriel Vilches es Director General de Relaciones Fiscales del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
3 A los efectos de comparaciones internacionales, se reseña que el Presupuesto Nacional del año 2007 fue elaborado con una pauta de tipo de cambio de $3,13 por dólar estadounidense.
4 Vilches, G.. “Coparticipación Federal de Impuestos Desarrollo Económico”. Fundación CECE, Serie Estudios N°32. Buenos Aires, abril 2006.
5 Los bienes y servicios con precio o tasados no forman parte del análisis. El beneficiario de los bienes y servicios tasados es quien paga por ellos.
6 En el caso del Programa 1, Actividades Centrales, la totalidad de los gastos son de administración dado que se refieren a la administración de la totalidad de los programas del ministerio.
7 Sólo el programa FUNDACIÓN LILLO se encuentra imputado en un ámbito geográfico distinto a la Ciudad.
8 Mientras que la Secretaría de Políticas Universitarias realiza un relevamiento poblacional en todos los establecimientos universitarios del país, la EPH consiste en una muestra tomada en 31 centros urbanos a la que se le aplican ciertos procedimientos de expansión.
9 Se utilizaron los datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001/INDEC.