Dr. Antonio Alves de Oliveira Neto
Economista graduado en la Universidad de Paraná, Brasil. Especializado en estadística, organización y métodos, administración financiera, administración de presupuestos y administración municipal. Ocupó el cargo de Asesor del Secretario de Hacienda y fue Director del Servicio de Coordinación y asistencia técnica de la Secretaría de Hacienda del Estado de Paraná. Era director de la Dirección Central de Presupuesto de la Secretaría del Estado de los Negocios del Gobierno entre 1962 y 1968 cuando fue llamado a asumir el cargo de Subsecretario de Presupuesto y Finanzas del Ministerio de Planeamiento y Coordinación General, en Brasilia, cargo que ocupa en la actualidad
En Brasil, la responsabilidad a nivel nacional en materia de presupuesto está centrada en la Secretaria de Planeamiento de la Presidencia de la República, después de la transformación del antiguo Ministerio de Planeamiento en mayo de 1974. El Subsecretario de Presupuesto y Finanzas de la SEPLAN, Sr. Antonio Alves de Oliveira Neto, es la cabeza responsable en esa área con un rango similar al de un vice-ministro en materia presupuestaria.
El señor Oliveira Neto asistió en representación de Brasil al reciente Seminario Interamericano de Presupuesto celebrado en México, correspondiéndole una importante participación técnica al confiársele la Presidencia de la Comisión de Trabajo que analizó el tema de Programación Financiera Anual. En esa oportunidad, la Revista de ASIP lo entrevistó respecto a las características y la evolución del sistema presupuestario en Brasil.
Pregunta: ¿Cómo nos ubicaría la etapa actual del sistema presupuestario en Brasil?
Respuesta: Estamos en una etapa de unificación técnica de los sistemas presupuestarios a nivel de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y Municipios. Estimo que esto es muy importante pues constituye la maduración de varios años de esfuerzos, en algunos casos coordinados desde el nivel nacional y en otros basados en la inquietud de los técnicos a nivel estatal y municipal.
El 29 de enero de 1974 el entonces Ministro de Planeamiento, Sr. Joao Paulo dos Reis Velloso, dictó el Decreto N9 9 que determina la unificación del lenguaje presupuestario para todos los niveles institucionales del país. Este decreto complementa la ley 4320 del 17 de marzo de 1964 con otra clasificación para los gastos públicos: es la «funcional-programática», que trae una nueva disciplina para la elaboración y ejecución de los planes y presupuestos, con el sentido de facilitar el seguimiento y evaluación de los resultados de la acción gubernamental. Los gastos presupuestarios serán clasificados por funciones, divididas —para la mejor comprensión y operacionalidad— en programas y subprogramas, responsables de la ligazón entre los planes de largo y mediano plazo y los presupuestos. Esos programas y subprogramas se dividen a su vez en proyectos y actividades.
Pregunta: ¿Antes de la existencia de esa norma, cómo se hacía la propuesta presupuestaria?
Respuesta: Los orígenes de la unificación del lenguaje presupuestario fueron establecidos en 1939, por el Decreto-Ley N° 1.804, sobre el aspecto de registro contable, pero incapaz de disciplinar la elaboración y ejecución de los planes y presupuestos, y de permitir el control eficaz y la evaluación de resultados de la acción gubernamental. La forma sólo vino con la mencionada Ley N° 4.320 que estableció Normas Generales de Derecho Financiero para la elaboración y control de los balances y presupuestos de la Unión, de los Estados, de los Municipios y del Distrito Federal. Así, fueron clasificados y empadronados las rentas y gastos de las tres esferas del Gobierno, a través de las clasificaciones establecidas en dicha Ley, principalmente la clasificación económica de uso obligatorio.
Pregunta: Entonces, ¿cómo el Decreto N’ 9 reunifica un lenguaje que ya estaba patronizado por fuerza de Ley?
Respuesta: Las leyes se suceden. Así ocurrió con la Ley N° 4.320, que fue modificada, aunque no expresamente, en lo que dice respecto a la Unión. El Decreto-Ley N° 200, del 25 de febrero de 1967, en su artículo 16 dispone sobre la organización de la Administración Federal, establece la obligatoriedad del Gobierno Federal’ de elaborar un presupuesto-programa en cada ejercicio financiero, pormenorizando la etapa del programa plurianual a ser realizado en el ejercicio siguiente y sirviendo de norma para la ejecución coordinada del programa anual.
Pregunta: Las determinaciones de la Ley N’ 4.320 impedían la adopción del presupuesto-programa?
Respuesta: Una clasificación por programas y realizaciones, como generalmente es conocida en la literatura internacional, es aquella que muestra, en primer lugar, el objetivo que el Gobierno pretende alcanzar con la aplicación del dinero público. La Ley N’ 4.320 dio mayor énfasis a la clasificación económica, una forma de agregación de la clasificación presupuestaria tradicional (personal, material, etc.). Esa clasificación no alcanza para mostrar el sentido en que el Gobierno orienta su acción, sino cuáles son los objetos utilizados para el desarrollo de la acción y su reflejo en el patrimonio. En esa Ley la clasificación funcional fue establecida sólo como un complemento a la economía, pero su uso no alcanzó a facilitar la expresión de la programación.
La clasificación a ser adoptada de acuerdo con el Decreto N° 9 de este año viene a facilitar la solución de los actuales problemas y obstáculos, derivados de la inflexibilidad de las clasificaciones hasta ahora adoptadas. La nueva clasificación reune funciones, programas, subprogramas, proyectos y actividades, introduciendo una flexibilidad que posibilita la representación de planes complejos en un lenguaje presupuestario unificado.
A medida que las acciones del Gobierno crecen —para atender las carencias, cada vez mayores, de la comunidad el control y la evaluación de los resultados exigen patrones precisos, representativos de esas acciones, para ser eficaces.
La patronización de títulos y de códigos representa un primer paso. El próximo será el establecimiento de unidades de medida, igualmente representativas, para cuantificar el producto final de la acción del Gobierno y posterior y concomitantemente, la parte más difícil, que es el establecimiento de patrones de calidad.
Pregunta: Antes de pasar al aspecto técnico, ¿podríamos volver a los aspectos legales, viendo como un Decreto altera los dispositivos legales?
Respuesta: Si, y la base legal para esto se encuentra en la propia Ley N° 4.320, a través de su artículo 113, que atribuía al desaparecido Consejo Técnico de Economía y Finanzas del Ministerio de Hacienda, la facultad de actualizar, siempre que se juzgase conveniente, los anexos integrantes de la referida Ley. Esta atribución, por el artículo 180 del Decreto-Ley N° 200/ 67, fue transferida al Ministerio de Planeamiento.
La Unión pasó a adoptar, entonces, una clasificación por programas, pero «presupuesto-programa» no es apenas un nombre. Es una técnica de presupuestación volcada hacia el planeamiento de la acción gubernamental. Hasta la edición de la Ley N° 4.320, la técnica de presupuestación difundida en el Brasil estaba volcada hacia el registro contable, para la verificación o confirmación de la legalidad en la aplicación del dinero público.
Pocos Estados contaban con especialistas conocedores de la nueva técnica, igualmente con un planeamiento de sus acciones, las cuales eran desarrolladas en función de presiones políticas, para atender las necesidades inmediatas de la comunidad, sin previsión o coordinación.
La Ley N° 4.320 ya establecía que la Ley de Presupuesto debería evidenciar el programa de trabajo del Gobierno, determinación hasta hoy no cumplida, o suficientemente comprendida, por algunos Estados.
Pregunta: ¿El Gobierno Federal estaba preparado para adoptar el presupuesto-programa en la época de sanción de la Ley 4.320?
Respuesta: El Ministerio de Planeamiento cuando aún era Gabinete del Ministro Extraordinario para el Planeamiento y Coordinación Económica, pasó a influir en la elaboración del Presupuesto de la Unión, dividiendo la responsabilidad con el Departamento Administrativo del Servicio Público— DASP, que en aquella época era responsable de esa tarea.
Para esto, constituyó el Sector de Presupuesto y Finanzas —embrión de la actual Subsecretaría de Presupuesto y Finanzas—, reclutó y formó técnicos para el desarrollo e implantación del presupuesto-programa.
Más recientemente, la implantación del presupuesto por programas al nivel federal necesitó un periodo de 3 años de adaptaciones después de la ley 4320, principalmente en lo que se refiere a la preparación de personal la experiencia ha sido transmitida a los Estados y Municipios directamente o a través de Convenios, como el que fue firmado con el Instituto Brasileño de Administración Municipal, para brindar asistencia técnica a los Municipios,
La Unión está colaborando en la formación de nuevos técnicos, principalmente en los Estados con menores posibilidades financieras, que son justamente los que necesitan de las técnicas adoptadas en la elaboración del presupuesto- programa, para colocar mejor sus escasos recursos. Con otros Estados hay intercambio de conocimientos, lo que constituye una forma de auxilio mutuo en la transmisión de la experiencia adquirida.
Sin embargo, aún hoy no tenemos a todos los Estados y Municipios preparados para utilizar el presupuesto-programa. Es así, que el Decreto N° 9 fijó como obligatoria la aplicación de la clasificación funcional-programática en los presupuestos relativos al ejercicio de 1975, para los Estados, Distrito Federal, Municipios de Capital y aquéllos que cuenten con más de doscientos mil habitantes. Para los otros, la obligatoriedad sólo tiene vigencia a partir de 1976, después de un intenso programa de entrenamiento a ser desarrollado por la Unión, con la colaboración estadual y de entidades financieras.
Pregunta: ¿En qué consiste la clasificación funcional-programática del Decreto N’ 9 de enero de 1974?
Respuesta: Los presupuestos serán clasificados por funciones, divididas, para la mejor comprensión y operacionalidad, en programas y subprogramas, que harán de vínculo entre los planes a largo y mediano plazo y los presupuestos. Esta clasificación fue «apellidada» de funcional-programática.
Los proyectos y actividades representan el esfuerzo final para la concretización de las metas fijadas en los programas, y deberán ser establecidos en conformidad con las necesidades de la programación de cada área de Gobierno.
Por ejemplo, la construcción de la Carretera Transamazónica es un proyecto desarrollado como parte del Programa de Integración Nacional. Su trazado atraviesa varios Estados, lo que no quiere decir que cada uno de ellos va a incluir en su presupuesto el mismo proyecto. Podrán, sí prever y ejecutar otros proyectos ligados a ese, como ser la construcción de carreteras vecinales, uniendo sus ciudades a la Carretera grande. En este caso, se incluye el proyecto «Ligazón del Municipio tal a la BR-230, Carretera Transamazónica».
Pregunta: ¿Por qué la construcción de una carretera es mencionada como proyecto y su conservación —por ejemplo—, como actividad? ¿Los conceptos de inversión y gasto corriente influyen en esta denominación?
Respuesta: No, pues esos conceptos fueron abandonados por la Unión cuando se comprendió que no mejoraban en nada la terminología presupuestaria. Sólo estaban generando confusión innecesaria y consolidando la obsesión de algunos administradores, volcada hacia los gastos de capital. Se pensó —y esto inclusive fue difundido por instituciones internacionales— que las inversiones conducirían necesariamente al desarrollo. La idea fue de tal manera diseminada que la realización de gastos corrientes, de modo general, pasó a constituirse en un oprobio para el administrador. Esto no es verdadero y, lamentablemente, creó distorciones profundas, llevando algunas de ellas a evitar la realización de gastos clasificados como corrientes y del más alto valor para el desarrollo, como la contratación de profesores, médicos, la conservación de caminos, la mantención de escuelas y hospitales, la realización de investigaciones, entre otros.
Un Gobierno no puede ser equiparado a una empresa, donde el mayor objetivo es el aumento del patrimonio. Las metas del desarrollo y del bienestar social son alcanzadas a través de la justa dosificación entre gastos corrientes y de capital, que representan los medios de que se vale el Gobierno para implementar su acción.
El proyecto representa aquel «algo más» que el Gobierno pretende ofrecer a la comunidad, o sea, las realizaciones que concurren a la expansión o el perfeccionamiento de la acción gubernamental, siempre limitada en el tiempo. Las actividades definen las operaciones realizadas de modo continuo y permanente, necesarias para la mantención de la acción del Gobierno. Ambos, por tanto, ligados al objetivo de un programa que comprende así, tanto gastos corrientes como de capital.
La amortización de una deuda, por ejemplo, es gin gasto limitado en el tiempo, pero como no representa expansión de la acción del Gobierno, debe ser clasificada corno una actividad. La aplicación del recurso que dio origen a la deuda, si ésta fue contraída para la creación de algo nuevo, debe haber sido clasificada, originalmente como proyecto. Un procedimiento diferente conduciría a duplicación y consecuentemente a una falsa idea sobre la real expansión de la acción gubernamental.
El nuevo sistema de clasificación no se refiere sólo a la lista de títulos de las funciones sino a la agregación de las informaciones: las acciones dirigidas para el desarrollo de aptitudes físicas, intelectuales y morales del individuo siempre estarán clasificadas como Educación, vocablo consagrado por el uso y cuya sustitución por un sinónimo no representaría nada nuevo. Lo mismo ocurre con la mayoría de los títulos adoptados en la clasificación funcional-programática.
La función corresponde al mayor nivel de agregación de las acciones del Gobierno dirigidas a un mismo fin: todas las acciones dirigidas para el desarrollo de las aptitudes del Individuo, como se mencionó en el ejemplo anterior, serán agregadas para formar la función Educación. Esta, a su vez, exige una serie de otras acciones, típicas o directamente relacionadas con el acto de enseñar, o aún, en otros casos, totalmente ajenas a la enseñanza, pero indispensables para su perfecto desarrollo. Aquí podemos mencionar la administración de la enseñanza, la alimentación escolar, asistencia médica a los alumnos, asistencia social al alumno, funcionamiento de hospitales-escuela, entre muchos otros.
Un factor de flexibilidad para programar radica en que se aceptan en el marco de una misma función lo que llamamos «programas y subprogramas típicos» que son los que coinciden exactamente con la naturaleza funcional respectiva. Pero hay «acciones y actividades» que se cumplen en un programa —supongamos de la función Educación sin tener la naturaleza típica de esa función (por ejemplo, el funcionamiento de hospitales-escuelas, u otras unidades sanitarias dentro del desarrollo de programas de planteles docentes). En este caso se aceptan estas acciones o actividades como un «medio» para alcanzar los objetivos del «programa típico» de la función Educación, aunque —como ya expliqué— tengan en sí mismos otra naturaleza funcional.