Empresas públicas

Lawrence W. “Chip” Pierce y Kenneth L. Rust

Este artículo es una traducción del Capítulo 20 del libro titulado Local Government Finance, publicado por John Petersen yDennis Strachota. Ha sido incluido en la actual edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público, con la autorización de la Government Finance Officers Association de los Estados Unidos y Canadá.

 

 

Empresas públicas (*)

                                               Lawrence W. “Chip” Pierce y Kenneth L. Rust

  (*) Este artículo es una traducción del Capítulo 20 del libro titulado Local Government Finance, publicado por John Peterseny Dennis Strachota. Ha sido incluido en la actual edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público, con la autorización de la Government Finance Officers Association de los Estados Unidos y Canadá.

 

“Empresa pública” puede parecer, a primera vista, una contradicción en sus términos. La palabra empresa generalmente connota una actividad económica orientada tanto a generar ingresos como hacia la eficiencia económica que redunda en la formación de capital. Por ende, agregar la palabra públicas junto a empresas puede resultar como relacionar un Winnebagoy una Ferrari. En realidad, las empresas públicas han existido de alguna manera desde que existen los estados. Por ejemplo, los acueductos romanos que abastecían de agua a los ciudadanos romanos hace más de dos mil años fueron construidos mediante la recaudación de una forma cruda de tributo sobre la base de las ganancias.

 

            En los tiempos modernos, la prestación estatal de servicios que generan ingresos es un lugar común. Una lista parcial de dichos servicios comprende

 

*          Suministro de agua

 

*          Tratamiento de aguas residuales

 

*          Servicios de electricidad

 

*          Recolección de residuos sólidos

 

*          Gestión de aguas de tormentas

 

*          Servicios de peaje

 

*          Estacionamiento público

 

*          Transporte público de pasajeros

 

*          Instalaciones portuarias

 

*          Aeropuertos

 

            Algunos de los servicios enumerados pueden ser brindados perfectamente por el sector privado pero este capítulo pondrá el acento en los requisitos financieros y administrativos para que las empresas de servicios del sector público generen ingresos.

 

 

LA ESENCIA DE LA EMPRESA

 

            Para que un servicio genere ingresos, el proveedor del servicio debe estar en condiciones de identificar dos factores: los usuarios del servicio y su nivel de consumo del servicio. En algunos casos, por ejemplo con los servicios de policía, identificar estos factores puede resultar difícil.

 

            Una característica importante de las empresas públicas es su dependencia de tarifas y cargos por servicio para sustentar la explotación. Esto supone que el producto ofrecido por la actividad de la empresa será demandado por el público general, y que el público general pagará para consumir o aprovechar el producto ofrecido. La demanda y la voluntad de pagar por dichos servicios se simplifica si la empresa pública es proveedora exclusiva del servicio. Allí donde la empresa pública actúa como un monopolio (por ejemplo, agua, cloacas, electricidad), las tarifas de los usuarios se manejan por los costos y son el resultado de un proceso detallado de asignación de costos. Para las actividades empresarias en las que la entidad pública no tiene un monopolio, también puede ser que el desarrollo de las tarifas del usuario deba reflejar lo que el mercado soporta y las tarifas cobradas por empresas competidoras.

 

            Más allá del tipo de entorno competitivo dentro del cual opera una empresa pública, el desarrollo de las tarifas del usuario debe tener en cuenta los siguientes criterios:

 

1.                   Equidad. ¿En qué medida el sistema de tarifas para el usuario reconoce diferencias en la demanda de servicio por parte de los clientes individuales?

 

2.                   Estabilidad del ingreso. ¿El plan de tarifas para el usuario produce ingresos estables y predecibles en el tiempo?

 

3.                   Flexibilidad. ¿El sistema de tarifas para el usuario tiene flexibilidad como para adaptarse a clientes con una demanda y características de consumo ampliamente variables?

 

4.                   Facilidad de gestión. ¿Con qué facilidad el personal administrativo puede preparar, exigir y cobrar las cuentas, y pueden las tarifas actualizarse fácilmente?

 

5.                   Aceptación pública. ¿El diseño del plan de tarifas para el usuario estimula la aceptación del público?

 

 

Ningún sistema de tarifas públicas es perfecto. Los sistemas de tarifas para el  usuario que son muy simples pueden resultar injustos y derivar en una escasa aceptación por parte del público. Tratar a todos los clientes con justicia puede requerir una estructura tarifaria sumamente complicada que sería muy engorrosa de administrar y explicar a los clientes del sistema. El sistema de tarifas públicas que mejor satisface los criterios antes mencionados probablemente deba ubicarse entre los dos extremos de lo más simple y lo más justo.

 

Es evidente que la importancia de las tarifas públicas aumentó significativamente para las entidades gubernamentales locales. El ingreso de las tarifas públicas como fracción de los ingresos corrientes totales aumentó considerablemente entre 1977 y 1987.1  Posiblemente, esta tendencia continuará cuando otras fuentes de financiación se agoten o se vean limitadas por restricciones impuestas por el estado o por los votantes.

 

Los incrementos en la generación de tarifas para el usuario es al menos en parte una consecuencia de los estados que se vuelven más “empresarios” a la hora de cobrar por servicios que tradicionalmente se sustentaron con fondos estatales generales. Por ejemplo, actualmente se cobran tarifas por una amplia variedad de actividades y servicios recreativos, así como por servicios especializados en seguridad pública.

 

Los dos principales atractivos de estas tarifas derivan del papel fiscal y regulador que desempeñan. Es decir, las tarifas (1) generan ingresos y (2) regulan la demanda del servicio eliminando el abuso que a veces va asociado a los servicios públicos gratuitos. La combinación de disminuir las fuentes de ingresos fiscales locales e intergubernamentales y los atributos de tarifas basadas en los beneficios augura un mayor crecimiento para esta área de las finanzas públicas en los años venideros.

 

 

EMPRESAS PÚBLICAS LOCALES

 

Las unidades estatales brindan toda una serie de servicios que generan ingresos. En qué medida las tarifas se cobran para costear los costos de prestar servicio depende de la naturaleza del servicio, el tamaño y las características de la base de clientes y los objetivos de políticas públicas de la jurisdicción. Las once empresas públicas siguientes son las más comunes para los gobiernos locales. Los capítulos que se tratan a continuación se refieren a las características singulares de cada servicio y de qué manera esas características afectan la gestión financiera de la empresa.

 

 

Suministro de agua

 

           

            El estado federal se ha mostrado menos activo en el área de suministro de agua que en muchos otros sectores de infraestructura en términos de regulación, explotación y provisión de asistencia financiera. La Ley de Agua Potable establece límites máximos de concentración para ciertas sustancias nocivas como el plomo y los compuestos orgánicos. Las enmiendas a la Ley de 1986 aumentaron considerablemente el papel del estado federal en la regulación del suministro de agua incrementando fuertemente el número de compuestos que deben limitarse y ordenando tratar las fuentes de agua de superficie para muchas comunidades. Las enmiendas pueden tener un impacto significativo en los costos de capital y explotación para muchos sistemas.2 Numerosas comunidades verán aumentar mucho las tarifas, que han sido bastante bajas, en los próximos años.

           

            Las empresas de aguas grandes en general establecieron sistemas de bloques de tarifas decrecientes. Fijan dos o tres “bloques” de consumo de agua. El primer bloque cubre toda el agua utilizada normalmente por los clientes residenciales y soporta la tarifa más alta por galón (o por pie cúbico). El segundo bloque generalmente incluye los niveles de consumo de agua típicos de los clientes comerciales y tiene un costo por unidad un poco más bajo. El tercer bloque, en caso de ser utilizado, cubre el uso industrial, mayorista y de riego y tiene las tarifas más bajas. Muchas empresas agregan un componente de cargo por servicio que cubre los costos fijos de los medidores, la facturación y el servicio al cliente.

 

            El principio que rige el sistema de bloques de tarifas decrecientes es que los costos del servicio de agua tienen dos causas primordiales. La primera es la demanda global de agua, que determina la dimensión del suministro, los sistemas de filtración y el almacenamiento. El segundo es la demanda pico, que determina la dimensión del sistema de distribución. Como el uso comercial e industrial del agua es bastante parejo a lo largo de todo el día y el año, mientras que el consumo residencial se caracteriza por picos y caídas, a los usuarios residenciales se les cobra una proporción más alta de los costos relacionados con la demanda pico y por ende pagan tarifas más altas por cada galón utilizado.

 

            Hay toda una serie de alternativas a la estructura de bloques decrecientes. Las comunidades que no tienen un consumo no residencial significativo a menudo eliminan los bloques tarifarios, optando en cambio por una tarifa uniforme por galón consumido. Las comunidades sin medidores de agua deben tener alguna otra forma de estimar el consumo del agua. Algunas cobran una tarifa plana para las casas y a los usuarios comerciales les cobran en base a una estimación de su utilización de agua en “equivalentes a unidad familiar”. Algunos sistemas de agua pequeños cobran a todos los usuarios la misma tarifa mensual o trimestral. Muchas empresas de aguas establecen un cargo originado por el fondo general de la comunidad para recuperar los costos que implica proveer bocas de incendio. El cargo generalmente se basa en un cálculo del agua utilizada en la lucha contra los incendios y la demanda pico generada por un incendio grande. Una norma general para establecer los precios, o las tarifas para cualquier empresa, es usar la estructura tarifaria más simple que ofrezca a la vez equidad para los clientes. Un sistema con usuarios residenciales solamente no necesita un conjunto complejo de bloquestarifarios, mientras que una comunidad con una cantidad de industrias diferentes probablemente sí.

 

            Una tendencia reciente en las tarifas de empresas de agua ha sido el uso de tarifas de bloques ascendentes. La estructura tarifaria es la inversa de la estructura de bloques descendentes tradicional, de modo que los usuarios pagan un precio por galón más alto a medida que su consumo aumenta. Este tipo de estructura tarifaria ofrece un fuerte incentivo a conservar el agua y también minimiza el costo del agua para los usuarios residenciales. Puede crear fuertes cargas para los grandes usuarios industriales, quienes pueden verse tentados de buscar otras fuentes para su agua o trasladar sus operaciones. Una alternativa simple que reduce los costos del agua para los residentes de menores ingresos consiste en modificar la estructura de bloques ascendentes (o tarifa plana) de tal manera que los primeros miles de galones se ofrezcan al precio más bajo.

 

Tratamiento de aguas residuales

 

            A diferencia del suministro de agua, el tratamiento de las aguas residuales ha sido un servicio público desde sus orígenes. No obstante, hasta estas últimas dos décadas, las normas de tratamiento eran mínimas y los costos bajos. Por consiguiente, muchas comunidades no establecieron sus sistemas de cloacas como empresas; simplemente pagaban los costos con los ingresos generales. La adopción de la Ley Federal de Control de Contaminación del Agua en 1972 y la Ley de Agua Limpia en 1977 plantearon la norma, el costo y la visibilidad del tratamiento de las aguas residuales. Los gobiernos locales de todo el país todavía están ajustándose a este nuevo entorno.

 

            Si bien la Oficina de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency – EPA, en su sigla original) otorgó miles de millones en subsidios para la construcción de plantas de tratamiento, muchos gobiernos locales postergaron la realización de las mejoras de capital necesarias, ya que la EPA tardó en aplicar los requisitos para mejorar el tratamiento. A partir de mediados de la década de 1980. la EPA no obstante incrementó sus esfuerzos y comenzó a reducir las cantidades disponibles para los subsidios. Como consecuencia de ello, muchas comunidades enfrentaron la necesidad de grandes inversiones de capital en sus sistemas de tratamiento y recolección de aguas residuales. La necesidad de pedir prestadas grandes sumas por necesidades de capital y manejar las nuevas plantas costosas puso un renovado énfasis en la necesidad de empresas de aguas residuales que se autofinancien.

 

            Al igual que el suministro de agua, cobrar los servicios de tratamiento de aguas residuales es actualmente una norma en los gobiernos locales. Como el suministro de agua, asimismo, el objetivo de las plantas para tratamiento de aguascloacales es recuperar de sus operaciones  ingresos suficientes como para pagar tanto los costos de capital y explotación como los costos de mantenimiento de la planta. La EPA requiere que las comunidades que han recibido fondos federales recuperen los costos de operación y mantenimiento mediante las tarifas del usuario. Los mecanismos usados para recuperar los costos deben garantizar que los clientes de la planta sean tratados en forma equitativa y que el sistema sea eficiente y, en lo posible, simple.

 

            Hay algunas características especiales del servicio de cloacas que deben tenerse en cuenta al establecer las tarifas. La recuperación de los costos depende de la identificación de éstos. Es esencial que la planta de aguas residuales identifique todos los costos que deberán recuperarse de las tarifas y estimar con realismo cómo van a aumentar dichos costos durante la vida de una estructura tarifaria dada. Los costos de mano de obra son probablemente el único factor de costos más importante en el manejo de una planta de aguas residuales. Los materiales y los suministros incluyen sustancias químicas (en general alrededor del 10 al 15% del presupuesto de explotación), repuestos para los equipos mecánicos, insumos para ensayos y equipamiento de oficinas. Los costos de la planta incluyen costos de electricidad (que como costo de explotación pueden venir solamente después de los salarios), combustible, agua, gas, y servicio telefónico. Las sustituciones de equipos constituyen una categoría de costos generalmente incluida en el presupuesto de capital para reemplazar elementos como bombas, motores y vehículos. Los fondos para sustitución de equipos pueden reunirse en una reserva para reemplazo de equipos. Los costos de capital generalmente se financian mediante la emisión de bonos. En ese caso, los costos de servicio de la deuda (capital más interés) deben considerarse al establecer las tarifas del usuario.

 

            Para desarrollar tarifas justas, la planta debe determinar la relación entre las características de los desechos que trata y el costo de tratarlos. El agua servida difiere de una comunidad a otra y de un usuario a otro en su (1) flujo, (2) demanda de oxígeno bioquímico (DOB), (3) sólidos suspendidos y (4) contenidos de metales pesados. Si una planta atiende sólo a clientes residenciales, el flujo puede ser la única información operativa necesaria. Cuando hay también clientes industriales y comerciales, serán necesarios datos más amplios sobre la fuerza (concentración) del flujo.

 

            Una vez conocidos el flujo total y el contenido de desechos, la planta debe determinar de qué manera cada característica de los desechos contribuye a su costo. Los costos de recolección, por ejemplo, derivan del flujo y la cantidad de clientes. Los costos de disposición de fango de alcantarillas varían según el contenido de sólidos, mientras que los costos de tratamiento dependen tanto del flujo como de la fuerza de los desechos. Otros costos, como los de administración y servicio al cliente, dependen solamente del número de clientes y no de las características de sus desechos. Una vez conocidos los costos de cada componente del sistema y las características de todos los desechos tratados, la planta puede calcular el costo por unidad de atender a cada cliente, de tratar cada galón de desechos y eliminar cada libra de sólidos, DOB, o metal.

 

            Para determinar la estructura tarifaria, el personal de la planta debe estimar el contenido de desechos del cliente residencial típico y así el costo para atender a ese cliente. Los precios pueden establecerse luego para recuperar ese costo de servicio de cada cliente residencial. Lo mismo puede hacerse en el caso de los clientes comerciales e industriales, aunque posiblemente sea necesario observar con más atención las diferencias entre industrias o empresas. La estructura tarifariadependerá de la mezcla de clientes y la capacidad de medir las características de las aguas servidas y el consumo de agua de los clientes de la planta. Las estructuras tarifarias más comunes son:

 

•          Tarifas planas (p. ej. $7,00 por mes): la estructura tarifaria más simple, utilizada cuando no hay medidores de agua y todos los usuarios son residenciales.

 

•          Tarifas por volumen (p. ej. $2,50 por mil galones): se utiliza cuando hay registros de flujo pero es imposible diferenciar la fuerza del flujo entre los usuarios

 

•          Tarifas por volumen más recargo (p. ej. $2,50 por mil galones para todos los clientes más $1,00 por mil libras de DOB para los clientes con altos niveles de DOB): se utiliza cuando pueden identificarse el volumen y la fuerza de las aguas servidas.

 

•          Tarifas ad valorem: pueden usarse si hay una estrecha relación entre el impuesto sobre el precio y el nivel de uso de la planta de aguas residuales

 

Muchas veces se utiliza un cobro de servicio mensual en conjunción con tarifas sobre el volumen y de recargo.

 

Servicios de electricidad

 

            En 1986, los ingresos de explotación para las empresas eléctricas en Estados Unidos ascendían a $184.600 millones. Sobre ese total, $21.700 millones (11,7%) correspondían a los sistemas eléctricos públicos. Las empresas de servicios públicos en manos privadas representaban $135.800 millones (73,6%). El saldo de los ingresos representaba a los prestatarios de la Administración de Electrificación Rural y a sistemas federales. Los sistemas públicos prestaban servicio a 14 millones de clientes, frente a 77,7 millones correspondientes a las empresas de servicios públicos en manos privadas.3 Salvo la motivación de ganar que aparece en las empresas privadas, las decisiones vinculadas a los precios para las empresas eléctricas se basan en criterios similares.

 

            Las tarifas residenciales están formadas por tres componentes. Los costos al cliente se establecen por cliente y no se ven esencialmente afectados por el tamaño y el esquema de uso del cliente individual. Estos costos incluyen la lectura del medidor, facturación, cobro de facturas y registros de consumo. Los costos de demanda están relacionados con la magnitud de la capacidad eléctrica del sistema y a menudo se expresan como tanto por kilovatio de demanda. Los costos de demanda incluyen los costos de inversión en plantas de producción y las tarifas de demanda en las facturas de electricidad a nivel mayorista. Los costos de demanda cambian cuando varía la producción o el consumo y se expresan como tanto por kilovatio de demanda. Incluyen los costos de inversión en plantas de producción y tarifas de demanda en las facturas de electricidad mayoristas. Los costos de energía cambian al variar el consumo y la producción y se expresan en tanto por kilovatio de energía consumida. Los costos de energía incluyen los asociados a los gastos por uso de combustible para las plantas generadoras y la tarifa de energía en las facturas de electricidad mayoristas.

 

            Hay toda una serie de técnicas distintas para fijar las tarifas de los clientes residenciales. Sin entrar en mucho detalle en cuanto a los cálculos según las alternativas existentes, es justo decir que los clientes residenciales en general pagan una tarifa con un cargo específico al cliente más un cargo por kilovatio-hora de energía consumida. El costo de demanda en general se recupera mediante un cargo agregado por kilovatio-hora.

 

            Los precios que cobran las empresas eléctricas por el servicio a los clientes industriales generalmente están conformados por cinco componentes. Dos, los costos de energía y de demanda, son idénticos a los que encontramos al establecer las tarifas residenciales. El costo de ajuste de combustible refleja los aumentos en los costos de combustible de la empresa eléctrica, expresado en dólares por kilovatio-hora, y el factor energético mide la relación de la energía aparente disponible para el cliente (una vez contabilizada la resistencia) respecto de la verdadera energía suministrada por la empresa. Las empresas eléctricas en general cobran una multa a los clientes con un factor energético bajo como consecuencia de la capacidad generadora adicional necesaria para compensar la resistencia eléctrica.4

 

            La factura de electricidad industrial típica puede determinarse mediante una fórmula que combine los cuatro factores de manera tal que cubra los costos en forma equitativa. Los precios deben ser sensibles a los objetivos a veces antagónicos de una buena gestión financiera y una buena política pública.

 

Recolección de residuos sólidos

 

            Uno de los problemas más inmediatos y generalizados que enfrentan las áreas metropolitanas es disponer del volumen enorme de desechos que producen las ciudades. El Consejo Nacional de Obras Públicas estima que este país produce anualmente entre 130 y 165 millones de toneladas de residuos sólidos.5 La gran mayoría de estos residuos van a parar a una de los miles de las descargas que hay en Estados Unidos.

 

            Obviamente, los residuos sólidos municipales plantean un peligro para el medio ambiente. También son una amenaza para la salud fiscal de muchas municipalidades. No sólo están aumentando las tasas de descarga (pago por tonelada para disponer de los desechos en una descarga municipal) que pagan las ciudades, sino que los costos de transporte de residuos sólidos crecen a medida que las zonas urbanas se expanden y las descargas cercanas cierran. Las comunidades suburbanas del área metropolitana de la ciudad de Nueva York han comenzado a enviar los residuos a descargas en Pennsylvania y al norte del estado de Nueva York. Filadelfia se ha visto obligada a transportar los residuos a descargas tan lejanas como Maryland y Virginia. Una vez que los residuos llegan a la descarga, las jurisdicciones deben hacer frente a costos cada vez más altos por disponer de dichos residuos. Las tasas de descarga, que comúnmente rondaban los $10 hasta hace apenas unos diez años, aumentaron a más de $100 en algunas zonas ya que las descargas se han vuelto más escasas y más costoso cumplir con las regulaciones ambientales.

 

            Las descargas municipales manejadas por las entidades estatales deberían recaudar ingresos suficientes para pagar los siguientes ítems:

 

•          El costo de adquirir la tierra para la descarga

 

•          Los gastos de desarrollo, incluidos los geotécnicos, ambientales, de emplazamiento, autorizaciones, ingeniería, servicios legales y financieros

 

•          Bienes de capital

 

•          Gastos de explotación y mantenimiento

 

•          Servicio de la deuda sobre bonos emitidos para la construcción de plantas

 

•          Costos finales de cierre

 

•          Mantenimiento y control posteriores al cierre

 

 

Pueden obtenerse ingresos de tres fuentes principales: las tarifas de descarga pueden cobrarse por cada tonelada de residuos entregada; puede aplicarse una tarifa periódica de servicio a los clientes; y la jurisdicción puede solventar la disposición de residuos sólidos a través de las fuentes de ingresos generales. Las tarifas de descarga en general no se cobran a los recolectores de residuos municipales, los acarreadores privados bajo contrato con la municipalidad, o los ciudadanos particulares que viven dentro de la jurisdicción de la entidad. Las tarifas de descarga se cobran, sin embargo, generalmente a los acarreadores municipales de otras jurisdicciones, los acarreadores privados que no están bajo contrato con la municipalidad, y los individuos que no están dentro de la jurisdicción.

 

Un número cada vez mayor de comunidades que recogen la basura al borde de la calle están estableciendo mecanismos empresarios para el proceso de recolección. Lo más probable es que esta tendencia continúe en la medida que los costos de las descargas aumenten y los funcionarios públicos desarrollen programas de reciclado y busquen formas de desalentar la producción de residuos sólidos innecesarios. Las tarifas de recolección pueden cubrir tanto el costo de recoger los residuos sólidos como el de llevarlos a la descarga. Como ocurre con la mayoría de las tarifas de servicios, esto se hace generalmente estimando los residuos sólidos anuales recolectados del cliente medio y estableciendo los pagos de manera que todos los usuarios paguen ese importe promedio. “Las tarifas de basura medida”, en las cuales los usuarios pagan en base al contenedor (lo cual requiere muchas veces el uso de contenedores provistos por la comunidad), también están ganando popularidad debido a su función de alentar la conservación.

 

 

Gestión de aguas de tormenta

 

            Aunque a menudo es tratado como el pariente pobre del tratamiento y disposición de aguas servidas, cada vez se reconoce más la importancia de manejar el escurrimiento de las aguas de tormenta y el drenaje urbano en el sistema de servicios públicos generales de una municipalidad. Este reconocimiento probablemente aumente en el futuro cuando se adopten y apliquen las normas de calidad del agua actuales y las propuestas por la EPA para la descarga del escurrimiento sin punto.

 

            El problema del escurrimiento urbano y el manejo de las aguas de tormenta afecta tanto a las comunidades urbanas más viejas como a las áreas suburbanas en desarrollo. Las ciudades urbanas más viejas con sistemas combinados de recolección y disposición sanitaria y de aguas de tormenta sufren de desbordes combinados de alcantarillas en el caso de sucesos de tormentas pico. La acción reguladora de la EPA para limitar estos desbordes, ya sea separando los dos sistemas o mediante la construcción de almacenamiento en línea, impondría significativas cargas de costos a esas ciudades.

 

            Las zonas en urbanización enfrentan un problema diferente. Si bien los sistemas sanitarios y de alcantarillas de tormentas pueden haber sido construidos como sistemas separados, las alcantarillas y los canales de drenaje existentes a menudo son incapaces de hacer frente al escurrimiento asociado con el nuevo desarrollo inmobiliario. Al producirse el desarrollo inmobiliario y al aumentar el porcentaje de superficie de tierra impenetrable, el volumen de escurrimiento de aguas de tormenta y su intensidad aumentan. Este esquema de desarrollo sobrecarga las vías de drenaje subterráneo existentes y las instalaciones de retención, lo cual resulta a menudo en crecientes incidentes de inundación. Si la EPA impone normas de calidad del agua a nivel nacional sobre descargas de aguas de tormentas puntuales, adaptar estas instalaciones para proveer el tratamiento necesario agregará más costos a estos sistemas.

 

            El reconocimiento del drenaje y el escurrimiento urbano como un servicio público independiente no ha sido aceptado de manera universal dentro del sector de obras públicas. Históricamente, las instalaciones de drenaje han sido proyectadas conjuntamente con la construcción de calles y caminos y por lo tanto se consideran del ámbito del ministerio de transporte y mantenimiento vial. En las comunidades con un sistema sanitario/cloacas combinado, la recolección de aguas de tormenta y el tratamiento generalmente es responsabilidad de la empresa de servicios cloacales. El drenaje y el escurrimiento urbano está volviéndose, sin embargo, una cuestión relativa al manejo de la calidad del agua, y por esta razón corresponde con mayor lógica a la competencia del servicio de cloacas.

 

            Para financiar las necesidades de capital y mantenimiento corriente de las aguas de tormenta, las municipalidades han empezado a establecer servicios de drenaje, ya sea como parte de un servicio existente de cloacas o como una actividad empresaria independiente. Estos servicios de drenaje se conforman normalmente a la manera de los servicios de cloacas y en la mayoría de los casos utilizan el sistema de tarifas para el usuario basadas en el costo del servicio para recuperar sus requerimientos de ingresos anuales de las propiedades dentro de su área de servicio. En algunas comunidades, se han creado servicios de drenaje regional para ofrecer un nivel constante de servicios de drenaje a todas las propiedades dentro de una cuenca de drenaje única o dentro de cuencas superpuestas.

 

            Los requerimientos de ingresos anuales para los servicios destinados a aguas de tormentas pueden dividirse en costos de capital y costos de explotación, y luego asignados a parámetros del modelo tarifario según los servicios ofrecidos por la empresa. Se utilizan las características de la propiedad para asignar los costos a clases de clientes y desarrollar las tarifas y los cargos. Factores como el metraje del frente de la propiedad, los metros cuadrados y la proporción de superficie impenetrable respecto de la superficie total pueden utilizarse para asignar los costos y establecer las tarifas. Las facturas pueden incorporarse a la factura habitual de cloacas o –en el caso de un servicio de drenaje separado– ser enviadas por separado periódicamente. En algunos casos, las tarifas para el usuario se facturan en la declaración del impuesto inmobiliario.

 

Mantenimiento vial

 

            Otro ejemplo de innovaciones financieras para financiar las mejoras de infraestructura es la creación de distritos o servicios de mantenimiento de caminos. El objeto de estas entidades es ofrecer servicios de mantenimiento vial (a saber, limpieza de calles, mantenimiento del pavimento, señalización) a los dueños de propiedades dentro de un área de servicio definida. En vez de depender de los ingresos estatales generales o los fondos especiales como los impuestos a la nafta para pagar estos servicios, los distritos de servicio vial son financiados por tarifas y cargos que reflejan el costo de ofrecer el servicio a propiedades individuales.

 

            La financiación de un distrito de mantenimiento vial normalmente surge a través de tarifas y cargos cobrados a los dueños de propiedades dentro del distrito. Las tarifas y los cargos, al contrario de un impuesto general, se utilizan como un plan de recuperación de costos por dos importantes razones: (1) A diferencia de los impuestos, que deben ser distribuidos de manera uniforme, las tarifas y los cargos pueden vincularse a factores particulares generadores de costos. Esto permite cierto grado de discriminación de precios entre diferentes tipos de propiedades. (2) Las tarifas y los cargos, al no ser impuestos, se aplican a todas las propiedades dentro del distrito del servicio vial, incluidas las actividades públicas sin fines de lucro.

 

            Las tarifas de mantenimiento vial pueden basarse en una estructura de costo del servicio que utilizan otros servicios públicos. Los requerimientos de ingresos pueden incluir tanto los costos de capital como de explotación. Los costos de explotación incluirían elementos como servicios personales o materiales y servicios requeridos para llevar a cabo las distintas actividades relativas al mantenimiento vial. También están incluidos como costos de explotación los gastos administrativos relacionados con la preparación de facturas y el cobro de las tarifas a las propiedades. Un distrito de servicio vial también puede incurrir en costos de capital. Estos costos de capital podrían incluir gastos en equipamientos importantes para construir y reparar rutas. Los costos de capital también podrían incluir el servicio de la deuda sobre bonos vendidos para financiar los gastos de capital.

 

            Al igual que otros tipos de servicios, desarrollar los precios y tarifas del costo del servicio requiere establecer clases de clientes en base a características de uso homogéneas. Para un distrito de servicio vial, factores como la demanda y el uso generalmente se vinculan con el número de viajes que ese tipo particular de propiedad genera. Los factores de generación de viajes pueden obtenerse mediante la medición real usando medidores ubicados en las veredas que llevan hacia/desde una propiedad particular o mediante una estimación usando datos de factores de viajes publicados por el Instituto de Ingenieros del Tránsito. Los factores de viajes pueden refinarse aún más para reflejar la longitud media de viaje, las tasas de desocupación, etc. El tamaño de la propiedad o el metraje del frente de la propiedad también pueden utilizarse para estimar la demanda de servicio de una propiedad, especialmente para los elementos de costo que varían con la longitud del camino.

 

            Los costos de capital y de explotación pueden asignarse a clases de clientes en base a los costos unitarios del servicio (a saber, el costo por vehículo-kilómetro recorrido, por metros de frente) y la demanda por clase de cliente. Las tarifas y los cargos por los servicios de mantenimiento vial pueden designarse por tarifa variable o plana. Las clases de clientes homogéneas se prestan a tarifas planas, calculadas mensual o anualmente. Las clases de clientes con una gran variación en tamaño y uso pueden basarse en forma más equitativa en las características de su propiedad o realización de viajes.

 

Servicios de peaje

 

            En 1985 había un total de 240 puestos de peaje (con puentes, túneles y rutas incluidos) en funcionamiento como parte del sistema de caminos del país. De éstos, 210 eran de propiedad pública y manejados por el estado, incluidas 65 de las 72 rutas con peaje.7 Las rutas con peaje son principalmente un fenómeno de la Costa Este y del Medio Oeste. En la Costa Oeste actualmente no hay ninguna ruta con peaje manejada por el estado, aunque se están considerando algunas. De las 5.176 millas de autopistas con peaje en funcionamiento en todo el país, la mayoría del kilometraje es parte del sistema de autopistas Interestatal.

 

            La mayoría de los servicios de peaje estatales son manejados por corporaciones públicas con fines específicos o por direcciones de caminos u organismos de transporte. En su mayoría, estos puestos son construidos y manejados exclusivamente con los ingresos del peaje, o ingresos cobrados conjuntamente con las operaciones de peaje (a saber, ingresos por concesión).

 

            La ley federal prohibe el cobro de peaje sobre cualquier tramo del sistema federal de autopistas que haya recibido financiación federal. No obstante, ha habido algunas excepciones a la ley federal, aunque dichas excepciones en general se aplican sólo a los puentes y túneles con peaje o accesos a rutas con peaje que se incorporan al sistema Interestatal de autopistas. Estos “Acuerdos del Capítulo 129” (por el Capítulo 129 del Título 23 del Código estadounidense, que se refiere a las prohibiciones federales de cobros de peaje en las autopistas solventadas a nivel federal) restringen el uso de los peajes a los costos de construir, explotar y mantener el puesto de peaje con el requisito adicional de que los peajes se suspendan una vez que se hayan pagado todos los costos de construcción.

 

            Los servicios de peaje son explotados usando sistemas de cobro de peaje abiertos o cerrados. Los sistemas de cobro cerrado utilizan barreras en los puntos de acceso a los puestos para cobrar los peajes a los usuarios. Este tipo de sistema de cobro funciona particularmente bien en puentes y túneles donde el acceso es relativamente fácil de restringir. Las rutas con peaje que usan un sistema de cobro de peaje cerrado tienden a limitar el acceso a lo largo de la ruta con peaje y dependen de plazas de peaje en cada extremo y puestos de peaje en rampas de salida/entrada para cobrar el peaje a los vehículos. Los sistemas abiertos, por otra parte, no están diseñados para cobrar peajes a todos los usuarios, sino que permiten que ciertos viajes locales se hagan con peaje gratis. Los sistemas abiertos se basan en barreras de peaje ubicadas a intervalos seleccionados para cobrar los peajes a los vehículos.8

 

            Existe una gran disparidad en los costos por milla en los servicios de peaje. En promedio, las rutas interurbanas con peaje son más baratas para viajar que sus homólogas autopistas urbanas. Los peajes para autos de pasajeros en las rutas interurbanas varían de 1,8 a 9,1 centavos por milla, frente a una variación de 5 a 7 centavos por milla en las rutas urbanas con peaje.9 La amplia gama de tarifas por milla se explica por las diferencias en los costos de construcción, las tasas de interés sobre los bonos vendidos para financiar la construcción, los costos de adquisición del derecho vial, etc. Las tarifas de peaje normalmente varían por tipo de vehículo (auto, camioneta, etc.). Para las rutas con peaje, también se utiliza la longitud del trayecto para determinar el monto del peaje.

 

            Como muchas otras mejoras de infraestructura pública, los servicios de peaje requieren gastos iniciales de capital enormes para construir o ampliar los servicios. Para financiar estos gastos de capital y aliviar las necesidades de margen bruto de autofinanciación a lo largo del tiempo, se depende en gran medida del financiamiento mediante el crédito. La mayoría de los bonos vendidos para financiar los servicios de peaje han sido emitidos como obligaciones pagaderas mediante ingresos, siendo el capital y el interés sobre los bonos pagados con los ingresos de los peajes.

 

            Los servicios de peaje son sistemas fuertemente endeudados que están sometidos a la competencia y son susceptibles de verse afectados por sucesos económicos externos. En vista de este entorno de operación, es poco probable que las obligaciones pagaderas exclusivamente con los ingresos del peaje, suponiendo que no haya ningún aumento del crédito, reciban calificaciones de inversión altas. Por ejemplo, de las 46 emisiones de obligaciones pagaderas con los ingresos por el peaje calificadas por Standard & Poor’s Corporation, sólo una emisión recibe una calificación superior a A+. Los emisores podrían optar por fijar requisitos más rigurosos para sus operaciones financieras (a saber, relaciones deuda-cobertura más altas, mayores fondos de reserva para mantenimiento); de todos modos, estos requisitos ejercerían una presión adicional sobre los precios del peaje y podrían terminar siendo contraproducentes. La única forma en que probablemente se produzcan mejoras significativas en las calificaciones crediticias asignadas a las obligaciones pagaderas con ingresos por peaje es a través de un aumento del crédito (seguro de obligaciones, mantenimiento de la liquidez de las letras de crédito) o a través de una promesa adicional de ingresos como los ingresos estatales por vehículos motorizados.

 

Estacionamiento público

 

            Para aumentar la viabilidad de un distrito comercial central tanto para actividades empresarias como de comercios minoristas, muchas municipalidades establecieron fondos empresarios como una forma de operar servicios de estacionamiento fuera de la calle. Estos fondos empresarios están pensados para autofinanciarse mediante el cobro de tarifas y gastos de estacionamiento. En algunos casos, se crean administraciones públicas independientes con el objetivo de financiar y explotar los servicios de estacionamiento.

 

            Para pagar los costos de capital y de explotación, los fondos empresarios para estacionamiento dependen principalmente de lo recaudado en las cocheras. Las tarifas y los gastos de estacionamiento varían ampliamente de una ciudad a otra y se ven fuertemente afectados por la demanda general de estacionamiento y el costo de las opciones de transporte y estacionamiento. Las tarifas de estacionamiento también pueden reflejar decisiones de política pública. Por ejemplo, algunas ciudades estructuran sus tarifas de estacionamiento para instar a los clientes de poca estadía orientados a hacer compras a fomentar las actividades del comercio en el centro. Las cocheras de varios pisos en las zonas neurálgicas del centro a menudo dedican el nivel de planta baja a actividades comerciales, con los resultantes ingresos por alquileres que ayudan a sustentar la explotación del garaje. Algunos sistemas de estacionamiento también incluyen ingresos por estacionamiento en la calle en su base de ingresos, aumentando más la estabilidad financiera del sistema y su capacidad para manejar el estacionamiento público dentro de un área de servicio definida. Algunas empresas de estacionamiento evalúan una cuota a cambio de beneficiar a los dueños de propiedades (por ejemplo, tiendas minoristas, edificios de oficinas) para pagar algunos o todos los costos de las instalaciones en funcionamiento.

 

            A diferencia de empresas públicas como los servicios de aguas y cloacas, que actúan como monopolios en la prestación de los servicios, las empresas de estacionamiento compiten con instalaciones privadas por la participación en el mercado. Si la propiedad de las instalaciones de estacionamiento está sumamente dispersa, puede verse afectada la capacidad para recaudar las tarifas puntualmente. Si bien otros servicios desarrollan un programa de tarifas y gastos en base al costo de ofrecer el servicio, como las empresas de estacionamiento a menudo no controlan la oferta de estacionamiento disponible para los consumidores, es más probable que se vean forzadas a cobrar tarifas basadas en lo que el mercado tolera. Esta práctica para fijar los precios puede o no derivar en una estructura tarifaria que produzca suficientes ingresos para mantener sólidamente las operaciones financieras. Las empresas de estacionamiento también están sujetas a la competencia de otros modos de transporte. Al aumentar las tarifas de estacionamiento, los usuarios pueden cambiar al transporte público de pasajeros o a combinar pequeños transportes en uno, reduciendo así los ingresos del sistema de estacionamiento.

 

Transporte público de pasajeros

           

           

            Las empresas de transporte público de pasajeros manejan una serie de formas de transporte que incluye autobuses, vehículos livianos y pesados sobre carriles, trolebuses, camionetas, transbordadores y funiculares. Aunque los sistemas de transporte masivo inicialmente estaban en manos privadas, casi todos los grandes sistemas de transporte dentro de Estados Unidos actualmente son manejados por organismos públicos. La industria del transporte de pasajeros se caracterizó en sus primeros años de funcionamiento por solventarse a sí misma ya que las recaudaciones de boletería generaban suficientes ingresos para responder a los gastos de explotación. Esta tendencia industrial continuó hasta comienzos de la década de 1960, cuando los costos de explotación más altos combinados con una menor cantidad de pasajeros dejaron en rojo a muchos sistemas de transporte.

 

            La sanción de la Ley de Transporte Urbano de Pasajeros de 1964 sirvió para insuflar nueva vida a una industria del transporte enferma ofreciendo considerable ayuda federal para contribuir a financiar los desembolsos de capital. Los sistemas de transporte se expandieron en todo el país, financiando el estado federal dos tercios del costo de capital. Pero aun con la expansión del sistema, el número de pasajeros continuó bajando en estas dos últimas décadas. Para solventar las operaciones de transporte actuales, los gobiernos locales y estatales tuvieron que asumir un papel mucho mayor en el financiamiento de las operaciones de transporte, generalmente a través de un impuesto específico (por ejemplo, sobre las ventas, la nómina) o mediante asignaciones directas.

           

            Son pocos actualmente los sistemas de transporte que recuperan todos los costos de explotación con los boletos de viaje, mucho menos los costos de capital y del servicio de la deuda. Los precios de los boletos no se fijan en base a un método de recuperación del costo total, como ocurre con la mayoría de las operaciones de servicios públicos. El precio del boleto se fija en un nivel que trata de maximizar la contribución de los ingresos por boletos, considerando factores como el costo de hacer el mismo viaje en automóvil, el costo de los viajes en comunidades similares, y la pérdida de pasajeros prevista debido a los aumentos de los boletos. La mayoría de los sistemas de transporte tienen una tarifa plana para todos los viajes, con descuentos para las personas mayores, los discapacitados y los niños. Hay una tendencia a cobrar tarifas más altas para servicios de mejor nivel como los autobuses con servicio expreso. Muchos sistemas de transporte tienen adicionales para el servicio de la hora punta o para viajes muy largos.

 

Instalaciones portuarias

 

            Las instalaciones portuarias del país consisten en 188 puertos de aguas profundas importantes (puertos con dique de profundidad mínima de 25 pies e instalaciones de manejo de carga) situados sobre las costas del Atlántico, el Pacífico, el Golfo y los Grandes Lagos, y 175 puertos fluviales internos servidos por 21.100 millas de cursos de agua de poco calado (menos de 14 pies de profundidad). El grueso de los puertos y terminales fluviales internos está ubicado sobre el RíoMississippi.

           

            Si bien el estado federal asumió la responsabilidad de desarrollar y mantener los puertos y los ríos internos, las administraciones locales y estatales y el sector privado han sido en gran medida responsables del desarrollo y la explotación de las instalaciones interiores, entre otras cosas de la construcción de muelles y desembarcaderos, instalaciones para terminales y depósitos, equipamiento para carga/descarga y mejoras en el transporte de camiones y ferrocarril.

 

            La organización de las empresas públicas portuarias varía ampliamente y puede llegar a tener autoridades independientes gobernadas por una junta, entidades de la administración estatal, o departamentos municipales independientes. Las empresas portuarias están pensadas para solventarse a sí mismas con los ingresos cobrados por las operaciones portuarias, entre otras las tasas cobradas por los servicios de embarque (derechos de entrada en dique, muelle, almacenamiento, etc.), alquileres de instalaciones y otras tarifas y cargos cobrados juntamente con las operaciones portuarias. Algunos puertos han diversificado su base de ingresos alquilando propiedades no utilizadas en los terrenos ribereños para desarrollos comerciales/minoristas.

 

            Para contribuir a apoyar la inversión en infraestructura nueva, algunos puertos han recibido aprobación de los electores para cobrar impuestos a la propiedad con el fin de solventar las operaciones en marcha o pagar servicio de la deuda sobre bonos vendidos para financiar las mejoras portuarias. Estas fuentes de ingreso adicionales dan a las empresas portuarias una mayor flexibilidad contribuyendo a la vez a ofrecer acceso al capital a un costo adicional. La voluntad pública de sustentar las operaciones portuarias con impuestos constituye un indicador del papel que desempeñan estos servicios en una comunidad. Los puertos son parte importante de una economía local y pueden desempeñar una función crucial en el desarrollo económico.

 

            Los sistemas portuarios que se autofinancian y funcionan bien en general comparten las siguientes características:

 

1.       Proximidad con fuentes importantes de productos de exportación

 

2.       Diversidad en la mezcla de productos exportados/importados y equilibrio entre importaciones y exportaciones

 

3.       Proximidad con una población o un centro de distribución en crecimiento

 

4.       Acceso a formas de transporte en el interior

 

5.       Instalaciones terminales y equipamientos modernos y eficientes

 

Si bien los operadores y directivos de puertos siempre se verán afectados por factores políticos y económicos externos que están fuera de su control, el plan de gestión global debe centrarse en desarrollar en lo posible los atributos antes mencionados. Una gestión eficaz y una base de ingresos diversa permitirá que las operaciones portuarias se adapten a los cambios de la economía global y nacional.

 

 

Aeropuertos

 

           

Al igual que el desarrollo de los sistemas portuarios, los aeropuertos representan emprendimientos conjuntos del sector privado y público. Inicialmente, el estado federal desempeñó un papel importante en el desarrollo de las infraestructuras de aeropuertos por medio de contratos otorgados a transportadores privados para encargarse del flete postal y por medio de subsidios otorgados a los aeropuertos municipales para la construcción de mejoras en las terminales y los aeródromos. Los subsidios federales para la construcción se financiaron mediante un impuesto a los billetes aéreos, con el ingreso tributario pagado a un fondo de fideicomiso dedicado a financiar mejoras en aeropuertos.

 

Hasta 1975, la industria aérea operó bajo un sistema de regulación establecido por la Ley de Aeronáutica Civil de 1938. Según esta ley, las rutas y las tarifas estaban sujetas a revisión y aprobación federal, y la competencia entre líneas aéreas era limitada. Entre los rasgos de este marco regulatorio figuraban los sistemas de rutas de compañías aéreas que seguían un esquema lineal y los pasajeros pasaban de una compañía a otra en ruta hacia su destino final. La desregulación de la industria aérea que comenzó en 1975 transformó la forma en que las compañías aéreas competían por clientes. Al ingresar en el mercado los transportadores de bajo costo, las líneas aéreas existentes recortaron el servicio a las comunidades pequeñas y mejoraron su servicio entre los mercados mayores. Para manejar volúmenes de pasajeros cada vez mayores, se desarrollaron sistemas de rutas con sistemas interconectados para ofrecer un servicio más eficiente en todo el sistema de rutas de un transportador.

 

La mayoría de los aeropuertos con servicio comercial son aeropuertos de origen y destino (OD), cuyos fines específicos son trasladar a la gente desde y hacia una zona urbana. Si bien toda la industria de compañías aéreas experimentó cambios considerables durante la última década, el éxito de las operaciones de los aeropuertos OD como empresa pública se ve sin embargo influido por un factor importante que es la clave de su éxito general: la fuerza de la economía local y la demanda de viajes aéreos. Si el área del mercado local es atendida por una empresa de aeropuertos sólida y vibrante, esto genera una demanda de viajes aéreos. La competitividad de la industria aérea responderá a dicha demanda con mejores niveles de servicio, lo que a su vez aumenta más la demanda de viajes aéreos haciendo que el viaje resulte más conveniente.

 

Las operaciones de los aeropuertos normalmente se financian con cuatro fuentes de ingresos principales:

 

•          Renta por arrendamiento de las líneas aéreas

 

•          Ingreso de operadores y concesionarios fijos

 

•          Tasas de aterrizaje de las líneas aéreas

 

•          Ingresos de las operaciones de estacionamiento

 

La renta por arrendamiento en general representa la porción más grande de los ingresos de los aeropuertos. Para contribuir a la estabilidad de los ingresos y ayudar en la administración de la recaudación de ingresos, se negocian acuerdos de uso de las líneas aéreas entre el aeropuerto y sus transportadores. Los acuerdos de uso de las líneas aéreas establecen la forma en que se calculan y evalúan las tasas de aterrizaje, los alquileres de las terminales y otros gastos con las líneas aéreas de transporte. Como las tasas de aterrizaje se cobran en base a los pesos de aterrizaje de los aviones, los ingresos por tasas de aterrizaje varían según la actividad de las líneas aéreas. Los arrendamientos de terminales, por su parte, se basan en la cantidad de superficie de terminal ocupada por cada línea aérea y tienden a ser fijos.

 

Si bien los acuerdos de uso de las líneas aéreas incrementan la estabilidad de los ingresos, el éxito financiero de un aeropuerto en definitiva está ligado a la demanda fundamental de pasajeros.

 

Si las líneas aéreas financieramente débiles interrumpen el servicio, la demanda de tráfico aéreo es satisfecha por otros transportadores. Si bien este hecho aísla a los aeropuertos OD de los problemas financieros de las líneas aéreas individuales, los vuelve vulnerables a los cambios desfavorables de la economía local, que afecta la demanda de los pasajeros.

 

Aunque la tendencia en la industria aérea ha apuntado al desarrollo de aeropuertos interconectados (actualmente hay treinta y cinco funcionando o en construcción), los aeropuertos interconectados tal vez no aumenten necesariamente las operaciones financieras de los aeropuertos. Los aeropuertos que emiten deuda adicional para financiar instalaciones que atienden las necesidades de un transportador débil asumen un riesgo sustancial si las proyecciones de tráfico del transportador interconectado no se materializan, o si el transportador interconectado deja de operar. De todos modos, un aeropuerto con una demanda de pasajeros OD fuerte, una economía regional y local en crecimiento y fuertes transportadores interconectados podría mejorar el desempeño financiero global mediante el desarrollo interconectado.

 

 

ORGANIZAR LA EMPRESA

 

 

Las empresas del Estado están organizadas de una serie de maneras que reflejan el tipo de servicio, el contexto regulatorioy la amplitud y el alcance del mercado. En todas sus formas, la gestión eficaz de una empresa pública depende de la dirección y el control de las operaciones bajo un solo administrador que lleve a cabo las funciones directivas dentro de las pautas establecidas por las autoridades que dirigen la empresa. Se presenta a continuación una breve revisión de las formas más comunes de organización de la gestión de empresa.

 

 

Comunidad única

 

            El esquema administrativo más común para las empresas estatales comprende la prestación del servicio por parte de una comunidad que es propietaria del servicio y lo opera. En este caso, la administración de la empresa puede ser dirigida a través del departamento de obras públicas de la administración local o un departamento independiente dedicado a la empresa específica (por ejemplo, el departamento de trabajos en sistemas de aguas).

 

            El funcionamiento cotidiano de las empresas generalmente es tarea del personal y los directivos administrativos. Las decisiones políticas más amplias, como las decisiones sobre precios e inversión de capital, en general son tomadas por funcionarios electos por la comunidad o por una junta designada por líderes electos. De esta forma, las finanzas de las empresas aparecen justificadas en los estados contables de la comunidad y generalmente se informan dentro de sus fondos de empresas.

 

Propiedad conjunta

 

            Hay ocasiones en que dos o más comunidades pueden optar por operar conjuntamente una empresa. Esto puede resultar ventajoso cuando no es económicamente factible para una jurisdicción ofrecer el servicio debido a un mercado limitado, a un conocimiento limitado u otros factores limitantes.

 

            La propiedad de las instalaciones en general es proporcional a la inversión de capital hecha por los participantes. En el caso de financiamiento de deuda, la deuda es emitida, y es una obligación, de cada una de las jurisdicciones participantes, no de la instalación que es propiedad conjunta. Esto es así aunque los ingresos primarios comprometidos para devolver la deuda sean los recibidos de la participación de cada jurisdicción en la instalación.

 

            Definir claramente la administración y las responsabilidades de las jurisdicciones participantes en la concepción de una empresa de propiedad conjunta es fundamental. Deben allanarse muy bien los procedimientos para administrar y financiar las necesidades del servicio, así como los métodos para facturar y cobrar. Es común que las jurisdicciones participantes formen un cuerpo conjunto compuesto por funcionarios elegidos o designados de cada una.10

 

Distrito especial o multipropósito

 

            La diferencia entre el acuerdo de propiedad conjunta descrito anteriormente y un enfoque de distrito especial radica en el grado de autonomía administrativa y financiera ejercido por la empresa. Si bien la formación de distritos especiales en general es minuciosamente definida en la legislación estatal y puede variar considerablemente de un estado a otro, un distrito especial o multipropósito en general posee más autoridad para combinar los recursos de las comunidades miembros y planear las operaciones del servicio.

 

            Contrariamente al caso de la propiedad conjunta, donde la financiación y el cobro de tarifas son iniciados y manejados por las propias jurisdicciones, el enfoque del distrito establece una autoridad habilitada a cobrar tarifas al usuario y puede emitir deuda en nombre del distrito, pese a que la deuda puede traer aparejada la responsabilidad general de cada una de las jurisdicciones miembros. A veces las jurisdicciones miembros emiten deuda individualmente por la inversión de capital y las instalaciones del distrito, como en el caso de la propiedad conjunta.

 

            El distrito en general es administrado y manejado por una junta electa o designada que representa a las jurisdicciones participantes. Esta junta maneja la planificación, construcción y operación de las instalaciones del distrito, desarrolla las técnicas de cobro y distribución y puede tener poderes que se extiendan a la definición de los límites del distrito y la zona de servicio.

 

Autoridad independiente

 

            Si bien es cierto que una autoridad independiente puede caracterizarse por un alcance multi-jurisdiccional, su administración y sus operaciones son manejadas con un grado mayor de independencia desde las comunidades dentro de su área de servicio que en los casos de la propiedad conjunta y el distrito de servicio. Normalmente, se establece una autoridad para ofrecer algún servicio generador de ingresos y está habilitada para emitir obligaciones pagaderas con ingresos en nombre de la autoridad, respaldados exclusivamente por la corriente de tarifas del usuario. La autoridad generalmente no tiene capacidad para fijar impuestos sobre la propiedad dentro de su área de servicio, aunque hay ejemplos en contrario.

 

            La falta de poder para fijar impuestos es un arma de doble filo. Por un lado, la autoridad no enfrenta las limitaciones de endeudamiento que puedan aplicarse a las comunidades dentro del área de servicio de la autoridad. Por el otro, debido al mayor riesgo involucrado, la deuda respaldada únicamente por los ingresos requiere un costo más alto del interés que la deuda sustentada por un compromiso de responsabilidad general (bono de responsabilidad general).

 

            La dirección y la administración de una autoridad es manejada por un cuerpo que se parece a la junta que supervisa las operaciones de un distrito de servicios. La naturaleza de la representación de las comunidades dentro del área de servicio en general es materia de las leyes del estado.

 

 

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO FINANCIERO

 

 

            Las actividades empresarias deben utilizar una planificación financiera eficaz para minimizar los costos a largo plazo. Un buen desempeño financiero, tanto histórico como proyectado, es esencial para demostrar la capacidad de satisfacer las obligaciones financieras a largo plazo y obtener capital al menor costo posible. La planificación financiera también debe considerar los efectos que imponen los cambios en la demanda sobre los costos unitarios y el desempeño financiero del sistema. Las actividades empresarias deben poder anticipar qué impacto tendrán los cambios en la demanda sobre el desempeño financiero para asegurar que se mantenga la salud financiera a largo plazo.

 

            Para muchas actividades empresarias y otros servicios estatales, la medición del desempeño financiero se limita a determinar si hay suficientes fondos disponibles para pagar las facturas cuando vencen. Para las empresas con deuda pendiente, es posible que deban ampliarse los criterios de desempeño de manera que incluyan el cálculo de la cobertura del servicio de la deuda para determinar el cumplimiento de las normas relativas a las obligaciones pendientes. Dado el contexto complejo en el que operan las empresas municipales, estas medidas de desempeño financiero limitadas no pueden dar a los directivos suficiente información como para garantizar la salud financiera a largo plazo. Un conjunto más completo de indicadores derivados de varias fuentes –entre ellas los estados contables de los fondos de la empresa, las operaciones del sistema, la demografía del área de servicio y actividades comparables– ofrecerán un cuadro mucho más claro de la situación financiera actual.

 

            La medición del desempeño financiero se lleva a cabo mediante el cálculo de los coeficientes de financiación, con los estados contables (cuenta de resultados y balance) que sirven como punto de partida para su cálculo. Cada coeficiente puede aportar información sobre la capacidad de una empresa para satisfacer determinados aspectos de sus requisitos de funcionamiento financiero global. Estas mediciones del desempeño financiero pueden diseñarse para evaluar la salud de la empresa tanto a corto como a largo plazo. La Tabla 20-1 muestra cuatro coeficientes que pueden utilizarse para evaluar el desempeño financiero a corto plazo. Los tres primeros coeficientes utilizan información de balance para determinar la capacidad de una actividad empresaria para generar flujo de fondos suficiente para cumplir con los pasivos corrientes. El cuarto coeficiente utiliza información presupuestaria para calcular la cantidad de fondos no asignados que están disponibles para hacer frente a gastos de explotación no previstos.

 

            Si bien los coeficientes de financiación ofrecen un panorama muy importante del desempeño financiero actual e histórico de un sistema, además de ofrecer pautas útiles para desarrollar planes y previsiones financieras, existen otros coeficientes e indicadores que también pueden ser útiles para desarrollar un panorama completo de la salud financiera. Estos otros coeficientes y criterios de desempeño son un poco más subjetivos y deben ser adaptados para responder a las necesidades particulares de cada actividad empresaria.

 

 

TABLA 20-1

Coeficientes sobre desempeño financiero

 

Coeficiente	Fórmula de cálculo	Significación	Nivel recomendado
Coeficiente de capital circulante o de liquidez	activos corrientes – pasivos	Test primario de liquidez a corto plazo. Indica la capacidad para responder a las obligaciones actuales con los activos corrientes como empresa en marcha. Medida de adecuación del fondo de operaciones.	Por lo menos 2,0
Relación entre  el activo disponible y el pasivo corriente	Activos realizables a corto plazo – pasivos corrientes	Un test más severo de la liquidez inmediata que el coeficiente de liquidez. Prueba la capacidad para responder a demandas repentinas sobre los activos corrientes	Por lo menos 1,0
Relación entre el capital circulante y los activos totales	capital circulante – activos totales	Indica la liquidez relativa de la distribución total de los activos de los recursos empleados	Suficiente para dar por lo menos los niveles mínimos
Coeficiente de reserva	saldo del fondo final no asignado (fondo operativo) + gastos de explotación	Indica la capacidad para responder a gastos operativos no previstos	10%

FUENTE: Adaptado de Glenn A. Welsch y Charles T. Zlatkovich, Intermediate Accounting, (Homewood, H.; Richard Irwin, Inc., 1976), Prueba 24-7, p. 1026.

 

 

            La Tabla 20-2 presenta más indicadores de desempeño que pueden utilizarse para evaluar la salud global de la actividad empresaria. Los coeficientes de rendimiento que aparecen en esta tabla están pensados para ser utilizados por un servicio de aguas o cloacas pero podrían adaptarse al uso de la explotación de otros servicios. Si bien algunos de los coeficientes de la tabla se basan en información financiera, también se utiliza información más amplia sobre el área de servicio y la situación demográfica para evaluar cuestiones como la capacidad de pagar el servicio y la penetración en el mercado. Otro criterio de desempeño importante es una comparación de costos con comunidades vecinas o con comunidades de dimensiones similares. Esta información sobre comparación de costos permite evaluar la competitividad de una empresa y a menudo se utiliza como justificación parcial para aumentos adicionales de tarifas (suponiendo que las tarifas a aumentar son más bajas que las cobradas por las jurisdicciones circundantes).

 

            Los coeficientes de financiación y resultados son un medio eficaz para evaluar el desempeño financiero actual e histórico. La inclusión de estos coeficientes financieros en un modelo financiero completo brinda a los directivos de las empresas los medios necesarios para evaluar rápidamente los puntos fuertes y débiles de sus planes financieros y llevar a cabo los ajustes de incremento necesarios. El uso de los coeficientes en el proceso de planificación financiera no debe actuar como sustituto del aporte de información y decisión gerencial sino que más bien debe utilizarse como un medio para comprender mejor de qué manera las estrategias y los planes alternativos afectan el resultado financiero a largo plazo.

 

 

 

TABLA 20-2

Otros coeficientes de desempeño

 

Ítem	Fórmula de cálculo	Significación	Nivel recomendado
Coeficiente de morosidad	facturas morosas + facturas totales	Mide el efecto del costo del servicio y/o el desempeño económico en pago puntual.	2% o inferior
Relación ingreso crecimiento	% de aumento en los ingresos operativos + % de aumento en los gastos operativos	Mide la capacidad de mantener el crecimiento de los ingresos por encima de los aumentos de los costos reales y la inflación.	Superior a 1,0
Capacidad para pagar	Factura familiar anual única + ingreso medio por unidad familiar del área de servicio	Mide la capacidad de pago global y la capacidad de imponer aumentos de tarifas más altos.	1,5% o menos para el agua y las cloacas
Relación cliente crecimiento	% de aumentos en nuevas conexiones + % de aumento en la población del área de servicio	Mide la penetración en el mercado con respecto al crecimiento del área de servicio aumentada.	Mayor que 1,0
Tarifas comparables*	NA	Mide las tarifas relativas comparando con otros servicios regionales y locales	NA

* Exige compilar información tarifaria de ciudades vecinas o de ciudades de dimensiones comparables para comparar los costos relativos.

 

 

COSTOS RELACIONADOS CON EL CAPITAL

 

 

            El crecimiento rápido en muchas zonas del país ha ejercido una fuerte presión en los sistemas de infraestructura de muchas comunidades. Éstas deben crecer para atender a nuevos habitantes y empresas, pero los costos de crecimiento pueden ser asombrosos. Un método para reducir la carga sobre los clientes existentes es el de cuotas relacionadas con el capital, conocidas a menudo como cuotas de impacto o cargos por desarrollo del sistema. Una técnica similar consiste en garantizar que los costos de capital serán recuperados sin importar los cambios demográficos futuros mediante el uso de cargos por disponibilidad o capacidad dedicada. Muchas empresas utilizan algunas o todas estas cuotas para asignar el costo del nuevo desarrollo a los nuevos habitantes o empresas. A menudo, recobran no sólo los costos directos de ampliar las líneas de agua, cloacas o electricidad, sino que también recuperan una contribución para inversiones previas en la capacidad del sistema existente.

 

 

Cargos por disponibilidad y capacidad dedicada

 

            Una tendencia en desarrollo dentro de las finanzas de las empresas es establecer cargos por capacidad dedicada para los clientes comerciales e industriales más grandes. Se trata de cargos concebidos para recuperar los costos actuales de la capacidad de planta requerida para atender a clientes con una porción significativa de la demanda. Los cargos por capacidad dedicada sirven para proteger al servicio de invertir en una mayor capacidad de planta para un número limitado de grandes clientes para luego descubrir que dichos clientes demandan menos de lo previsto. Algunas comunidades estructuran sus cargos también para protegerse contra cierres de empresas. Dos tipos de cargos por capacidad dedicada son el cargo por disponibilidad y el cargo por contrato de demanda.

 

            El cargo por disponibilidad fue pensado para recuperar los costos operativos y de capital de un servicio relacionado con la construcción de instalaciones que benefician a clientes futuros identificables y requieren una capacidad de planta mayor. El cargo en general se aplica entre el tiempo en que el servicio está disponible para clientes potenciales y el tiempo en que el servicio realmente se hace efectivo. El cargo por disponibilidad no costea los costos de los servicios prestados, pero paga los costos que implica aumentar la capacidad de planta, independientemente de que la capacidad sea utilizada o no.

 

            Un cargo por disponibilidad puede ser adecuado para un nuevo sistema de aguas en el cual la base de clientes conectados es pequeña, pero donde es necesario un nivel mínimo de ingresos para hacer que sea factible desde el punto de vista financiero la instalación de una extensión a un sistema de agua existente.

 

            El cargo por contrato de demanda protege a una empresa cuando un pequeño número de grandes clientes conforman una proporción significativa de la corriente de ingresos del servicio, y la pérdida de la empresa de cualquiera de esos clientes afectaría de manera adversa la capacidad del servicio para seguir funcionando. En un caso así, tanto al servicio como al cliente les conviene establecer un contrato de servicio que fije los términos entre ambas partes en relación a las condiciones en que dicho servicio será prestado. En general, un contrato de demanda implica el acuerdo, por parte del cliente importante, de pagar los costos fijos relacionados con la capacidad adicional durante un período establecido, sea o no tomado por el cliente el consumo implícito en el contrato.

 

Cargos por desarrollo del sistema

 

            Cuando se amplía el área de servicio de una empresa o cambia la demanda del servicio, la planta de capital del servicio debe evolucionar para hacer frente a esos cambios. Los costos que tiene ampliar los bienes de capital pueden ser considerables. Esencialmente, el cargo por desarrollo del sistema (CDS) es una técnica en la cual los nuevos clientes pasan a aportar capital para los costos de la expansión del sistema, entre otras cosas agregar capacidad a la planta existente y ampliar el sistema a propiedades recién desarrolladas. Como consecuencia de ello, los clientes existentes del servicio no se ven obligados a soportar una parte no equitativa de los costos por capacidad no relacionada con la demanda existente.

 

            Los cargos por desarrollo del sistema se presentan de una variedad de formas y resultan adecuados cuando las mejoras de capital en un sistema no tienen un beneficio directo ni indirecto sobre la base de clientes existente, sino que se llevan a cabo exclusivamente como consecuencia de una mayor demanda generada por nuevos desarrollos inmobiliarios y clientes. El cargo por desarrollo del sistema es un medio eficaz de financiar las necesidades de capital generadas por el aumento de la demanda de una base de clientes en expansión, así como para obtener una contribución considerable de los nuevos clientes para los bienes existentes del servicio. Los CDS pueden llamarse de diversas formas, entre otras cargos por instalaciones, cuotas de inversión en planta, cuotas por desarrollo inmobiliario, y cuotas de impacto. Su uso no se limita a las empresas, tampoco. Un número creciente de comunidades cobra cargos por desarrollo del sistema con destino a escuelas, rutas y otros fines más generales.

 

            Hay tantas maneras de calcular los CDS como empresas estatales. Algunas empresas basan los CDS en una visión retrospectiva de los costos de financiación históricos. Otros hacen análisis de perspectivas de gasto futuro proyectado. Los CDS están siendo desarrollados actualmente para contabilizar la inflación y el valor temporal del dinero a lo largo del período en que se aplica el CDS. En los siguientes párrafos se describen cuatro de los métodos más comunes utilizados para determinar los CDS.

 

            Cargos por participación en el sistema. El objetivo de la participación en el sistema es obligar a los nuevos clientes a pagar una “cuota de ingreso” que los coloca en la misma base financiera que la base de clientes existente. En otras palabras, una vez pagada la participación en el sistema, todos los clientes han hecho el mismo aporte de capital y entonces se les factura con la misma tarifa. Esto supone que los nuevos clientes están usando los bienes existentes del servicio. Si es necesario ampliar el sistema para hacer frente a una demanda adicional, los cargos a pagar por esa ampliación pueden cobrarse además del cargo de participación en el sistema.

 

            El cargo por participación en el sistema generalmente se determina calculando el costo depreciado del sistema de capital. Sobre ese costo neto total, se deduce el costo neto de las instalaciones que atienden a los clientes existentes pero no a los nuevos, dejando sólo los costos que serán compartidos tanto por los clientes nuevos como por los existentes. En un sistema de suministro de agua, por ejemplo, estos costos incluirían los costos de fuente de abastecimiento, los costos de tratamiento y almacenaje. La cantidad de obligaciones pendientes se deduce de los costos netos compartidos, ya que los nuevos clientes contribuirán al retiro de las obligaciones pendientes mediante los pagos de sus tarifas para el usuarios. El saldo es la inversión neta de los clientes existentes en las instalaciones que benefician a todos los clientes, existentes y futuros. El cargo por participación en el sistema en este ejemplo se calcula dividiendo el número de clientes existentes en la inversión neta total. Cada nuevo cliente paga esta cantidad al incorporarse al sistema para aumentar su inversión de manera de igualar la de cada cliente existente. Los nuevos clientes en general deberán pagar por separado para ampliar y expandir el sistema de distribución y los servicios, medidores y bocas de agua correspondientes.

 

            Cargo por desarrollo del sistema por costos incrementales. El cargo por desarrollo del sistema por costos incrementales está pensado para controlar o eliminar futuros aumentos de las tarifas que puedan derivar de un nuevo desarrollo inmobiliario. Este objetivo se concreta estableciendo los cargos por desarrollo del sistema en un nivel que solvente la nueva inversión real requerida por el servicio como consecuencia del aumento de nuevos clientes. Por consiguiente, este tipo de cargo por desarrollo del sistema debe concebirse para derivar el costo de la expansión del sistema, tal como lo determinó la reciente experiencia de costos de construcción o el costo estimado de mejoras futuras planeadas.

 

            Asignación de costos en relación al crecimiento. Los cargos por desarrollo del sistema pueden estructurarse para pagar por la expansión de capital del sistema que en realidad puede llegar a no construirse en varios años. Un derivado del método de precios por costo incremental, conocido como método de asignación de costos en relación al crecimiento, permite que un servicio público acumule los recursos necesarios para financiar la inversión de capital propuesta. Esta técnica, al igual que el método de precio por costo incremental, requiere una estimación del número futuro de individuos que ingresará en el área de crecimiento. El servicio puede determinar primero el cargo que refleje el costo por cliente si la inversión necesaria se hiciera inmediatamente (usando la base de precio por costo incremental). Para una construcción que será postergada, el cargo debe reflejar el ajuste al costo de construcción último cuando la fecha de construcción se postergue. Si el servicio puede prever que el costo de construcción aumentará anualmente a una tasa del 10%, los cargos por desarrollo del sistema pueden ajustarse para reflejar el cambio del costo. Por lo tanto, los nuevos clientes que se enganchen en el sistema de aquí un año pagarán un cargo por desarrollo del sistema que será descontado en un 10% por cada año hasta la construcción. Los CDS para los clientes a medida que entren en la línea será un 10% más alto cada año, reflejando el costo de construcción aumentado.

 

            Método de valor del servicio. El método de valor del servicio, como su nombre lo indica, es una técnica en la cual los servicios establecen un cargo por desarrollo del sistema en base a una investigación de las cuotas que otras jurisdicciones cobran por servicios similares a nuevos clientes. Esto alivia a la empresa pública de parte del cálculo técnico y la proyección necesarios en otros métodos. Por supuesto, el método de valor del servicio requiere que la empresa tenga cierta idea de las demandas de capital que tendrá el crecimiento en el sistema, así como la capacidad de los nuevos usuarios para financiarlo. Usar el enfoque del valor del servicio resulta sumamente efectivo allí donde hay disponible una amplia información comparable. Su utilidad es limitada cuando la información comparativa es limitada. Las siguientes preguntas pueden utilizarse para determinar si la estructura de tarifas de otras empresas es relevante para la de una empresa pública que trata de establecer CDS:

 

•          ¿Es comparable el tamaño de la empresa, tanto desde el punto de vista financiero como del área de servicio?

 

•          ¿El crecimiento que exigió la estructura tarifaria en el caso comparativo es similar al que puede preverse?

 

•          ¿En qué se parece la población demográfica?

 

•          ¿La empresa califica el uso de CDS como exitoso o hay aspectos de la estructura tarifaria que cambiaron o que pueden llegar a cambiar?

 

Los servicios públicos exitosos dependen de una serie de tarifas en base a los beneficios para generar los ingresos necesarios para la explotación y la inversión de capital. Los cargos por disponibilidad y capacidad dedicada tienen una trayectoria probada con las empresas públicas. Permiten que el sistema se desarrolle de acuerdo con la base de clientes existente.

 

Por su parte, los cargos por desarrollo del sistema, son un método probado viable y eficaz de recuperación de costos para empresas de servicios que sienten la presión de la necesidad de expandirse. Los CDS permiten que una jurisdicción acumule suficientes ingresos para financiar las expansiones existentes o futuras del sistema de manera justa y equitativa. El uso de todas las tarifas en base a los beneficios está creciendo entre las empresas y probablemente continuará dado que las fuentes intergubernamentales de ingresos se vuelven más inciertas. Para mantener un alto nivel de servicio, es forzoso que los servicios públicos desarrollen estructuras tarifarias para los usuarios que asignen los costos en forma equitativa y ofrezcan una fuente confiable de ingresos.

 

 

CONCLUSIÓN

 

Las empresas del Estado van a desempeñar un papel cada vez más importante ofreciendo servicios públicos en los años venideros. La información confirma que esta tendencia ya está bien establecida. Quedaron atrás los años en que las administraciones locales podían esperar, y recibir, amplia ayuda federal para los servicios públicos. Esta realidad exigirá que los gobiernos locales distribuyan sus recursos limitados de la manera más eficiente. También requerirá que los beneficiarios de dichos servicios soporten una proporción más grande del costo de prestación del servicio que hasta ahora.

 

Las empresas del Estado constituyen un área de la economía local que está respondiendo a estas realidades emergentes. Las administraciones locales están manejando una serie cada vez más grande de mecanismos de financiación para pagar por los servicios públicos. La tendencia continua hacia una sofisticada financiación en base a los beneficios presagia un suministro de servicios públicos cada vez más equitativo y eficiente.

 

 

NOTAS

 

1.        Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Local Revenue Diversification: User Charges, SR-6 (Washington: ACIR, octubre 1987), p. 10.
2.        Ley de Agua Potable Segura, 42, U.S.C. 300 y sig.. Para las enmiendas de 1986, véase PL 99-339.
3.        1988 Public Power Directory, American Public Power Association, página D-1.
4.        Brown, Robert J., y Yanuck, Rudolph R., Life Cycle Costing: A Practical Guide for Energy Managers (Atlanta, GA; The Fairmont Press, Inc., 1980), pp. 84-85.
5.        Clunie, Jeffrey F., et al., “Informe sobre residuos sólidos” (Washington: National Council on Public Works, 1987), p. 19.
6.        Ibid., p. 20.
7.        Ibid., p. 74.
8.        Federal Highway Administration, Toll Facilities in the United States (Washington: Government Printing Office, abril1985), p. 6.
9.        Schneider, Suzanne B., Toll Financing of U.S. Highways (Washington: Congressional Budget Office, diciembre 1985), pp. 44-45.
10.    Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos, Waterborne Commerce of the United States. Parte 5: Sumarios Nacionales.