Luiz de Mello

 

 

La “guerra de impuestos brasileña: el caso de la competencia del impuesto al valor agregado entre los estados[1]

Luiz de Mello,[2] 

  1.      Introducción

Existe abundante y creciente literatura acerca de la competencia impositiva entre jurisdicciones subnacionales del mismo nivel y entre ellas y el gobierno central. La competencia surge a lo largo de los niveles del gobierno cuando éstos ocupan una base impositiva, que crea factores externos verticales en el escenario impositivo, y entre jurisdicciones del mismo nivel, en general para atraer compradores a través de las fronteras, inversiones y residentes ricos. La literatura empírica se ha concentrado en probar la competencia impositiva vertical y horizontal en los impuestos a las ganancias y al consumo, sugiriendo que los estados o provincias responden a cambios en la política impositiva del gobierno central, que a menudo actúa como un líder Stackelberg, o a menudo compiten entre ellos en un juego Nash. Basándose en la literatura empírica, este documento ensaya la hipótesis de que los estados brasileños han competido por el impuesto al valor agregado (IVA), beneficiándose con una plena autonomía administrativa y de formulación de políticas para fijar sus tasas y bases de IVA. Dado que los estados no tienen autonomía para gravar el ingreso por factores como en otras grandes federaciones, tales como los Estados Unidos y Canadá, han usado ampliamente el IVA como un instrumento de política industrial, otorgando exenciones y moratorias impositivas para atraer la actividad económica, particularmente la inversión.[3]

Se alega que la competencia impositiva entre los estados – la “guerra de impuestos”, como se la llama en Brasil ha sido depredadora, dando como resultado una erosión de la base del IVA a lo largo del tiempo. Pero esta hipótesis no ha sido probada todavía formalmente, quizás debido a la complejidad institucional de la legislación del IVA a nivel estatal, y los datos son, por lo tanto, esencialmente anecdóticos.[4] La legislación del IVA es compleja porque hay múltiples tasas dentro del mismo estado que están fragmentadas, y los 27 estados (incluyendo el Distrito Federal) están en libertad para fijar sus propias tasas y bases. Los impuestos son cobrados sobre una base de origen, y el comercio interestatal es gravado a distintas tasas para compensar, si bien en forma imperfecta, a los importadores neto por las pérdidas de ingresos resultantes. No obstante este nivel de complejidad institucional, los datos informados más adelante sugieren que: en primer término, los estados reaccionan a los cambios en la política impositiva de sus pares, siendo particularmente sensible a los cambios políticos de los estados vecinos, en especial aquellos que pertenecen a la misma región geoeconómica; y, segundo, parece haber un líder Stackelberg entre los estados, mientras que las restantes regiones responden con fuerza a sus movidas políticas.

Este documento contribuye a la literatura empírica no sólo concentrándose en la competencia impositiva subnacional, horizontal, del mismo nivel en el IVA, más que en los impuestos al consumo y a las ganancias por factores, sino también tomando cuenta explícita de la sustentabilidad fiscal a más largo plazo y las interdependencias horizontales, en el comportamiento de entorno impositivo que no está relacionado con la co-ocupación impositiva.  Para tratar la sustentabilidad fiscal a más largo plazo, se utiliza una especificación de corrección de error.  Esto es importante porque, si bien la teoría sobre competencia impositiva no distingue explícitamente entre efectos a corto y largo plazo, la opción de ingresos corrientes anteriores a la espera de impuestos más altos en el futuro tiene relación con la sustentabilidad de política a largo plazo.  La falta en tomar en cuenta estas restricciones a más largo plazo perjudicaría las estimaciones de los parámetros. Esto es aún más importante cuando probamos la teoría para Brasil, porque los estados han atravesado un período de ajuste fiscal, en particular a partir de la segunda mitad de los 1990s, limitada por la reforma institucional para introducir fuertes restricciones al presupuesto en todos los niveles del gobierno.[5]

Para tratar las posibles interdependencias horizontales en el entorno impositivo que no se deben a co-ocupación de impuestos, se ha procurado controlar la coparticipación obligatoria del ingreso fiscal con los estados, que introduce una cuña entre los beneficios y los costos de la provisión. Si bien los gobiernos federales y estatales no co-ocupan la base del IVA, la coparticipación en los ingresos puede crear presiones para el gasto en el nivel estatal, afectando de este modo su función de reacción impositiva.  Para enfrentar esta posibilidad, se incluye una medida de desequilibrio vertical en las relaciones federales-estado, definidas como la participación de las transferencias intergubernamentales en el ingreso de nivel estatal, como adicional determinante de la tributación a nivel estatal porque afecta el costo de oportunidad de la competencia de los impuestos estratégicos.

El documento está organizado del siguiente modo: La sección 2 brinda los antecedentes generales sobre el ICMS, el IVA brasileño de nivel estatal, inclusive la forma en que ha evolucionado su desempeño respecto de impuestos a lo largo del tiempo. La Sección 3 brinda una breve reseña de la literatura sobre la competencia impositiva. La Sección 4 comenta la estrategia de estimación convencional, los datos usados en el análisis empírico y las fuentes de información, como así también los resultados preliminares.  La Sección 5 informa los resultados de las regresiones para corrección de errores, inclusive el análisis de robustez, con particular atención para ensayar las hipótesis de Nash y Stackelberg sobre la competencia entre los estados. La Sección 6 es la conclusión.

  1.      ICMS: Antecedentes

El ICMS es un impuesto cobrado por los estados sobre bienes y servicios seleccionados.[6] Se usa el mecanismo de factura de crédito. Los servicios que están exentos de tributar el ICMS, tales como el transporte inter-municipal, están gravados por las municipalidades. El impuesto municipal sobre los servicios es el ISS, que no es acreditable contra obligaciones impositivas estatales o federales. El ISS pagado sobre las entradas tampoco es acreditable. El ingreso proveniente del ICMS representó aproximadamente el 7,5% del PBI en 2000-01 (Figura 1), o casi dos tercios del ingreso estatal total (incluyendo participación obligatoria en los ingresos con el gobierno federal).

Figura 1.   Recaudación del ICMS, 1985-2001

Como % del PBI

[Traducción Figura 1: De los cuales □ Electricidad  □ Petróleo y combustibles □ Telecomunicaciones]

Fuente: IPEA.

Existe una amplia dispersión de tasas gravadas sobre transacciones entre estados, y no se dispone de una recopilación sistemática de legislación sobre el ICMS. Se requiere la fijación de tasas entre estados in principio dentro de una gama determinada por el Senado, con una tasa mínima del 12%. En general, las necesidades básicas están exentan, con una tasa cero (que genera un crédito) o gravadas al 7%. Dado que diversos estados utilizan el ICMS como un instrumento de política industrial, muchos sectores están gravados entre el 12% y el 18%, como la industria de los motores, mientras que los servicios públicos y el petróleo/combustibles están gravados al 25%. El ICMS cobrado en estos sectores representó alrededor del 40% del ingreso total del ICMS en 2001, comparado con casi el 27% en 1997. Los artículos de lujo, así como típicos artículos sujetos a impuestos internos tales como el tabaco y las bebidas, tienden a ser gravados a una tasa más alta del 30-35%. Los estados con necesidades de consolidación fiscal gravan a menudo esta tasa más alta sobre bienes y servicios de precio inelástico como un medio de elevar los ingresos.  Esto es a pesar del hecho que, como se comenta más adelante, es probable que la competencia impositiva horizontal sea mas feroz en el caso de bienes y servicios para los cuales la demanda es más inelástica.  Como en el caso de los impuestos indirectos federales, muchos estados recaudan el ICMS en la etapa de la producción, y no de la minorista, sobre la base de la obligación impositiva estimada para una cadena de producción promedio en distintos sectores.[7] Las obligaciones son calculadas sobre una base que incluye impuestos.[8]

El ICMS es recaudado en origen, de modo que el ingreso devenga para el estado en el que se produce el bien o servicio. Por lo tanto, los estados más pobres, en general importadores netos de bienes y servicios sujetos al ICMS, han solicitado que se cambie la recaudación a destino, que daría como resultado una redistribución del ingreso percibido por ICMS a su favor.  Se ha alcanzado un compromiso aplicando distintas tasas al comercio interestatal. En consecuencia, el comercio entre un estado rico (es decir, aquellos estados ubicados en el sur, sudeste y centro oeste) y un estado pobre (es decir, aquellos ubicados en el norte y noreste, como así también el estado de Espírito Santo) está gravado al 7%; de lo contrario, el comercio interestatal está gravado al 12%, la tasa más baja aplicable en principio al comercio interestatal en cualquier estado.  Los comerciantes registrados en un estado importador tienen permiso para acreditar sus impuestos pagados sobre importaciones interestatales contra sus obligaciones por ICMS en el estado importador.  En consecuencia, la tasa más baja gravada sobre el comercio con los estados menos prósperos permite a estos estados recaudar más ingresos gravando sus propias tasas interestatales sobre los envíos de estados más prósperos, y reintegrar a los comerciantes registrados el ICMS pagado sobre estas operaciones a una tasa más baja.  Si bien estas tasas diferenciadas para el comercio interestatal dan como resultado cierta participación horizontal en los ingresos entre los importadores netos y los exportadores manteniendo al mismo tiempo la recaudación en origen, han alentado el “turismo de facturas” y, en menor medida, las compras a través de las fronteras, incrementando los costos de cumplimiento y obstaculizando la armonización de impuestos.

Los esfuerzos por disminuir la competencia impositiva depredadora no han tenido éxito. De acuerdo con la legislación corriente (Ley Complementaria No. 25 de 1975), los beneficios impositivos sólo se pueden otorgar por decisión unánime dentro del CONFAZ, un foro de debate sobre cuestiones de política fiscal entre los secretarios de finanzas.  Sin embargo, a falta de instancias institucionales para controlar el cumplimiento de las resoluciones del CONFAZ, como así también hacerlas cumplir, hay un alcance limitado para la cooperación horizontal creíble en esta área.  Asimismo, a pesar de diversos intentos, y un acuerdo general sobre el impacto perjudicial de la competencia impositiva depredadora sobre las finanzas públicas y sobre la asignación de inversiones, ha sido difícil para el gobierno federal obtener la aprobación del congreso de una legislación que armonice las tasas y bases del ICMS entre los estados.  La opción de cambiar la recaudación hacia el destino, por ejemplo, simplificaría la recaudación de impuestos del comercio interestatal, pero se enfrenta con la oposición particular de los exportadores netos, que sufrirían una importante potencial pérdida de ingresos a falta de medidas compensatorias.

  1.      La literatura

La literatura sobre la competencia de los impuestos indirectos entre las jurisdicciones subnacionales del mismo nivel se han concentrado en los impuestos al consumo y el papel que juegan las compras a través de las fronteras para erosionar la base impositiva y forzar la convergencia de las tasas estatutarias entre jurisdicciones vecinas, en general a un nivel más bajo de tributación. El principal argumento teórico es que la tasa de impuestos en una jurisdicción dada responde a los cambios en las tasas de las jurisdicciones vecinas cuando la correspondiente demanda de bienes/servicios es relativamente inelástica en cuanto a precios y las compras a través de las fronteras son posibles (Kanbur y Keen, 1993; Keen, 1998). Si la demanda es inelástica, un recorte de impuestos en un estado dado alienta a hacer lo mismo a los estados vecinos.  Dado que la competencia horizontal depende de la inelasticicad de la demanda, es posible que sea mayor en el caso de los impuestos al consumo que, digamos, los impuestos a las ganancias o a las ventas generales.  También pueden surgir interacciones horizontales debido a una competencia tomada como modelo porque los votantes comparan las tasas de impuestos en sus propias jurisdicciones con las de sus pares para hacer que los políticos sean responsables (Besley y Case, 1995).

Los ensayos empíricos de la competencia impositiva horizontal –estudiados recientemente por Brueckner (2003)– se han concentrado en los impuestos a la nafta y al tabaco a modo de muestras de los estados de los EE.UU., confirmando la hipótesis de que los estados siguen un juego Nash cuando fijan la tasa de impuestos. En conjunto, la literatura empírica sugiere que la competencia de impuestos horizontal ejerce una presión hacia abajo sobre las tasas de impuestos subnacionales, por lo menos en lo que concierne a las bases de precio inelástico. Rork (2003) llevó a cabo ensayos de competencia horizontal en diversos estados de los EE.UU. e informó la correlación positiva esperada entre los propios impuestos al consumo de nafta y tabaco y los de las jurisdicciones vecinas, como así también una correlación negativa para el impuesto a las ventas y los impuestos a las ganancias personales y a las sociedades. Nelson (2002) encuentra efectos más fuertes para los impuestos al consumo de nafta y tabaco en una muestra de estados de los EE.UU.

También se ha examinado y ensayado empíricamente la posibilidad de una competencia impositiva indirecta vertical, cuando distintos niveles de gobierno co-ocupan la misma base tributaria (Besley y Rosen, 1998; Keen, 1998; Goodspeed, 2000; Esteller-More y Sole-Olle, 2001; Hayashi y Boadway, 2001). En este caso, los impuestos en una jurisdicción subnacional dada responden a cambios en los impuestos federales además de la política tributaria en jurisdicciones vecinas, del mismo nivel. El efecto combinado de la competencia tributaria vertical y horizontal sobre las tasas de impuestos es complejo.  Pero, en principio, si las bases son compartidas por distintos niveles del gobierno, la competencia impositiva horizontal da como resultado tasas de impuestos subnacionales más bajas, mientras que la competencia impositiva vertical lleva a tasas de impuestos subnacionales más altas a cargo del gobierno central (Keen, 1998; Keen y Koutsogiannis, 2004; Devereux y otros, 2004). El tamaño de las jurisdicciones subnacionales en relación con el gobierno central también es importante (Brulhart y Jametti, 2004).

La evidencia empírica respalda en mucho las hipótesis teóricas. Basado en una muestra de estados de los EE.UU., Devereux y otros (2004) desechan la hipótesis de la competencia impositiva vertical en lo que concierne a los impuestos al consumo, mientras que aceptan la hipótesis de la competencia impositiva horizontal, por lo menos en cuanto concierne a los impuestos al consumo de tabaco.  Las primeras evidencias brindadas por Besley y Rosen (1998) para una muestra de estados de los EE.UU. también confirman la hipótesis de la competencia vertical para los impuestos al consumo de cigarrillos y tabaco. Volviendo a los impuestos a las ganancias por factores, Goodspeed (2000) encuentra una relación negativa entre el gobierno central y las tasas de impuesto a las ganancias del tercer nivel en un panel de países de la OCDE. Hayashi y Boadway (2001) estiman una función de reacción para el impuesto a las ganancias de las sociedades usando datos provinciales de Canadá, mientras que Esteller-More y Sole-Olle (2001) se concentran en el impuesto a las ganancias personales y usan los datos de los estados de los EE.UU. para estimar la función de la reacción impositiva. Brulhart y Jametti (2004) brindan datos para una muestra de municipalidades suizas en apoyo de la competencia impositiva vertical.  Los hallazgos empíricos informados por Buettner (2001) para los gobiernos locales en Alemania confirman la presencia de la competencia impositiva horizontal en los impuestos comerciales y sugieren que las finanzas públicas, a través de mandatos de ingresos y gastos, afectan el comportamiento de los impuestos estratégicos.

  1.      Estrategia de estimación a)      4.1.  La ecuación para estimar

La hipótesis de la competencia impositiva horizontal, o la presencia de las interdependencias impositivas estratégicas entre jurisdicciones del mismo nivel, es probada en forma convencional estimando la siguiente ecuación:

,                                                                                                                                    (1)

en donde  es la tasa de impuestos gravada por la jurisdicción i en el tiempo t;  es la tasa de impuestos vigente en las jurisdicciones que compiten en un juego Nash, basado en una matriz conjunta ;  es la tasa de impuestos gravada por el líder en un juego Stackelberg;  es un vector de las variables de control; y  es un término de error.

La ecuación (1) se estima a menudo para un panel de países o jurisdicciones subnacionales del mismo nivel en un solo país. Los parámetros de interés son las inclinaciones de la función de la reacción:  y . Si , para una matriz de ponderación dada, las jurisdicciones que compiten juegan un juego Nash, y  sugiere la presencia de un líder Stackelberg (Altshuler y Goodspeed, 2003). La ecuación (1) se estima convencionalmente con datos diferenciados en primer término, porque es probable que los residuales estén correlacionados en forma seriada, e instrumentando la tasa de impuestos promedio de las jurisdicciones que compiten (y, a veces, la del líder de Stackelberg) porque existe la hipótesis de que sean endógenos en teoría. La correlación en serie en los residuales también se puede tratar agregando la variable dependiente retrasada entre las variables independientes, cuando se estima la función de reacción en niveles.

b)      4.2.  Datos y variables

Las estadísticas descriptivas de las variables de las finanzas públicas usadas en el análisis empírico se informan en el Cuadro 1.  La fuente de datos es el Tesoro de Brasil. El conjunto de datos contiene información para los 27 estados brasileños, incluyendo el Distrito Federal, sobre los años 1985-2001. Todos los otros datos (más adelante) están disponibles a través de IPEA.

Una cuestión a tratar es la definición de la tasa ICMS. A falta de información sistemática sobre las diversas tasas intraestatales gravadas por los estados y en razón de la multiplicidad de tasas implementadas, la opción de definir las tasas impositivas como tasas efectivas promedio, definidas como ingreso ICMS dividido por el valor agregado en cada estado, se convierte en atractiva desde el punto de vista de la parsimonia analítica y la ductilidad estadística. Por supuesto, esta definición no permite distinguir los cambios en el ingreso que son debidos a cambios en la tasa estatutaria o la base impositiva. El uso de la tasa efectiva promedio, en lugar de la estatutaria, es estándar en la literatura empírica, salvo en el caso de los impuestos internos (Hayashi y Boadway, 2001; Esteller-More y Sole-Olle, 2002; Altshuler y Goodspeed, 2003, entre otros).

 

 

Una serie de variables de control son estándar en la literatura. La tasa de desempleo es usada convencionalmente para controlar los efectos del ciclo económico sobre las finanzas públicas, que puede afectar el escenario impositivo en cualquier jurisdicción dada. Pero debido a la informalidad laboral, que es relativamente alta en Brasil, la tasa de desempleo subestimaría el efecto del ciclo económico sobre la utilización de la mano de obra y de las finanzas públicas. En cambio, se usa la tasa de formalidad, definida como la parte de la fuerza laboral que es empleada con cobertura de seguridad social porque está correlacionada con el ingreso y el ciclo económico y, además, podría sustituir a las bases de impuestos poco utilizadas, que podrían ser aprovechadas para compensar la pérdida en el ingreso del ICMS debido a la competencia horizontal. También ha sido costumbre en la literatura incluir controles para los efectos de la demografía y el entorno político sobre las finanzas públicas.  Se experimentó con la relación de dependencia por edad pero se abandonó porque resultó ser insignificante en todas las ecuaciones. La inclusión de las variables políticas puede ser menos apremiante en el caso de Brasil porque la mayoría de los cambios a la legislación del IVA estatal             que son pertinentes para el reclutamiento industrial pueden ser llevados a cabo por el poder ejecutivo del gobierno y no requieren la aprobación de las legislaturas estatales.

Se consideran los controles adicionales. Dado que el escenario impositivo está restringido por la limitación intertemporal del gobierno, el conjunto de variables de control incluye el gasto del gobierno corriente como medida del alcance al cual los gobiernos estatales están preparados para prescindir del ingreso corriente a través de la competencia impositiva a cambio de futuras ganancias en la actividad económica.  Las restricciones de datos impiden la inclusión del endeudamiento estatal entre las variables independientes, lo que permitiría controlar el efecto de la sustentabilidad de la deuda sobre la capacidad de los gobiernos estatales para prescindir de los ingresos cuando se embarcan en la competencia impositiva.  También es importante controlar el alcance de los desequilibrios verticales federales-estatales en jurisdicciones rivales como sustituto adicional del costo de oportunidad de la competencia impositiva.

Los ingresos se comparten en forma considerable, en el caso del impuesto a las ganancias, entre el gobierno federal y los estados.[9] Pero esto no constituye co-ocupación; en realidad, la legislación tributaria brasileña, a diferencia de la de muchas otras federaciones, impide formalmente que los distintos niveles del gobierno compartan una base impositiva. Por ejemplo, la base del IPI, que es un impuesto cedular por inclusión gravado por el gobierno federal sobre los bienes industrializados, no es concurrente con la del ICMS. Además, los arreglos para compartir ingresos entre el gobierno federal y los estados no estipulan una fuerte igualación,[10] y las obligaciones tributarias del estado no son deducibles contra los impuestos federales y viceversa, lo que crea efectos indirectos adicionales en el comportamiento del entorno impositivo. No obstante, compartir ingresos puede crear interdependencia en el entorno impositivo entre los estados, que no están relacionados con la co-ocupación de base, porque permite a los estados exportar el costo de la provisión a otras jurisdicciones en lugar de internalizarlos a través de tasas de interés más altas que deben ser soportadas por los residentes del estado.  En consecuencia, se incluye entre las variables independientes una medida de los desequilibrios verticales en las relaciones intergubernamentales, definida como el porcentaje en el ingreso de estado competidor de las transferencias de ingresos compartidos obligatorios del gobierno central.

c)      4.3.  Hallazgos preliminares

La función de la reacción impositiva definida en la Ecuación (1) fue estimada por efectos fijos en niveles y por efectos al azar con datos diferenciados en primer término.  Los estimadores fueron seleccionados sobre la base del test de Hausman (Cuadro 2). La variable dependiente retrasada fue incluida entre las variables independientes cuando la función de la reacción fue estimada en niveles, porque se encontró que los residuales estaban correlacionados en serie sobre la base del test de Wooldridge. En este caso, la variable dependiente retrasada fue instrumentada por sus propios valores retrasados. Se informa que un ensayo de sobre-identificación estándar evalúa la suficiencia de esta estrategia de instrumentación. Como ensayo preliminar de la teoría sobre la cual se basa el análisis empírico, se aplicó el test de Durbin–Wu–Hausman a la tasa de impuestos promedio en los estados que compiten, y se encontró que era exógeno.[11] Este hallazgo invalida la hipótesis teórica de las interacciones estratégicas en la fijación de impuestos entre jurisdicciones del mismo nivel.  Por teoría, si los estados están utilizando un juego de impuestos, la tasa impositiva de las jurisdicciones competidoras deberán ser endógenas a la fijación de impuestos en el estado de referencia.

Los resultados informados en el Cuadro 2 sugieren que la inclinación de la función de la reacción impositiva –el coeficiente de la tasa de impuestos promedio en los estados competidores- es positiva y estadísticamente significativa independientemente de si la Ecuación (1) es estimada en niveles o en primeras diferencias.  No obstante, el coeficiente estimado es más grande en magnitud cuando la función de la reacción se estima en primeras diferencias. Esto sugiere que el alcance de la competencia impositiva horizontal entre los estados puede ser subestimada en el largo plazo (cuando la regresión se estima en niveles) y sobrestimada en el corto plazo (cuando la regresión se estima con datos diferenciados en primer término).  Del mismo modo, el rol de la informalidad se puede sobrestimar en el largo plazo y subestimar en el corto plazo. Con respecto a los otros controles, los desequilibrios verticales del vecino no son estadísticamente significativos a niveles clásicos, independientemente de si la ecuación se estima en niveles o en primeras diferencias, mientras que el gasto del gobierno es suscripto según lo esperado y los coeficientes estimados son de la misma magnitud en ambas regresiones. Se sostendrá más adelante que ninguna de las estrategias de estimación es adecuada para evaluar el alcance de la competencia impositiva horizontal entre los estados brasileños.

  1.      Regresiones de corrección de error: Resultados de línea de base d)      5.1.  Los estados ¿juegan un juego Nash?

Los hallazgos informados más arriba sugieren que es importante permitir una dinámica más compleja en las variables independientes para distinguir en forma adecuada los efectos de corto y largo plazo de la competencia tributaria, como así también aquellos otros determinantes del escenario tributario en el nivel estatal.  Esto se puede hacer en un entorno de corrección de error definiendo la función de la reacción tributaria en niveles, para capturar los efectos a largo plazo, y con datos de primera diferenciación para modelar la dinámica a corto plazo en el escenario tributario en cada estado:

, con ,                                                     (2)              donde  es el operador de la primera diferencia y  es un término de error.

Las ecuaciones (1) y (2) se pueden estimar en forma conjunta como:

                  (3)

Existen dos razones principales para estimar la inclinación de la función de la reacción en un entorno de corrección de error usando la Ecuación (3). Primero, permite una dinámica más rica en la competencia impositiva horizontal que en el caso del equilibrio parcial en donde la variable del dependiente retrasado se agrega al conjunto de variables independientes para ocuparse de la correlación en serie de los residuales.[12] Los coeficientes implícitos a largo plazo son a menudo ignorados en el análisis empírico de la competencia impositiva horizontal porque la teoría impositiva no distingue explícitamente entre la dinámica a corto y largo plazo de las interdependencias de impuestos entre las jurisdicciones del mismo o de distinto nivel.  Sin embargo, el entorno de equilibrio parcial es muy simple para estimar una dinámica más compleja en una función de reacción impositiva, afectando de este modo la magnitud de los coeficientes implícitos a largo plazo de las otras variables independientes incluidas en la función de reacción, especialmente aquellas relacionadas con la sustentabilidad de las finanzas públicas.  Al permitir que las distintas variables del lado derecho tengan dinámicas diferentes, se pueden extraer coeficientes de largo plazo más significativos de las variables independientes.

Segundo, es importante tomar en cuenta la sustentabilidad a largo plazo de las finanzas públicas al estimar las funciones de la reacción impositiva.  Por ejemplo, la disposición de una jurisdicción dada a prescindir del ingreso en el corto plazo para equiparar una reducción en la tasa de impuestos de su vecino (o en el del gobierno central, en el caso de co-ocupación de impuestos) puede ser incompatible con la necesidad de financiar necesidades de gastos a plazo más largo o hacer frente a los compromisos de servicios de deuda. En este caso, no sólo es importante agregar una variable del lado derecho para capturar estos efectos de sustentabilidad, como por ejemplo el gasto del gobierno, sino también para permitir que estos efectos varíen con el tiempo. Esto se puede hacer en una especificación de corrección de errores para la función de reacción impositiva.

Las consideraciones econométricas usuales al estimar la Ecuación (1) son aplicables a la estimación de la Ecuación (3). Primero, las tasas de impuestos del líder de Stackelberg ingresan a la ecuación, en valores retrasados más que contemporáneos para ocuparse de problemas de endogeneidad potenciales que surgen del hecho que, bajo las hipótesis de interacciones estratégicas entre fijadores de impuestos competidores, las tasas de impuestos vigentes en distintas jurisdicciones son determinadas en forma conjunta. La endogeneidad de estas variables también necesita ser probada formalmente. En teoría, la tasa de impuestos del líder Stackelberg debería ser exógena a la fijación de impuestos del seguidor. Segundo, las estimaciones de parámetros pueden sufrir dependencia de error espacial porque se pueden omitir las variables específicas de la jurisdicción.  Se puede usar una variable instrumental de dos etapas usando variables de control con retraso espacial como instrumentos para ocuparse de la endogeneidad de las tasas de impuestos en las jurisdicciones vecinas como así también la dependencia de error espacial (Esteller-More y Sole-Olle, 2001, 2002; Altshuler y Goodspeed, 2003). Otra cuestión es la definición de la matriz de ponderación, que tiende a ser guiada por consideraciones de gravedad, dependiendo las ponderaciones de la distancia entre las jurisdicciones, o simplemente promediando las tasas impositivas vigentes en los países vecinos o pares regionales, excluyendo la jurisdicción de referencia para evitar la endogeneidad. Estas consideraciones, entre otras, serán elaboradas en mayor detalle más adelante.

La regresión de corrección de errores de línea de base se concentra en una simple especificación Nash en donde el parámetro de interés es la sensibilidad de la propia tasa de impuestos del estado al nivel de tributación en los estados competidores.  En esta especificación, se deja de lado el líder Stackelber. La tasa ICMS de los vecinos es tratada como endógena en todas las especificaciones del modelo (sobre la base del test de Durbin-Wu-Hausman) e instrumentada por sus valores retrasados (2 retrasos) y los controles espacialmente retrasados (formalidad, tamaño del gobierno y desequilibrios verticales).  Se consideran tres opciones para la definición del nivel de tributación de los estados competidores: i) el promedio no ponderado de la tasa de impuestos aplicada en todos los estados (excluyendo el estado de referencia para evitar la endogeneidad), ii) el promedio no ponderado (excluyendo el estado de referencia) de la tasa de impuestos en estados contiguos (es decir, aquellos estados que comparten una frontera con el estado de referencia), independientemente del hecho que estos estados pueden estar ubicados en distintas regiones geoeconómicas (es decir, los estados están agrupados en forma convencional, no administrativa en cinco regiones (Norte, Noreste; Sur, Sudeste y Centro-Oeste), reflejando amplias características socioeconómicas comunes), y iii) el promedio no ponderado (excluyendo el estado de referencia) de la tasa de impuestos en estados contiguos que pertenecen a la misma región geoeconómica

Los resultados de la estimación de línea de base de la Ecuación (3) se informan en el Cuadro 3. Se siguió una estrategia de estimación que va de general a específica, de modo que se dejaron de lado las variables consideradas estratégicamente insignificantes en la regresión de línea de base (Modelo 1). El coeficiente de la tasa de impuestos promedio en los estados competidores es positivo y estadísticamente significativo en todos los modelos, independientemente de la forma en que se define la matriz de ponderación. La magnitud del coeficiente en el Modelo 1 indica que una reducción del 10% en la tasa de impuestos gravada en promedio por los estados competidores reduce la propia tasa de impuestos del estado de referencia en un 5% en el corto plazo, mientras que no tiene efecto en el largo plazo, porque el nivel retrasado de la tasa de impuesto promedio vigente en los estados competidores no es estadísticamente significativa. Los resultados también sugieren que la función de reacción es sólo marginalmente más plana con respecto a los cambios en los estados contiguos (Modelo 2), pero más aguda cuando pertenece a la misma región geoeconómica (Modelo 3), posiblemente como resultado de las compras a través de las fronteras y consideraciones de gravitación. El resultado del ensayo de sobre identificación sugiere que la estrategia de instrumentación es apropiada en el modelo de línea de base. El test de Hausman respalda la estimación de las regresiones de línea de base por efectos fijos. La tasa de impuestos en los estados competidores en endógena en todos los modelos.

En cuanto respecta a la sustentabilidad fiscal, se encontró que el gasto del gobierno tiene un impacto más fuerte sobre la tasa ICMS del estado de referencia en el largo plazo que la política impositiva en los estados que compiten. En consecuencia, la sustentabilidad fiscal es un determinante más poderoso de la fijación de impuestos en cualquier jurisdicción dada durante períodos de tiempo más largos que la política fiscal en los estados rivales.  La competencia impositiva horizontal también está dominada por consideraciones de sustentabilidad fiscal en el corto plazo, porque un incremento de desvío estándar en la tasa de ICMS promedio en los estados competidores está asociada con un incremento más bajo en la tasa de ICMS en el estado de referencia que en la del gasto del gobierno. Por último, la sustentabilidad fiscal tiene un efecto más fuerte en el largo plazo que en el corto respecto de la fijación de impuestos (el coeficiente de largo plazo implícito de alrededor de 0,40 (0,17/0,40) es más alto que el del corto plazo del 0,23).

Las variables independientes también están suscriptas como esperado. La formalidad está negativamente relacionada con el propio impuesto tanto en el corto como en el largo plazo, pero es sólo estadísticamente significativa en la regresión con la definición más amplia de los estados competidores. Los desequilibrios verticales en los estados rivales están suscriptos positivamente en todos los modelos pero, sorprendentemente, no parecen afectar la propia tasa de impuestos del estado en las ecuaciones en las que la matriz de ponderación está basada en la contigüidad (Modelo 2). Según el Modelo 1, un incremento del 10% en los desequilibrios verticales en los estados rivales incrementa la tasa del ICMS del estado de referencia en alrededor del 5% en el corto plazo y lo duplica (0,8 dividido 0,4) en el largo plazo. Este hallazgo sugiere que la competencia impositiva en el nivel estatal se ve afectada por la participación vertical en los ingresos, porque crea el terreno para exportar el costo de la provisión a otras jurisdicciones en lugar de internalizar estos costos a través de tasas de impuestos más altas soportadas por los residentes del estado. En consecuencia, los desequilibrios verticales más altos en los estados competidores hacen más fácil para los pares prescindir del ingreso a través de la competencia fiscal y, por lo tanto, crea interdependencias interjurisdiccionales en la fijación de impuestos. En una literatura relacionada, los datos respecto de los Estados Unidos sugieren que los ingresos inesperados automáticos debidos a la participación en los ingresos provenientes de impuestos elásticos, o medidas para la obtención de ingresos en el nivel federal, no están totalmente compensados en el nivel estatal –el efecto papel atrapa moscas (Hines y Thaler, 1995).[13] Este efecto de la participación de los ingresos intergubernamentales en el gasto a nivel del gobierno también da lugar a respuestas estratégicas por parte de los estados competidores.

Los resultados de la línea de base son razonablemente robustos. Los resultados informados en el Cuadro 4 sugieren que la inclinación estimada de la función de reacción es algo más alta cuando se incluye una tendencia de tiempo en la regresión para recoger el efecto de los shocks comunes en su inclinación.  La inclusión de la inflación en los precios mayoristas entre las variables de control da como resultado una inclinación estimada algo alta. La inflación está asociada con tasas de interés efectivas más bajas tanto en el corto como en el largo plazo. La inflación de precios mayoristas es medida por el IGP-DI, un índice de precios según el cual la mayoría de los precios de servicios son indexados y que rastrea los cambios en el precio de los bienes negociables en forma más estrecha que el IPCA, el índice de precios al consumidor usado por el banco central para la inflación proyectada.  La selección de este índice de precios mayoristas se debe al hecho que en períodos de depreciación de tipo de cambio real, que fue significativa en Brasil en 1999, con posterioridad al abandono del tipo de cambio fijo, los precios mayoristas se elevan más rápido que los precios al consumidor, creando ingresos inesperados para los estados.  El alcance de estos ingresos inesperados está compuesto por el hecho que los servicios cuyos precios están indexados según el índice de precios mayoristas, como los servicios, también son gravados fuertemente por los estados, según se comenta más arriba.

Teniendo en cuenta que la participación del empleo en los negocios/telecomunicaciones, que está positivamente asociada con la tasa de impuestos, conforme lo esperado, no altera la magnitud de la inclinación estimada de la función de reacción, esta variable se incluyó en las ecuaciones de estimación para controlar la expansión del sector telecomunicaciones a partir de la privatización.  La parte del ingreso que corresponde al sector telecomunicaciones en el total del ingreso del ICMS casi se duplicó hasta alcanzar el 12,5% entre 1997 y 2001, un incremento mucho más rápido que el del valor agregado producido por el sector en el PBI, que creció del 2% en 1997 al 2,7% en 2001. Según lo mencionado más arriba, las recaudaciones del ICMS en los sectores de las telecomunicaciones, petróleo/combustible y electricidad representaron alrededor del 40% del ingreso del ICMS en 2001, un crecimiento de casi el 27% respecto de 1997. Hay información disponible sobre la composición sectorial del ingreso del ICMS sólo para este corto período de tiempo (1997-2001), que no permite la inclusión de una variable de control adicional para probar la robustez de los resultados de la línea de base.

e)      5.2.  ¿Hay un líder Stackelberg en la guerra de impuestos del ICMS?

El objetivo de esta sección es estimar la inclinación de la función de la reacción política con respecto al líder Stackelberg en la Ecuación (3), según los comentarios de Altshuler y Goodspeed (2003). Se ha experimentado con varios líderes potenciales, incluyendo los estados de Bahia, Paraná, Minas Gerais y Rio Grande do Sul. Los datos anecdóticos sugieren que estos estados han usado su legislación respecto del ICMS como una herramienta de reclutamiento industrial y han ofrecido incentivos impositivos para atraer las inversiones a lo largo de los años, incluyendo para la industria automotriz.

Los resultados informados en el Cuadro 5, sugieren que el estado de Bahía, que está entre los estados más pobres del país ubicado en la región noreste, ha actuado como líder en la guerra de impuestos.  Las estimaciones de parámetro para Bahía son estadísticamente significativas, tanto en los niveles como en las primeras diferencias, sugiriendo la presencia de efectos de corto y largo plazo en la política impositiva de otros estados. También se ensayó la hipótesis de que el estado de San Pablo, de lejos el estado más populoso que concentra alrededor de un tercio del valor agregado del país, actúa como un líder Stackelberg pero la misma fue rechazada por los datos. Esta posibilidad fue motivada por la literatura sobre la competencia impositiva horizontal en Canadá, en donde la tasa de impuestos en la provincia dominante en términos de población y volumen económico tiene una fuerte influencia sobre la política impositiva en las otras provincias, por lo menos en lo que concierne al impuesto a las sociedades (Hayashi y Boadway, 2001).

f)       6.     Conclusiones

Este documento ensayó la hipótesis de la competencia horizontal en el IVA para una muestra de estados brasileños en el período 1985-2001. Si bien los estados tienen considerable autonomía para fijar las tasas y bases de su IVA, a menudo usando este impuesto como una herramienta de política industrial, la hipótesis de la competencia impositiva a nivel estatal, a menudo considerada depredadora, no ha sido hasta ahora probada empíricamente. El hecho que el gobierno federal comparta algunos de los ingresos desde sus bases impositivas más elásticas con los estados, si bien ambos niveles del gobierno no co-ocupan las mismas bases, requiere que se controlen las interdependencias entre el impuesto federal y el de nivel estatal estableciendo su comportamiento que no está, sin embargo, relacionado con la co-ocupación tributaria.  Los estados han pasado por un período de ajuste fiscal, especialmente desde la segunda mitad de la década del noventa, que ha tenido influencia sobre sus finanzas, contribuyendo a restablecer la sustentabilidad fiscal al nivel subnacional del gobierno. Esto fue tomado en cuenta estimando la función de reacción del impuesto en un escenario de corrección de errores, que permite una dinámica más rica en las finanzas públicas a nivel estatal que la del enfoque del equilibrio parcial usado a menudo en la literatura empírica.

Los hallazgos empíricos confirman la presencia de las interdependencias horizontales en la fijación de impuestos. Se encontró que los estados reaccionan con fuerza a los cambios en la política fiscal de sus vecinos, especialmente aquellos que pertenecen a la misma región geoeconómica. Asimismo, parece haber un líder Stackelberg, con los estados restantes respondiendo con fuerza a sus movidas políticas.  El hecho que el gobierno federal comparta parte del ingreso proveniente de sus impuestos más elásticos, como por ejemplo el impuesto a las ganancias, parece afectar la competencia impositiva a nivel estatal.  Es posible que los estados estén dispuestos a prescindir de su propio ingreso por impuestos a través de la competencia porque pueden confiar en los ingresos movilizados en otro lugar para mantener o incrementar su nivel de gasto.  Al afectar el costo de oportunidad de la competencia por impuestos, los desequilibrios verticales en las relaciones fiscales intergubernamentales crean interdependencias horizontales en la fijación de impuestos que, no obstante, no están relacionadas con la co-ocupación de impuestos.

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[1]                  Documento de trabajo del Departamento Económico de la OCDE publicado el 14 Febrero de 2007

[2].                 El autor agradece, sin comprometerlos, a José Roberto Afonso, Jim Alm, Isaías Coelho, Andrew Dean, Sérgio Guimarães Ferreira, Fábio Giambiagi, Tim Goodspeed, Peter Jarrett, Val Koromzay, Andréa Lemgruber, Diego Moccero, Clóvis Panzarini y Ricardo Varsano, por los útiles debates y/o comentarios. Un agradecimiento especial a Anne Legendre por su ayuda en la investigación y a Heloise Wickramanayake por la asistencia técnica.

[3].Véase Varsano (1997) para una visión del ICMS -el IVA de nivel estatal- los impuestos y un debate sobre los canales de la competencia impositiva depredadora entre los estados.

[4].                          Se debe reconocer que la competencia impositiva para atraer negocios puede no ser distorsiva, como en el caso en que el costo marginal de proveer bienes públicos a una firma y a su fuerza de trabajo es inferior al ingreso impositivo que genera. En este caso, quizás un subsidio facilite la asignación eficiente del capital Véase Black y Hoyt (1989) para un simple modelo teórico y a Wilson (1999) para una encuesta.

[5].Se ha alegado que la reforma institucional que llevó a la promulgación de la Ley de Responsabilidad Fiscal en 2000 ha sido esencial para la consolidación fiscal del nivel subnacional de gobierno.  Véase de Mello (2006) para mayor información y evidencia empírica basada en la estimación de una función de reacción fiscal para los distintos niveles del gobierno.

[6].                Véase de Mello (1999) y Afonso y de Mello (2002) para un panorama de las relaciones fiscales intergubernamentales en Brasil.

[7].                En Brasil, esta práctica es denominada “sustitución tributaria” o “cobranza monofásica.”

[8].                Por ejemplo, para una tasa del 17%, la obligación impositiva para una transacción por un valor de $100 se calcularía sobre $117, que incluye el impuesto, dando como resultado una obligación impositiva de $19,89, en lugar de $17, que sería la obligación excluyendo el impuesto.

[9].                La Constitución de 1988 requiere que el 22,5% del ingreso proveniente del impuesto a las ganancias y el IVA (IPI) federal sea compartido con los estados y que otro 21,5% de los ingresos  de estos impuestos federales sea transferido a las municipalidades. Teniendo en cuenta todas las transferencias exigidas a los estados y las municipalidades, el 47% del ingreso por impuesto a las ganancias y el 57% del ingreso del IPI son transferidos a los gobiernos subnacionales. VéaseAfonso y de Mello (2002) para mayor información.

[10].              Esto es a pesar de un acuerdo entre los estados en cuanto a que el 85% del ingreso compartido debe ser transferido a los estados más pobres  del norte, noreste y centro oeste, porque el ingreso compartido es distribuido entre estos estados sobre la base de la población residente.  Este arreglo reemplazó a la formula de participación en los ingresos usada hasta 1989 en la cual el ingreso era compartido en proporción directa con la población residente y a la inversa del ingreso per cápita. Véase Afonso y de Mello (2002) para mayor información.

[11].              Todas las otras variables independientes (formalidad, tamaño del gobierno y desequilibrios verticales) fueron encontrados exógenos sobre la base del test de Durbin–Wu–Hausman (resultados no informados pero disponibles a requerimiento).

[12].              Cuando la variable dependiente retrasada es incluida entre las variables independientes, se pueden calcular los coeficientes a largo plazo asociados dividiendo los coeficientes estimados para cada variable independiente (los coeficientes a corto plazo) por 1 menos el coeficiente de la variable dependiente retrasada.

[13].              Hasta ahora esta hipótesis no ha sido empíricamente ensayada en el caso de Brasil. No obstante, según lo comentado en Afonso y de Mello (2002) y de Mello (2006), en razón de la asignación de ingresos a compartir, el gobierno federal ha incrementado el énfasis en movilizar los ingresos que no son compartidos con los estados y municipalidades, como el proveniente de los impuestos a las ganancias y cargas sociales de las empresas. Esto alienta el desarrollo de los mercados de trabajo informales y afecta en forma adversa la competencia, para evitar compartir los ingresos adicionales que surgen de su propio esfuerzo fiscal, que los estados están en libertad de gastar.