Precondiciones para una introducción exitosa de las normas fiscales estructurales basadas en equilibrio en América Latina y el Caribe: artículo marco*

Teresa Ter-Minassian

*Este documento de trabajo fue publicado originalmente por el Sector de Capacitación Institucional y Finanzas del Banco Interamericano de Desarrollo e incluido en esta edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público bajo el permiso otorgado por dicha institución. Las opiniones expresadas en este documento de trabajo son las de la autora y no representan necesariamente las del BID o las políticas del BID.

 

I. Introducción

La crisis global de 2008-09 reavivó los intereses como función estabilizadora de la política fiscal. Ante los mercados de crédito congelados y las tasas de interés cercanas a cero que dificultaron la eficacia de la política monetaria, muchos países usaron el espacio fiscal disponible para respaldar la demanda doméstica, la producción y el empleo, acomodando el funcionamiento de estabilizadores fiscales automáticos y a través de medidas contra-cíclicas activas como, por ejemplo, recortes selectivos de impuestos e incrementos del gasto público. Estas acciones, y en algunos países los pasos para respaldar a los sectores financieros, llevaron a agudos incrementos del gasto público y de la deuda. Por lo tanto, los responsables políticos se están concentrando ahora cada vez más en los esfuerzos consolidados para asegurar un retorno a posiciones fiscales más sustentables en el mediano plazo. Aunque el deterioro en las finanzas públicas ha sido más pronunciado en las economías avanzadas, muchos mercados emergentes y países de bajos ingresos, incluyendo América Latina y el Caribe, también están enfrentando desafíos de consolidación significativos. En particular, existe la necesidad de asegurar que los dividendos fiscales de la incipiente recuperación en estos países se usen para fortalecer posiciones presupuestarias, creando espacio de este modo para respuestas de política fiscal adecuadas a los futuros shocks.

Contra este escenario, el papel de los marcos fiscales a mediano plazo y en particular de las normas fiscales numéricas1, tanto en la estabilización a corto plazo como en la promoción de la sustentabilidad a más largo plazo, ha tomado mayor énfasis en los debates políticos y académicos. Las normas fiscales bien diseñadas y efectivamente implementadas pueden ayudar a reducir la inconsistencia en cuanto a tiempo en las políticas presupuestarias, fortalecer la credibilidad del compromiso de un gobierno hacia la sustentabilidad fiscal, y facilitar la gestión fiscal contra cíclica.

Sin embargo, como las secciones que figuran más adelante discuten en detalle, un buen diseño de las normas fiscales y su implementación y ejecución efectivas distan de ser fáciles, porque:

• Limitan la responsabilidad de los responsables políticos para responder a los distintos desafíos económicos y políticos, y cambian el equilibrio del poder entre los actores políticos.

• Involucran significativas concesiones recíprocas entre los distintos objetivos políticos.

• Tienen que ser adaptados a las características económicas e institucionales específicas de cada país; y

• Requieren a menudo ajustes significativos en las instituciones presupuestarias existentes, y en algunos casos, mejoras en la base estadística del país.

Este artículo explora algunas de estas cuestiones a la luz de la literatura existente y de la evidencia empírica disponible. Se concentra en particular en las ventajas y requisitos potenciales para el efectivo funcionamiento de las normas fiscales basadas en equilibrios presupuestarios estructurales (es decir, equilibrios ajustados para el ciclo de producción y otras influencias exógenas pertinentes, como, por ejemplo, el desarrollo del precio de las commodities). También discute el uso potencial de los equilibrios presupuestarios estructurales como indicadores de la postura política fiscal, más que como objetivos políticos numéricos.

Si bien el análisis en el artículo es mantenido principalmente en el nivel conceptual, su foco está puesto en cuestiones de especial relevancia para los países de América Latina y el Caribe. En particular, incluye una serie de referencias a la experiencia de Chile con una norma de equilibrio presupuestario estructural, dado los desafíos que fueron vencidos en su concepción e implementación, y su eficacia ampliamente reconocida en la gestión fiscal y macroeconómica2.

El artículo está organizado del siguiente modo. Comienza con una breve discusión en la Sección II acerca de las ventajas y desventajas de las normas fiscales, los distintos, y potencialmente conflictivos, objetivos de tales normas, y cómo interactúan las normas fiscales con otros elementos del marco de política macro-económica de un país, y con su contexto socio-político. La Sección III se concentra en la elección y diseño de las normas de equilibrio presupuestario estructural. Pone de relieve el pro y el contra de este tipo de normas en las circunstancias de los distintos países, y discute cuestiones tales como la elección de la base y nivel del objetivo y cláusulas de escape y revisión. La Sección IV discute las principales cuestiones en la implementación de las normas de equilibrio presupuestario estructural: oportunidad, requisitos institucionales, arreglos de supervisión y ejecución, y el papel de los organismos de control independientes. La Sección V discute las normas fiscales para los gobiernos subnacionales. La Sección VI revisa la evidencia empírica disponible sobre la eficacia de las normas fiscales. La Sección VII presenta las principales conclusiones del estudio.

II. ¿Por qué normas fiscales?

Según una base de datos reunida por el equipo del FMI (FMI, 2009), alrededor de 80 países de todo el mundo emplean en la actualidad una o más normas basadas en objetivos numéricos en su conducción de las políticas presupuestarias. El número de países que utiliza tales normas se ha incrementado más de 10 veces en los últimos 20 años. La mayoría de ellos se inclina por normas que apunten al equilibrio del presupuesto, la deuda pública, o una combinación de los mismos. Un creciente número de países también utiliza normas basadas en gastos, mientras que solo unos pocos incluyen normas basadas en ingresos en sus marcos fiscales. El Cuadro 1 presenta un panorama de las principales características de las normas fiscales en países de mercados emergentes y avanzados seleccionados.

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1. Pros y contras de las normas fiscales

Un número de consideraciones sostiene restringir el criterio del gobierno en la conducción de la política fiscal:

•  Los responsables de la política económica se inclinan a menudo por la inconsistencia del tiempo en sus decisiones de política presupuestaria en las preliminares de las elecciones, o cuando se encuentran bajo agudas presiones sociales o políticas. Restringir su criterio a través de normas permanentes para agregados presupuestarios clave puede ayudar a evitar políticas de avance intermitente y fortalecer la sustentabilidad fiscal a plazos más largos.

• Al mismo tiempo, la adopción de normas fiscales sólidas puede ayudar a los responsables políticos que están comprometidos con la responsabilidad fiscal a fortalecer la base institucional de su compromiso, y señalárselo a los agentes económicos en el ámbito tanto doméstico como internacional, recogiendo de este modo beneficios de una mayor credibilidad política.

• Las normas también pueden ayudar a evitar fallas en la coordinación. Por ejemplo, en una unión monetaria (entre naciones soberanas o entre entidades subnacionales) las normas fiscales pueden mitigar el problema del “fondo común”, y minimizar el riesgo de factores externos adversos creados por un comportamiento fiscal laxo de un miembro de la unión para los otros miembros.

• Las normas son especialmente útiles en circunstancias en las que los mercados no pueden ejercer una disciplina adecuada sobre los gobiernos nacionales o subnacionales. Las precondiciones para una disciplina de mercado efectivo son sin duda exigentes, oscilando desde la credibilidad de falta de rescates financieros a la falta de canales de financiación privilegiados y la disponibilidad de información confiable y oportuna sobre las finanzas del gobierno. Rara vez son plenamente satisfechos, incluso en países avanzados.

Existen, sin embargo, también argumentos significativos para mantener la flexibilidad en la postura de la política fiscal:

• En diferentes medidas que dependen de una gama de factores económicos e institucionales, los países están expuestos a shocks externos reales o financieros impredecibles que requieren una respuesta de política fiscal apropiada que, especialmente en países con pequeños estabilizadores automáticos, pueden necesitar incluir un componente discrecional. La reciente crisis global ilustra este punto vívidamente. Por otra parte, es a menudo difícil predecir con exactitud la oportunidad y el alcance de las novedades cíclicas y sus efectos sobre los principales globales fiscales.

• Hay a menudo compensaciones reciprocas de corto plazo entre la calidad y la cantidad del ajuste fiscal. Dadas las restricciones políticas e institucionales, en especial las rigideces de gastos, la adhesión a un objetivo presupuestario numérico específico que requiere un ajuste fiscal grande y de carga frontal, puede en algunos casos tener que recurrir a medidas no del todo óptimas (como, por ejemplo, la introducción de impuestos especialmente distorsivos, recortes en gastos de mantenimientos necesarios, o la demora o cancelación de proyectos de inversión sólidos).

El equilibrio apropiado entre las consideraciones a favor y en contra del uso de normas fiscales numéricas varía entre los países y a lo largo del tiempo, reflejando una serie de factores económicos e institucionales. Más específicamente, conforme lo detallado más adelante, estos factores influyen en el apropiado diseño, oportunidad de introducción y modalidades de implementación de las normas fiscales en países individuales.

2. Posibles objetivos de las normas fiscales

Dependiendo de su diseño, las normas fiscales numéricas pueden ser usadas para perseguir distintos objetivos:

• Fortalecer el compromiso de los gobiernos con políticas macroeconómicamente sólidas y fiscalmente sustentables, elevando los costos de políticas incompatibles con las normas. Estos costos pueden resultar de sanciones legales por desvíos de las normas (por ejemplo, los excesivos procedimientos de déficit bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea); o por una pérdida de reputación de los responsables de la política económica frente a los mercados financieros o un electorado fiscalmente consciente.

• Señalar tal compromiso en forma transparente y creíble para audiencias relevantes (mercados financieros y/o sociedad civil).

•Promover el ahorro presupuestario sostenido para enfrentar necesidades de largo plazo predecibles (que surjan, por ejemplo, de poblaciones que envejecen, el agotamiento de fuentes de recursos naturales, o requisitos de inversión en infraestructura).

• Extender el horizonte de planeamiento para las políticas públicas dando mayor certidumbre acerca de su financiamiento a mediano plazo.

• Evitar la prociclicalidad en las políticas presupuestarias.

• Limitar el tamaño del gobierno o ponerle un tope a la carga impositiva.

• Proteger ciertos tipos de gastos.

 

Existen, sin embargo, significativas concesiones recíprocas entre tales objetivos. En particular:

• El objetivo de transparencia sostiene la elección de normas fiscales que sean simples y de fácil control (como, por ejemplo, aquellas basadas en objetivos numéricos para el equilibrio del presupuesto total, o la deuda pública bruta), pero tales normas no brindan flexibilidad adecuada para acomodar grandes shocks inesperados ni ayudan a evitar la prociclicalidad de las políticas presupuestarias; y

• Los objetivos de limitar el tamaño del gobierno o de ponerle un tope a la carga impositiva pueden entrar en conflicto, en algunas circunstancias, con los de la estabilización fiscal a corto plazo y/o la sustentabilidad fiscal a plazo más largo. Específicamente, las normas basadas en ingresos pueden dar como resultado una postura fiscal pro-cíclica durante períodos de abundancia, dado que pueden requerir recortes impositivos que harían crecer la demanda interna. Las normas basadas en el gasto corren mejor suerte para evitar la prociclicalidad tanto durante las subas cíclicas (cuando impiden que se gasten ingresos extraordinarios), como durante las bajas cíclicas, cuando no fuerzan el acomodamiento del gasto a ingresos declinantes, pero posiblemente al costo de una acumulación de deuda insostenible. Para asegurar las sustentabilidad de la deuda, las normas de gastos deben ser complementadas con normas basadas en el equilibrio o en la deuda. A la luz de la creciente popularidad de las normas del gasto, en especial en los países avanzados, el Apéndice I brinda un debate más detallado de la discusión de tales normas.

3. Articulando las normas fiscales con otras políticas macroeconómicas

En especial en países con cuentas de capital abiertas, una política de tipo de cambio flexible y una política monetaria que apunte a la inflación son, en principio, más compatibles con la adopción de una política fiscal basada en las normas que un régimen de tipo de cambio fijo. Este es el caso porque, bajo este último, la política fiscal representa el principal instrumento macroeconómico de ajuste respecto de los shocks exógenos, hecho que aumenta la necesidad de flexibilidad en su conducta. Al mismo tiempo, sin embargo, las rigideces monetarias y de tipo de cambio también aumentan la necesidad de prudencia en el manejo fiscal, para evitar poner en peligro las percepciones de la sustentabilidad fiscal por parte del mercado. En este sentido, un compromiso previo creíble respecto del objetivo de sustentabilidad fiscal a través de la adopción de una norma fiscal podría facilitar la percepción de los mercados respecto de la sustentabilidad del régimen de tipo de cambio en sí mismo. La inclusión transparente en la norma de características apropiadas (tales como el ajuste para shocks temporarios específicos, como por ejemplo en los términos de intercambio, y cláusulas liberatorias para otros shocks impredecibles excepcionales) pueden ayudar a incrementar la credibilidad de la norma.

Incluso en un régimen de tipo de cambio flexible, el diseño de normas fiscales requiere ser coordinado cuidadosamente con la postura monetaria, para evitar la volatilidad o las presiones sostenidas no deseables sobre las tasas de interés o los tipos de cambio. Una norma fiscal que apunte a un déficit demasiado alto en relación con la meta de política monetaria pondría presión ascendente sobre las tasas de interés y, por lo menos en el corto plazo, podría llevar a ingresos de capital y a la apreciación del tipo de cambio, con efectos adversos sobre la cuenta externa corriente; a su vez, una meta demasiado estrecha podría reducir el crecimiento de la demanda interna, reducir la inflación por debajo de la meta, y poner presión descendente sobre las tasas de interés y los tipos de cambio. El equilibrio de estos efectos sobre el crecimiento variaría a lo largo de los países y del tiempo, reflejando elasticidades de la demanda y los flujos externos, y su relativa participación en el PBI.

El estado del sistema financiero de un país también importa para la decisión de adoptar una norma fiscal, y para su concepción. Si el sistema se encuentra en un estado precario, requiriendo probablemente significativos rescates financieros por parte del gobierno en el futuro previsible, una norma de deuda o una norma de equilibrio presupuestario aumentada podría convertirse rápidamente en insostenible, especialmente en ausencia de una cláusula liberatoria apropiada. En tales circunstancias, sería preferible postergar la introducción de una norma fiscal hasta que los costos de tales rescates sean claros y estén reflejados en la deuda pública.

4.  Las normas y el contexto socio-político

La interacción de las normas fiscales con el contexto político e institucional es una cuestión compleja, sobre la cual tanto los análisis teóricos como los estudios empíricos presentan una serie de conclusiones. Mientras que la mayoría enfatiza que las normas que no están respaldadas por un consenso de base amplia en la sociedad respecto de sus principales objetivos probablemente no sean implementadas en forma efectiva sobre una base sustentable, las opiniones difieren respecto de la dinámica de la formación de tal consenso, en particular los papeles que juegan los distintos actores (las diversas ramas del gobierno; las instituciones supra nacionales; los formadores de opinión) en tal proceso.

Mientras que las contribuciones anteriores a la literatura sobre las normas fiscales, y más generalmente sobre las instituciones fiscales, pusieron de relieve el papel del Ejecutivo y en particular el ministerio de Hacienda (ver por ejemplo, Alesina y Perotti, 1996; y Von Hagen y Harden, 1995), las más recientes (por ejemplo, Stein, Talvi y Grisanti, 1998; Tommasi, 1998, y Filc y Scartascini, 2007) se han concentrado en cómo los equilibrios de poder en evolución –en particular entre el Ejecutivo y el Congreso– dan forma al proceso de presupuesto y afectan la eficacia tanto de las normas de procedimiento como las fiscales numéricas en la práctica en los distintos países. Asimismo, mientras que la literatura anterior se concentró principalmente en la eficacia de las instituciones fiscales, incluyendo las normas fiscales, desde el punto de vista de la sustentabilidad fiscal las contribuciones más recientes también analizan cómo los procesos políticos y las instituciones afectan otras dimensiones de la eficacia de las instituciones fiscales, incluyendo eficiencia, adaptabilidad y carácter representativo del presupuesto (Hallerberg y otros, 2009).

Incluso en países que se caracterizan por el fuerte papel jugado por el Ejecutivo en el proceso presupuestario, probablemente haya ajustes de cuentas significativos en términos de sustentabilidad de una norma fiscal propuesta a lo largo del tiempo por los esfuerzos del gobierno en el sentido de formar un consenso de base amplia respecto de la norma explicando con claridad sus fundamentos y elecciones de concepción a las partes interesadas, informando con transparencia y regularidad acerca de su implementación y documentando sus beneficios para la economía y las finanzas públicas. El extenso proceso de consultas y construcción de consenso llevado a cabo por las autoridades brasileñas en 1999-2000 antes de la introducción de su exitosa Ley de Responsabilidad Fiscal es un buen ejemplo en este sentido. Es probable que la aceptabilidad política y social de una norma fiscal se vea incrementada si una entidad imparcial (un organismo de control) está encargada de supervisar su implementación, dado que tal acción sería vista como reduciendo significativamente los riesgos de manipulaciones de la norma con motivos políticos. Esto ocurre en especial con normas de equilibrio presupuestario estructural, que involucra cálculos complejos y técnicamente exigentes.

Una cuestión sobre la cual difieren las opiniones es la importancia de la estabilidad política en el momento de la adopción de una norma. Por un lado, es probable que la credibilidad de una norma, ceteris paribus (lo que resta queda igual) se vea incrementada si el gobierno que la introduce tiene un posiblemente vasto aliciente, o si la norma está respaldada por un consenso político de base amplia. Sin embargo, también se puede sostener que consagrar una postura fiscal deseable en una norma legislada, en especial una que podría ser modificada solo por una mayoría parlamentaria calificada, puede ayudar a fortalecer la durabilidad de la postura y su credibilidad respecto de los mercados, siempre, por supuesto, que la norma esté respaldada por mecanismos de ejecución adecuados. Dicho esto, algunas experiencias relevantes (por ejemplo, Argentina durante la crisis de 2001) sugieren que, en condiciones de volatilidad política importante, las normas fiscales existentes terminan siendo ignoradas en gran medida.

III.  Eligiendo y concibiendo una norma de equilibrio presupuestario estructural

5. ¿Por qué (o por qué no) elegir una norma de equilibrio presupuestario estructural?

Al adoptar una norma de equilibrio presupuestario estructural los países en general apuntan a combinar el objetivo de restringir el criterio en política fiscal y señalar el compromiso hacia la sustentabilidad fiscal con el de evitar la pro-ciclicalidad fiscal, adaptando la respuesta endógena de los agregados presupuestarios a los acontecimientos cíclicos (los llamados estabilizadores automáticos). Las políticas fiscales pro-cíclicas no solo tienen consecuencias macro-económicas no deseadas (ampliar y posiblemente extender la duración del ciclo), sino que con frecuencia también traen aparejados costos sociales significativos (por ejemplo, recortes en los programas sociales en épocas de elevado desempleo y creciente pobreza), como así también costos respecto de la eficiencia (por ejemplo, postergación o cancelación de inversiones planeadas, o recortes en programas de mantenimiento necesarios durante las recesiones; o un derroche de gasto en los llamados elefantes blancos o una administración pública inflada durante períodos de auge). Existe también experiencia empírica (Balassone y Kumar, 2007) señalando que la prociclicalidad tiende a ser más fuerte durante períodos de auge que durante las recesiones, ejerciendo un efecto trinquete sobre los déficits fiscales y la deuda pública, con otros riesgos para la sustentabilidad a largo plazo.

La prociclicalidad fiscal está asociada a veces con la aplicación de normas numéricas rígidas que apuntan al equilibrio presupuestario total o a la deuda pública pero, especialmente durante los períodos desfavorables, es con más frecuencia el resultado de financiar las restricciones. En especial en los mercados emergentes, que han tendido a estar más restringidos en cuanto a la financiación, como por ejemplo en América Latina durante las décadas de los años ochenta y noventa, las políticas fiscales procíclicas han sido la respuesta típica a los shocks exógenos, en particular la “suspensiones repentinas” en los ingresos de capital (Perry, 2008; y Cavallo e Izquierdo, 2009). De este modo, evitar la prociclicalidad requiere primero y más que nada la creación de un adecuado “espacio fiscal” para impedir la emergencia de tales restricciones de financiamiento. Las normas de equilibrio presupuestario estructural pueden ayudar a evitar la prociclicalidad durante los períodos desfavorables si hay disponible financiamiento adecuado para adaptar el impacto del funcionamiento de los estabilizadores automáticos sobre el equilibrio fiscal. Son claramente superiores a las normas basadas en equilibrio no ajustadas para evitar la prociclicalidad durante los períodos de abundancia.

Vale la pena poner de relieve que las normas de equilibrio presupuestario estructural, si bien ayudan a evitar la prociclicalidad fiscal, no facilitan un manejo fiscal contra-cíclico activo. La adaptación de funcionamiento de los estabilizadores automáticos puede ser inadecuada para estabilizar la demanda y la producción si las participaciones de los ingresos y gastos en el PBI y/o sus elasticidades respecto del ciclo son relativamente pequeñas, o en el supuesto de shocks no adecuadamente capturados por la metodología de ajuste cíclico. Estas consideraciones realzan la necesidad de introducir una flexibilidad adecuada a las normas de equilibrio presupuestario estructural, como así también en otros tipos de normas fiscales, a través de cláusulas liberatorias y de revisiones transparentes (ver Sección III.8 más adelante para detalles). Por otra parte, los países con estabilizadores automáticos relativamente pequeños deberían considerar las medidas que se pueden tomar para aumentar su tamaño sin aumentar el tamaño del gobierno o de la carga impositiva, como por ejemplo: basarse más en impuestos progresivos; mejorar los esquemas de compensación del desempleo; incluir consideraciones cíclicas en el diseño de las transferencias entre gobiernos (ver Sección V más adelante); e introducir disparadores automáticos para cambios en impuestos seleccionados o programas de gastos vinculados con cambios en los indicadores macroeconómicos específicos (ver Baunsgaard y Symansky, 2009, para una discusión de opciones en este sentido).

La adopción de una norma basada en el equilibrio presupuestario estructural (en oposición al real) puede facilitar también la coordinación de las políticas fiscales y monetarias, y ayudar a reducir las presiones sobre los tipos de cambio inducidos por los flujos de capital. Específicamente, durante los booms cíclicos o de precios de las commodities, una norma de equilibrio presupuestario estructural puede ayudar a evitar una posición fiscal aflojada, reduciendo así las presiones hacia arriba sobre las tasas de interés y el tipo de cambio. Durante las recesiones también –siempre que el déficit real sea financiable y compatible con la sustentabilidad de la deuda–, el uso de una norma de equilibrio presupuestario estructural complementaría mejor la descongestión monetaria que una norma basada en el equilibrio presupuestario concreto.

Dicho esto, se debe reconocer que las pre-condiciones económicas, institucionales y estadísticas para la adopción de una norma de equilibrio presupuestario estructural son incluso más exigentes que las de la adopción de las normas basadas en el equilibrio presupuestario concreto. Estas pre-condiciones son sin duda importantes para explicar por qué las normas de equilibrio presupuestario estructural son relativamente raras en la práctica, especialmente entre países no industriales. Aunque no todas las precondiciones para la introducción efectiva de una norma de equilibrio presupuestario estructural se encuentran instrumentadas, sí existe la base estadística y la capacidad técnica para preparar cálculos razonablemente confiables del equilibrio estructural; por lo cual los países deberían considerar usar tales estimaciones como indicadores de la postura fiscal para informar las decisiones presupuestarias para evitar la prociclicalidad.

El resto de esta sección discute cómo las diversas consideraciones económicas y estructurales afectan la concepción de las normas de equilibrio presupuestario estructural, mientras que la siguiente sección se concentra en cómo condicionan su implementación.

6.  Eligiendo la base para una norma de equilibrio presupuestario estructural

Dado que tanto las características de los ciclos económicos como la sensibilidad de las variables fiscales a ellos varían según los países y a lo largo del tiempo, se han desarrollado diferentes conceptos de equilibro estructural que están siendo utilizados en la práctica.

Un equilibrio cíclicamente ajustado apunta a aproximar el equilibrio presupuestario que prevalecería si la economía estuviera funcionando con todo su potencial, es decir, si la brecha de producción fuera cero. Por lo tanto, en general se calcula excluyendo de los ingresos y los gastos aquellos componentes que se deben a una brecha de producción positiva o negativa. Una variable del equilibrio cíclicamente ajustado es un equilibrio basado en el crecimiento, que excluye de los ingresos y gastos presupuestarios aquellos componentes que reflejan la diferencia entre la tasa de crecimiento de la economía real y la tendencia. Mientras que un equilibrio basado en el crecimiento es más fácil de estimar que un equilibrio cíclicamente ajustado (dado que las estimaciones de brecha de producción son más complejas e inciertas que las del crecimiento de la tendencia de la producción), puede dar señales engañosas, por ejemplo, durante la temprana fase de recuperación, cuando el PBI real puede estar creciendo muy por encima de la tendencia pero permanecer, sin embargo, por debajo del potencial.

Otra variante de la norma basada en el equilibrio cíclicamente ajustado es la que apunta a un equilibrio dado (expresado generalmente como porcentaje del PBI) a lo largo del ciclo. Normas de este tipo fueron adoptadas por Suecia y el Reino Unido durante la última década. Dicha norma, si bien en principio es equivalente a una norma basada en el equilibrio cíclicamente ajustado, en la práctica puede dar distintos resultados si la duración e intensidad del ciclo no son correctamente previstas al comienzo. También es más susceptible a manipulaciones políticas, por ejemplo, al sobreestimar la duración de la fase desfavorable del ciclo, empujando así hacia adelante en el tiempo el ajuste fiscal requerido.

Particularmente en los países emergentes y en desarrollo que dependen significativamente de los ingresos de los recursos naturales, las fluctuaciones de los ingresos cíclicos están a menudo relacionadas con los cambios en los precios internacionales, y en la demanda de tales commodities, antes que a cambios en la brecha de producción. En estos países, un concepto más apropiado del equilibrio estructural sería el que también corrigiera los desvíos de los precios de las commodities pertinentes de su tendencia de mediano plazo (siguiendo los lineamientos de la norma chilena) siempre que se pudieran obtener estimaciones confiables de tal tendencia. Las dificultades de hacerlo, especialmente para los precios muy volátiles de los productos energéticos, y el acercamiento alternativo a orientarse hacia un equilibrio que excluya los ingresos y gastos relacionados con los recursos, se discuten con mayor detalle en la Sección III.7 b que figura más adelante.

El Apéndice II proporciona detalles sobre las principales cuestiones metodológicas en el cálculo de los equilibrios estructurales.

Un país que considere la introducción de una norma de equilibrio presupuestario estructural enfrentaría una serie de otras elecciones respecto de la base de la norma:

•               ¿Equilibrio primario o total?

                 Las normas que apuntan al equilibrio primario tienen la ventaja de concentrarse en un indicador que es relativamente más controlable por parte de las autoridades fiscales y que refleja mejor las decisiones actuales, más que las anteriores, y de evitar los posibles incentivos para las autoridades de satisfacer una meta de equilibrio total a través de una política monetaria aflojada. Sin embargo, su observancia puede no ser suficiente para asegurar la coherencia con restricciones financieras de corto plazo y/o sustentabilidad de deuda pública a largo plazo, a falta de una exigencia para las autoridades de ajustar el objetivo primario en respuesta a desvíos significativos y sostenidos de la cuenta de intereses de su trayectoria prevista, o en respuesta a shocks que afecten las existencias de deuda.

•               ¿Equilibrio corriente o total?

                 Las normas que apuntan al equilibrio corriente (las llamadas reglas de oro), si bien responden al objetivo de evitar la demasiado común concentración del ajuste fiscal en la inversión pública –con potenciales efectos adversos relacionados a largo plazo sobre el crecimiento y la competitividad– no son necesariamente compatibles con los objetivos de estabilización a corto plazo y disponibilidad de financiamiento, y con la sustentabilidad de más largo plazo. Asimismo, privilegian la acumulación de capital físico por sobre el humano (que puede ser inapropiado en muchos países), y son susceptibles de manipulaciones contables (por ejemplo, la clasificación de apoyo a empresas públicas productoras de pérdidas como gasto de capital).

•               ¿Complementar una norma de equilibrio presupuestario estructural con una norma de deuda?

                 Los países que, especialmente en vista de un nivel inicialmente alto de deuda pública, están en particular preocupados por asegurar la sustentabilidad a mediano plazo, deben considerar complementar una norma de equilibrio presupuestario estructural con otra que apunte a una trayectoria declinante de la deuda. Las normas de deuda están más directamente vinculadas con la sustentabilidad fiscal que con las normas basadas en el equilibrio, dado que captan el impacto de las operaciones extraordinarias que no afectan el equilibrio presupuestario sino que aumentan la deuda pública (como, por ejemplo, la conversión a títulos de deuda no reconocida). Tales operaciones son bastante comunes en muchos países. Las normas basadas en deuda también tienen la ventaja de exigir que la postura fiscal se ajuste en el supuesto de un shock duradero, como ocurre con una devaluación que hace impacto en el componente de la deuda denominado en moneda extranjera. Sin embargo, tienen que ser formuladas con cuidado, incluso a través de cláusulas liberatorias que permitan que tales ajustes se distribuyan a lo largo de un período de tiempo adecuado, para evitar medidas de baja calidad o bien una violación lisa y llana de la deuda en el supuesto de que el shock sea inesperado y grande.

En general, es preferible formular normas basadas en deuda en términos de deuda pública bruta, más que neta, por motivos de transparencia, y porque con frecuencia los activos financieros adquiridos por el gobierno tienen tasas de retorno ajustadas al riesgo más bajas que la deuda incurrida para financiar su adquisición. Sin embargo, los límites obligatorios a la deuda pública bruta podrían impedir las operaciones de rescate financiero de emergencia necesarias en una crisis financiera, y (si se definen para incluir deuda emitida por el Banco Central) podrían complicar el manejo del tipo de cambio y de la tasa monetaria, en tanto no brinden espacio adecuado para la intervención de operaciones de tipo de cambio esterilizado, o de mercado abierto.

Dado que los topes de deuda se evitan a menudo otorgando garantías en lugar de préstamos, muchos países incluyen disposiciones para un tope a las garantías públicas en sus marcos o normas fiscales.

7.              Eligiendo el objetivo de equilibrio presupuestario estructural

La elección del nivel deseado bajo una norma de equilibrio presupuestario estructural debe estar guiada por una gama de consideraciones:

•               Las condiciones fiscales iniciales del país.

•               Su potencial de crecimiento a largo plazo.

•               La dinámica esperada de la deuda pública.

•               Necesidades de ahorro a largo plazo.

•           Volatilidad de los ingresos, en particular como resultado de la dependencia de los ingresos provenientes de recursos naturales; y

•               La vulnerabilidad del país a los shocks exógenos.

La norma puede especificar que el objetivo elegido debe prevalecer para el futuro previsible, o que debe moverse a lo largo de un camino especificado de antemano, o que debe ser fijado por el gobierno para un período renovable de múltiples años, con la exigencia de que los fundamentos para sus revisiones periódicas se expliquen en forma transparente en el proceso presupuestario anual.

a. Consideraciones macro-fiscales

En principio, se debe fijar el equilibrio estructural en un nivel que se espera sea compatible con una trayectoria deseada (declinante o estacionaria) de la deuda pública, bajo un conjunto prudente de supuestos de referencia para las variables macroeconómicas pertinentes (el crecimiento del PBI real potencial o tendencia, las tasas de interés, los tipos de cambio, y la realización de pasivos contingentes conocidos). La elección de supuestos de referencia debe basarse en un análisis de sensibilidad integral, y ser más precavido cuanto peores sean las condiciones fiscales del país (déficit y niveles de deuda más alto) en el momento de la introducción de la deuda. Un enfoque particular deberá hacerse al analizar si los déficits reales (en contraposición con los estructurales) pueden producirse durante la aplicación de la norma que no puedan ser financiados (o que podrían serlo solo a tasas de interés muy altas). Este análisis requiere una cuidadosa evaluación de la probable amplitud del ciclo en el país en cuestión. También requiere información confiable sobre la estructura de deuda externa y pública del país, y su vulnerabilidad a los cambios en el sentimiento del mercado (en particular, la probabilidad de suspensiones repentinas en los flujos de capital.

Los países que enfrentan necesidades de ahorro a plazos más largos claramente identificables y cuantificables (relacionados, por ejemplo, con el envejecimiento de sus poblaciones, o brechas importantes de infraestructura) necesitarían factorizar estos requisitos en su elección del objetivo de norma de equilibrio presupuestario estructural, ajustando en forma apropiada la dinámica de deuda de referencia.

Los países pueden preferir especificar una trayectoria de variante de tiempo para su objetivo de equilibrio presupuestario estructural por diversas razones:

•  Si necesitan establecer credibilidad de mercado con un ajuste inicial más fuerte, o

•  Si pueden proyectar en forma creíble “interrupciones estructurales” (relacionadas, por ejemplo, con el ingreso al torrente de sustanciales ingresos provenientes de recursos naturales) en su dinámica de deuda pública.

Sin embargo, en general no sería aconsejable una trayectoria de tiempo creciente para el objetivo de equilibrio presupuestario estructural, dado que probablemente sea visto por los mercados como un recurso político para postergar el ajuste.

Por último, los países que enfrentan una incertidumbre relativamente alta acerca de los factores macroeconómicos pertinentes pueden elegir limitar el horizonte de tiempo para la especificación del objetivo (a, digamos, 3 a 5 años), o darle un carácter renovable (como en el caso de Brasil, por ejemplo8). Por supuesto, el efecto señal y disciplinario de una norma basada en metas renovables dependería mucho del compromiso demostrado por el gobierno para evitar grandes cambios en las metas de año a año, y para motivarlos en forma transparente y convincente, cuando no se pueden evitar.

b. Dependencia de los ingresos provenientes de los recursos naturales

Los países que dependen en gran medida de los recursos naturales (minerales y combustibles) enfrentan desafíos particulares en su gestión fiscal, debido a que tales recursos no son renovables y al alto grado de volatilidad que los caracteriza en general. Por otra parte, los cambios en los ingresos provenientes de recursos naturales, que en la mayoría de los casos son generados en gran parte por las exportaciones hacia el exterior, tienen más efectos diferentes sobre la demanda interna que los cambios sobre otros ingresos (en gran medida generados internamente), complicando aún más el diseño y evaluación de la política fiscal. Por último, los arreglos para la propiedad y explotación de los recursos naturales y en particular el hecho de ser compartidos entre el sector público y el privado difieren en forma significativa entre los países, e influyen en la conveniencia de las recetas políticas a aplicar.

 Existe un amplio consenso en la literatura pertinente en cuanto a que la elección de las metas fiscales de mediano plazo, en países que dependen de los ingresos de recursos, debe estar guiada por el objetivo de acumular suficiente riqueza para suavizar el ingreso y el consumo a lo largo de las generaciones antes y después del agotamiento de los recursos. Sin embargo, la traducción de este amplio principio en un lineamiento operativo dista de ser simple, y distintos autores han sostenido normas diferentes (ver Maliszewski, 2009), como, por ejemplo: (i) el modelo de ingreso permanente, que requiere la igualación del consumo per cápita a lo largo de las generaciones, tomando en cuenta los ingresos provenientes o no de recursos; (ii) el modelo de ingresos provenientes de recursos permanentes que sostiene la redistribución de solamente la riqueza que provenga de recursos a lo largo de las generaciones; (iii) la llamada norma de pájaro en mano, que requiere que el gobierno limite su déficit de no recursos al flujo anual de ingresos provenientes de activos financieros acumulados; etc. Una variante del modelo de ingresos permanentes aboga por una norma que estabilice el equilibrio primario de no recursos (como porcentaje de PBI de no recursos) a un nivel que asegure suficiente acumulación de activos para el momento en que, agotada la riqueza de recursos, el mismo equilibrio sea financiado con posterioridad a través del retorno sobre los activos (Ossowski y Barnett, 2003). La traducción de este principio en una norma operativa requiere una serie de criterios respecto de variables tales como el tamaño y la velocidad del agotamiento de los recursos naturales, la perspectiva a largo plazo para sus precios, y la tasa de retorno sobre la riqueza financiera que se acumula.

También se requiere enfocarse en el componente de no recursos del equilibrio fiscal por motivos de estabilización a corto plazo. El alto nivel de volatilidad de los precios de las commodities (especialmente productos relacionados con la energía) hace que el equilibrio fiscal total de los países que dependen de recursos sea también muy volátil. Una norma que requeriría estabilización del equilibrio total a un nivel dado a lo largo del tiempo podría resultar en un gran (y a menudo negativo) cambio en el gasto público. Por otra parte, sería procíclico, dado que los gastos se elevarían durante períodos de abundancia y tendrían que ser recortados durante la caída del precio de las commodities, o durante períodos de demanda externa declinante que también tienen repercusiones adversas sobre la actividad interna. En cambio, una norma que apunte al componente de no recursos del equilibrio fiscal (posiblemente ajustado también por el ciclo interno) suavizaría el gasto y evitaría la prociclicalidad. El nivel apropiado de la meta de equilibrio de no recursos tendría que ser elegido no solo a la luz de las consideraciones de más largo plazo antes mencionadas, sino también, especialmente para países vulnerables a los shocks de financiamiento a corto plazo, tomando en cuenta posibilidades de financiamiento prudentemente estimadas.

Un acercamiento alternativo es apuntar al equilibrio total ajustado no so lo por el ciclo de producción, sino también por los desvíos de los precios de los principales ingresos por recursos a partir de su tendencia a largo plazo, como en el caso de Chile. En contraste con el acercamiento que apunta al equilibrio de no recursos, éste no corrige los cambios cíclicos en la demanda externa para las commodities relevantes (salvo en la medida en que estén reflejados en los cambios que ofrece el precio de los commodities). También requiere una metodología transparente y analíticamente sólida, para evaluar las tendencias a largo plazo en tales precios, empresa particularmente difícil en el caso del precio de los combustibles, que muchos expertos consideran cercano a una caminata al azar (ver Barnett y Vivanco, 2003, para una discusión acerca de las propiedades estadísticas de los precios del petróleo).

8. Sobrellevando los shocks exógenos impredecibles

Quedando todo los demás igual (ceteris paribus), la necesidad de flexibilidad en la conducción de la política fiscal de un país es mayor cuanto más alta sea la exposición a shocks exógenos impredecibles. Tales shocks pueden ser de naturaleza real o financiera, u originarse en fuentes externas o internas. Los ejemplos son catástrofes naturales, luchas políticas importantes o guerras; grandes cambios en los términos de intercambio, muy por encima de las tendencias históricas; y suspensiones repentinas en los ingresos de capital. Diversos factores influyen en la vulnerabilidad de un país a tales shocks, entre otros, sus circunstancias geográficas y políticas; su grado de apertura comercial; la dependencia de los ingresos de recursos naturales; y su integración financiera con el resto del mundo.

Un alto grado de vulnerabilidad de un país a los shocks impredecibles no impide el uso de normas fiscales, pero requiere especial cuidado en su diseño e implementación. Para comenzar, dicho país necesita construir “amortiguadores” fiscales más grandes para hacer frente a los efectos de los shocks. Esto significa elegir metas de mediano plazo para el equilibrio fiscal y la deuda pública, que son más conservadoras que para países comparables pero menos vulnerables; acumular adecuados equilibrios líquidos del gobierno y reservas internacionales para cubrir brechas de financiamiento a corto plazo; construir grados más altos de flexibilidad en el gasto del gobierno para adaptarse a repentinos ingresos imprevistos y mermas de financiamiento; y tener respuestas de políticas de gastos y/o de impuestos apropiadas (oportunas, efectivas, bien orientadas, y eficientes en cuanto a costos). Estos pasos son necesarios para un manejo fiscal sólido, independientemente de la existencia o no de normas fiscales numéricas.

Para países que utilicen, o consideren el uso de tales normas, es importante construir suficiente flexibilidad en su diseño para permitir una respuesta apropiada a grandes shocks imprevistos, sin poner en peligro la disciplina impuesta por las normas y sus beneficios en términos de credibilidad del compromiso del gobierno. En principio, esto se puede lograr a través de la inclusión transparente en la norma de cláusulas liberatorias en el supuesto de tales shocks. Estas cláusulas deberán especificar tan claramente como sea posible la naturaleza y magnitud de los shocks a adaptar; la longitud del período durante el cual la norma sería distendida o suspendida; un camino de retorno a la plena observancia de la norma; y la responsabilidad por activar la cláusula y supervisar su implementación. Esta especificación requiere cuidadosa consideración de las circunstancias específicas del país, como por ejemplo el tipo de shocks a los que el país está más expuesto, y la sensibilidad de agregados fiscales importantes a tales shocks; y el espacio fiscal previsible para adaptarlos, o por lo menos expandir el ajuste a ellos a lo largo del tiempo. En todos los casos, se puede incrementar la lidad mediante el uso de “organismos de control” independientes, responsables de evaluar el uso correcto de la cláusula (ver Sección IV.10 más adelante para mayores detalles), o, por lo menos, por una estipulación según la cual la activación de la cláusula debe ser aprobada por una mayoría calificada del parlamento.

El Cuadro 2 brinda algunos ejemplos de cláusula liberatorias existentes en las normas fiscales, que varían significativamente en términos del grado de criterio dado al gobierno para invocar e implementar la cláusula

Rev 77 español – art 1 – cuadro 2

Si bien las cláusulas liberatorias tienen la intención de ocuparse de las consecuencicredibias de los shocks grandes pero temporarios, los más permanentes (por ejemplo, una reducción sostenida en el crecimiento potencial de un país, debido a histéresis del mercado laboral o a tendencias demográficas; o un cambio permanente en la dotación de recursos de un país) requeriría una revisión duradera del objetivo de la norma (o, en algunas circunstancias, incluso de la base de la deuda). Habría, en principio, beneficios por incorporar disposiciones anteriores para tales revisiones en la legislación que introduzca una norma fiscal, también por evitar reabrir debates políticos sobre todo el marco de la norma cuando se materialice la necesidad de tales revisiones. En la práctica, sin embargo, puede resultar difícil anticipar desde el comienzo la gama de factores que pueden requerir una revisión de la norma.

La reciente crisis financiera global ha expuesto vívidamente los defectos de los marcos de las normas fiscales que no incluyen cláusulas liberatorias adecuadas. De acuerdo con una encuesta realizada en 2009 por el equipo del FMI, solo alrededor de la mitad de los países que operan bajo una norma fiscal pudieron adaptar una respuesta de política contracíclica dentro del marco de la norma. Los otros tuvieron que modificar la norma explícitamente o bien suspenderla temporariamente.

IV.  Principales cuestiones en la implementación de una norma de equilibrio presupuestario estructural

9. Oportunidad y base legal para la introducción de la norma

Varias cuestiones surgen en relación con la oportunidad conveniente para la adopción de la norma de equilibrio presupuestario estructural:

•   Primero, ¿se puede introducir la norma con éxito al comienzo de un esfuerzo de consolidación fiscal, o su adopción debe estar precedida por un período de progreso sostenido en la consolidación?

•   Segundo, ¿se puede introducir la norma con éxito en un contexto de incertidumbre económica inusualmente alta?

•   Tercero, ¿se puede introducir la norma en forma creíble durante un período de recesión?

En el primer caso, existen argumentos en principio para ambos puntos de vista. Por un lado, se puede sostener que la adopción de una norma, al señalar el compromiso de un gobierno hacia la consolidación fiscal, puede fortalecer la credibilidad del esfuerzo de ajuste a los ojos de los mercados y otros agentes económicos relevantes, y también ayudar a sostener el esfuerzo a lo largo del tiempo ante la “fatiga de ajuste” político. Por supuesto, la credibilidad del compromiso dependerá crucialmente de la solidez del diseño de la norma, la existencia de precondiciones institucionales básicas para su implementación exitosa (ver más adelante en cuanto a detalles), y la temprana adopción de medidas políticas adecuadas para lograr los objetivos de la norma.

Por otra parte, también se puede argumentar que una norma es más apropiada para cerrar los resultados de un proceso de consolidación que ya está en marcha, y que el alcance del ajuste requerido al comienzo de tal proceso puede muy bien ser más grande que el que se necesita en un “estado firme”. Esto requeriría que la norma se formule con objetivos declinantes a lo largo del tiempo, a un ritmo que puede ser difícil de determinar con anterioridad. Las pruebas empíricas reunidas por el equipo del FMI sobre esta cuestión (ver FMI, 2009) sugieren que es más probable que las normas fiscales sean introducidas por países que ya han hecho algunos progresos iníciales en la consolidación fiscal que por países que recién están comenzando el esfuerzo.

En el segundo caso, existe un amplio consenso en cuanto a que la introducción exitosa de una norma fiscal requiere un entorno macroeconómico relativamente estable. Las pruebas reunidas por el FMI sugieren que la probabilidad de introducción de una norma fiscal es más baja en países que están enfrentando declinaciones en la producción, gran deterioro en los términos de intercambio, o agudas depreciaciones de la moneda.

Respecto del tercer caso, resulta claro que la credibilidad de una norma de equilibrio presupuestario estructural será mayor si fuera adoptada al comienzo de una expansión cíclica. Los mercados financieros y otros agentes económicos pueden considerar esta adopción durante un período desfavorable dictado por la conveniencia política (dado que una norma de equilibrio presupuestario estructural permitiría un mayor nivel de gasto que un objetivo de déficit total), y cuestionar su sustentabilidad bajo circunstancias cíclicas favorables. Pero, como sugiere la experiencia de Chile, un país con espacio fiscal adecuado (deuda baja y baja probabilidad de emergencia de restricciones fiscales) podría ganar más fácilmente la aceptación del mercado de su adaptación a los estabilizadores automáticos durante un período desfavorable si al mismo tiempo se compromete a permitirles operar durante futuras expansiones.

Una fuerte base legislativa no es necesariamente una precondición para la introducción de una norma fiscal. Un gobierno puede en principio anunciar su compromiso con el logro de ciertos valores para las variables fiscales apuntadas para un período extendido hacia adelante, sin buscar consagrarlo como una ley. La credibilidad de tal anuncio será naturalmente mayor cuanto más larga sea la vida esperada del gobierno, más fuerte el papel jugado por el Ejecutivo en el proceso de presupuesto, y (por lo menos en un régimen democrático) cuanto más amplio sea el consenso social y político percibido sobre la norma.9

Una vez dicho esto, un fundamento fiscal sólido para establecer una norma fiscal puede acrecentar en forma significativa las perspectivas de su observancia efectiva y sostenida, porque eleva el costo de su no ejecución o abandono, aumentando de este modo su credibilidad. El interrogante es: ¿cuán sólido debe ser ese fundamento? Cuanto más alto sea el nivel de la ley que establece la norma, más difícil resulta cambiarla. Hay, en consecuencia, una compensación entre los objetivos de fortalecer el compromiso con la norma, por un lado, y de preservar un grado adecuado de flexibilidad, por el otro. Si bien el equilibrio apropiado de estos objetivos debe reflejar las circunstancias políticas, institucionales y económicas específicas de cada país, en la práctica la mayoría de las normas fiscales de los países son establecidas a través de instrumentos legales más fuertes que las leyes ordinarias que podrían ser modificadas por una ley de presupuesto posterior. En muchos casos, tal legislación requiere una mayoría calificada para su aprobación o modificación. En otros (por ejemplo, la norma recientemente adoptada en Alemania, o las normas fiscales para algunos gobiernos subnacionales), las normas son incluidas en las leyes constitucionales respectivas o, más a menudo, están basadas en un tratado internacional (por ejemplo, las normas sobre equilibrio y deuda para los miembros de la Unión Europea bajo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento). Cuanto mayor sea el nivel de la legislación que establece una norma fiscal, más importante es que incluya en forma transparente elementos adecuados de flexibilidad, en particular cláusulas liberatorias y de revisión bien diseñadas, como se comenta en la sección II anterior.

10. Requisitos de gestión financiera pública

Como es bien sabido, las instituciones de gestión financiera pública son importantes para una conducción exitosa de su política fiscal, basada o no en normas. Incluyen, entre otros: un fuerte papel del Ministerio de Hacienda en la preparación e implementación del presupuesto, capacidad adecuada en el Ministerio para pronosticar ingresos y componentes endógenos de gastos, una documentación transparente e integral de presupuestos propuestos, un proceso parlamentario de aprobación del presupuesto que limite el alcance de modificaciones que no sean compatibles con la postura total del presupuesto propuesta por el gobierno, mecanismos efectivos de control de gastos durante la ejecución del presupuesto, requisitos contables y de informes integrales y firmemente cumplidos, susceptibles de generar estadísticas fiscales oportunas y confiables, y procedimientos sólidos de auditoría interna y externa.

Estos requisitos son transformados en más rigurosos por la adopción de normas fiscales numéricas por parte de un país, por los costos de reputación y posiblemente otros acarreados por una violación de la norma. Por otra parte, la adopción de una norma de equilibrio estructural plantea requisitos estadísticos y de cálculo especiales (detallados en el Apéndice II). Sin embargo, al mismo tiempo la adopción de una norma brinda a menudo ímpetu para implementar las reformas necesarias en el sistema de gestión financiera pública, como demuestra la experiencia de Chile (ver Apéndice III). De este modo, la decisión de introducir una norma fiscal requiere una cuidadosa evaluación (necesariamente específica en cuanto a país) acerca de si el sistema existente de gestión financiera pública se ajusta a los requisitos mínimos para una implementación efectiva de esa norma.

Esta sección comenta con cierto detalle la forma en que la implementación de una norma de equilibrio presupuestario estructural influye en las diversas fases del proceso de presupuesto y los requisitos de gestión financiera pública asociados.

(i) Elaborando presupuestos anuales y marcos fiscales de mediano plazo compatibles con la norma de equilibrio presupuestario estructural

La preparación efectiva de un presupuesto compatible con una norma de equilibrio presupuestario estructural involucra un número de pasos, con requisitos de gestión financiera pública:

•  La estimación de ingresos estructurales para la parte del sector público cubierta por la norma, con un grado razonable de exactitud. Según lo señalado en el Recuadro 1 anterior, se trata de una tarea que no es trivial, dado que requiere una capacidad para estimar las bases impositivas cíclicamente ajustadas y las correspondientes elasticidades de ingresos.

• La determinación del sobre de gastos total –o primario, dependiendo de la especificación del objetivo de la norma–, compatible con el sobre de ingresos estructurales proyectado y la meta de equilibrio presupuestario estructural. Muchos países, en particular aquellos en los que el Congreso tiene facultades significativas para modificar el presupuesto propuesto por el gobierno, buscan fortalecer la eficacia del tope del gasto total sometiéndolo a la aprobación del Congreso antes de preparar el presupuesto detallado de gastos.

• La preparación del presupuesto de gastos, incluyendo apropiadamente proyecciones cautelosas para los componentes endógenos de ciertos tipos de gastos –por ejemplo, pagos de intereses, programas de prestaciones, disposiciones sobre asignaciones, y transferencias intergubernamentales basadas en fórmulas–, y la asignación del programa de gastos “discrecional” restante proyectado entre prioridades sectoriales que compiten.

• El pronóstico de los ingresos reales, que también requiere la capacidad para predecir con razonable exactitud novedades en las bases impositivas reales. La exactitud de tales pronósticos, a menudo dificultada no solo por su complejidad técnica, sino también por restricciones institucionales, como por ejemplo una participación no bien coordinada de múltiples organismos del gobierno en su preparación, brechas o demoras en los flujos de información relevantes; y parcialidades políticas (que a veces juegan en direcciones opuestas, otras veces se refuerzan unas a otras)10 Según se ilustra en Kyobe y Danninger (2005), la calidad de pronosticar ingresos en muchos países en desarrollo es todavía relativamente mala, y la transparencia de las metodologías y supuestos subyacentes deja mucho que desear. Incluso en países avanzados con fuerte capacidad técnica en sus Ministerios de Hacienda, los resultados de ingresos son a menudo significativamente distintos de las proyecciones presupuestarias, hecho que requiere una mayor transparencia y vigilancia externa en su preparación.11

• El cálculo de:

•  el equilibrio presupuestario proyectado compatible con los ingresos proyectados y el sobre de gastos total; y

• los requisitos de financiamiento bruto resultantes de tal equilibrio; cualesquiera operaciones por debajo de la línea que requieran financiamiento, incluso como resultado del pedido de garantías y la realización de otros pasivos contingentes; y las amortizaciones de deuda pública que venzan durante el ejercicio.

• La preparación de un plan de financiamiento realista para satisfacer tales requisitos; y, por último:

• Una evaluación de la coherencia del equilibrio presupuestario proyectado con sustentabilidad de mediano plazo, tomando en cuenta los diversos factores (tasa real de crecimiento del PBI, tasas de interés y tipo de cambio, como así también cualesquiera flujos que creen deuda) que afecte la dinámica de la deuda pública. Estas proyecciones también deben tener en cuenta la realización esperada de pasivos contingentes a mediano plazo.

Si los cálculos anteriores revelaran una incoherencia de la meta de equilibrio estructural con la disponibilidad financiera o bien la sustentabilidad de deuda a mediano plazo, sería aconsejable para las autoridades elegir un déficit meta (y un tope de gastos) más bajo que el permitido para la norma, explicando en forma transparente en el documento de presupuesto las razones para desviarse de la norma.

Si bien la adopción de un equilibrio presupuestario estructural, o cualquier otra norma fiscal, no requiere la elaboración de un marco fiscal a mediano plazo hecho y derecho, alargar el horizonte de tiempo del proceso de formulación del presupuesto puede ser muy útil para promover la observancia efectiva de la norma, particularmente al poner de relieve tendencias que, a falta de la acción correctiva, pudieran amenazar el logro de las metas fiscales. Al mismo tiempo, la existencia de una norma puede facilitar la formulación de un marco fiscal a mediano plazo dando más certeza acerca de la meta de equilibrio presupuestario a mediano plazo. Una meta fiscal a mediano plazo integral y realista puede también facilitar un acercamiento más estratégico a la fijación de prioridades entre demandas que compiten por los recursos presupuestarios, y permitir que los ministerios de línea planeen políticas sectoriales (y especialmente proyectos de inversión) durante un horizonte más largo, con ganancias potencialmente significativas en cuanto a eficiencia.

Los pasos requeridos para formular un marco fiscal a mediano plazo coherente con la norma fiscal reflejan en gran medida aquellos involucrados en la preparación del presupuesto anual, pero con incertidumbres agregadas relacionadas con el horizonte de tiempo más grande involucrado. El grado de desagregación de tales marcos, que están ganando gran popularidad en una amplia gama de países, difiere significativamente entre países, reflejando distintos niveles de capacidad en las administraciones involucradas en su preparación, y también el estado de clasificación del presupuesto.12 Asimismo, mientras que el Poder Ejecutivo del gobierno toma, en general, la delantera en la formulación del marco fiscal a mediano plazo, el grado de participación del Legislativo en el mismo varía según los países, yendo de muy limitado a una discusión y aprobación completa del marco propuesto por el gobierno.13

 La transparencia en la metodología y los supuestos utilizados para preparar los marcos fiscales a mediano plazo (como así también los presupuestos anuales) es crucial para promover una fiscalización externa adecuada (incluso por parte del Parlamento) del marco, y para facilitar (sin pérdida de credibilidad) cualesquiera revisiones en años posteriores que serían requeridas por cambios significativos en las variables exógenas (tales como el entorno externo o los desastres naturales), o por la elección de otras prioridades en el gasto del gobierno. En particular, es importante preparar (en informar en forma transparente sobre) una gama de escenarios que exploren las implicancias de distintos “estados del mundo” para las cuentas fiscales, y el grado de riesgo que plantearían para la observancia de la norma; y para articular posibles estrategias correctivas en el supuesto de que tales riesgos se materializaran.

Ya sea al traducir un marco fiscal a mediano plazo, o al formular este último de nuevo, minimizando los riesgos de la observancia de la norma fiscal, se requiere hacer lugar para una reserva adecuada por contingencias bajo el tope de gastos. Dicha reserva deberá ser más grande cuanto mayor sea el riesgo que rodea las proyecciones de ingresos y la vulnerabilidad del país a los shocks externos, como por ejemplo los desastres naturales. Si bien las prácticas del país difieren en forma significativa en este sentido, una reserva de contingencia equivalente a por lo menos el 1,5-2 por ciento del gasto total parecería apropiada en la mayoría de los casos.

La formulación de un presupuesto o marco fiscal de mediano plazo coherente con una norma fiscal para el gobierno general (en oposición al gobierno central solamente) plantea desafíos especiales porque requiere: flujos oportunos y confiables de información sobre agregados fiscales clave para todos los niveles del gobierno; y, especialmente en federaciones, o en países unitarios pero muy descentralizados, mecanismos efectivos de coordinación en la toma de decisiones presupuestarias entre distintas unidades del gobierno (ver Sección V más adelante para un debate más detallado).

(ii) Asegurando la ejecución apropiada del presupuesto, la contabilidad y los informes

Los controles efectivos del proceso de ejecución del presupuesto son clave para la implementación exitosa de las normas fiscales. También lo son las normas presupuestarias de contabilidad e informes transparentes y firmemente cumplidos.

El principal desafío para el control de la ejecución del presupuesto en un contexto de normas fiscales implica asegurar: (a) que la información sobre los desarrollos de ingresos y gastos que podrían amenazar el logro de la meta presupuestaria sea llevada a la atención del responsable de tomar la decisión de forma suficientemente oportuna y confiable para facilitar medidas correctivas tempranas; y (b) que los gerentes de presupuesto tengan incentivos y responsabilidad adecuados para tomar tales medidas.

Bajo una norma de equilibrio presupuestario estructural, durante la ejecución del presupuesto los gerentes a cargo necesitan información oportuna y confiable sobre todas las fases del proceso de gastos, y sobre los acontecimientos que afectan las estimaciones de los ingresos estructurales, para identificar y reaccionar adecuadamente ante los riesgos a la observancia de la meta de equilibrio estructural. También necesitan, sin embargo, controlar el desarrollo en los ingresos reales, para evitar la emergencia de restricciones de financiamiento.

Los mecanismos específicos de control varían significativamente entre los países, reflejando, entre otras cosas, las tradiciones históricas, los marcos legales, las restricciones de capacidad, etc. También tienden a evolucionar con el tiempo, si bien a velocidades diferentes en los distintos países. El uso cada vez más difundido de modernos sistemas de información de gestión financiera integrados por parte del gobierno, que permite el registro en tiempo real de todas las fases del proceso de gasto, ha estado acompañado por una confianza reducida en los controles anteriores sobre la ejecución del presupuesto en muchos países. Al mismo tiempo, un mayor énfasis sobre la gestión del presupuesto orientado a resultados ha llevado a un cambio hacia una mayor flexibilidad para los gerentes de presupuestos en la asignación de recursos a lo largo de las partidas bajo su responsabilidad. Es crucial, sin embargo, que los movimientos en estas (en principio convenientes) direcciones no superen las mejoras en capacidad de las autoridades relevantes para manejar efectivamente los recursos presupuestarios a su disposición, y para suministrar información oportuna y confiable sobre sus operaciones.

La importancia de sistemas contables sólidos no puede ser sobre-enfatizada. En particular, es crucial que tales sistemas sean uniformes para todas las unidades del gobierno14 (requisito que no es observado con frecuencia a lo largo de los distintos niveles del gobierno); que haya coherencia entre la clasificación del presupuesto (preferentemente que se ajuste a las normas internacionales) y el plan de cuentas; y que la información contable generada sea fidedigna, y permitan la supervisión oportuna de las metas fiscales incluidas en las normas fiscales del país, y de los principales factores que afectan su evolución. De este modo, por ejemplo, una regla de oro requeriría presupuestos corrientes y de capital separados, una norma de gastos, la contabilidad de todos los gastos sobre una base bruta, una norma de excedente estructural, estadísticas confiables sobre todas las variables utilizadas en las metodologías para el ajuste cíclico y la determinación de precios de commodities tendenciales (ver Sección IV, más adelante), una norma de deuda, un estudio integral de pasivos de las unidades del gobierno cubiertas por la norma, y una norma de patrimonio neto, progreso adecuado en la contabilidad de lo devengado, y la preparación y mantenimiento de un balance actualizado del gobierno.

Un número de riesgos contables puede amenazar el funcionamiento efectivo de las normas fiscales. Algunos son comunes a todos los tipos de normas, y básicamente se relacionan con los límites entre las partes del sector público cubiertas y no cubiertas por la norma, y entre el sector público y privado. Incluyen incentivos para que el gobierno recurra a operaciones extra-presupuestarias, operaciones cuasi fiscales, otorgamiento de garantías en lugar de subsidios explícitos o transferencias de capital a empresas públicas o privadas, mandatos sin fondos para los gobiernos subnacionales si la cobertura de la norma fiscal está limitada al gobierno central, y compromiso en asociaciones público-privadas no justificado por consideraciones de eficiencia. Algunos de estos riesgos pueden ser mitigados si la ley de responsabilidad fiscal de un país, o ley de presupuesto orgánico, requiere que diversos tipos de pasivos contingentes sean revelados, cuantificados en la medida de lo posible, y adecuadamente previsionados en el presupuesto. Otros riesgos contables son más específicos para ciertos tipos de normas, por ejemplo, la sobreestimación del potencial crecimiento del PBI bajo una norma de equilibrio presupuestario estructural; la clasificación errónea de gastos corrientes como de capital bajo una regla de oro; recurrir a gastos de impuestos en lugar de subsidios y transferencias, bajo una norma de gastos; y la acumulación de pasivos (por ejemplo, a proveedores) no registrados en las estadísticas de deuda bajo una norma de deuda. Contener en forma efectiva muchos de estos riesgos es una tarea difícil, que requiere no solo la promulgación y ejecución interna de reglamentaciones contables integrales y detalladas, con sanciones apropiadas por el no cumplimiento por parte de los funcionarios responsables, sino también fiscalización externa adecuada (ver más adelante).

Por último, un informe transparente y oportuno de la información contable también es importante para la implementación efectiva de las normas fiscales. Esto es necesario para facilitar tanto la acción correctiva por parte del gobierno, cuando sea necesario, como la fiscalización externa antes mencionada. El informe debe ser lo suficientemente detallado como para permitir a los observadores externos interesados evaluar no solo el cumplimiento anterior de la norma, sino también los riesgos de futuros incumplimientos. Al mismo tiempo, la difusión regular de información resumida preparada por legos puede ayudar a sensibilizar a la opinión pública respecto de los avances en la implementación de la norma y sus beneficios.

(iii) Asegurando fiscalización externa adecuada

Los mecanismos adecuados de control externo son parte integrante de cualquier sistema de gestión financiera pública. Las instituciones de auditoría externa (fuera del control del Ejecutivo, pero en la mayoría de los casos informando al Parlamento) existen en virtualmente todos los países, pero su eficacia varía en forma significativa, reflejando circunstancias históricas y diversas restricciones institucionales15

Por la naturaleza de su mandato, las instituciones de auditoría externa pueden someter a investigación el cumplimiento por parte de un gobierno de las normas fiscales legalmente exigibles, incluso a través del análisis de la confiabilidad de la información contable relevante, y de la posible materialización del riesgo contable antes mencionado. Sin embargo, este análisis es tradicionalmente solo posterior. Por otra parte, las auditorías externas tienden a prolongarse en el tiempo, estando los informes correspondientes disponibles, en general, un año o más después de la finalización del período de ejecución del presupuesto. Esto limita su utilidad para el propósito de advertir acerca de riesgos inminentes en las metas presupuestarias, y requerir medidas correctivas oportunas.

Se trata, por lo tanto, de apoyar la adopción de una norma fiscal con la creación de “organismos de control” responsables de: evaluar la probabilidad de cumplimiento de un presupuesto propuesto con la norma; controlando estrechamente su ejecución; alertando, y preferentemente cuantificando, los riesgos emergentes del resultado del presupuesto; y posiblemente recomendando medidas correctivas adecuadas. Si bien tales instituciones ya existen, o están siendo consideradas también en países que no siguen una norma fiscal –cuando en general evalúan las perspectivas presupuestarias sobre las actuales políticas, así como el costo de nuevos gastos propuestos o medidas de recortes de impuestos (como la Oficina de Presupuesto del Congreso en los Estados Unidos)– son especialmente útiles en examinar la implementación de una norma fiscal. En particular, según lo mencionado en la Sección II.4 anterior, pueden jugar un rol importante al suministrar datos para la implementación de la norma de equilibrio presupuestario estructural, que requiere metodologías técnicamente exigentes para el cálculo del PBI potencial o el precio tendencia de las commodities (como en el caso de Chile). El Cuadro 3 presenta algunos ejemplos de organismos de control fiscales.

11.  Mecanismos de ejecución y corrección

Para ser efectivas, las normas necesitan ser respaldadas también por mecanismos de ejecución apropiados, incluyendo disposiciones para la corrección de desvíos anteriores que no requieren una revisión permanente de la norma.

Los mecanismos de ejecución varían ampliamente entre los países, dando testimonio de la dificultad de firmarlos e implementarlos en forma efectiva. En un extremo del espectro, algunos países confían solamente en el costo no reputacional (interno y/o externo) de la no observancia de la norma (este es el caso, por ejemplo, en Argentina, Australia, India, Nueva Zelanda y el Reino Unido). Este acercamiento puede ser adecuado en países en los que existe un consenso político y social bien desarrollado en cuanto a la responsabilidad fiscal, y donde las condiciones para el funcionamiento efectivo de la disciplina son satisfechas en gran medida, pero pocos países parecen satisfacer tales condiciones. La eficacia de este acercamiento se podría acrecentar mediante la creación de los organismos de control antes mencionados, responsables de analizar y dar a publicidad los casos de no observancia de las normas e identificar los factores que los expliquen.

Rev 77 español – art 1 – cuadro 3

 En el otro extremo, la legislación que introduce una norma fiscal puede incluir sanciones penales para los funcionarios de presupuesto responsables de la aplicación de la norma (es decir, por ejemplo, el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal en Brasil). Sin embargo, tal acercamiento puede crear riesgos indebidos para las autoridades presupuestarias, especialmente si los desvíos en los resultados del presupuesto son en gran parte el resultado de shocks exógenos, y en la práctica pueden terminar no siendo aplicados sistemáticamente. En el medio de estos extremos, algunas normas fiscales contemplan la aplicación de sanciones financieras para la no observancia de la norma, por ejemplo, a los miembros de una unión monetaria (como ocurre en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea), o a los gobiernos subnacionales (como en el caso de Brasil). Sin embargo, el registro de la utilización real de tales sanciones es hasta ahora muy limitado, dado que contemplan en la mayoría de los casos procedimientos largos y complicados para la ejecución de la sanción.

Un acercamiento más prometedor parecería ser la inclusión en la norma fiscal de mecanismos de corrección pre-especificados para los desvíos de la norma. Un ejemplo interesante en este sentido es suministrado por la norma suiza de “freno a la deuda”. Bajo esta norma, cualquier desvío posterior del resultado del equilibrio presupuestario estructural federal del objetivo es registrado en una cuenta teórica. Cuando el desvío acumulativo supera el 6% de los gastos presupuestarios anuales (equivalente a alrededor del 0,6% del PBI), el gobierno está obligado a anunciar medidas para eliminar este excedente dentro de los tres años. Un mecanismo similar se contempla en la revisión constitucional recientemente promulgada que introduce una norma de equilibrio estructural en Alemania.16

En un artículo reciente (FMI, 2009), el equipo del FMI comparó las propiedades estabilizadoras y de sustentabilidad de las normas de equilibrio fiscal estructural con y sin mecanismo de corrección, bajo diferentes escenarios de crecimiento. Las simulaciones sugieren que la introducción en la norma de un mecanismo de corrección aumenta en forma significativa la sustentabilidad fiscal a mediano plazo –convergencia de la deuda hacia un camino inicialmente programado–, a un costo limitado en términos de contra ciclicalidad de la política presupuestaria.

V. Normas fiscales para gobiernos subnacionales

Las crecientes responsabilidades de descentralización del gasto en América Latina, así como en otras partes del mundo, han provocado un aumento de la importancia de políticas fiscales sólidas y sustentables en todos los niveles del gobierno. Según lo demuestran las experiencias de muchos países alrededor del mundo, los esfuerzos de los gobiernos centrales por lograr posiciones de sustentabilidad fiscal pueden verse obstaculizados por la laxitud fiscal en el nivel subnacional, especialmente por la falta de condiciones para un funcionamiento efectivo de la disciplina del mercado en ese nivel. Resulta también cada vez más claro que los esfuerzos de estabilización macroeconómica de los gobiernos centrales pueden verse frustrados por las políticas pro-cíclicas de los gobiernos subnacionales, o por una falta de capacidad de tales gobiernos para implementar paquetes de estímulo fiscal contracíclicos en sus áreas de responsabilidad (social o de infraestructura), y que los shocks regionalmente asimétricos pueden requerir respuestas fiscales subnacionales apropiadamente diferenciadas. Contra este telón de fondo, esta sección del artículo discute el potencial para que las normas fiscales promuevan la sustentabilidad y eviten la prociclicalidad en el nivel del gobierno subnacional, las características de diseño convenientes de tales normas, y los prerrequisitos para su exitosa implementación, y brevemente, otras reformas de los arreglos fiscales intergubernamentales, incluyendo en particular las asignaciones de ingresos y el diseño de transferencias intergubernamentales que pueden ser necesarias para respaldar la introducción o reforma de normas fiscales subnacionales.

La adopción de normas fiscales numéricas es uno de los posibles acercamientos para promover la observancia por parte de los gobiernos subnacionales de sus restricciones de presupuesto intertemporal. Las otras alternativas (que no se excluyen mutuamente) incluyen: confianza en la disciplina del mercado; el uso de foros intergubernamentales para acordar metas fiscales sustentables y mutuamente compatibles para todos los niveles del gobierno; y controles administrativos por parte del gobierno central respecto de las tomas en préstamo subnacionales.

 Como se comentara en Ter-Minassian y Craig (1997), las precondiciones para un funcionamiento efectivo de la disciplina de mercado son bastante exigentes, e incluyen: una historia de la falta de rescates financieros de los gobiernos subnacionales por parte del gobierno central; mercados financieros bien desarrollados; acceso no privilegiado de los gobiernos subnacionales al financiamiento; y la disponibilidad de información oportuna, confiable y adecuadamente transparente sobre finanzas subnacionales. Dado que rara vez son satisfechos en la práctica, virtualmente ningún país confía en la disciplina del mercado solamente para imponer una “dura restricción al presupuesto” a los gobiernos subnacionales.

En el otro extremo del espectro, la confianza en los controles administrativos de tomas en préstamo por parte del gobierno central también se está haciendo infrecuente porque los gobiernos subnacionales, especialmente en el nivel intermedio (regional) han adquirido (o están adquiriendo) creciente autonomía, y en algunos países se han sancionado constitucionalmente y sus funcionarios son elegidos por el voto popular, y a veces pertenecen a partidos distintos del partido gobernante en el nivel del gobierno central. En muchos países se aplican en general controles administrativos solo para tomas en préstamo externas.

Por último, los arreglos cooperativos intergubernamentales se están haciendo más frecuentes alrededor del mundo, a medida que la descentralización y la democratización avanzan, pero su efectividad para asegurar procesos de toma de decisiones que funcionen bien, y la adhesión de todos los participantes a metas fiscales acordadas también varía en forma significativa entre los países. En general, tales arreglos han demostrado ser más exitosos en países en donde existe una cultura establecida de responsabilidad fiscal, las disparidades regionales no son demasiado agudas, y el gobierno central tiene un reconocido papel de liderazgo.

Reflejando las limitaciones de los acercamientos alternativos, el uso de normas fiscales numéricas para promover la disciplina fiscal en el nivel subnacional ha estado creciendo en todo el mundo. Estas normas estipulan en general límites a los déficits subnacionales (por ejemplo, en los Estados Unidos y en varios miembros de la Unión Europea bajo los Pactos de Estabilidad Interna), o metas para el equilibrio primario (por ejemplo, en Brasil), en relación con la producción de cada jurisdicción, o con más frecuencia con sus ingresos. Algunas normas contemplan límites a la deuda o al servicio de deuda de los gobiernos subnacionales (por ejemplo en Brasil, Colombia, Hungría). En algunos casos (por ejemplo, en algunos Estados de Norteamérica), la norma fiscal subnacional también requiere límites al gasto o al ingreso.

Como ocurre con las normas fiscales a nivel del gobierno central, una serie de factores afectan la eficacia de las normas subnacionales para promover la sustentabilidad fiscal.

•   La solidez del fundamento legal de la norma. Específicamente, en algunos países el gobierno central está constitucionalmente facultado para promulgar legislación estipulando normas fiscales obligatorias para sus gobiernos subnacionales. Sin embargo, en otros, tales normas solo pueden ser promulgadas por cada jurisdicción subnacional. Este es específicamente el caso en los países federales, como por ejemplo los Estados Unidos, Suiza, India y Argentina, para mencionar solo algunos. En varios de estos países los gobiernos subnacionales han adoptado normas fiscales (en su mayoría de presupuesto equilibrado), incluyéndolas a menudo en las constituciones estaduales. En tales países, el gobierno central, aunque incapaz de legislar unilateralmente normas fiscales obligatorias para sus gobiernos subnacionales, puede en muchos casos actuar como un modelo a seguir para ellos, adoptando para sí una sólida norma fiscal, ejerciendo persuasión moral, y, si corresponde, dando incentivos a los gobiernos subnacionales para introducir normas similares. Como mínimo, puede tratar de asegurar que las normas adoptadas por sus gobiernos subnacionales sean mutuamente compatibles, minimizando el riesgo de comportamientos oportunistas. Es probable que este acercamiento sea más efectivo cuando existan acuerdos institucionales para un diálogo fluido entre los distintos niveles del gobierno, o cuando los gobiernos subnacionales dependan en forma significativa del apoyo financiero del gobierno central (por ejemplo, en relación con un rescate de deuda).

•   La solidez de la concepción de la norma, específicamente:

•  La integridad de su cobertura. Los límites al déficit o al gasto pueden demostrar ser ineficaces si se permite a los gobiernos subnacionales mantener cuentas extra presupuestarias, o clasificar en forma inapropiada transferencias a sus empresas como operaciones “extraordinarias”. Los límites de la deuda podrían ser soslayados recurriendo a asociaciones público-privadas no justificables por motivos de eficiencia económica.

•  Su claridad y transparencia, que facilitaría la supervisión de su implementación; y

•  Lo apropiado del objetivo respecto de las condiciones iniciales de la jurisdicción subnacional pertinente. Cuanto más grandes los desequilibrios iniciales de este último, y cuanto más bajo su acceso a financiamiento sustentable, más ajustados deberán ser los límites al déficit o la deuda estipulados por la norma. También son importantes el nivel y la variabilidad de los ingresos propios y compartidos de un gobierno subnacional, dado que dan un indicio de su capacidad para atender el servicio de la deuda adicional, y su vulnerabilidad respecto de los shocks exógenos. En consecuencia, los límites al déficit o a la deuda se especifican mejor en relación con los ingresos; y el coeficiente meta debería ser más bajo cuanto más alta sea la variable histórica de tales ingresos o cuanto más discrecionales sean las transferencias recibidas del gobierno central.

•    La capacidad de los gobiernos subnacionales para implementar la norma, que a su vez depende en gran parte del estado de sus sistemas de manejo de las finanzas públicas. En este sentido, los gobiernos subnacionales en general (si no siempre) quedan detrás de sus respectivos gobiernos centrales. El gobierno central tiene un importante papel para jugar en muchos países al promover y apoyar el fortalecimiento y la modernización de la presupuestación, la ejecución del presupuesto, los sistemas contables y de informes al nivel subnacional. Toda vez que sea factible a la luz de las posibles restricciones constitucionales, el gobierno central debería asegurar que se promulguen normas comunes contables y de presentación de informes para todos los niveles del gobierno (posiblemente con regímenes simplificados para pequeños gobiernos locales), para facilitar la transparencia adecuada de las operaciones de los gobiernos subnacionales, como así también un control oportuno de la observancia de cualquier norma fiscal existente para estos gobiernos. Brasil brinda un excelente ejemplo en este sentido, dado que su Ley de Responsabilidad Fiscal requiere que todos los gobiernos estaduales y locales mantengan e informen cuentas estandarizadas de sus operaciones, con una frecuencia cuatrimestral. La Ley de Responsabilidad Fiscal, promulgada en 2000, contemplaba un período relativamente corto para su implementación, durante el cual el gobierno federal brindaba significativa asistencia técnica y financiera a los gobiernos estaduales y locales que lo necesitaban, para permitirles satisfacer los requisitos de la ley cuando la misma entrara en vigencia.

•  La existencia de mecanismos de ejecución adecuados. Es crucial que tales mecanismos tengan una sólida base legal; que su aplicación no sea discrecional; y que las sanciones contempladas sean lo suficientemente severas para actuar como disuasores del incumplimiento; pero no deben ser irrealistas, lo que podría llevar en definitiva a su no aplicación. Las sanciones son en general de naturaleza financiera, por ejemplo, en la forma de retención de transferencias del gobierno central a las jurisdicciones que no cumplan, pero ocasionalmente también traen aparejado la responsabilidad personal de los funcionarios pertinentes (por ejemplo, en Brasil). Es probable que la eficacia de los mecanismos de ejecución se vea bastante realzada si son respaldados por requisitos explícitos de corregir los desvíos de la norma dentro de un período de tiempo razonable y especificado con anterioridad. El Cuadro 4 presenta algunos ejemplos de los mecanismos de ejecución para países seleccionados.

Las normas fiscales subnacionales existentes privilegian en general el objetivo de promover la disciplina fiscal y la sustentabilidad. Esto refleja el punto de vista tradicional, según el cual la función de estabilización de la política fiscal se reserva mejor para el gobierno central, opinión que tiene algunos fundamentos sólidos, pero que también está cada vez más enfrentada con el creciente papel de los gobiernos subnacionales en la provisión de bienes y servicios públicos socialmente sensibles que son responsables de gran parte del gasto público. El reconocimiento de esta cambiante realidad sugiere que sería conveniente una mayor concentración en las propiedades estabilizadoras de las normas fiscales subnacionales. Esto ha sido puesto de relieve por la evidencia de amplio margen de una significativa prociclicalidad en la respuesta fiscal de los gobiernos subnacionales a la reciente crisis financiera global (ver Ter-Minassian y Fedelino, 2010). La cuestión es cómo diseñar normas que eviten el comportamiento fiscal procíclico por parte de los gobiernos subnacionales, protegiendo la sustentabilidad, y que se puedan implementar en forma efectiva en el nivel subnacional; y cómo respaldar tales normas con mecanismos institucionales apropiados (como, por ejemplo, fondos contra cíclicos) y otras reformas en los arreglos fiscales gubernamentales.

Rev 77 español – art 1 – cuadro 4

Especificar normas fiscales subnacionales en términos de variables cíclicamente ajustadas ayudaría, en principio, a evitar la prociclicalidad en las políticas fiscales subnacionales. Existe, sin embargo, una serie de consideraciones teóricas y prácticas que pueden tener impacto en la eficacia de tal acercamiento, y una serie de circunstancias aconsejan en contra de su uso.

Primero, las dificultades para estimar los agregados fiscales cíclicamente ajustados son incluso más significativas en el nivel subnacional que en el nivel nacional. La mayoría de los países no tienen estimaciones confiables y oportunas de la producción regional o local, incluso menos de las brechas de producción. Usar indicadores nacionales del ciclo como un sustituto puede ser adecuado cuando los shocks cíclicos son distribuidos razonablemente en forma pareja a lo largo del territorio nacional, pero, como quedó evidenciado por la reciente crisis financiera global, esto rara vez sucede.

Un acercamiento alternativo podría ser usar indicadores del mercado de trabajo (como por ejemplo cambios en el desempleo), para el cual hay con frecuencia disponibles medidas oportunas a nivel subnacional, tales como activadores para permitir desvíos de la meta de la norma fiscal hasta un límite especificado previamente. Sin embargo, este acercamiento resulta claramente más apropiado para países avanzados que se caracterizan por altos grados de formalidad en el mercado de trabajo que para los países emergentes o en desarrollo (como en América Latina), en donde los ajustes del mercado de trabajo a los shocks cíclicos se producen mayormente en el sector informal, y son, por lo tanto, inadecuadamente capturados por el cambio en las estadísticas oficiales de desempleo.

Por otra parte, dicho enfoque sería más efectivo para evitar un ajuste fiscal procíclico durante un shock de producción negativa importante, que para evitar una expansión fiscal procíclica por regiones ricas en recursos durante un auge de precios de las commodities. Para estos últimos, un enfoque alternativo sería requerir ajustes del equilibrio meta para los desvíos en los precios de las commodities de su tendencia a mediano plazo (Chile). Sin embargo, dadas las dificultades antes mencionadas de obtener estimaciones confiables de la tendencia a mediano plazo de los precios de las commodities, puede ser preferible utilizar normas subnacionales que apunten al equilibrio del presupuesto excluyendo ingresos provenientes de recursos.

Segundo, las restricciones de financiamiento tienden a ser más estrechas en el nivel subnacional que en el nivel nacional, dado que el acceso al mercado es en general más bajo y más caro para los gobiernos subnacionales que para su correspondiente gobierno central. Esto sugiere que el uso de una norma fiscal subnacional que permita desvíos relacionados con el ciclo de una meta de presupuesto equilibrado –u otro equilibrio sustentable–, debe estar acompañado por un requisito para que los gobiernos subnacionales usen sus excedentes presupuestarios durante períodos de auge, ello con el propósito de acumular activos líquidos que pueden ser retirados durante períodos desfavorables. Este es por ejemplo el caso en los Estados Unidos, donde un número de constituciones estatales requieren la acumulación de los llamados fondos para tiempos difíciles (ver Balassone y otros, 2006, en cuanto a detalles). Resulta crucial que los arreglos para la gobernabilidad de tales fondos sea muy transparente, y que el uso de tales fondos esté guiado por criterios claros, especificados antes de la crisis, dejando poco espacio para la prudencia, por ejemplo, en la decisión de efectuar retiros del fondo y la velocidad de su agotamiento gradual.

Tercero, deberá considerarse el uso incrementado de normas de gastos a nivel subnacional. Tales normas, si bien no evitan necesariamente la prociclicalidad durante los períodos desfavorables (dado que fijan techos, no pisos, para el gasto público) ayudan a moderarlo durante los períodos de auge y, promoviendo el ahorro subnacional y la acumulación de activos durante tales períodos, puede ayudar a amortiguar el impacto de las subsiguientes recesiones sobre el gasto.

Por último, para reducir el riesgo de prociclicalidad en el nivel subnacional, es posible que se necesiten reformas más amplias en el sistema de arreglos fiscales intergubernamentales. En particular, un criterio para la elección de ingresos a asignar a los gobiernos subnacionales debería ser una baja elasticidad ante los acontecimientos cíclicos. Esto (como así también aspectos patrimoniales) se contrapone a la asignación de ingresos provenientes de recursos naturales y de impuestos a las sociedades en el nivel subnacional, y también a un mecanismo de compartir ingresos basados en derivaciones para tales ingresos. En lo que respecta a otros ingresos compartidos, puede ser conveniente usar una fórmula de participación basada en promedios móviles, más que en valores corrientes, de los ingresos provenientes del gobierno central, para ayudar a atenuar las fluctuaciones cíclicas de los recursos de los gobiernos subnacionales. También se podría considerar el uso de disparadores automáticos para cambios pre-especificados en las fórmulas de participación –simétricos a lo largo del ciclo–, cuando los indicadores cíclicos alcancen determinados valores de umbral. Por último, sería preferible no pasar al nivel subnacional ciertos gastos –tales como beneficios de desempleo–, que son tanto cíclica como socialmente sensibles (por lo menos su financiamiento).

 Más generalmente, los gobiernos centrales que quieran asegurar que sus propias políticas fiscales contra cíclicas (pasivas o activas) no se vean frustradas por las políticas procíclicas de sus gobiernos subnacionales, deberán tratar de: fortalecer los arreglos institucionales para coordinar políticas con estos últimos; brindarles incentivos (castigos y recompensas) para construir almohadones financieros adecuados durante los períodos de abundancia para soportar posteriores períodos desfavorables; y ayudarlos a mejorar su capacidad para implementar medidas de estímulo financiadas por los gobiernos centrales (ya sea en el área social o de infraestructura) cuando sea necesario.

VI.  Evidencia empírica sobre la eficacia de las reglas fiscales

La mayor confianza en las reglas fiscales numéricas durante las últimas dos décadas ha promovido el creciente interés en el análisis empírico de la eficacia de tales normas, en términos tanto de promover la disciplina fiscal sostenida como de reducir la prociclicalidad de la política. Esta sección brinda un panorama resumido de los resultados de un número de estos estudios. Resulta claro que los elementos de juicio son diversos, especialmente en cuanto al impacto de las reglas sobre la función de estabilización de la política fiscal. Sin embargo, los análisis están siendo cada vez más refinados, arrojando mayor luz sobre las propiedades estabilizadoras de los distintos rasgos de concepción de las reglas.

Algunos de los primeros estudios (por ejemplo, Alt y Lowry [1994] y Bohn e Inman [1996]) se concentraron en el impacto de las restricciones de las tomas en préstamo reglamentarias sobre los déficits fiscales en los Estados norteamericanos, y encontraron que aquellos Estados en los que tales restricciones eran más estrechas (por ejemplo, en términos de posibilidad de pasar los déficits a años posteriores) mostraron mayor disciplina fiscal que los otros. Este resultado estaba apoyado por un estudio posterior de Sutherland y otros (2005), quienes encontraron una correlación negativa para una corte transversal de países entre la fortaleza de las reglas fiscales subnacionales y el incremento en la deuda subnacional. Un estudio realizado por Fatas y Mihov (2006), que también usaba datos de los Estados norteamericanos, se concentró en el posible impacto de las reglas sobre contra-ciclicalidad de la política fiscal. Su análisis encontró que las reglas restringen la volatilidad de la política fiscal, pero también reducen su respuesta a las fluctuaciones de la producción y que el primer efecto domina al segundo. Por lo tanto, llegaron a la conclusión de que en equilibrio tales reglas contribuían a la estabilización de la producción. Este análisis confirmó los hallazgos de un estudio anterior por los mismos autores (2002) para una gran muestra de países que sostenían que las restricciones a la política fiscal reducen la volatilidad del ciclo de negocios. En cambio, otros estudios (por ejemplo, Poterba [1994]; Sorensen y otros [2001]) encontraron pruebas de que la adopción de reglas de presupuesto equilibradas por parte de los Estados norteamericanos estaba asociada con una mayor prociclicalidad.

El análisis empírico de la eficacia de las reglas fiscales nacionales (en contraposición con las subnacionales) se ha concentrado principalmente en países avanzados (ver, sin embargo, Alesina, Hausmann, Hommes y Stein [1999] para un análisis de su vínculo entre instituciones presupuestarias y desempeño fiscal en América Latina). La mayoría de estos estudios se concentró principalmente en el impacto de las reglas de procedimiento e instituciones sobre disciplina fiscal. Estudios más recientes han tratado de evaluar más específicamente la eficacia de las reglas fiscales numéricas, relacionándolas con los resultados del presupuesto (ver Ayuso y otros, 2006 para un panorama de tales índices).

Algunos de estos estudios (por ejemplo, Von Hagen [2005]) encontraron pruebas de una correlación positiva entre la fortaleza de las reglas y diversos indicadores de disciplina fiscal. Deroose y otros, concentrándose en las normas de gasto nacional, encontraron pruebas de que tales reglas son efectivas para reducir el crecimiento del gasto y mejorar la capacidad de los gobiernos para adherir a sus objetivos de gastos. Algunos estudios (por ejemplo, Gali y Perotti [2003] y Manasse [2006]) se concentraron en las propiedades contracíclicas de las reglas para los miembros de la Unión Europea, y llegaron a la conclusión de que la adopción de reglas nacionales y supranacionales había ayudado a reducir la prociclicalidad de la política fiscal en esos países.

El estudio más detallado hasta la fecha de las reglas fiscales nacionales de la Unión Europea (Ayuso y otros, 2006), basado en un conjunto de datos integrales de características de tales reglas, desarrolló una serie de índices variables en el tiempo que ponían de relieve diferentes propiedades (cobertura, solidez, rasgos de ciclicalidad) de las reglas, y las utilizaba para explorar, a través de diversos análisis econométricos, los vínculos entre las características de las reglas y diversos indicadores de desempeño fiscal. La principal conclusión de este estudio se puede resumir brevemente del siguiente modo:

•  Se encontraron pruebas sólidas de una correlación positiva entre la fortaleza y la amplitud de la cobertura de las reglas, y la disciplina fiscal, medido por el equilibrio fiscal total. La correlación era significativamente más débil con cambios en la deuda pública. Esto puede reflejar la influencia de los factores exógenos (tales como variaciones en el tipo de cambio y la realización de pasivos contingentes) que afectan las existencias de deudas más que los equilibrios globales. También puede sugerir, sin embargo, que en algunos casos las reglas basadas en el equilibrio pueden haber sido seguidas a través de prácticas contables inapropiadas (por ejemplo, acomodando algunas presiones de gasto a través de operaciones extra presupuestarias o extraordinarias).

• Se encontró que las reglas basadas en gasto tenían un mejor rendimiento que las de equilibrio total o las basadas en deuda para evitar la prociclicalidad de la política fiscal, pero eran menos buenas para asegurar la disciplina fiscal.

•  Utilizar Índices de Ciclicalidad de la Regla Fiscal que calificaban los diversos rasgos de las reglas en términos de su “amistosidad cíclica” a priori (por ejemplo, el uso de objetivos de deuda o equilibrio cíclicamente ajustados o a lo largo del ciclo), y relacionándolos con ambos indicadores de disciplina fiscal y prociclicalidad fiscal, el estudio encontró que los países con valores más altos del índice eran sin duda procíclicos en sus políticas fiscales, pero también tendían a mejorar menos su desempeño fiscal total, sugiriendo que puede haber en la práctica ciertas concesiones recíprocas entre los dos objetivos.

Un reciente estudio del FMI (2009) usando un conjunto de datos mucho más amplio, que abarca a todos los países miembros del FMI que actualmente utilizan normas fiscales numéricas, exploró la eficacia de tales normas durante episodios de gran ajuste fiscal. El estudio encontró pruebas iniciales de que el ajuste tendía a ser más grande, más duradero y más sostenido en países que usaban normas fiscales, y que el desempeño fiscal de estos países estaba positivamente correlacionado con rasgos de las normas tales como amplitud de cobertura y solidez de los mecanismos de supervisión. También sugería que combinar equilibrio presupuestario con normas de gasto mejoraba el efecto disciplinario de ambas normas.

Por último, algunos estudios han analizado el impacto de la norma de equilibrio estructural sobre la disciplina fiscal y sobre la volatilidad en Chile (ver Marcel [2009] en cuanto a detalles). Rodríguez y otros (2006) compararon la volatilidad del gasto público en el país antes y después de la adopción de la norma, y encontraron que era más de la mitad entre 1970-99 y 2000-06. En un estudio más reciente (2008), Larrain sostuvo que la norma contribuía a una significativa reducción (alrededor de un tercio) de la volatilidad en el crecimiento del PBI en 1988-99 y 2000-05. Análisis realizados por Lefort (2006) y DIPRES (2005) del impacto de la adopción de la norma fiscal sobre los márgenes de deuda soberana para Chile encontraron pruebas de una reducción en el riesgo país que supera aquél explicado por otros factores relevantes como, por ejemplo, la reducción en la deuda pública durante el período de la muestra.

Si bien los resultados de los estudios antedichos no pueden ser considerados totalmente concluyentes, dado que no evitan posibles prejuicios resultantes de la omisión de otras variables –como la fortaleza del compromiso político y la calidad de los procesos presupuestarios y las instituciones–, eso podría afectar tanto la adopción de las normas como el desempeño fiscal, no obstante parecen brindar cierto apoyo empírico a las consideraciones teóricas desarrolladas en las secciones anteriores. Es probable que la construcción y utilización de índices comparables a través de los países de diversos rasgos de las normas fiscales continúe demostrando ser una herramienta útil en análisis futuros y más integrales de la eficacia de tales normas.

VII. Conclusiones

Ha habido debates significativos en la literatura sobre el valor agregado de las normas fiscales numéricas (ver, por ejemplo, Kopits, 2001), con algunos sosteniendo que hacen poco por fortalecer y hacer cumplir un compromiso político preexistente hacia una política fiscal responsable, y que, a falta de tal compromiso, es probable que las normas sean ineficaces. Otros, por su parte, señalan que la adopción de normas puede ayudar a impedir la inconsistencia temporal en las políticas fiscales, elevando el costo político y a menudo financiero de la irresponsabilidad fiscal. Como la sección anterior ha puesto de relieve, la evidencia empírica de la eficacia de las normas no es concluyente hasta el momento. Lo que resulta claro, sin embargo, es que tanto el diseño como la implementación de las normas fiscales cuentan para su eficacia.

El análisis de las secciones anteriores de este artículo sugiere que tanto la decisión de adoptar una norma fiscal numérica como su diseño requieren ser adaptados a las específicas circunstancias económicas, institucionales y políticas de cada país. No existe un acercamiento de “talle único”. No obstante, basado en ambas consideraciones teóricas y en la creciente riqueza de las experiencias de los países, se pueden identificar algunos principios amplios para orientar los análisis específicos de tal país.

Primero, las normas fiscales pueden tener distintos objetivos, y existen a menudo concesiones recíprocas entre ellos. Por lo tanto, los responsables políticos que consideren la introducción de una norma fiscal deberán ser claros acerca de sus objetivos para tal actitud, entre ellos, potenciales concesiones recíprocas, y el peso que se debe agregar a cada uno de los mismos.

Segundo, tales pesos necesitan reflejar condiciones iniciales, tales como el nivel del equilibrio fiscal y la deuda pública de un país, y su posible evolución con las políticas actuales; el grado de la vulnerabilidad de un país ante shocks exógenos reales y financieros y, en consecuencia, el grado de flexibilidad necesario en política fiscal para responder a tales shocks, la fortaleza del soporte político y social para el compromiso hacia una norma fiscal, y una serie de factores institucionales que puedan afectar la capacidad para implementar la norma en forma efectiva.

 Específicamente, los países que enfrentan serios desequilibrios fiscales iniciales y dinámicas de deuda insostenibles necesitan, en potencia, privilegiar –en la elección del tipo y nivel de la meta de la norma fiscal– el objetivo de evitar las dificultades de financiamiento a corto plazo y mejorar las perspectivas de sustentabilidad a mediano plazo. Esto favorece elegir normas que apunten al equilibrio presupuestario no ajustado (o al equilibrio primario, con una banda de retroalimentación proveniente de las novedades en la deuda pública).

En cambio, los países que probablemente no enfrenten restricciones de financiamiento a corto plazo significativas y tengan una posición fiscal sostenible, pero son vulnerables a las grandes fluctuaciones cíclicas y tienen estabilizadores automáticos considerables, deberían considerar la adopción de una norma de equilibrio cíclicamente ajustado, siempre que tengan la capacidad técnica adecuada para implementar dicha norma. Los países que son especialmente vulnerables a las fluctuaciones en los precios de las commodities deberían considerar adoptar una variante de la norma de equilibrio estructural que se ajuste a los desvíos de tales precios para su tendencia a mediano plazo. Especialmente en vista de la dificultad de identificar la tendencia a más largo plazo de los precios del petróleo, sus productores deberían considerar enfocar la norma fiscal (o política fiscal en términos más generales) en el equilibrio no petrolero.

Las normas basadas en equilibrio o en deuda pueden ser muy bien complementadas por las basadas en gastos, en especial en países que tienen cargas impositivas relativamente altas, y desean poner un tope al tamaño de su sector público, o dar un fundamento fuertemente institucional a los esfuerzos de racionalización del gasto. Las normas basadas en gastos pueden ser difíciles de sustentar en países caracterizados por amplias rigideces de gastos, incluso los requisitos de asignaciones especiales. Por otra parte, también pueden ayudar a hacer más evidentes los costos de eficiencia de tales rigideces, facilitando así las reformas para reducirlos.

Un importante desafío en el diseño de las normas fiscales es conciliar la credibilidad del compromiso con la necesidad de flexibilidad para responder a shocks impredecibles. Si tales shocks son temporarios, esto se puede lograr incluyendo en la norma cláusulas liberatorias transparentes y lo más detalladas posibles. En la concepción de tales cláusulas es importante minimizar el criterio y el riesgo de oportunismo político en su aplicación (por ejemplo, requiriendo la supervisión por parte de un organismo de control, o por lo menos la aprobación por parte de una mayoría parlamentaria calificada). También es importante estipular un camino de reingreso a la norma. En cambio, en el supuesto de un shock claramente permanente, la credibilidad de un acercamiento a la política fiscal basado en normas podría estar sostenido por una revisión transparente y bien motivada de la norma.

Los requisitos clave para la efectiva adopción e implementación de normas de equilibrio presupuestario estructural parecerían ser:

•               Compromiso político adecuado que, dependiendo de las instituciones de un país, puede o no requerir ser traducido con rapidez a una base legislativa sólida.

•               Un entorno macroeconómico razonablemente estable, en especial al comienzo de la norma.

•               Un conjunto mínimo de gestión financiera pública en términos de capacidad para: formular proyecciones presupuestarias confiables, supervisar la ejecución del presupuesto aprobado y responder en forma oportuna a las novedades que amenazan el logro de la meta de la norma, y dar cuenta e informar en forma transparente sobre la ejecución del presupuesto.

•               Estadísticas fiscales confiables y oportunas, y la capacidad técnica para estimar las variables pertinentes (producción potencial, tendencia en los precios de las commodities y elasticidades presupuestarias).

•               Adecuada supervisión externa, no solo posterior (a través de las instituciones de auditoría tradicionales) sino preferentemente también a lo largo del proceso presupuestario, a través de organismos de control fiscales independientes.

•               Mecanismos de ejecución apropiados, que incluyan exigencias de corrección oportuna de desvíos de la meta de los resultados presupuestarios.

La creciente tendencia hacia la descentralización fiscal plantea desafíos particulares para el diseño y la implementación de las normas fiscales. En un sistema muy descentralizado, y especialmente cuando los prerrequisitos para una disciplina de mercado efectiva sobre los gobiernos subnacionales no se cumplen, las normas fiscales subnacionales apropiadas pueden ser un importante instrumento para promover la sustentabilidad fiscal global y minimizar la prociclicalidad. Las normas fiscales subnacionales deberían:

•               Tener un fundamento legal sólido, coherente con el estado constitucional de los gobiernos subnacionales en cada país.

•               Ser tan integrales como sea posible en cuanto a cobertura, estar claramente formuladas, y reflejar la capacidad de servicio de deuda de cada jurisdicción.

•              Ser coherentes con la (frecuentemente más limitada que en el nivel del gobierno central) capacidad de implementación de los gobiernos subnacionales; y

•               Estar respaldadas por mecanismos de ejecución adecuados.

Para minimizar la prociclicalidad sería conveniente, en principio, permitir cierto juego de los estabilizadores automáticos en las normas fiscales subnacionales. Sin embargo, en la práctica puede ser bastante difícil diseñar e implementar normas de tipo estructural en el nivel subnacional, dadas las dificultades de medir el ciclo en ese nivel. Por otra parte, incluso si fuera técnicamente factible, el uso de tales normas debería estar acompañado por medidas (como, por ejemplo, la acumulación por parte de los gobiernos subnacionales de fondos adecuados, destinados a los “momentos difíciles”, durante los períodos de abundancia) para evitar la emergencia de restricciones de financiamiento durante los cíclicos períodos desfavorables.

Otras reformas en los arreglos intergubernamentales (asignaciones de ingresos y gastos, y los sistemas de transferencias) pueden ser más factibles y efectivos que la adopción de normas fiscales estructurales para reducir la prociclicalidad en el nivel del gobierno subnacional.

 

Apéndice I

Normas de gastos

Las normas de gastos se han hecho cada vez más populares durante la última década o algo así. En la actualidad, se usan variantes de tales normas en alrededor de 25 países, casi un tercio de todos los países que utilizan normas fiscales. Las normas de gastos son especialmente prevalentes en países avanzados que desean restringir el tamaño de su gobierno (a menudo relativamente grande). Son menos prevalentes en los países emergentes y en desarrollo, que a menudo enfrentan grandes necesidades de gastos sociales y de infraestructura, como así también necesidades de movilización de ingresos.

Una serie de cuestiones surgen en el diseño de tales normas, y las experiencias de los países varían en cómo son abordadas (ver Ljungman, 2008, para un comentario detallado).

•           Integralidad

Los siguientes son candidatos potenciales para su exclusión de la cobertura de la norma:

•          Gastos financiados con ingresos asignados que están en gran parte fuera de la discreción del gobierno, como, por ejemplo, subsidios extranjeros (como en el caso de Finlandia para transferencias desde la Unión Europea). El caso para tal exclusión reside principalmente en la dificultad de pronosticar estos gastos con anterioridad. Una sobreestimación de tales gastos, de ser incluida bajo el techo, debería dejar espacio para mayor crecimiento del gasto, con efectos adversos sobre el equilibrio fiscal.

•         Pagos de intereses sobre la deuda pública. Los pros y los contras de esta exclusión han sido comentados en el texto anterior. La mayoría de los países los excluyen de las normas basadas en gastos, si no de las normas basadas en equilibrio.

•           Gasto en programas de prestaciones tales como pensiones. El caso para esta exclusión yace en su rigidez en el corto plazo. Sin embargo, su exclusión enmascararía probablemente la necesidad de medidas correctivas para contener o reducir su crecimiento en el mediano plazo. Por lo tanto, es preferible incluirlas, mientras se incorpora en la meta un margen de contingencia para posibles excesos de corto plazo con respecto a su pronóstico, aparejado con una exigencia de corrección en el mediano plazo.

•          Gasto de inversión. Los pros y contras de las reglas de oro también han sido discutidos en el texto anterior.

•          Tratamiento de la inflación

Si las normas de gastos son especificadas en términos nominales –es decir, se fija un techo a la tasa nominal de crecimiento del gasto–, los desvíos de la tasa de inflación concreta del proyectado cuando se fijó el techo requieren una compresión correspondiente del gasto real (en el supuesto de un excedente) o permitir un crecimiento del gasto real más rápido (en el supuesto de una merma). Esto puede ser conveniente desde un punto de vista de la estabilización (especialmente si la inflación refleja presiones no previstas de la demanda), pero puede crear distorsiones de asignaciones (por ejemplo, con recortes concentrados en la inversión) y dificultades en el manejo del gasto. En general, dado que el deflactor para los gastos del gobierno difiere de los deflactores del IPC o del PBI, es preferible usar proyecciones del primero como base para fijar los techos del gasto nominal.

•        Exclusión del gasto cíclicamente sensible de la meta, o uso de gastos cíclicamente ajustados como base para la norma.

La exclusión del gasto claramente cíclico, como, por ejemplo, beneficios de desempleo, de la cobertura de una norma de gasto parecería conveniente según los fundamentos discutidos en la sección IV anterior, siempre que no ponga en peligro la sustentabilidad fiscal. Sin embargo, puede ser de valor limitado para prevenir la prociclicalidad fiscal en los países emergentes y en desarrollo, en donde la cobertura de tales beneficios es limitada y el ciclo refleja principalmente factores externos, como, por ejemplo, movimientos en los precios de los commodities. El acercamiento alternativo de apuntar al gasto cíclicamente ajustado es, en teoría, más correcto pero también más exigible en términos de cálculos, y sujeto a todas las advertencias discutidas con más detalle en la Sección IV anterior. Las prácticas de países varían en la exclusión o inclusión de elementos cíclicamente sensibles en términos de normas de gastos (por ejemplo, Holanda y Suecia incluyen tales gastos en el techo; Finlandia, no).

•        Mecanismos de flexibilidad para manejar presiones de gasto imprevisibles (por ejemplo, resultante de desastres naturales o de la realización de pasivos contingentes).

En la mayoría de los casos son tratadas manteniendo una parte del sobre presupuestario como una reserva de contingencia, cuyo volumen deberá reflejar los factores específicos del país, como, por ejemplo, el grado de vulnerabilidad a impactos imprevistos. Asimismo, algunos países utilizan cláusulas liberatorias (conforme lo comentado en la Sección II 4c).

Las normas de gastos deben en principio abarcar también los gastos impositivos para evitar que proliferen tentaciones de exenciones impositivas y tratos preferenciales para satisfacer una meta de gasto. Sin embargo, en la práctica ningún país lo ha hecho todavía, reflejando en parte la dificultad de estimar los gastos impositivos en forma precisa.

Los datos disponibles sobre la eficacia de las normas basadas en gastos se comentan en la Sección VI anterior.

 

Apéndice II

Principales cuestiones metodológicas para calcular los equilibrios estructurales

La estimación de los equilibrios estructurales es un complejo ejercicio que requiere una base estadística bien desarrollada y capacidad técnica significativa. Las técnicas comúnmente usadas tienen todas limitaciones, y algunas autoridades nacionales, organizaciones internacionales y academias han hecho y continúan haciendo esfuerzos considerables para perfeccionarlas.

 Dependiendo del concepto de equilibrio estructural usado, sus cálculos involucran la estimación de:

•               La brecha de producción, para un equilibrio cíclicamente ajustado.

•               La tasa tendencia de crecimiento de la producción, para el equilibrio basado en el crecimiento.

•               Los precios tendencia a mediano plazo de las commodities pertinentes, para los equilibrios estructurales que apuntan a corregir los desvíos de los precios concretos de los precios tendencia; y

•               Elasticidades de ingresos y de ciertos tipos de gastos (en particular, programas netos de seguridad social) para el ciclo.

Existen distintas metodologías comúnmente usadas para el cálculo de la producción potencial y de las brechas de producción.

 Uno utiliza un simple procedimiento estadístico (el filtro Hodrick-Prescott [HP]) que extrae una tendencia de tiempo de las series del PBI, y produce estimaciones de la brecha de producción que son simétricas a lo largo del ciclo. Este procedimiento (que es usado, entre otros, por Suiza en su norma de freno a la deuda) tiene la ventaja de ser bastante objetivo, dado que solo requiere un supuesto (sobre un parámetro de sensibilidad que pondere el componente de tendencia de la producción) y puede ser replicado con facilidad por observadores externos (FMI, 2009). Sin embargo, también sufre de una serie de flaquezas significativas (Kuttner, 1994). En primer término, las potenciales medidas de producción generadas con esta técnica carecen de un fundamento de teoría económica importante. En segundo término, no está bien preparado para ocuparse de las interrupciones estructurales en la serie del PBI. Por lo tanto, debe ser complementado con pruebas para identificar tales interrupciones, y sus ajustes.        Por último, la técnica permite identificar puntos decisivos en la trayectoria de producción potencial solo con considerables atrasos, dado que sufre de la propensión del punto final, es decir, da un peso desproporcionado a las últimas observaciones de la serie. De este modo, puede llevar a grandes revisiones posteriores de la serie de producción potencial, exacerbando así la incertidumbre asociada con las estimaciones de producción potencial en tiempo real.

Un procedimiento alternativo, más exigente en términos técnicos –habitualmente utilizado por países de la Unión Europea y por Chile, entre otros–, es la estimación econométrica de la producción potencial a través de una función de producción (más frecuentemente del tipo Cobb-Douglas). Este enfoque relaciona la producción potencial con las estimaciones de la existencia de capital, las horas trabajadas, la tasa no aceleradora de inflación del desempleo (NAIRU) y el componente permanente de la productividad de factor total. Las dos últimas variables (que no son observables) se estiman en general a través de una ecuación de la curva de Phillips, y un filtro HP, respectivamente. En vista de las flaquezas antes mencionadas de las técnicas tipo filtro HP, el Grupo de Trabajo sobre la Brecha de Producción del Comité de Política Económica de la Unión Europea ha propuesto recientemente utilizar la información contenida en los datos de utilización de capacidad para separar el componente cíclico del componente permanente de la productividad de factor total (ver Comisión Europea 2010 para detalles).

La Comisión Europea (EC) ha propuesto recientemente la utilización de un indicador alternativo de la postura fiscal, es decir, un equilibrio ajustado cíclicamente y por absorción que calcule el equilibrio que prevalecería si la absorción doméstica en un país estuviera en su nivel compatible con una posición de cuenta externa corriente sustentable (ver Comisión Europea 2010 para detalles). Tal indicador resultaría especialmente útil para los países que experimentan grandes desequilibrios de cuenta corriente (negativos o positivos). Los cálculos de la Comisión Europea muestran que las diferencias entre el equilibrio cíclicamente ajustado y el equilibrio ajustado cíclicamente y por absorción pueden ser significativas para tales países.

La estimación de elasticidades de ingresos y gastos para la brecha de producción también es relativamente compleja, dado que están afectadas por los cambios en la legislación pertinente, y también para los ingresos, por cambios en los precios de los activos y en la eficacia de la administración de los impuestos. El grado de desagregación de las estimaciones es importante porque con frecuencia los movimientos cíclicos dan como resultado cambios en la composición de la base de impuestos y en consecuencia de la elasticidad de los ingresos totales del ciclo.

La OCDE ha desarrollado y perfeccionado a lo largo de los años una metodología para estimar las elasticidades de las principales categorías de ingresos y de los gastos corrientes globales respecto de la brecha de producción. Ha encontrado que las elasticidades impositivas promedio en sus países miembro oscilaban entre 1.5 para el impuesto a las ganancias corporativas, 1.25 para los impuestos a las ganancias personales, 1 para los impuestos indirectos y por debajo de 0.7 para los aportes a la seguridad social (con variaciones bastante amplias alrededor de estos medios). En cambio, ha estimado muy bajas elasticidades de gastos cíclicos, reflejando un supuesto simplificador de que solo los beneficios del desempleo son sensibles a la brecha de producción (ver Girouard y André, 2005).

La Comisión Europea usa una metodología similar en su supervisión fiscal de los miembros de la Unión Europea (ver Larch y Turrini, 2009). El Informe de Finanzas Públicas 2010 de la Comisión (EC, 2010) detalla algunos recientes ajustes metodológicos para reflejar el impacto de los cambios impositivos discrecionales sobre las elasticidades del ingreso, que encuentra significativos en la mayoría de los países del área, y también encuentra que las elasticidades netas varían significativamente durante el ciclo económico, un hecho que pone de relieve las limitaciones de las estimaciones de equilibrio cíclicamente ajustado. Por último, en sus cálculos de los equilibrios cíclicamente ajustados, el FMI llega en general a los supuestos simplificadores de una elasticidad unitaria de ingresos, y una elasticidad cero de los gastos (Fedelino y otros, 2009).

La metodología de la OCDE puede proporcionar datos útiles para la estimación de las elasticidades de ingresos específica de un país, pero se espera que tales elasticidades serán en general más bajas para los países en desarrollo que para los países de la OCDE, reflejando la más estrecha cobertura de las bases impositivas respectivas, y una proporción significativamente más alta de los impuestos indirectos en los ingresos totales de tales países.

Cualquiera sea la metodología que se seleccione para calcular los equilibrios de tipo estructural, es importante que sea informada en forma transparente (junto con los supuestos pertinentes para proyecciones a futuro), y preferentemente sometidas a exámenes técnicos independientes (por ejemplo, por parte de un panel de expertos, como en Chile). También es importante que los cálculos se actualicen con regularidad durante la ejecución del presupuesto, para asegurar que se identifique de inmediato cualquier riesgo de desvío de la meta de la norma, y que se tomen las medidas correctivas apropiadas.

 

Apéndice III

Experiencia de Chile con una norma de equilibrio de presupuesto estructural17

La experiencia de 10 años de Chile con una norma basada en equilibrio presupuestario estructural brinda una útil ilustración tanto de las ventajas de dicha norma como precondiciones relativamente exigentes para su exitoso diseño e implementación.

La adopción de la norma fue anunciada en mayo de 2000 por el Presidente Lagos después de intensas preparaciones técnicas en los primeros meses de su mandato. La norma requería el logro de un excedente anual equivalente al 1% del PBI en el presupuesto, ajustado por los efectos del ciclo y de los desvíos del precio del cobre de su tendencia a largo plazo sobre los ingresos. El efecto del ciclo fue medido como el producto de la brecha entre el PBI concreto y el potencial y la elasticidad de los ingresos totales para el PBI. Todas las variables y parámetros usados en el cálculo del equilibrio estructural fueron estimados inicialmente por el Ministerio de Hacienda, pero dentro de un año o algo así, con miras a fortalecer la credibilidad de las estimaciones, por los paneles de expertos independientes designados por el gobierno para examinarlos.

La metodología de cálculo del equilibrio estructural fue revisada en varias ocasiones en años posteriores. Algunos de los cambios representaban perfeccionamientos útiles (por ejemplo, la exclusión de los desvíos de los precios tendencia del molibdeno; una fuente significativa y volátil de ingresos para la empresa minera de propiedad del estado, CODELCO; una desagregación de los ingresos totales en categorías principales, y la estimación de elasticidades relacionadas; un tratamiento separado de los ingresos impositivos de las empresas mineras de cobre; y la exclusión de gastos de un fondo de desempleo de reciente creación). Sin embargo, otros cambios –como, por ejemplo, la inclusión de ingresos “ordinarios” de cambios de valuación en los activos financieros de los fondos de estabilización sociales, económicos y de pensión, y la clasificación de “extraordinarios” de algunos gastos para respaldar ciertas empresas públicas–, tenían un fundamento menos claro.

La elección del 1% inicial de la meta de excedente estructural del PBI, a pesar de un bajo nivel de la deuda pública, estaba justificada por una serie de consideraciones relacionadas en particular con: la existencia de un significativo déficit cuasi fiscal del Banco Central, el deseo de acumular activos financieros, una contrapartida para el agotamiento gradual en marcha de los recursos del cobre, y la preocupación por diversos futuros pasivos conocidos o contingentes. En 2008, el gobierno decidió modificar la meta hacia abajo (a 0.5% del PBI), en línea con las recomendaciones de un panel de expertos que había puesto de relieve la significativa mejora en la posición fiscal desde la introducción de la norma, siguiendo la recapitalización del Banco Central y una reducción en los pasivos contingentes. Esta modificación fue realizada de un modo transparente y bien explicado, sin aparentes repercusiones adversas sobre la credibilidad del manejo fiscal del país. En cambio, ni el fundamento ni la duración planeada de una subsiguiente reducción de la meta de excedente estructural a 0 a comienzos de 2009 –junto con el anuncio de un sustancial paquete de estímulo fiscal (alrededor del 4% del PBI)– fueron mencionados por el gobierno, dando lugar a cierta preocupación por el futuro de la norma.

 La adopción de la norma estructural en Chile dio impulso a una serie de reformas institucionales que han mejorado la base estadística para controlar las operaciones del gobierno (con la adopción en 2004 del Manual 2001 de Estadísticas Financieras del Gobierno, y del método contable de lo devengado), como así también la calidad del proceso presupuestario. En particular, el compromiso para una meta presupuestaria multi-anual facilitó un enfoque más hacia abajo para la definición de topes de gastos totales y ministerio por ministerio, en combinación con una mayor libertad y responsabilidad de los gerentes de presupuesto en la asignación de los recursos correspondientes. Estos cambios están en línea con las mejores prácticas modernas en presupuestación y son una precondición esencial para una gestión financiera pública más orientada hacia el desempeño.

El carácter estructural de la norma fiscal chilena tiene importantes implicancias para la ejecución del presupuesto. Solo la amenaza de desvío de la meta por parte del indicador de equilibrio estructural (actualizado periódicamente durante el año) requiere medidas correctivas. Los desvíos del pronóstico por parte de los agregados presupuestarios concretos no requieren corrección si no afectan el equilibrio estructural, porque se deben a factores cíclicos. Esto brinda mayor certidumbre a los gerentes de presupuesto acerca de sus recursos, y reduce las ineficiencias y las perturbaciones sociales asociadas con la volatilidad intra-año de la inversión y programas de gastos socialmente sensibles. Al mismo tiempo, el estrecho control del indicador de equilibrio estructural, y un antecedente de prontas medidas correctivas cuando fueron necesarias, han dado como resultado una notable observancia posterior de la norma en gran parte de la última década, con claros beneficios en términos de credibilidad y manejo fiscal.

Diversos análisis han encontrado pruebas de que la norma ha contribuido significativamente a reducir la volatilidad del gasto en Chile, y también ha tenido efectos macroeconómicos benéficos, en términos de reducida volatilidad de la producción y riesgo soberano (ver sección VI más arriba en cuanto a detalles).

Frente al éxito de la experiencia chilena a la fecha, una pregunta obvia es cuáles fueron los principales factores responsables del éxito y en qué medida pueden ser replicados en otros países considerando una norma del tipo chileno. Resulta claro que Chile tenía una serie de condiciones instaladas al comienzo de la norma que daban una buena señal de su éxito:

Una base productiva bastante diversificada, y sustancial apertura comercial.

Políticas de tipo de cambio y monetarias relativamente flexibles, y un sector financiero que ya había sufrido una reestructuración y consolidación sustancial.

Un amplio antecedente de sólida gestión macro-fiscal, como lo demuestra un muy bajo nivel de deuda pública.

Un sistema impositivo moderno y de base amplia y una fuerte administración impositiva. Los ingresos provenientes de recursos naturales eran responsables de menos del 10% del total.

Una larga tradición de una gestión de presupuesto disciplinada, hacia abajo, y un sistema relativamente centralizado de relaciones fiscales intergubernamentales.

Una base estadística bien desarrollada que facilitó la preparación de estimaciones creíbles del equilibrio presupuestario estructural, el control oportuno de su realización, y una difusión transparente de la información pertinente.

No obstante, según se detalla más arriba, las autoridades tomaron una serie de medidas para fortalecer la base institucional de la norma, seleccionando al mismo tiempo una meta estructural inicial que era probablemente más ambiciosa que lo necesario para asegurar la sustentabilidad de la deuda a mediano plazo y la estabilidad macro a corto plazo. Este prudente curso de acción contribuyó por cierto en forma significativa al éxito del enfoque que, si bien era común en una serie de países avanzados, tenía pocos antecedentes entre los mercados emergentes y ninguno en absoluto en América Latina.

En el futuro, desafíos sustanciales para la implementación de la norma y para el manejo fiscal en Chile más generalmente, serán planteados por los inminentes costos de reconstrucción masivos posteriores al devastador terremoto de febrero de 2010. De acuerdo con la Ley de Responsabilidad Fiscal promulgada en 2006, que dio un fundamento legal más fuerte a la norma de equilibrio estructural, el recientemente instalado gobierno del Presidente Piñera tendrá que definir una meta de equilibrio estructural compatible con las nuevas perspectivas económicas y sus prioridades de política fiscal e informar anualmente sobre la implementación de la norma.

 

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Notas

1 Las normas fiscales numéricas son definidas aquí como compromisos permanentes hacia objetivos numéricos específicos para algunos agregados presupuestarios clave. Los marcos fiscales de mediano plazo, incluyendo Leyes de Responsabilidad Fiscal, incluyen en general normas numéricas y de procedimiento, estas últimas destinadas a asegurar transparencia y seriedad en el proceso de presupuesto. Algunos países con tradiciones bien establecidas de disciplina fiscal, como por ejemplo Australia y Nueva Zelanda, evitan las normas numéricas en sus marcos fiscales, concentrándose solamente en las de procedimientos.

2 El Apéndice III más adelante brinda un debate detallado de la experiencia de Chile.

3 Tipo de norma: BBR: norma equilibrio presupuestario; BBR (CA): norma cíclicamente ajustada o equilibrio a lo largo del ciclo; DR: norma deuda; ER: norma gasto; RR: norma ingresos.

4 Base reglamentaria: GC: compromiso del gobierno; L: ley; C: constitución; IT: tratado interno.

5 Cobertura: CG: gobierno central; GG: gobierno general; PS: sector público no financiero.

6 Período de tiempo: A: anual; M: multi-anual; CA: a lo largo del ciclo.

7 Para miembros de la Unión Europea, el arma preventiva del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (SGP) encara objetivos de mediano plazo formulados en términos estructurales (es decir, cíclicamente ajustados y corregidos para factores de única vez), pero el arma correctiva todavía se enfoca en el 3% del déficit no ajustado del PBI como disparador para del procedimiento de déficit excesivo (EDP).

8 La Ley de Responsabilidad Fiscal en Brasil estipula topes fijos para la deuda pública y para los sueldos del gobierno en relación con los ingresos netos, pero obliga al gobierno a fijar en la Ley anual sobre Directivas del Presupuesto objetivos renovables de tres años (obligatorios para el primer año e indicativos para los dos siguientes) para el equilibrio primario (no ajustado).

9 En Chile, el gobierno persiguió con éxito una norma de equilibrio presupuestario estructural durante alrededor de 6 años, antes de consagrarlo en un marco fiscal legislado (la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2006). Sin embargo, Chile es el mayor ejemplo en América Latina de un régimen presidencial fuerte, con normas presupuestarias que restringen en forma significativa las facultades del Congreso para modificar el presupuesto propuesto por el gobierno. También es un país con una cultura de prudencia y disciplina fiscal bien establecida y ampliamente respaldada.

10 Los pronósticos de ingresos pueden tener una tendencia alcista si un gobierno está tratando de expandir su espacio de gastos anteriores usando proyecciones de ingresos optimistas, o si está tratando de establecer “metas de desempeño” ambiciosas para su organismo de administración de impuestos. Sin embargo, en muchos países las proyecciones de ingresos son llevadas deliberadamente a ser precavidas, dado que las autoridades presupuestarias tratan de minimizar los riesgos hacia el logro de su meta fiscal.

11 Entre los países que usan pronósticos independientes de los supuestos macroeconómicos subyacentes se encuentran Canadá, el Reino Unido y Holanda.

12 Por ejemplo, mientras que Finlandia y Suecia solo apuntan al gasto total en su marco de gasto a mediano plazo, el último abarca 25 departamentos de gastos separados en el Reino Unido, 35 “misiones” en Francia, más de 260 programas en Australia, y 306 programas en Brasil.

13 Hallerberg y otros, 2009 brindan un debate integral del proceso de presupuesto en los principales países latinoamericanos, como así también un análisis de los factores de economía política que dan forma a este proceso en los diversos países.

14 Surgen desafíos especiales cuando una norma fiscal apunta a todo el sector público (incluyendo empresas públicas que están sujetas a normas contables usadas en el sector privado) como en el caso de algunos países latinoamericanos.

15 Tradicionalmente, las prácticas de auditoría se han concentrado en gran medida en el cumplimiento formal de las operaciones presupuestarias de las leyes y reglamentaciones pertinentes, pero cada vez más las instituciones de auditoría externa también se están concentrado en la eficacia respecto de costos de los programas de gastos del gobierno, especialmente en los países más avanzados, en donde la información relevante está más disponible, y la capacidad de los cuerpos de auditoría es mayor.

16 Esta nueva norma requiere que el gobierno federal tenga un excedente estructural equivalente al 0,35% del PBI, y los estados un equilibrio estructural, comenzando en 2016. Los desvíos de estos objetivos se acumularán en una cuenta teórica, y se requerirá una corrección cuando el déficit acumulativo supere el 1% del PBI. La norma contempla que una mayoría del Parlamento puede invocar una cláusula liberatoria temporaria, y un camino de reingreso, si la cláusula es activada. No existen sanciones explícitas por no observancia, pero la ley considera la creación de un organismo de control independiente (un Consejo de Estabilidad) para supervisar la implementación de la norma y emitir advertencias tempranas cuando corresponda.

17 Este apéndice se refiere extensamente a Marcel (2009)