Ixone Alonso Sanz
* Este artículo inédito, que ahora se publica con la expresa autorización de su autora, constituye una original y valiosa contribución a la Revista Internacional de Presupuesto Público.
** Doctora en Economía, Profesora Titular del Departamento de Economía Aplicada en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad del País Vasco, Bilbao, España.
1. Introducción
El complejo proceso de descentralización español ha supuesto una radical transformación del modelo de organización territorial. Ahora bien, este proceso no puede comprenderse sin situarlo en un contexto más general de transformación del Estado español, caracterizado por la práctica simultaneidad de tres procesos distintos: democratización, descentralización e integración europea.
El primer proceso, el de democratización, implicó cambios en la sociedad y un aumento de las demandas sociales que motivaron la rápida expansión del sector público, obligando a su racionalización y modernización, permitiendo el progresivo desarrollo del Estado de Bienestar. Este cambio favoreció el inicio de la modernización del sector público español,1 lo que supuso, en primer lugar, la superación de una de las restricciones más fuertes a las que se enfrentaba: la escasa capacidad de gasto;2 y, en segundo lugar, una menor intervención del sector público en la economía.3
El segundo proceso se refiere a la intensa descentralización política del Estado de las autonomías, que cuando apenas había comenzado a desarrollarse, se superpuso con la necesaria adaptación del Estado a las condiciones de la integración europea. Puede decirse, por tanto, que ambos procesos se produjeron casi simultáneamente, transformando el viejo Estado centralizado en uno nuevo que se expresa en diferentes escalas (local, autonómica, central y comunitaria) que se relacionan entre sí bajo formas complejas y cambiantes.
El proceso de descentralización, con la creación de 17 CCAA y 2 Ciudades Autónomas, generó numerosas tensiones4 y dificultades funcionales y organizacionales. El nuevo contexto de descentralización viene exigiendo una importante renovación institucional de la administración pública, con órganos y organismos más próximos a los ciudadanos, que sean ágiles y que no dupliquen sus servicios con otros de la misma administración o de otras.
El tercer proceso, la integración europea, ha supuesto una transformación profunda del Estado, que ha afectado incluso a la moneda. Toda la política económica, en particular la monetaria, se encuentra condicionada por las decisiones que se toman colectivamente entre los socios de la Unión Europea. Además, numerosos procedimientos administrativos y reglas internas de funcionamiento han debido adaptarse a las necesidades de armonización europeas.
Junto a estos tres grandes procesos, otros elementos, de alcance más limitado, explican también la evolución del sector público español (ver cuadro 1).
Las funciones tradicionales (justicia, seguridad, etc.), que suponían un porcentaje importante del gasto total hace algunas décadas, en la actualidad pierden peso respecto a actuaciones vinculadas con bienestar social.5
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Las reformas estructurales han consistido tanto en la desregulación de algunos sectores productivos básicos (financiero, energía, transporte y comunicaciones) como de las empresas públicas, que han estado sometidas a un proceso de privatización importante desde la década de los ochenta, intensificado en los noventa.
El cumplimiento de las exigencias derivadas de la integración europea, junto con ciertos indicios de que el Estado de Bienestar entraba en crisis a principios de los años noventa6, obligaron al Estado a nuevas adaptaciones. Una de las respuestas a estos problemas fue la descentralización de la actividad del sector público, completando así la descentralización política con otra, interna, de carácter administrativo y funcional.7
Para frenar el aumento excesivo del gasto se pusieron en marcha una serie de medidas inspiradas en la cada vez más influyente Nueva Gestión Pública (NGP). Pareció necesario un cambio de valores sociales, el perfeccionamiento de los mecanismos de decisión política y la introducción de técnicas de gestión que erradicaran la práctica de incrementar de forma puramente inercial las partidas presupuestarias.
La entrada en la Unión Económica y Monetaria y el establecimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, así como cuestiones puramente internas, obligaron a realizar reformas presupuestarias. Así, fue prioritario el objetivo de devolver al Presupuesto una capacidad de control sobre el gasto que culminó con la aprobación de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria de 2001 (modificada en 2006) y la Ley General Presupuestaria de 2003, que contribuyeron a consolidar la cultura de equilibrio presupuestario en España y a homologar el sistema fiscal español con el europeo, tanto en su tamaño como en su diseño institucional y en sus funciones.
2. Fases del proceso de descentralización (1978-2008)
Tras la muerte de Franco, y la sucesión en la Jefatura del Estado del Rey Juan Carlos I, se abrió una nueva etapa política que se consolidó con el triunfo del referéndum de la Ley para la Reforma Política, de diciembre de 1976, y la celebración de las elecciones generales de 15 de junio del año siguiente. Durante la campaña electoral todos los partidos incluyeron en sus programas la elaboración de una nueva Constitución y el establecimiento de autonomía para las regiones. De hecho, ya en el primer Gobierno democrático figuró un Ministro adjunto para las regiones.8 En el origen de este planteamiento se pretendió ofrecer una salida autonómica a los nacionalismos vasco y catalán, incluyendo también el menos definido de Galicia. Sin embargo, con el comienzo del singular sistema de las preautonomías, pudo apreciarse que la autonomía contaba con un sorprendente apoyo social.9
En 1979 quedó cerrado el mapa de las preautonomías que, con muy pocas excepciones, prefiguró el mapa autonómico definitivo aprobado tras la entrada en vigor de la Constitución. Pese a las tensiones de todo tipo que acompañaron a este proceso, el régimen de preautonomía –que no otorgaba competencias legislativas– permitió estudiar e iniciar el proceso de transferencias a las entidades creadas en aquellas materias que ofrecían menos dudas desde el punto de vista de la futura Constitución.10
Teniendo en cuenta estos precedentes, se pueden establecer las siguientes fases en el proceso de descentralización (cuadro 2):
Una primera fase (1979-1983) en la que se aprobaron los 17 Estatutos de Autonomía y comenzó el proceso descentralizador, que fue desafiado por el golpe de Estado de 1981 y reconducido por los Acuerdos Autonómicos de 1981 y la LOAPA, y culminó con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 1983 en la que se definieron los principios del proceso autonómico.
Una segunda fase (1983-1992) en la que se desarrolló el modelo con numerosos traspasos y terminó con los Acuerdos Autonómicos de 1992.
Una tercera fase (1993-2002) de implementación de los acuerdos de la fase anterior (grandes traspasos de educación y sanidad), en el marco político de la Unión Europea y la moneda única, en la que se trató de cerrar el modelo, pero que ante la creciente insatisfacción en las comunidades autónomas (vasca y catalana principalmente), abrió un periodo de reflexión sobre el conjunto del modelo.
Una cuarta fase que, iniciada con la propuesta vasca de un nuevo Estatuto Político y la reforma del Estatuto de Cataluña (octubre de 2002), generalizó un proceso de cambio en todas las autonomías dando comienzo a una nueva oleada de estatutos en diversas Comunidades Autónomas (Comunidad Valenciana y Cataluña en 2006; Islas Baleares, Andalucía, Aragón y Castilla y León en 2007) que aún continúa abierto.
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2.1 Traspasos a CCAA del art.151 Constitución Española (CE) (Fase I: 1979-1983)
Entre 1979 y 1983 se aprobaron los 17 Estatutos de Autonomía que crearon las respectivas Comunidades Autónomas (CCAA). El proceso autonómico se inició inmediatamente después de la promulgación de la Constitución, con la aprobación de los Estatutos vasco y catalán en 1979, y el consiguiente proceso de traspasos de competencias a las CCAA de la denominada “vía rápida” (artículo 151 de la CE). Se destacaron por su importancia cuantitativa las transferencias en educación, que se desglosaron en dos bloques de materias: las correspondientes a la enseñanza no universitaria (transferidas entre 1980 y 198311), y las afectadas a la enseñanza universitaria, que tuvieron lugar unos años después.
Estos Estatutos sirvieron de referencia y de techo para los demás. Sin embargo, el amplio consenso con que fueron aprobados se rompió cuando llegó la discusión del proyecto de Estatuto gallego y, sobre todo, del andaluz, porque el Gobierno optó por diferenciar las autonomías vasca y catalana del resto.12
Otra propuesta de especial importancia fue la de establecer “un patrón mínimo competencial idéntico”, con la recomendación de que estuviese compuesto por bloques orgánicos de materias para permitir a las CCAA ejercer eficazmente las competencias que recibieran y evitar que importasen los defectos de la Administración Central. Finalmente, se recomendó ordenar el proceso autonómico mediante una Ley Orgánica.13
En esencia, el informe señalaba la necesidad de articular el proceso autonómico según una idea general que no aparecía en la Constitución. Esta carencia se intentó compensar mediante un acuerdo entre los partidos políticos, tratando de prolongar el consenso que sirvió para transitar a la democracia, ahora para ordenar el paso desde el Estado centralizado al Estado autonómico y en pocos días se alcanzó un acuerdo prácticamente total para aplicar las principales recomendaciones del Informe de la Comisión de Expertos. Buscando ampliar el apoyo a este programa de acción se iniciaron negociaciones entre los cuatro grandes partidos estatales, excluyendo a los partidos nacionalistas. Finalmente, sólo UCD y PSOE firmaron los llamados “Pactos Autonómicos” el 31 de julio de 1981, negándose a hacerlo tanto el Partido Comunista como Alianza Popular y con fuertes críticas por parte de los partidos nacionalistas.14
Estos Pactos configuraron el mapa definitivo de las autonomías españolas, que dio lugar a la rápida aprobación de los respectivos Estatutos, e incluyeron tanto la aplicación del sistema de financiación autonómica como el anteproyecto de una Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA).15
La fase inicial del proceso autonómico terminó en 1983, cuando el Tribunal Constitucional por sentencia (STC 76/1983) anuló gran parte de la LOAPA, reforzando con ello el principio de autonomía en el Estado y la posición jurídica de los Estatutos de Autonomía. Ese mismo año se celebraron de forma simultánea elecciones en los Parlamentos de las CCAA donde el proceso estaba pendiente, y con la posterior constitución de los Gobiernos autónomos entró en funcionamiento todo el sistema.16
2.2 Generalización del modelo (Fase II: 1984-1992)
En la etapa 1984-1992 se realizaron numerosos traspasos de servicios,17 a partir de las Comisiones Mixtas Paritarias que funcionaron entre el Gobierno y cada una de las CCAA. Son significativos, por sus cifras presupuestarias, los traspasos en educación. Se transfirió la enseñanza universitaria a Cataluña, País Vasco, Andalucía, Galicia, Canarias y Comunidad Valenciana entre 1985 y 1986. Unos años después, en 1990, se transfirieron a Navarra los dos paquetes correspondientes a enseñanza universitaria y no universitaria (Pérez y Morales, 2006:18). Estas transferencias tuvieron un apreciable impacto en los Presupuestos Generales del Estado, donde la partida de educación se redujo de 6.987 millones de euros constantes en 1984 a 5.730 en 1987.18
La labor del Tribunal Constitucional, desarrollada mediante numerosas sentencias y autos, es muestra de la conflictividad de estos primeros años del proceso autonómico. Como puede verse en la tabla 1, las principales causas del conflicto fueron las distintas concepciones que de la autonomía tenían las tres nacionalidades históricas (País Vasco, Cataluña y Galicia) y el Gobierno central.19
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Se ha señalado que el cambio de la estructura del Estado ha sido el resultado de un impulso inicial de algunas CCAA y de unos Pactos Autonómicos suscritos entre los dos grandes partidos españoles mediante los que se reaccionó a dicho impulso inicial. Es evidente que no todas las CCAA jugaron el mismo papel, pues mientras las CCAA del artículo 151 de la Constitución Española (CE) fueron protagonistas activas, las CCAA del artículo 143 de la CE fueron en gran medida sujetos pasivos de este proceso de transformación sufrido por el Estado.
Otro hecho que marcó este periodo del proceso de descentralización fue el cumplimiento del periodo transitorio de cinco años que estableció la Constitución para que las CCAA de “vía lenta” pudiesen acceder al máximo techo competencial. Por ello, desde 1987, fecha en que empezó a contar este plazo, el debate político se centró en decidir cómo se produciría la ampliación de competencias.
Frente al mecanismo de la reforma estatutaria a iniciativa de las CCAA, como contemplaba la Constitución, el Gobierno se inclinó desde el primer momento por la transferencia de un paquete homogéneo a todas las autonomías mediante una ley orgánica, lo que provocó no pocas críticas porque, se decía, con la excusa de una igualación racional de competencias se condicionaba el contenido de las reformas estatutarias limitando así la libertad de las CCAA.20 Tras meses de incertidumbre, en 1988 el Gobierno ofreció un pacto de Estado para negociar en bloque la ampliación competencial, que no satisfizo a todas las CCAA, hasta el punto que varias (Castilla y León, Islas Baleares, Aragón y Asturias) comenzaron a tramitar sus reformas estatutarias, llegando en algún caso a ser aprobadas por el Parlamento autonómico y presentadas en las Cortes. Finalmente, tras una llamada al consenso por parte del Ministerio de Administraciones Públicas, los dos grandes partidos estatales, PSOE y PP, pactaron el 28 de febrero de 1992 los Acuerdos Autonómicos.21
2.3 Homogeneización hacia el cierre del modelo
(Fase III: 1993-2001)
Los Acuerdos de febrero de 1992 definieron el techo competencial ampliado de las CCAA de vía lenta, atribuyéndoles 32 nuevas competencias con la finalidad de igualarlas con las nacionalidades históricas, lo que se plasmó en la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, abriendo así el camino a las reformas de los estatutos en los términos indicados en dicha ley, de las diez CCAA más retrasadas en el proceso descentralizador.
Actuando de esta forma se perseguía la igualación del nivel de las competencias generales para todas las CCAA, aunque en el proceso se retrasaron los traspasos en materia educativa hasta culminarse la reforma iniciada por la LOGSE, y se aplazaron los de sanidad debido a su complejidad, tras la experiencia de los primeros traspasos que crearon disfuncionalidades y un importante endeudamiento.
En educación, a diferencia de lo sucedido con las CCAA de “vía rápida”, las de la “vía lenta” accedieron primero a las competencias en enseñanza universitaria, entre 1995 y 1997,22 y más tarde a la enseñanza no universitaria entre 1997 y 2000.23 Concluidas estas transferencias, la mayor parte del gasto público en educación se incluyó en los Presupuestos de cada Comunidad Autónoma.
El progresivo traspaso de competencias tuvo su expresión presupuestaria en la Administración central, pasando el importe destinado a esta partida de 7.530 millones de euros (a precios constantes) en 1993 a unos de 6.200 entre 1997 y 1999, para descender a la mitad (3.049 millones) en el año 2000 y de nuevo otro 50% (1.491millones) en 2001 24 (gráfico 1).
Revista 72 español artículo 1 gráfico 1
La otra gran competencia aplazada, la sanidad, fue transferida a las diez CCAA de vía lenta tras el acuerdo alcanzado entre éstas y el Gobierno el 26 de diciembre de 2001. Mediante este acuerdo, la Administración Central transfirió 140.000 funcionarios a las distintas autonomías, junto con recursos por más de 12.000 millones de euros destinados a financiar la sanidad durante el año 2002. La partida de sanidad en los Presupuestos Generales del Estado, que había crecido ininterrumpidamente desde el comienzo de la transición, descendió bruscamente de los 27.657 millones de euros (constantes) de 2001 a 13.022 millones en 2002 y 3.068 en 2003 (Alonso, I., 2009: 190-191) (gráfico 2).
El Gobierno, al hacer oficial el acuerdo para el traspaso de la sanidad, señaló que quedaba terminado el proceso autonómico e, inmediatamente después de dicho traspaso, el Gobierno propuso a la oposición pactar el “cierre” del Estado.25
Revista 72 español artículo 1 gráfico 2
2.4 Estatutos de segunda generación (Fase IV: 2002-2008)
Mientras los dos grandes partidos políticos comenzaban a explorar la forma de cerrar el modelo de Estado y la llamada “segunda descentralización” (refuerzo de las competencias del poder local), iban proliferando críticas al proceso.
En primer lugar, el nacionalismo vasco llevaba ya tiempo mostrando su insatisfacción por el desarrollo del modelo autonómico y la falta de cumplimiento íntegro de su Estatuto. En este contexto, en el Pleno Monográfico sobre Autogobierno de 25 de octubre de 2001, el Lehendakari manifestó su disconformidad con el bloqueo estatutario y señaló las bases para un nuevo pacto político. En septiembre de 2002 anunció la elaboración de un nuevo Estatuto Político para Euskadi, que fue aprobado por el Parlamento vasco el 30 de diciembre de 2004; el texto, remitido a las Cortes, fue rechazado por el Congreso de los Diputados el 1 de febrero de 2005.
Pese al rechazo al texto vasco en numerosos sectores de la vida política española, impulsó un debate sobre si el modelo autonómico debía o no cerrarse, sobre cuáles eran sus límites y las posibilidades de encaje en el mismo de las diversas nacionalidades y regiones. Este debate favoreció el impulso de reforma del Estatuto en Cataluña, y el 3 de octubre de 2002 el Parlamento catalán26 aprobó iniciar el proceso de reforma estatutaria en la siguiente legislatura.
En Cataluña, los trabajos del nuevo estatuto se iniciaron en junio de 2004, aunque los principales desarrollos se produjeron en 2005. Por ello, cuando se agotó el debate sobre el texto vasco, comenzó a debatirse en un tono algo más analítico la propuesta catalana. Entre los puntos más polémicos figuraba un nuevo modelo de financiación de inspiración federal y el blindaje de sus competencias. El texto fue aprobado por el Parlamento Catalán el 30 de septiembre de 2005 con el apoyo del 90% de los parlamentarios. Tras su tramitación en las Cortes Generales, fue aprobado primero por éstas y finalmente en referéndum en Cataluña, en junio de 2006.
Si se atiende a estos dos casos, parece que se repite la historia vivida en el periodo de la transición. Diversos autores han señalado esta similitud, que se ha denominado “segundo proceso autonómico”. Lo cierto es que desde el otoño de 2003, con la propuesta vasca avanzada y el programa reformador del nuevo Gobierno catalán, ya se percibió que el proceso de reformas estatutarias se iba a generalizar.
La novedad de este segundo proceso autonómico es que no estaba previsto y que se trata de un nuevo concepto de autonomía política más desarrollada que apunta a una refundación de la propia comunidad política, y, por último, que la Constitución Española no parece ser ya un límite infranqueable.27
En definitiva, el modelo autonómico no sólo no está cerrado sino que, por el contrario, se encuentra en pleno proceso reformador. Los estatutos ya aprobados (Cataluña, Comunidad Valenciana en 2006 y Andalucía, Aragón, Islas Baleares y Castilla y León en 2007) y los que se encuentran en proceso (como Castilla-La Mancha), han afectado de forma considerable la estructura de los presupuestos estatal y autonómicos debido a los cambios introducidos en el sistema de financiación, y lo harán más en el futuro, a medida que las nuevas competencias sean efectivamente transferidas.
Finalmente, hay que señalar que todos estos cambios no son algo nuevo. Si se analiza el desarrollo histórico del Estado autonómico en su conjunto, la idea de evolución constante y de flexibilidad resultan centrales para comprenderlo.
3. Especialización funcional del Estado autonómico por niveles políticos
En los países desarrollados, el peso del sector público no ha dejado de aumentar. A principios del siglo XX los gastos de las administraciones públicas representaban entre el 10% y el 15% de la renta nacional; en la década de 1970 la proporción del gasto público alcanzó el 35% e incluso el 50% en algunos casos. Este crecimiento del gasto público estuvo acompañado por la transformación de su estructura ya que28: 1) se redujo el peso relativo de los bienes públicos puros, como administración, defensa y justicia; 2) aumentó la dimensión porcentual de los bienes preferentes, esencialmente educación, sanidad y transferencias; 3) la inversión pública fue apreciable en las primeras fases del desarrollo económico, para luego disminuir en términos del gasto público total y 4) se contrajo el servicio financiero de la deuda, aunque resurgió en los años 80.
Una estrategia adaptativa a los cambios especialmente importante fue la modificación de la estructura territorial de diversos Estados occidentales, impulsando, bien la regionalización para mejorar el desarrollo económico, sobre todo de las regiones más atrasadas o con importantes crisis industriales,29 o bien impulsando potentes centros urbanos30 o Estados-regiones31 que pudiesen insertarse en la economía global para proveer al Estado de los recursos necesarios para mantener su nivel de provisión de bienes públicos.
Esta reestructuración del Estado afectó también al núcleo duro del Estado de Bienestar, a la forma clásica de entender la seguridad social y a las otras prestaciones asistenciales. De esta forma, la reordenación de las relaciones entre territorio y protección social es una de las consecuencias de las nuevas conexiones del Estado y la economía. Diversos factores (globalización, competencia territorial y la desconexión entre asistencia social y mercado) favorecen una pluralización territorial de la protección social, otorgando a los entes territorialmente descentralizados un protagonismo que rompe con la tendencia a la centralización del gasto social propia del Estado de Bienestar. La configuración del sistema de protección español y el papel asignado a las CCAA es una buena muestra de este proceso en curso.32 Otras dos estrategias importantes en el esfuerzo de adaptación fueron la integración europea y las nuevas técnicas y principios de gestión pública.
En el caso español los tres procesos se produjeron simultáneamente, enlazando con la transición democrática. En este sentido, puede decirse que el Estado español ha sufrido una radical transformación, que además se ha producido en un brevísimo periodo de tiempo, menos de 30 años. El proceso de transformación estructural de mayor alcance ha sido, sin duda, la descentralización, reforzado desde 1987 por la integración europea. Ambos procesos tienen en común haber supuesto para la Administración central la exigencia tanto de perder poder como de rediseñar sus funciones.
La distribución funcional del gasto público por administraciones muestra el reparto competencial del sector público español. La Administración Central (AC) tiene encomendada básicamente la prestación de servicios públicos tradicionales (“defensa”, “relaciones exteriores”, “seguridad ciudadana”, “justicia”) y, además, una parte importante de su gasto corresponde a “aportaciones a otras administraciones públicas y a la Unión Europea”. Sus funciones se completan con el servicio de la “seguridad social” y la “deuda pública”. Las CCAA destinan aproximadamente el 60% de su gasto a los servicios de “educación” y “sanidad” y algo más del 12% a servicios económicos, fundamentalmente “infraestructuras del transporte” y “agricultura”. Por último, las entidades locales gastan un 60% de sus recursos en “seguridad ciudadana”, “vivienda” y “servicios comunitarios”, “actividades culturales”, “servicios sociales”, “transporte” y “protección del medio ambiente”. Dicho esto, existen ámbitos de competencia compartida por las tres administraciones, como “transporte”, “agricultura”, “comercio”, “seguridad ciudadana” o “cultura”.33
Por lo tanto, todos los niveles políticos prestan servicios sociales de uno u otro tipo. Así, la “seguridad social” controlada por la AC junto a la “sanidad”, bajo la responsabilidad de las CCAA, constituyen el núcleo del Estado de Bienestar en España, sin olvidar los numerosos servicios sociales ofrecidos por CCAA y Ayuntamientos, en el ámbito de sus competencias. Por tanto, puede afirmarse que la estructura, políticamente descentralizada, del Estado español condiciona su dimensión social, es decir, se trata de un Estado de Bienestar complejo o descentralizado. En otras palabras, el modelo de bienestar en España no puede entenderse sin tener en cuenta sus tres niveles políticos principales (a los que hay que añadir, en la Comunidad Autónoma del País Vasco, las Diputaciones Forales y, en las Islas Canarias, los Cabildos).
Otro aspecto fundamental del Estado, cuando se analiza por niveles políticos, es el carácter eminentemente financiador de la Administración Central. Ésta dedica una parte importante de su presupuesto a financiar tanto a las CCAA como a las Corporaciones Locales (CCLL), algo más del 37% de los Presupuestos Generales del Estado, que junto a la aportación estatal a la UE del 8% supone que cerca del 45% del presupuesto no financiero de la AC se destina a financiar otras administraciones. Se destaca el carácter subvencionador de los PGE, ya que si se incluyen otras aportaciones a los agentes públicos y privados de la economía (empresas públicas y privadas, familias e instituciones sin fines de lucro, organismos del Estado) se alcanza el 60% del gasto no financiero en transferencias.34
Recapitulando, resulta obvio que en España se ha producido un fuerte proceso de descentralización de las responsabilidades de gasto hacia el nivel autonómico de gobierno. Ahora bien, dicho proceso “no ha supuesto una pérdida de control por parte del Gobierno Central de las cifras globales de gasto y déficit públicos ni se ha realizado a costa de una reducción del volumen de gasto público gestionado por la Administración Central”.35
A pesar de los sucesivos traspasos de competencias, la Administración Central no ha dejado nunca de incrementar su volumen de gasto, con la única excepción de los años 2002 y 2003, debido al traspaso de sanidad.36 Como resultado de esta tendencia, la AC mantenía en 2007 un volumen de gasto (a precios constantes del año 2000) de 233.682 millones de euros frente a los 129.011 del conjunto de las 17 CCAA (tabla 2), de forma que la capacidad de gasto del nivel central casi duplica al autonómico (1,81 veces). El gasto público per cápita de la AC fue de 5.168,77 euros y el gasto de las CCAA, en su conjunto, 2.853,59 euros, lo que totaliza 8.022,36 euros por habitante, sin contabilizar el gasto público realizado por el nivel local.
Si se ordenan las partidas presupuestarias en función de su peso relativo (%) dentro de cada nivel político, puede observarse el mapa resultante en el cuadro 2, donde el nivel central concentra su esfuerzo presupuestario en “seguridad social”, “transferencias a otras AAPP”, “deuda pública” e “infraestructuras” (un 76,3% del total). Estas cuatro políticas suponen más de un 4% del volumen total de gasto.
Si se realiza la misma operación en el nivel autonómico (>4%), las principales partidas son: “sanidad”, “educación”, “infraestructuras”, “agricultura, pesca y alimentación”, “seguridad social” y “transferencias a otras AAPP” que suman el 78,08%. En el caso de la AC, la “seguridad social” absorbe casi la mitad de los Presupuestos Generales del Estado, mientras que en el nivel autonómico son “sanidad” y “educación” las que consumen algo más de la mitad (54,44%). A partir de estas cifras ya surge una primera imagen del Estado por niveles políticos, encargándose la AC de las pensiones y de financiar otras administraciones; las CCAA de la “sanidad” y “educación”; y compartiendo ambos niveles la inversión en “infraestructuras”.
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Prescindiendo de los “servicios de carácter general” y “defensa”, ambos niveles de gobierno dedican apreciables recursos a la “agricultura, pesca y alimentación”, “seguridad ciudadana”, “fomento del empleo”, “I+D+i”, “vivienda”, “comercio, turismo y pymes”, “cultura” y “justicia”. En estas materias el nivel central gasta el 12,73% de su presupuesto (29.747,71 millones de euros constantes) y el nivel autonómico el 17,61% (22.718,83 millones de euros constantes).
Resulta interesante comprobar que en “agricultura, pesca y alimentación”, “vivienda”, y “comercio, turismo y pymes”, el gobierno central gasta 8.788 millones de euros y los gobiernos autonómicos 11.212 millones (tabla 2). Dado que las cantidades son similares en ambos niveles parece que se trata de competencias compartidas cuando, en realidad, son exclusivas de las CCAA. Es el poder de gasto de la AC lo que le permite convertir de facto estas competencias en compartidas.
El cuadro 3 indica que los “servicios de carácter general” y la “administración financiera y tributaria” presentan porcentajes casi idénticos en ambos niveles políticos, mientras que la partida de “alta dirección” es el doble en porcentaje en las CCAA que en la AC, aunque en valores absolutos su cuantía sea similar (650 y 574 millones). El mayor coste de los servicios generales y la administración tributaria puede explicarse por la presencia de instituciones comunes (Tribunal Constitucional, Casa Real, etc.).
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En síntesis, podemos concluir señalando la especialización funcional por niveles políticos, destacando tanto los núcleos competenciales de cada nivel como aquellas otras funciones que, normalmente, se comparten (por atribución o de facto) entre ambos niveles (gráfico 3).
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En este gráfico se muestran las funciones que desempeñan los niveles central y autonómico del Estado. En el caso de la Administración central su núcleo de actividad agrupa, por volumen, la “seguridad social” y las “transferencias a otras AAPP”, a las que se añaden tres políticas cuyo control absoluto recae también en esta administración: “defensa”, “política exterior” y “justicia”.37 El núcleo de actividad de las CCAA lo constituyen “sanidad” y “educación”.
Este núcleo está envuelto por dos anillos que pueden vincularse con el funcionamiento de las propias administraciones. En el gobierno central está formado por: “deuda pública”, “servicios de carácter general”, “administración financiera y tributaria” y “alta dirección”. Del mismo modo, los gobiernos autonómicos contienen estas mismas funciones, a las que se suman las “transferencias a otras AAPP” y su “política exterior”, que apenas tiene similitud con la misma materia del Gobierno Central, ya que en este caso se trata de la proyección de la administración autonómica en el exterior para la mejor realización de sus propias competencias.38
En la intersección de los dos anillos se sitúa una serie de políticas que comparten ambos niveles. Estas materias pueden a su vez desagregarse en dos grupos. El primero está formado por “infraestructuras”, ”agricultura, pesca y alimentación”, “fomento del empleo” e “investigación, desarrollo e innovación”. Se trata de un paquete competencial al que las administraciones autonómicas y central destinan el 13,11% y el 17,41% del gasto, respectivamente. Un segundo grupo está formado por “vivienda”, “seguridad ciudadana”, “comercio, turismo y pymes”, “cultura”, “industria y energía”, y “subvenciones al transporte”. Estas políticas absorben el 5,32% de los recursos centrales y el 7,52% de los autonómicos.39
4. Conclusiones
El proceso descentralizador no ha estado libre de tensiones. Una fuente de conflicto se debió a las distintas concepciones sobre la autonomía que tenían las tres nacionalidades históricas y el Gobierno Central. El número y origen de los recursos ante el Tribunal Constitucional demuestran que fueron estas tres nacionalidades (País Vasco, Cataluña y Galicia) las que lideraron el impulso autonómico y contribuyeron en mayor medida a diseñar el modelo de Estado. Los acuerdos autonómicos de 1992 definieron el techo competencial ampliado de las CCAA de vía lenta, atribuyéndoles 32 nuevas competencias con la finalidad de igualarlas con las nacionalidades históricas. Esta igualación competencial finalizó con los dos últimos grandes traspasos de educación (entre 1997 y 1999) y sanidad en 2001. Con estos traspasos se trató de cerrar el proceso. Pero la creciente insatisfacción de algunas CCAA abrió un periodo de reflexión sobre el conjunto del modelo, lo que llevó a la propuesta de un nuevo Estatuto para el País Vasco y la reforma del Estatuto catalán (octubre de 2002) así como a la aprobación de nuevos estatutos entre 2006 y 2007. En la actualidad el proceso de revisión y aprobación continúa abierto, así como la aprobación de una nueva forma de financiación autonómica.
Otra fuente de tensiones radicó en la resistencia al cambio y las inercias burocráticas de ciertos sectores de la propia Administración Central, opuestas a la voluntad descentralizadora, reformadora y modernizadora de los sucesivos gobiernos. La propia estructura de los Presupuestos Generales del Estado dificultó el cálculo del coste efectivo y de los medios concretos que debían ser traspasados a las CCAA. Fueron, en definitiva, dificultades derivadas de tener que utilizar la información de unos presupuestos pensados para gobernar un Estado centralista, en un proceso de descentralización profundo y acelerado por las presiones políticas y sociales.
Por ambos motivos, en múltiples ocasiones la cuestión se ha resuelto mediante negociaciones políticas y no en base a planteamientos técnicos. Por ello, puede afirmarse que el ritmo en el traspaso de competencias a las CCAA se ha producido en función de la composición de las mayorías parlamentarias y de la necesidad de alcanzar mayorías de investidura o aprobación de los presupuestos, antes que por una verdadera política de Estado.
El análisis presupuestario del proceso de descentralización español permite afirmar la existencia de cierta especialización funcional del Estado autonómico por niveles políticos.
Puede identificarse una estructura presupuestaria básica, un cierto patrón común, que permite explicar el gasto autonómico de la mayor parte de España. El núcleo de este patrón común de gasto se compone de las partidas de sanidad y educación, precisamente las dos de mayor volumen y homogeneidad de todas. Fuera de éstas puede observarse que la variación en el gasto está relacionada con la capacidad financiera de cada comunidad autónoma, aunque el origen de los fondos (endógenos o exógenos) marca una diferencia en el margen de maniobra a la hora de asignar los recursos.
La especialización funcional del Estado autonómico está vinculada a la actividad de cada nivel político, al margen de los listados de atribución de competencias o calificación como exclusivas, concurrentes o compartidas. Esto explica que competencias no exclusivas de las CCAA como “sanidad” y “educación” formen parte del núcleo autonómico, mientras que otras que, constitucionalmente y estatutariamente lo son, como es el caso de “vivienda”, “comercio, turismo y pymes” y “agricultura”, sin embargo, tienen naturaleza de compartidas una vez analizada su expresión presupuestaria en ambas administraciones.
Finalmente, la existencia de competencias exclusivas (ya sea del Gobierno central o de las CCAA) y compartidas, dada la inconcreción del texto constitucional, se han debido delimitar con acuerdos a lo largo del tiempo. Además, las competencias compartidas, que son la mayoría, necesitan de la intervención conjunta entre las administraciones implicadas, con la consiguiente necesidad de colaboración.
Para terminar, a modo de reflexión final, puede decirse que el modelo de Estado de las autonomías deberá resolver algunas cuestiones que se encuentran pendientes de solución y cuya gestión marcará el devenir de los próximos años o décadas. Pueden resumirse en dos retos:
1) La Administración central española continúa asimilando los cambios tan profundos que se han producido en los últimos treinta años y aún está tratando de ajustar su función en el renovado Estado español, marcado por la descentralización y la integración en Europa. Aunque es comprensible lo costoso de la adaptación y que requiere tiempo, debe seguir exigiéndose la continuidad del proceso de adaptación a todos los niveles, incluida la propia cultura administrativa.
2) Los gobiernos autonómicos también deben adaptarse a la complejidad del Estado actual, articulando discursos y mecanismos institucionales que permitan la imprescindible colaboración, tanto con la Administración central como de las CCAA entre sí. Hoy es escasa la colaboración entre las CCAA para afrontar políticas comunes, en contraste con la práctica habitual en el resto de Estados descentralizados.
Por otro lado, las CCAA no terminan de asumir la responsabilidad política plena de sus competencias. A pesar de las discrepancias sobre algunos traspasos y los problemas de financiación, dentro de su actual margen de maniobra, no terminan de asumir la corresponsabilidad fiscal.
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NOTAS
1 Los avances más significativos que condicionaron la modernización del Estado español fueron el diseño del sistema fiscal y la regulación del mercado de trabajo. Ante la crisis económica de la década de los setenta, se respondió en los inicios de la democracia con un acuerdo político y social (Pactos de la Moncloa) que incorporó como elemento central la transformación del sistema tributario. A continuación, en 1980, con la aprobación del Estatuto de los Trabajadores, se desarrollaron los principios laborales de la negociación colectiva (Melguizo, M. y Balmaseda, A, Sector Público de mercado. La Administración Pública que España necesita, Círculo de empresarios, Madrid, 2007, págs. 22-23). Entre 1980 y 1995 se produjo un claro crecimiento de la participación del gasto total de las administraciones públicas en el PIB, pasando de representar el 31,7% en 1980 al 45,4% en 1995, lo que supone un aumento de 13,7 puntos porcentuales. Sin embargo, a partir de 1995 y hasta la actualidad, al igual que ha ocurrido en casi la totalidad de los Estados de la Unión Europea, se ha producido una reducción del gasto en términos del PIB, situándose en torno al 40% del PIB (EUROSTAT, SEC-95).
3 Melguizo, M. y Balmaseda, A, Sector Público de mercado. La Administración Pública que España necesita, Círculo de empresarios, Madrid, 2007, págs 22-23.
4 Para algunos autores el modelo autonómico, debido a la ausencia de un diseño acabado desde el inicio, habría ido demasiado lejos, por exceso de descentralización respecto a lo que aconsejaría, desde su punto de vista, la teoría (Braña, F.J y Serna, V.M, La descentralización de las competencias de gasto público. Teoría y Aplicación a España, Editorial Civitas, Madrid, 1997, pág 199.)
5 El Informe Económico y Financiero de los Presupuestos Generales del Estado 2008 recoge que “ésta ha sido la legislatura del superávit fiscal, pero también la del cambio en la composición cualitativa del gasto público, que se ha orientado de manera preferente, por una parte hacia las políticas con efectos más dinamizadores sobre el crecimiento y la productividad de la economía, y, por otra, hacia el gasto social. Todo ello en el marco de un proceso de mejora de la calidad de los servicios públicos prestados por nuestras administraciones” (García, M.A., Martín, C. y Zarapuz, L., Situación de la economía española. Presupuestos Generales del Estado 2008, Confederación Sindical de CCOO, Madrid, 2007, pág 303.)
6 Ello fue debido fundamentalmente al déficit público estructural, la frustración de las expectativas sociales, la incapacidad de realizar una gestión eficaz de los servicios públicos y la existencia de efectos perversos como la “trampa de la pobreza” y el desempleo de larga duración.
7 Melguizo, M. y Balmaseda, A, Sector Público de mercado. La Administración Pública que España necesita, Círculo de empresarios, Madrid, 2007, pág 24.
8 Clavero, “La organización territorial del Estado desde 1977 al año 2000”, en Revista de Administración Pública, Nº 50, pág. 39, 1999.
9 García de Enterría, E, La Administración española: estudios de ciencia administrativa, Civitas, Madrid, 2003. pág 10.
10 Clavero, “La organización territorial del Estado desde 1977 al año 2000”, en Revista de Administración Pública, Nº 50, págs. 39-41, 1999.
11 Cataluña y País Vasco (1980), Andalucía y Galicia (1982), y Canarias y Comunidad Valenciana (1983).
12 Aja, E. y Viver, C., “Valoración de 25 años de autonomía”, en Revista española de derecho constitucional, Nº 69. Septiembre-diciembre, pág. 71, 2003.
13 Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías (1981).
14 Rubio Caballero, J, “Los nacionalistas vascos y catalanes ante la LOAPA: ajustes y desajustes en los inicios del Estado de las autonomías”, en Historia Actual Online, Nº 5, pág. 67, 2004.
15 García de Enterría, E, La Administración española: estudios de ciencia administrativa, Civitas, Madrid, 2003, pág. 11.
16 Aja, E. y Viver, C., “Valoración de 25 años de autonomía”, en Revista española de derecho constitucional, Nº 69. Septiembre-diciembre, 2003, págs. 71-72.
17 La transferencia de servicios del Estado a las CCAA tuvo una especial intensidad en esta fase. Partiendo casi de la nada se ha calculado que a finales de 1992 el 31% de los empleados públicos de todo el Estado (alrededor de medio millón) trabajaban al servicio de las CCAA (López Guerra, L., “La segunda fase de construcción del Estado de las Autonomías (1983-1993)”, en Revista Vasca de Administración Pública, Nº 36, 1993).
18 Alonso, I., El presupuesto como expresión de la evolución económica y política del proceso de descentralización español: el caso de la CAPV, Bilbao, Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco (UPV/EHU), 2009, págs. 190-191.
19 Figueroa, A, “Los problemas para la definición del modelo de relaciones Estado comunidades autónomas”, en: Figueroa, A. y Artaraz, M. (Coords), Poder Político y Comunidades Autónomas, Parlamento Vasco. Vitoria-Gasteiz, 1991, págs. 26-29.
20 Muñoz, S., “Los Pactos autonómicos de 1992: la ampliación de competencias y la reforma de los Estatutos”, en Revista de Administración Pública, Nº 128. Mayo-agosto, 1992.
21 Montilla, J.A., “Las Leyes Orgánicas de transferencia en el proceso de homogeneización competencial”, en Revista de Administración Pública, Nº 140, Mayo-agosto, págs. 298-299, 1996.
22 Madrid, Castilla y León, Extremadura, Murcia y Asturias (1995), Castilla La-Mancha, La Rioja, Aragón y Cantabria (1996) e Islas Baleares (1997).
23 Islas Baleares (1997), La Rioja, Aragón y Cantabria (1998), Madrid, Castilla y León, Extremadura, Murcia y Castilla-La Mancha (1999) y Asturias (2000).
24 Alonso, I., El presupuesto como expresión de la evolución económica y política del proceso de descentralización español: el caso de la CAPV, Bilbao, Servicio Editorial de la Universidad del País Vasco (UPV/EHU), 2009, págs. 190-191.
25 En definitiva, el mapa competencial se homogeneizó, dejando de lado los denominados hechos diferenciales que afectan a la diversidad de lenguas, Derecho Civil, Instituciones particulares como los Cabildos, o de financiación como el Concierto Económico (Aja, E. y Viver, C., “Valoración de 25 años de autonomía”, en Revista española de derecho constitucional, Nº 69. Septiembre-diciembre, pág. 73, 2003).
26 Puede observarse la práctica coincidencia de las fechas de iniciación de los trámites para la elaboración de los proyectos de estatutos, con apenas una semana de diferencia.
27 Cruz Villalón, “La reforma del Estado de las autonomías” en REAF, nº 2, págs. 77-99, 2006.
28 Comín, F., “Evolución histórica del gasto público” en Papeles de Economía Española, Nº 37, pág. 78, 1988.
29 Jones, B. y Keating, M., Regions in the European Community, Clarendon, Oxford, 1995.
30 Sassen, S., “El reposicionamiento de las ciudades y regiones urbanas en una economía global: ampliando las opciones de política y gobernanza”, en Revista eure, nº 100, págs. 9-34, Santiago de Chile, 2007.
31 Ohmae, K., The end of the Nation State: the rise of regional economies, The Free Press, New York, 1995.
32 García Herrera, M.A., Maestro, G., “Comunidades autónomas y protección social en la crisis del Estado social”, en Jueces para la democracia, Nº 33, pág. 43, 1998.
33 Gil Ruiz, G.L. e Iglesias, J., “El gasto público en España en un contexto descentralizado”, en Presupuesto y Gasto Público, Nº 47, págs. 197-199, 2007.
34 Iglesias, J., “La presupuestación en un doble contexto de descentralización e integración: la nueva regla fiscal española”, en Boletín ICE, Nº 2906, marzo, pág. 43, 2007.
35 Toboso, F. y Ochando, C., “Descentralización de las responsabilidades de gasto y evolución de los gastos redistributivos en la España democrática: un análisis comparativo”, en Presupuesto y Gasto Público, Nº 26, pág. 157, 2001). El gasto público total por administraciones en España (año 2006) fue de 191.049,08 millones de euros en el caso de la AC, 134.372,44 para las CCAA y 49.920,49 para las CCLL. Esto supone en porcentaje que un 50,90% del total del gasto es realizado por la AC, un 35,8% por las CCAA y un 13,30% por las CCLL (IGAE, Avance de la Actuación Presupuestaria de las Administraciones Públicas).
36 En el año 2002 se produjo un cambio en el modelo de financiación y esto supuso que los traspasos de competencias de la Administración Central a las CCAA no se realizaran vía transferencias como en ocasiones anteriores (educación, etc.).
37 Se incluye “justicia” dentro de este núcleo principal de actividad porque, a pesar de los traspasos de ciertos medios a las CCAA, la AC sigue siendo de hecho quien sigue controlando absolutamente esta materia.
38 En efecto, a diferencia de la política exterior del Estado, la acción exterior de las CCAA no puede comprometer en el campo internacional al Estado, al no ser sujetos reconocidos por el derecho internacional. Por lo tanto, a pesar del importante auge de este fenómeno en los últimos tiempos (Keating, M., “Regions and International Affairs: motives, opportunities and strategies”, en Aldecoa, F. y Keating, M., Paradiplomacy in action, The Foreign Relations of Subnational Governments, Frank Cass, Londres, 1999) conviene no confundir estas dos realidades diversas que presupuestariamente se denominan de la misma forma.
39 Finalmente, no hemos incluido en el gráfico los gastos de la AC en “educación” y “sanidad”, por tratarse del núcleo competencial autonómico, ni la partida de gestión autonómica de la “seguridad social” por ser el núcleo de la AC.