Adolfo Dodero Jordán

 

Indicadores para la gestión municipal*

Adolfo Dodero Jordán

1. Introducción

 

Fijar objetivos y establecer indicadores no es tarea que suela ser acometida con agrado por los gestores públicos, y ello no sólo por la dificultad añadida que pueda suponer su seguimiento, sino, más bien, porque la información suministrada puede constituir un contundente instrumento en manos de la oposición cuando se debaten las cuentas; es como si se le facilitara directamente a los portavoces contrarios el argumento de su discurso. Claro está que cabe la posibilidad de que, al final del ejercicio, se logre cumplir satisfactoriamente todos (o casi todos) los objetivos, lo que podría esgrimirse como una poderosa arma electoral; en este caso, la tentación del político será fijar objetivos de fácil logro para poder demostrar posteriormente que la misión ha sido cumplida. Es, pues, entre el dilema del cumplimiento o no cumplimiento donde debe enmarcarse la disposición de los gestores públicos para aceptar como procedimiento habitual la programación por objetivos y sus consecuentes indicadores.

Para el logro de objetivos se precisan recursos o medios. Lamentablemente, en la práctica es harto frecuente que se confundan los objetivos con los medios: construir un polideportivo nunca será un objetivo, sino un medio para fomentar la práctica del deporte. Por lo general, cuando se enuncian «objetivos» cuyo desenlace posterior puede contestarse con un simple «sí» o «no», se están confundiendo objetivos con medios. Los auténticos objetivos suelen desembocar en grados de cumplimiento, de ahí que muchos indicadores se expresen en porcentajes o ratios.

Si se elige el camino del presupuesto por objetivos, habrá que establecer indicadores para comprobar hasta qué grado se han cumplido; y en la elección del indicador, debe tenerse en cuenta no sólo su adecuación como instrumento de medida, sino las posibilidades de medición. Cierto es que todo (o casi todo) es susceptible de medida, pero para ello debe existir la voluntad de hacerlo, lo cual no siempre ocurre. El planificador debe asegurarse de que se han adoptado las medidas pertinentes para que la información esté disponible en el momento oportuno. Lamentablemente, son muchos los casos en que los objetivos no pueden ser valorados por no haberse instrumentado previamente, a nivel organizativo, un sistema de obtención de información acerca de los indicadores. De nada sirve, por ejemplo, establecer como indicador de esfuerzo el número de consultas telefónicas atendidas, si nadie se encarga de registrarlas. Para lograr el efecto feed-back en la obtención de los indicadores puede ser de gran ayuda que éstos se introduzcan como input o dato habitual en la memoria de actividades que, por imperativo legal, debe cumplimentar la Secretaría General del ente local. Aún mejor puede resultar el refrendo del sistema en forma institucional mediante la aprobación de un Reglamento Orgánico en el que se incluya la obligación de los distintos servicios de colaborar en el establecimiento y seguimiento de los indicadores; en el resto de los casos habrá de conseguirse la colaboración de las concejalías delegadas y centros gestores, lo cual no siempre resulta fácil.

 

* Este documento de trabajo fue publicado originalmente por la Revista Presupuesto y Gasto Público, del Instituto de Estudios Fiscales de España y ha sido incluido en la corriente edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público con permiso concedido por la institución.

 

2. Objetivos e indicadores en la normativa reguladora

de la actividad financiera de las corporaciones locales

 

La referencia a la utilización de indicadores para el análisis de la gestión de las corporaciones locales es aún escasa en su normativa reguladora, pero suficientemente significativa como para esperar que, en un futuro no muy lejano, el procedimiento se consolide.

Así, el artículo 211 del texto refundido de la Ley de las Haciendas Locales (TRLHL)1 establece que los municipios de más de 50.000 habitantes y las demás entidades locales de ámbito superior, cuando confeccionen la Cuenta General de cada ejercicio, deberán realizar las siguientes memorias:

 

a)         Una memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos.

b)         Una memoria demostrativa del grado en que se hayan cumplido los objetivos programados con indicación de los previstos y alcanzados, con su coste.

 

No resulta excesivamente claro el contenido que debe tener la memoria a la cual se refiere la letra a). Cierto es que, al menos a nivel conceptual, la primera parte no plantea excesivos problemas: todo servicio tiene un coste de prestación y, aunque hayan sido ya muchos –y vanos– los intentos de confeccionar un modelo completo de análisis de coste de los servicios públicos, lo cierto es que, mal que bien, las tasas (no así los precios públicos) suelen aprobarse por los Plenos municipales con su correspondiente –y preceptivo– estudio de costes más o menos riguroso. Pero lo que, generalmente, se olvida en esta memoria es el desarrollo de la segunda parte, esto es, el análisis del rendimiento de los servicios públicos. Y ello es así, entre otras razones, porque resulta difícil definir el significado del concepto de «rendimiento» en actividades que, habitualmente, vienen ofreciéndose a precios o tasas inferiores a su coste o que, en otros casos, se financian con recursos generales como pueden ser los impuestos o la participación en ingresos del Estado. En principio, analizar rendimientos implica establecer relaciones entre resultados obtenidos y recursos empleados, esto es, algo similar a lo que se entiende como grado de eficiencia, término al que nos referiremos en epígrafes posteriores. Y para este análisis, puede resultar de gran utilidad el establecimiento de indicadores de gestión.

Respecto a la otra memoria, la señalada en la letra b), el problema radica en que, ni en el citado texto refundido, ni en el RD 500/1990 –por el que se desarrolla la Ley Reguladora de las Haciendas Locales en materia presupuestaria–, ni en las vigentes Instrucciones de Contabilidad para las Administraciones Locales de 1990, se indica que las Entidades Locales deban elaborar un presupuesto por objetivos, por lo que, difícilmente, podría exigirse la elaboración de una memoria cuya base es algo que no existe. Podría considerarse, eso sí, que dentro del concepto de programa al que se refiere el cuarto nivel de la clasificación del presupuesto en vigor, establecida por la Orden Ministerial de 20 de septiembre de 1989, se entiende de forma implícita que debe contenerse objetivos; pero, aún en este caso, conviene recordar que el desglose a nivel de programa se considera como optativo en la citada Orden, por lo que la Entidad Local puede perfectamente confeccionar su presupuesto a nivel de subfunción, eludiendo de esta forma la discusión sobre si los programas han o no de incorporar objetivos. Lo que sí parece claro es que la única forma de poder realizar la citada memoria ex-post es el haber programado los objetivos ex-ante. Y, además, difícilmente podrá indicarse cuáles de los objetivos previstos se han alcanzado si no se han establecido previamente los criterios de medición o indicadores, que indicarán las reglas del juego a las que habrá de atenerse la memoria. En consecuencia, si se pretende ofrecer a los ciudadanos la discutida memoria de grado de cumplimiento de los objetivos, habrá que empezar por fijarlos previamente.

Más concreto es el tratamiento que sobre esta materia ofrece una norma más reciente, como es la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local (LMMGL)2. Así, dentro del propio título X de la misma Ley, en el artículo 133 letra f) se establece que «la asignación de recursos, con arreglo a los principios de eficacia y eficiencia, se hará en función de la definición y cumplimiento de objetivos».

En realidad, la anterior referencia no hace sino asumir lo que se recoge en la nueva Ley General Presupuestaria, aprobada el mes anterior (LGP)3. En la memoria justificativa de su correspondiente proyecto de Ley ya se enumeraba, entre sus objetivos inspiradores, «el establecimiento de un sistema de presupuestación y gestión por objetivos» (Uría, 2004, p.203); y en el título II de la Ley, que desarrolla los procedimientos de elaboración y gestión de los Presupuestos Generales del Estado, se define expresamente el presupuesto por objetivos como el sistema que regirá, a partir de ahora, el procedimiento presupuestario: «La Ley General Presupuestaria… pone énfasis en la eficiencia en la asignación de recursos, estableciendo la definición de objetivos como condición para la asignación de créditos presupuestarios, e introduce la normativa básica para iniciar procedimientos de evaluación de políticas públicas, como instrumento de análisis de la efectividad de los recursos presupuestarios asignados a las mismas» (Sánchez Revenga, 2003, p.221).

Objetivos e indicadores eran ya, por lo tanto, elementos necesarios e inseparables para poder cumplir con lo dispuesto en el artículo 211 del TRLHL que, por cierto, ha pervivido con una redacción similar desde el año 1988, en que se aprobó la Ley 39/88, Reguladora de las Haciendas Locales, aunque con numeración diferente (antes era el artículo 192). Y, dentro del caso de los municipios de gran población, debemos entender que, a partir de la entrada en vigor de la LMMGL, la necesidad de desarrollar el documento presupuestario dentro de un escenario de objetivos e indicadores debe considerarse ya como norma de obligado cumplimiento.

 

 

3. Análisis comparativo de indicadores:

el benchmarking

 

La utilización de un sistema de indicadores debe ir acompañada, posteriormente, por un análisis objetivo de los resultados que permita la obtención de conclusiones útiles para la mejora de la gestión. Para ello es preciso disponer de referencias con las cuales comparar los resultados expresados por los indicadores siendo éste, precisamente, el campo de actuación delbenchmarking, la disciplina que se ocupa de establecer comparaciones entre indicadores.

Se pueden distinguir tres tipos de benchmarking (Guinart i Solá, 2003): el interno, el competitivo y el genérico. Mediante elbenchmarking interno se establecen comparaciones entre indicadores de diferentes servicios dentro de la propia entidad; por ejemplo, grado de ausentismo laboral, tiempo medio de resolución de expedientes, imagen ciudadana, etc. El benchmarkingcompetitivo busca relaciones con otras entidades del mismo sector; por ejemplo, presión fiscal general y de cada tributo, número de empleados por cada 1.000 habitantes, presupuesto por habitante, etc. Y el benchmarking genérico trata de estudiar las relaciones con entidades de otros sectores, como podría ser, en el caso de las entidades locales, el autonómico, el central o el empresarial; por ejemplo, salario medio, jornada, presupuesto en actividades informativas, etc.

Como tantas otras técnicas asumidas por el Sector Público, el benchmarking surge en el campo de la empresa privada, más concretamente en el área comercial. Su propósito era el de desarrollar técnicas que permitieran a una empresa establecer comparaciones con la competencia y, de ser posible, asumir aquellas tácticas de mercado que le permitieran situarse en posición de ventaja desde el punto de vista competitivo. En el caso del sector público, Navarro y Ortiz entienden que podrían considerarse como «competidoras» todas aquellas entidades que realizan actividades similares, con independencia de que operen o no en el mismo territorio (Navarro y Ortiz, 2004, p. 112), concluyendo que, en el caso de las entidades locales, aunque ningún ayuntamiento pretenda captar a los usuarios de los servicios que presta otro, pueden darse las características adecuadas para establecer criterios comparativos.

Es cierto que si hay un sector donde las técnicas del benchmarking pueden proporcionar resultados de interés, éste es, precisamente, el local. España cuenta con un total de 8.128 entidades locales, sin incluir en esta cifra organismos autónomos y empresas públicas dependientes. El establecimiento de comparaciones entre ellas puede permitir una continua mejora en su gestión. Puede, incluso, que, de forma incipiente, se esté produciendo cierto fenómeno de competencia entre entidades locales que, si bien no es tan marcado como en el ámbito empresarial, en el futuro tenga repercusiones de mercado, especialmente en un previsible marco de financiación en el que, posiblemente, los municipios tengan que obtener una parte significativa de sus ingresos por vías no fiscales.

Consciente de esta realidad, parece que el legislador quiere proporcionar los medios para que el análisis comparativo de indicadores de gestión sea una realidad a mediano plazo en nuestro país. Así, en la novena disposición adicional de la LMMGL se indica que «con la finalidad de conocer y analizar la evolución de la calidad de vida de los municipios regulados en el título X de esta Ley4, a través del seguimiento de los indicadores que se determinen reglamentariamente, el gobierno creará un Observatorio Urbano, dependiente del Ministerio de Administraciones Públicas». Se abre, pues, un interesante campo para los analistas, aunque conviene advertir desde estas páginas que un factor importante para el éxito del Observatorio Urbano será, sin duda, la participación de las ciudades en el desarrollo del modelo, lo cual podría propiciarse, por ejemplo, mediante un convenio con la Federación Española de Municipios y Provincias.

De momento, tanto la utilización de indicadores como su posterior análisis son prácticas de escasa difusión en el sector público local. Navarro y Ortiz citan como excepciones las experiencias prácticas de Barcelona, Madrid, Alcobendas y Pozuelo de Alarcón (Navarro y Ortiz, 2004, p. 113), aunque es seguro que a la lista deberían añadirse otras experiencias aisladas que, nos consta, se están realizando en municipios catalanes y andaluces y, más recientemente, en el municipio madrileñode Móstoles, cuyos presupuestos para 2004 fueron elaborados incluyendo objetivos e indicadores en un 85% de los programas. A nivel experimental se han realizado, también, análisis comparativos de interés por parte de Universidades y Cámaras de Cuentas, aunque, a menudo, el estudio se restringe a servicios concretos (transporte, policía, hospitales, etc.).

 

 

4. La propuesta de AECA

 

El interés por el uso de indicadores de gestión en el sector público es muy reciente, hasta el punto de que podemos afirmar, sin temor a equivocarnos, que se ha gestado en el último decenio. Uno de los primeros trabajos consistentes realizados en nuestro país dentro del ámbito local, que resulta de justicia citar, es el del Doctor Navarro Galera, profesor de la Universidad de Granada, que dedicó su tesis doctoral a este tema, y su posterior edición por la Sindicatura de Cuentas de Valencia (Navarro, 1998). Deben mencionarse, también, los trabajos de Brusca Alijarde (1997), Norberto et al. (2000), López et al. (2001). Torres (2002), Guinart i Solá (2003) y Cárcaba García (2003). A nivel internacional, el uso de indicadores de gestión en el Sector Público ha experimentado, también, un gran avance en diversos países de Iberoamérica, y, muy especialmente, en Colombia y México.

Con referencia al caso español, sin duda el documento más completo elaborado para el sector de las entidades locales es el Sistema de Indicadores de Gestión para los Ayuntamientos, realizado por AECA (2002), en cuyo desarrollo ha participado un numeroso grupo de profesionales entre los que se inscriben profesores universitarios, auditores y funcionarios públicos. Los indicadores propuestos por AECA se han diseñado en función de áreas de servicios, de acuerdo con la siguiente clasificación:

 

  1.           Protección civil y seguridad ciudadana.
  2.          Seguridad, protección y promoción social.
  3.        Producción de bienes públicos de carácter social.
  4.        Producción de bienes públicos de carácter económico.
  5.         Actividades generales.

VI. Gestión financiera, económica y presupuestaria.

 

Cada una de las anteriores áreas se desarrolla en actividades, y éstas en servicios, configurándose, de esta forma, un Mapa de Actividades y Servicios Municipales que constituye la base para el diseño posterior de indicadores de gestión. Como justificación de por qué se ha optado por este criterio clasificador, en la página 12 del documento se indica que «entre las diversas formas en las que se pueden clasificar o agrupar los diferentes servicios públicos locales, en el presente Documento se va a utilizar una agrupación de estos servicios que pueda resultar coherente con una asignación homogénea e integrada de indicadores de gestión».

Sin que ello signifique ánimo de crítica a un documento que, en sus líneas generales, constituye una base válida y útil para el establecimiento de indicadores de gestión, no se entiende cómo el grupo de trabajo de AECA ha optado en particular por este criterio clasificador. Cierto es que la vigente clasificación funcional de los presupuestos de las administraciones locales, que data de 1989, no responde en forma coherente a las competencias y funciones que les atribuye la Ley 7/85, Reguladora de las Bases de Régimen Local –como en más de una ocasión hemos procurado advertir– tanto en textos escritos donde se propone una clasificación alternativa (Dodero, 1999 y Dodero y De León, 2004), como en calidad de miembro de la Comisión para el Estudio de la Reforma de las Haciendas Locales (2002) y co-ponente de la materia presupuestaria y contable dentro de esta Comisión. El motivo de que la estructura funcional en vigor encaje mal en el esquema de competencias de las administraciones locales se debe a que se trata de una adaptación de la Administración Central, con la que coincide a niveles de grupo de función, función y subfunción. Así, por ejemplo, el grupo de función 4 (producción de bienes públicos de carácter social) viene a suponer, como media, más del 40% de los gastos totales de las administraciones locales, e incluye áreas tan dispares como limpieza diaria, recogida de basuras, cultura, deportes y cementerios. El peso del grupo 4 es aún más importante cuanto mayor es el tamaño poblacional del municipio; véase, por ejemplo, el caso de los presupuestos de la capital de España para 2003 (Cuadro 1).

Pero el hecho de que la estructura presupuestaria no resulte satisfactoria no parece razón suficiente para que, en el diseño de los indicadores, se aplique una estructura diferente de la que es de aplicación obligatoria en la actualidad. Lo cierto es que, guste o no, el programa constituye el cuarto nivel de la clasificación vigente y, en consecuencia, los Ayuntamientos han de diseñar sus objetivos en función de dichos programas, que, a su vez, provienen de las subfunciones legalmente definidas. El mapa de actividades propuesto por AECA adolece, además, de ciertas incoherencias, como son el hacer depender los servicios de Medioambiente y Consumo de la actividad Cultura, o las Actividades Recreativas de la actividad Regulación Económica de Carácter General. En cualquier caso, lo importante del documento es su propuesta de indicadores de gestión, que pueden adaptarse fácilmente a cualquier criterio de clasificación de funciones de las administraciones locales.

 

 

El concepto de indicador de gestión para Ayuntamientos que incluye el documento número 26 de AECA –tomado a su vez del que figuraba en otro documento anterior de la misma institución (Documento no 16: Indicadores de Gestión para las Entidades Públicas– es el de «unidades de medida que permiten el seguimiento y evaluación periódica de las variables clave de una organización, mediante su comparación con los correspondientes referentes internos y externos». De acuerdo a la materia que se pretende avaluar, se clasifican en los siguientes grupos:

 

  1.          Economía.
  2.          Eficacia.
  3.          Eficiencia.
  4.          Excelencia.

 

La definición que realiza el documento de AECA para cada uno de los anteriores factores es:

 

a)         Economía: factor clave relacionado con la adquisición y el aprovechamiento de los recursos o imputs, los cuales deben ser adquiridos de la forma más óptima posible en cuanto a la oportunidad del momento, el menor coste posible, en una cantidad adecuada y con un nivel de calidad aceptable.

b)         Eficacia: este concepto se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos; añade el documento que «se hace necesario, en primer lugar, precisar los objetivos de gestión en cada uno de los ámbitos de análisis de la esfera de los servicios municipales, además de dotar lógicamente un sistema de información financiera y técnica que permita llevar a cabo su oportuno seguimiento».

c)         Eficiencia: expresa el nivel de aprovechamiento de los recursos en el desarrollo del proceso de actividades o servicios municipales. Juzga la relación entre los outputs o resultados con los inputs o recursos empleados.

d)         Excelencia: expresa el nivel de calidad de los servicios; tiene dos componentes: el objetivo, de difícil medición, y el subjetivo, relativo a la forma en que perciben los ciudadanos dicho nivel de calidad.

En base a las anteriores definiciones de AECA, puede concluirse que:

 

a)         Para confeccionar la memoria justificativa del coste y rendimiento de los servicios públicos, deben aplicarse indicadores de eficiencia.

b)         Para confeccionar la memoria del grado de cumplimiento de los objetivos programados, deben aplicarse indicadores de eficacia.

 

La estructura básica de indicadores propuesta por AECA es:

 

a) Economía:

a.1.)     Coste unitario de personal: costes totales de personal / nº de personas empleadas

a.2.)     Ahorro en adquisición de bienes y servicios: coste efectivo contratado / precio tipo de licitación

a.3.)     Coste del servicio por habitante: costes totales del servicio / nº de habitantes

 

b) Eficacia:

b.1.)     Eficacia operativa: volumen de output realizado / volumen de output previsto

b.2.)     Eficacia presupuestaria en gastos: gastos reales / gastos presupuestados

b.3.)     Eficacia presupuestaria en ingresos: ingresos reales / ingresos presupuestados

b.4.)     Eficacia general: volumen de output / nº de habitantes

 

c) Eficiencia:

c.1.)     Eficiencia real del personal: volumen de output / nº de empleados

c.2.)     Eficiencia económica del personal: volumen de output / costes de personal

c.3.)     Eficiencia global del servicio: volumen de output / costes totales

 

d) Excelencia:

d.1.)     Tiempo de atención o respuesta en el servicio

d.2.)     Recursos a disposición del público: cantidad o volumen de recursos a disposición del público / nº de habitantes

d.3.)     Usuarios reales del servicio: nº de usuarios reales / nº de usuarios potenciales

d.4.)     Volumen de quejas o reclamaciones: nº de reclamaciones / nº de habitantes (en miles)

d.5.)     Valoración ciudadana: puntuación obtenida en encuestas

 

Inputs o recursos y outputs o resultados constituyen, por lo tanto, los ingredientes fundamentales de un indicador de gestión. En ambos casos puede tratarse de importes monetarios o de unidades físicas. A partir de este esquema básico, el documento 26 de AECA propone diversos indicadores específicos para cada uno de los items del Mapa de Actividades y Servicios, de los cuales entresacamos los siguientes ejemplos:

 

–          Área: Protección civil y seguridad ciudadana

–          Actividad: Seguridad

–          Indicadores:

 

a)         Economía: costes totales del personal de la plantilla de policía municipal / nº de policías

b)         Eficacia: nº de denuncias tramitadas / 1.000 habitantes

e)         Eficiencia: nº de denuncias tramitadas / nº de agentes de policía municipal

d)         Excelencia: nº de agentes de policía municipal / 1.000 habitantes

 

 

5. Indicadores del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y de la OM de 20/09/1989 (Ministerio de Hacienda) por la que se aprueban los códigos de clasificación de los presupuestos de las Entidades Locales

 

La normativa reguladora de las Haciendas Locales, anterior y actual, contiene determinados ratios o magnitudes de carácter financiero, utilizados como límites o «señales de aviso» que pretenden controlar la magnitud de pasivos financieros del sector local, a los que nos hemos referido en otras ocasiones (Dodero, 2000). Algunos son ya tradicionales en el sector público como, por ejemplo, el coeficiente de endeudamiento –que se aplicaba antes de la primera versión de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 1988–; otros se han añadido posteriormente a través de diversas leyes de acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado. Son los siguientes:

 

–          Carga financiera: intereses + cuotas de amortización de la deuda.

–          Coeficiente de endeudamiento: carga financiera / recursos corrientes.

–          Coeficiente de endeudamiento corregido5: carga financiera / ingresos corrientes – carga financiera).

–          Porcentaje de endeudamiento6: deuda viva consolidada / ingresos corrientes liquidados.

 

 

6. Indicadores de presión fiscal:

el «Ranking Tributario de los Municipios Españoles» del Ayuntamiento de Madrid

 

En un intento de realizar comparaciones de presión fiscal con otros municipios, el Ayuntamiento de Madrid publicó, en el año 1997, su primer «ranking tributario de los municipios españoles», obra en la que puso especial empeño el por entonces concejal Delegado de Hacienda, Pedro Bujidos. A partir de este año, el ranking se viene publicando con regularidad, habiéndose ampliando su contenido.

El ranking distingue entre los conceptos de esfuerzo fiscal absoluto y esfuerzo fiscal relativo para cada una de las figuras tributarias locales (Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto de Actividades Económicas, Impuesto sobre Circulación de Vehículos de Tracción Mecánica, Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras e Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana), estableciendo posteriormente un entorno de benchmarking en el que se tienen en cuenta los indicadores de esfuerzo fiscal correspondientes a cada una de las 52 ciudades capitales de provincia y los 15 municipios de más de 50.000 habitantes de la Comunidad Autónoma de Madrid. En el intento de lograr una mayor objetividad de situaciones comparativas, se definen los siguientes conceptos:

 

–          Tipo impositivo máximo y mínimo.

–          Tipo impositivo equivalente (únicamente en el caso del IBI, para municipios con revisión reciente de valores catastrales).

–          Rango máximo: diferencia entre tipo impositivo máximo y mínimo.

–          Rango establecido: diferencia entre tipo impositivo establecido y el tipo mínimo que permite la ley.

–          Rango equivalente (únicamente en el caso del IBI, para municipios con revisión reciente de valores catastrales).

–          Esfuerzo fiscal relativo: porcentaje que supone el rango establecido o equivalente sobre el rango máximo.

 

El Ranking Tributario del Ayuntamiento de Madrid podría, tal vez, mejorar mediante la consideración de otros factores tales como cifra total de presupuesto de cada municipio, nivel de renta, porcentaje que supone cada figura impositiva sobre ingresos tributarios, corrientes y totales, etc. Constituye, sin embargo, uno de los pocos documentos disponibles para establecer análisis comparativos de presión fiscal en nuestro país, por lo que su aparición (y, más aún, su supervivencia durante todos y cada uno de los últimos siete años) merece ser destacada y aplaudida por los analistas que operamos en el campo de la administración local.

 

 

7. Indicadores del proyecto de Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local

 

Una de las novedades significativas del proyecto de Plan General de Contabilidad Pública adaptado a la Administración Local, cuya implementación obligatoria se espera para 2006, es la inclusión de un apartado sobre indicadores, tanto en el modelo normal (que deberá ser cumplimentado por todos los entes locales cuyo presupuesto supere los 3 millones de euros o cuya población supere los 5.000 habitantes) como en el modelo simplificado (a aplicar por entes locales de presupuesto entre 300.000 y 3.000.000 de euros con población inferior a 5.000 habitantes). El borrador del Plan fue puesto por la Federación Española de Municipios y Provincias en su página web (www.femp.es), en solicitud de sugerencias que puedan contribuir a su perfeccionamiento.

En este caso, se ha optado por utilizar como criterio clasificador de los indicadores o ratios el de la fuente o documento de donde se obtendrían los datos; éstos se agrupan en tres categorías:

 

7.1. Indicadores financieros y patrimoniales

 

Los datos principales se obtienen del balance de situación; se configuran los siguientes indicadores:

 

–          Liquidez inmediata: fondos líquidos / obligaciones pendientes de pago.

–          Solvencia a corto plazo: fondos líquidos + derechos pendientes de cobro / obligaciones pendientes de pago.

–          Endeudamiento por habitante: pasivo exigible (financiero) / Nº habitantes.

 

7.2. Indicadores presupuestarios

 

Los datos se obtienen de los estados de liquidación de] presupuesto:

 

–          Del presupuesto corriente:

 

  •                        Ejecución del presupuesto de gastos: obligaciones reconocidas netas/ créditos definitivos.
  •                        Realización de pagos: pagos / obligaciones reconocidas netas.
  •                        Gasto por habitante: obligaciones reconocidas netas / Nº habitantes.
  •                        Inversión por habitante: obligaciones reconocidas netas (Cap. VI y VII) / Nº habitantes.
  •                        Esfuerzo inversor: obligaciones reconocidas netas (Cap. VI y VII) / obligaciones reconocidas netas.
  •                        Período medio de pago*: (obligaciones pendientes de pago / obligaciones reconocidas netas) x 365.

            (*) De las obligaciones imputadas a los Capítulos II y VI.

  •                        Ejecución del presupuesto de ingresos: derechos reconocidos netos / previsiones definitivas.
  •                        Realización de cobros: recaudación neta / derechos reconocidos netos.
  •                        Presión fiscal: derechos reconocidos netos* / derechos reconocidos netos. (*) De los Capítulos I a III, excepto de los artículos 38 (Reintegros) y 39 (Otros ingresos).
  •                        Autonomía: derechos reconocidos netos* / derechos reconocidos netos. (*) De los Capítulos I a III, V, VI, VIII, más las transferencias recibidas.
  •                        Período medio de  cobro*: (derechos pendientes de cobro / derechos reconocidos netos) x 365.

            (*) De los derechos de cobro imputados a los Capítulos I a III.

  •                        Superávit (o déficit) por habitante: resultado presupuestario ajustado / Nº habitantes.
  •            Contribución del presupuesto al remanente de tesorería: resultado presupuestario ajustado / remanente de tesorería para gastos generales.

 

–          De presupuestos cerrados:

 

  •            Realización de pagos: pagos / saldo inicial de obligaciones (± modificaciones y anulaciones).
  •            Realización de cobros: cobros / saldo inicial (de derechos (± modificaciones y anulaciones).

 

7.3. Indicadores de gestión

 

En la memoria se indica que estos indicadores se utilizarán para «evaluar la economía, eficacia y eficiencia en la prestación de, al menos, los servicios financiados con tasas o precios públicos». Se advierte también que, en cuanto a las magnitudes a utilizar, «podrán expresarse en unidades monetarias o físicas y referirse a análisis totales o parciales de cada servicio».

Con acierto, se ha considerado que los indicadores de gestión pueden variar en función de los objetivos programados y el modelo funcional u organizativo de la Entidad, por lo que los que se aportan son genéricos, y deben considerarse únicamente a título orientativo:

 

–          Coste del servicio / Nº habitantes.

–          Rendimiento del servicio / coste del servicio.

–          Coste del servicio / Nº prestaciones.

–          Coste del servicio / coste estimado del servicio.

–          Nº empleados del servicio / Nº habitantes.

–          Nº prestaciones realizadas / Nº prestaciones previstas.

–          Nº prestaciones realizadas / Nº habitantes.

 

(A los efectos anteriores se entenderá por «prestación» la unidad (o unidades) de medida del servicio).

 

El esquema de indicadores es ambicioso aunque, al tratarse de datos a incluir en la memoria, en algunos casos no es aplicable directamente a un presupuesto inicial, especialmente en lo que se refiere a los dos primeros grupos. Se echan en falta, además, ciertos indicadores, magnitudes o ratios ya clásicos en el caso de los Ayuntamientos, contenidos en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (a los que hemos hecho referencia en el anterior epígrafe), como pueden ser ahorro neto, coeficiente de endeudamiento, carga financiera, repercusión financiera, etc.

 

 

8. Integración de indicadores de gestión en

un presupuesto por objetivos: el diseño de una ficha

de programa

 

Un aspecto que habitualmente no se cuida lo suficiente, pero que puede ser decisivo cuando se pretende que los indicadores sirvan para algo más que para cumplir con determinados requisitos formales, es el de la presentación. En la medida de lo posible, el soporte documental debe incluir el área, la actividad, los objetivos, el indicador o indicadores a utilizar, las unidades de medida y el valor previsto. En el diseño de Ficha de Programa utilizado por el Ayuntamiento de Móstoles en sus presupuestos para 2004, se ha pretendido conjugar, en un solo documento, la información referente a objetivos. indicadores de gestión, partidas presupuestarias, crédito asignado a cada partida y ratios. A cada programa de gasto corresponde una ficha; el presupuesto consta de un total de 64 programas, clasificados, en primer lugar, por el criterio orgánico (concejalías delegadas) y, a continuación, por el funcional de acuerdo con la estructura obligatoria establecida por la Orden Ministerial de 1989. Cada ficha contiene la siguiente información:

 

  1.          Análisis de objetivos, incluyendo su definición, la descripción del estimador o estimadores propuestos para su posterior evaluación y los parámetros o valores esperados.

 

  1.          Descripción de la función desempeñada por el programa en el esquema de funciones municipales.

 

  1.          Análisis de la plantilla de personal afectada al programa, con especificación de número de plazas cubiertas, vacantes, amortizaciones y traslados.

 

  1.          Análisis de ratios, expresando la repercusión de los distintos capítulos de gasto del programa en el total del capítulo y el total del presupuesto.

 

  1.          Indice de servicio, que expresa la proporción entre el número de efectivos de personal asignado al programa en relación con la población del municipio (índice externo) y el total de trabajadores del Ayuntamiento (índice interno).

 

  1.          Cuantía de crédito asignado (por capítulos y subconceptos), importe correspondiente a los presupuestos del ejercicio anterior (2003) y porcentaje de variación.

 

El modelo es muy similar al que desde hace tiempo viene utilizando el Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón (Madrid), cuyo origen se encuentra en una estructura mucho más simple de programa, ya aplicada en sus presupuestos de 1984 y perfeccionada en sucesivos presupuestos. Éstas, y muchas otras experiencias nacionales e internacionales (entre las cuales recomendamos a los interesados acceder a la página webb de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, Colombia:www.bogota.gov.co, donde encontrarán, entre otros, un interesante muestrario de indicadores de criminalidad ciudadana), contribuyen, sin duda, al perfeccionamiento de una técnica tan incipiente como prometedora; llegará un día en que los actuales y aburridos debates presupuestarios, basados casi con exclusividad en considerar que se es más eficaz cuanto más se gasta, se abocarán al análisis vertical y transversal de objetivos e indicadores con el objeto de que el ciudadano sea consciente de que se puede ser eficaz, eficiente e, incluso, excelente, sin que ello pase, ineludiblemente, por el aumento de la cifra presupuestaria. Los futuros presupuestos se medirán en hectáreas, decibelios, horas, kilowatios, toneladas y metros cúbicos. Y también en euros, cómo no.

 

 

Bibliografía

 

Brusca Alijarde. Isabel (1997): Una nueva perspectiva de los informes financieros en la contabilidad pública: los indicadores de gestión, Revista de la Contabilidad, nº 0, Asociación Española de Profesores Universitarios de Contabilidad (ASEPUC).

Cárcaba García, Ana (2003): Análisis financiero de las entidades locales mediante el uso de indicadores, Revista Española de Financiación y Contabilidad, nº 118.

Comisión de Contabilidad de Gestión de AECA (2002): Un Sistema de Indicadores de Gestión para Ayuntamientos, Documento nº 26, AECA.

Comisión para el Estudio y Propuesta de Medidas para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales (2002): Informe para la Reforma de la Financiación de las Haciendas Locales, IEF, Madrid.

Dodero Jordán, Adolfo (1999): Evolución de las Estructuras Contables en las Administraciones Municipales, Tesis doctoral, Universidad San Pablo-CEU.

Dodero Jordán, Adolfo (2000): El análisis presupuestario en las entidades locales. Comunicación presentada en el XX Congreso de Contabilidad Pública de Oviedo. ASEPUC, Oviedo.

Dodero Jordán, Adolfo y De León Ledesma, Javier (2004): Una visión crítica de la clasificación funcional del presupuesto local: propuesta de solución. XI Encuentro de profesores universitarios de contabilidad, ASEPUC, Granada, junio 2004.

Guinart i Solá, José María (2003): Indicadores de gestión para las entidades públicas, VIII Congreso Internacional de] CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, octubre 2003.

López, Antonio M., Navarro, Andrés, Ortiz, David, García, Carmen Iglesias, Nieto, Antonio (2001): Proyecto SINIGAL: una metodología para la implantación de indicadores de gestión en municipios. Auditoria Pública. nº. 23 (abril), p. 21:28.

Navarro Galera, Andrés (1998): El Control Económico de la Gestión Municipal. Un Modelo basado en Indicadores. Sindicatura de Comptes de Valencia.

Navarro Galera Andrés y Ortiz Rodríguez, David (2004): Propuesta metodológica para la aplicación del Benchmarking a través de indicadores: una investigación empírica en administraciones locales. Revista de Contabilidad. ASEPUC.

Sánchez Revenga, Jaime (2004): El presupuesto en la nueva Ley General Presupuestaria. Presupuesto y Gasto Público. nº 35 (2/2004).

Torres, Lourdes (2002): La auditoria operativa: un instrumento para la mejora de la gestión pública. AECA (monografías).

Uría Fernández, Francisco (2004): Los objetivos de la nueva Ley General Presupuestaria. Presupuesto y Gasto Público. nº35(2/2004).

 

 

Notas

 

1 Aprobado por RDL 2/2004, del 5 de marzo (BOE 09/03/2004).

2 Aunque el Texto Refundido tenga fecha posterior, el contenido de la mayor parte de su articulado, incluido el 211 antes expuesto, se encontraba ya en la Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales.

3 Ley 47/2003, del 26 de noviembre, General Presupuestaria.

4 El título X se refiere al régimen de organización de los municipios de gran población.

5 Utilizado por el Banco de Crédito Local hasta su privatización.

6 Artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.