Reforma del sistema presupuestario en economías de transición: el caso de las antiguas repúblicas yugoslavas

Jack Diamond y Duncan Last

Este documento fue publicado originalmente por el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional y se incluyó en la presente edición de Public Budget International Journal previa autorización de dicha institución

 

Reforma del sistema presupuestario en economías de transición:

el caso de las antiguas repúblicas yugoslavas

Jack Diamond y Duncan Last**

* Este documento fue publicado originalmente por el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional y se incluyó en la presente edición de Public Budget International Journal previa autorización de dicha institución.

Las opiniones expresadas en este Documento de Trabajo corren por cuenta de sus autores y no necesariamente representan las de ASIP.

** Los autores desearían agradecer el aporte de sus  numerosos colegas en el Departamento de Asuntos Fiscales que trabajaron en las repúblicas de la ex Yugoslavia y produjeron los distintos materiales de asistencia técnica en los cuales se basó el presente análisis. Un agradecimiento especial para el Sr. Feridoun Sarraf y para el Sr. Brian Olden por sus valiosos comentarios.

 

 

I. Introducción

La década de 1990 asistió a la reestructuración sin precedente de un gran número de economías, previamente centralizadas y conectadas entre sí, a sistemas de mercado. Estas reformas fueron esenciales ya que afectaron a todos los sectores de la economía y todos los segmentos de la población. Un importante componente de esta reforma estructural fue la reestructuración del sistema presupuestario del país para funcionar en una economía más orientada al mercado.

 

Es evidente que la magnitud y el ritmo de estas reformas han variado enormemente, de países como la República Checa, Hungría y Polonia, que adoptaron con mayor facilidad las instituciones públicas de tipo occidental, a otros, como algunas de las repúblicas de la ex Unión Soviética, que tardaron más en reformar sus instituciones públicas. Las repúblicas de la ex República Federativa Socialista de Yugoslavia (RFSY) representan un caso de estudio interesante en este proceso de transformación. Éstas emergieron luego de la caída de la RFSY en 1989 con instituciones comunes que adaptaron a instituciones más orientadas al mercado con distintos grados de éxito a lo largo de toda la década de 1990.

 

Desde comienzos de los ’90, el Departamento de Asuntos Fiscales del FMI brinda asistencia técnica a estas repúblicas. Como parte de su proceso habitual de evaluar su asistencia técnica, este trabajo resume la revisión interna de los materiales de asistencia técnica, y como tal, representa un ejercicio de inventario de lo que hacía falta, lo que se realizó y lo que queda por hacer en esta importante área de reforma. El estudio documenta y evalúa el proceso de reforma presupuestaria durante este período de transición, analiza los distintos elementos fundamentales para una buena transición y –sobre esa base– sugiere una agenda para futuras reformas.

 

1.   La herencia del sistema presupuestario de la RFSY

 

Antes de 1989/90, el sistema presupuestario de la RFSY era un reflejo del sistema más amplio de la autogestión socialista, que determinaba el cumplimiento de las responsabilidades para distintas funciones públicas y la prestación de servicios públicos en un estado muy socializado. En la RFSY, esto evolucionó hasta transformarse en un sistema muy sofisticado, con muchos aspectos que iban en contra de las actuales prácticas en las economías de mercado. No obstante, en la década de 1980, el sistema ya soportaba serias dificultades debido a una grave y prolongada crisis fiscal.

 

•         El presupuesto era muy descentralizado y carecía de cohesión.

 

Había tres niveles de gobierno: a) federal, que consistía en el complejo militar, el banco central, las relaciones exteriores y el servicio de contabilidad social (SDK); b), la república (estado), que consistía en organizaciones centrales para formulación de políticas, y pequeños ministerios que supervisaban y coordinaban las políticas en diferentes sectores; y c) local, que supervisaba algunas funciones y algunos servicios locales. A esta superestructura pública hay que agregar gran número de fondos extrapresupuestarios,[1] cada uno de los cuales recibía alguna parte de los impuestos identificados para llevar adelante áreas bien definidas en la provisión de servicios públicos (escuelas, hospitales, bienestar social, etcétera). Las instituciones locales (zavods), que en realidad llevaban a cabo políticas públicas prestando servicios a la población, se establecieron como entidades legales independientes financiadas desde uno (o potencialmente más) de estos fondos extrapresupuestarios (FEP). Los FEP eran supervisados por una junta de gobierno (con representantes de la opinión pública, las zavods, y los representantes del ministerio estatal o de la administración local) que dependían directamente del parlamento del estado o del consejo de la administración local, que aprobaba sus operaciones. Las zavods tenían sus propias juntas supervisoras con representación local, y dependían de los FEP pertinentes. Pese al avance sustancial hacia un sistema de mercado, las zavods siguen ocupando una posición problemática.[2]

 

•         El presupuesto estatal era limitado y nada transparente.

 

No había un verdadero presupuesto centralizado. Los FEP y la administración local y las operaciones administrativas estatales eran financiadas por una multitud de deducciones obligatorias en el origen (ajustadas por área geográfica). Si bien el gobierno estatal determinaba efectivamente las tasas fiscales para una parte importante de la base impositiva global, no tenía ningún control efectivo sobre por lo menos un tercio de los ingresos totales recaudados.

 

El presupuesto en la RFSY consistía en un número limitado de líneas presupuestarias muy agregadas (o “partidas”) que brindaban solamente un nivel muy amplio de información a los parlamentarios que lo revisaban y lo aprobaban cada año.[3]Este nivel de agregación ofrecía muy poca oportunidad para discutir, por un lado, los costos de consumo (y por ende, un análisis abierto de su eficiencia y la posibilidad de una utilización alternativa), y por otro, los objetivos y programas políticos para cada ministerio (y, por ende, la base para evaluar los resultados). En realidad, el presupuesto era una manera de fijar límites para los usuarios presupuestarios, dentro de los cuales tenían una relativa carta blanca en la ejecución (por supuesto, inicialmente los límites fueron muchas veces tan restringidos que incluso esta relativa libertad era insignificante).

 

•         Los presupuestos se preparaban de arriba hacia abajo, en base a “normas”.

 

El proceso típico de preparar estimaciones en el ministerio de finanzas (MOF, sigla en Inglés) consistía en enviar una circular a los organismos de gasto que requerían sus propuestas para el presupuesto del año siguiente muy tarde en el año en curso, cuando las estimaciones fiscales del corriente año habían sido revisadas. Las discusiones con los organismos, por lo tanto, eran escasas, pese a que los controles muy estrictos sobre la asignación de fondos durante el año hacían que hubiera prácticamente discusiones diarias sobre los requerimientos de gasto de los organismos. El aspecto importante de este proceso era que no se apuntaba demasiado al largo plazo y, si bien el MOF podía tener una buena idea de un objetivo de límite de gasto (generalmente el nivel de ingreso esperado), no hacía propuestas al gobierno en este sentido como parte de un proceso de planificación, ni comunicaba objetivos a otros organismos pertinentes. El resultado era que el análisis detallado del presupuesto, y la determinación del nivel global de recursos disponibles, tenían lugar casi simultáneamente –y muy tarde en el proceso de preparación del presupuesto.

 

            En vez de la circular presupuestaria que ofrece orientación de arriba hacia abajo para desalentar la sobrelicitación por parte de instituciones presupuestarias y para reforzar las intenciones del gobierno de mantener una postura fiscal firme, el enfoque de abajo hacia arriba adoptado dejaba al MOF en la posición de tener que hacer grandes recortes a las ofertas, a menudo en forma arbitraria. Al mismo tiempo, se planteaba un problema para la formulación del presupuesto en razón de que una gran parte de éste era manejado por fórmulas o normas legisladas o ya establecidas. Si bien podía parecer que estas prácticas simplificaban el proceso, o incluso indicaban exactitud o equidad en la asignación de los recursos, en la práctica actuaban reduciendo considerablemente el grado de flexibilidad que tenían los responsables del presupuesto. Esta preparación del presupuesto en base a fórmulas también puede haber tendido a impulsar a los organismos de gastos a exagerar los números de los clientes (por ejemplo, los números de alumnos o pacientes) para asegurarse más recursos. Lamentablemente, muchas de estas normas fueron establecidas en un entorno económico muy diferente, más estable. A fines de la década de 1980, la situación política y económica en la SERY se hallaba bajo una fuerte presión y por lo tanto estas normas se volvieron poco realistas.

 

•         Los presupuestos no tenían perspectiva a mediano plazo.

 

Si bien el sucesor del organismo estatal de planificación, el ministerio de economía (ME), (y en algunos casos también el Banco Nacional y otras instituciones), llevaban a cabo parte de la previsión macroeconómica, no era claro en absoluto que fuera una parte establecida del proceso de formulación del presupuesto. Normalmente, las previsiones mensuales de flujos de ingresos y balanzas comerciales, por ejemplo, ofrecidos por el ME se utilizaban dentro de un año presupuestario para respaldar algunas de las decisiones de asignación de recursos a muy corto plazo. Estos datos en general eran aportados por el MOF junto con información habitual (diariamente, en el caso del ingreso) de la oficina de pagos (SDK), cuya función se describe más abajo.

 

            Un impedimento importante del MOF en lo que se refiere a asesorar al gabinete respecto de la estrategia amplia era que los presupuestos se preparaban, en el mejor de los casos, para un solo año. A medida que la gestión del año presupuestario en curso avanzaba, no había manera de que pudieran elaborarse estimaciones para el o los años siguientes hasta que esa información fuera requerida por los organismos, generalmente alrededor de octubre. Si el gabinete llegaba a decidir tomar parte antes en el proceso de formulación del presupuesto, era sumamente difícil, dada la falta de estimaciones a término.

 

•         Se daba cohesión al sistema descentralizado a través del sistema de SDK.

 

En este sistema altamente descentralizado, el SDK era la “cola adhesiva” esencial para mantener unido al sistema, para aplicar la política fiscal, para otorgar al banco central supervisión monetaria, y para dar información que sirviera de base a las decisiones financieras.

 

            El Sluzba drustvenog knjigovodstva (SDK)[4]o Servicio de Contabilidad Social era más bien una institución singular, creada en 1963 descentralizando pagos de operaciones del Banco Nacional de Yugoslavia. El SDK creció hasta llegar a ejercer funciones generalizadas en las áreas de ejecución de pagos, recaudación tributaria, auditoría y control de empresas y organismos públicos y la provisión de datos estadísticos. El SDK operaba independientemente del gobierno y financiaba su actividad con las cuotas cobradas por sus servicios, con una red a nivel nacional de oficinas regionales y sucursales, accesibles incluso en áreas remotas del país. Era un gran empleador de personal calificado (con mejores condiciones de remuneración que el servicio público común), empleando no sólo a grandes cantidades de economistas, contadores y auditores, sino también a abogados e ingenieros electrónicos que llevaban a cabo diversas funciones.

 

            La importancia del SDK dentro de la RFSY iba mucho más allá de la realización de operaciones públicas y afectaba a todos los sectores de la economía, especialmente al sector financiero, tal como lo demuestra la amplia gama de funciones que había acumulado en la década de 1980, detalladas en el Apéndice 1.

 

•         El MOF tenía funciones y capacidad limitadas.

 

El papel del MOF a nivel estado en este sistema descentralizado era sumamente limitado. La recaudación tributaria estaba en gran medida en manos del SDK, que automáticamente hacía deducciones de las cuentas empresarias y distribuía según la propiedad de fondos establecida por la ley. El estado por su parte hacía algunas transferencias a los gobiernos locales, además de apoyar operaciones a nivel federal, pero, nuevamente, éstas eran limitadas. Incluso con respecto a los ministerios de su propio nivel, en la preparación del presupuesto el Departamento de Presupuesto consolidaba en gran medida los presupuestos de otros, del cual grandes partes eran determinadas en todo caso por otras leyes. En términos de ejecutar dichos presupuestos, el papel del MOF estatal se limitaba a autorizar transferencias mensuales a las cuentas ministeriales, la ejecución de este gasto autorizado era justificado, informado e incluso controlado hasta cierto punto a través del sistema de SDK, que también aportaba información para las cuentas anuales del gobierno. Por supuesto, en épocas de escasez de efectivo, el MOF podía disminuir el flujo de financiación para ajustarse a los recursos disponibles, lo cual a menudo generaba una acumulación de atrasos sobre los cuales el MOF tenía escaso control y aún menos conocimiento. El SDK por su parte, tenía una situación privilegiada para conocer estos atrasos, que periódicamente eliminaba mediante elaborados convenios multilaterales de “compensación”.

 

III. El desafío de la reforma surgido con la independencia

 

1.      Cambios inmediatos luego de la independencia

 

Dejando de lado a Serbia, que todavía mantenía estructuras federales después de la ruptura de la ex RFSY, los nuevos estados independientes se vieron de inmediato ante la necesidad de crear nuevas funciones que anteriormente eran funciones federales, tales como defensa, relaciones exteriores y aduana. Además, cada nuevo estado heredó la parte de las operaciones del SDK que estaba físicamente dentro de su territorio, además de la rama estatal del Banco Central Federal. Dadas las condiciones en que se dio la independencia, todos los estados nuevos enfrentaron situaciones financieras particularmente difíciles, negándoseles su parte de activos federales hasta mucho después.

 

            Ante estos desafíos, combinados en algunos casos con la guerra, los nuevos estados debieron tomar medidas inmediatas para evitar el caos. El SDK se reestructuró para operar a nivel estatal y en un primer momento continuó desarrollando la mayoría de sus funciones originales. La sucursal estatal del Banco Central Federal pasó a ser el banco central del nuevo estado. La función del MOF estatal pasó a ser más importante al asumir funciones de MOF Federal, con inclusión de la política fiscal y la deuda. Una de las primeras iniciativas políticas fue la reorganización de los impuestos, que introdujo un impuesto a las ganancias más racional y manejable para reemplazar las múltiples deducciones, cada una destinada a servicios públicos específicos financiados a través de FEP. Esto llevó a la eliminación de la mayoría de estos FEP poco después de la independencia, por lo tanto no había muchas opciones fuera de aferrarse a las instituciones que funcionaban, en particular el SDK, que fue bautizado como «oficina de pagos” (OP), pero que de lo contrario permaneció esencialmente intacto. Se ha dicho que este hecho postergó reformas fundamentales, en el sector financiero y en la gestión de las finanzas públicas, aunque es discutible si había disponible una capacidad adecuada y apropiada en los MOF y los bancos centrales (e incluso los bancos comerciales) para asumir estas funciones inmediatamente después de la independencia.

 

            La mayor responsabilidad asignada al MOF elevó su perfil dentro del gobierno. No obstante, pasarían varios años antes de que revisara el marco presupuestario legal, que adquiriera una estructura institucional relevante y desarrollara una capacidad interna apropiada, elementos esenciales para garantizar una gestión financiera sólida por parte de otros ministerios. Lo mínimo que puede decirse es que las consecuencias de la independencia fueron difíciles para todas las repúblicas, y en algunas de ellas desastrosas, cuando estalló la guerra. Sus economías se redujeron abruptamente, en parte debido a las hostilidades, en parte debido a la pérdida de mercados internos además de las exportaciones y el turismo, y las incertidumbres que rodeaban la división de los activos. Todo lo cual generó caídas significativas de los ingresos públicos, hiperinflación y pérdida de fe en la moneda. Por consiguiente, los MOF tuvieron que hacer frente a una constante gestión de las crisis y como era de suponer pasaría cierto tiempo hasta que pudieran emprenderse reformas más profundas. Además, la independencia no provocó un cambio inmediato en la dirigencia política, en muchos casos ésta pasó a ser nacionalista, lo cual hizo que los viejos hábitos y actitudes dominaran las funciones de gobierno.

 

            Las crisis fiscales de comienzos de los ’90 llevaron a los MOF a introducir un racionamiento del efectivo como principal instrumento presupuestario, especialmente cuando se dieron cuenta de que los objetivos de ingreso fijados en el presupuesto aprobado no serían alcanzados. Ante la falta de reformas de gestión financiera para mejorar la supervisión de las operaciones ministeriales, y particularmente para los países en guerra, no sorprende pues que durante este período se acumularan considerables atrasos. Entre los acreedores impagos, fueron claves las empresas públicas, los pensionados, los empleados (salarios) públicos, y los beneficiarios de pagos de seguridad social. Concurrentemente, las empresas públicas tampoco pagaban los impuestos. En los países afectados por la guerra, además, se emitieron considerables letras a cargo propio, pagaderas después de la guerra. Con estos problemas, la brecha entre el presupuesto y los resultados reales fue ampliándose progresivamente. Esta crisis fiscal llevó a muchas unidades de gasto a disminuir (o incluso no reportar) ingresos que habían recaudado para que las cifras coincidieran. Lamentablemente, la falta de capacidad para pagar también tuvo un efecto de “reacción en cadena” en el sistema bancario, creando una crisis bancaria, que se vio agravada por la falta de control interno dentro de los bancos debido a la posición todavía dominante de las OP, donde las viejas actitudes y el secreto seguían manteniendo su fuerza.

 

1.       El desafío de la reforma presupuestaria

 

Probablemente el mayor problema para la reforma creado por la herencia de la RFSY fue qué hacer con el sistema de SDK que sobrevivió a la independencia bajo el nuevo molde de las “oficinas de pago” (OP). En este sentido, reformar el sistema presupuestario planteaba una especie de dilema. Por un lado, se admitía cada vez más que para desarrollar el sector financiero y el sistema presupuestario según las líneas de mercado exigiría desmantelar el sistema de SDK. Por otro, también se reconocía que el sistema de SDK era tan esencial al funcionamiento del sector financiero y para las operaciones de gobierno que sería necesario reestructurar estas instituciones y desarrollar sus capacidades para poder llevar a cabo sin problemas el desmantelamiento de las OP. Esto derivó en un período inicial durante el cual se realizó un intento de desarrollar capacidades viables en otras instituciones, entre ellas el MOF, aunque a menudo éstas se vieron afectadas por la persistencia del sistema de OP no reformado. El Cuadro 1 describe las diferentes funciones de las OP y las reformas necesarias.

 

Limitaciones del sistema SDK para la gestión presupuestaria

 

Lo que más frenó el desarrollo de las funciones de gestión del tesoro y el presupuesto del MOF fue obviamente la existencia de las OP. Usando el sistema de gestión de cuentas de giro de la OP, el MOF transfería fondos desde su cuenta presupuesto principal a las cuentas de unidades de gasto directo de las principales cuentas presupuestarias de usuarios, que a su vez distribuían estos fondos a las unidades de gasto indirecto o sus organismos subordinados que también mantenían cuentas de giro en el sistema de OP. Había no obstante problemas obvios con la información fiscal disponible para el MOF. La OP mantenía la información sobre los saldos y movimientos en las cuentas de giro de todos los organismos públicos, como contrapartida de los depósitos en bancos. La OP pasaba esta información por separado a cada unidad de gasto. El MOF recibía la información de la OP sobre los movimientos en la cuenta de giro del presupuesto principal, pero no, en general, sobre las transacciones sobre cuentas de giro de los organismos de gasto (salvo los suyos como organismo de gasto). La información sobre la cuenta de giro del presupuesto general era la base para las cuentas definitivas del gobierno. El gasto de gobierno se registraba, por consiguiente, sobre la base de transferencias de la cuenta del presupuesto general a las cuentas presupuestarias de las instituciones, y no sobre la base del gasto real por parte de cada unidad de gasto. Como consecuencia de ello, el MOF tenía solamente una información limitada acerca de los saldos pendientes de los organismos de gasto, o sea, de los recursos públicos disponibles en efectivo.

 

Capacidad limitada del ministerio de finanzas

 

Al mismo tiempo, la OP eliminó el incentivo para desarrollar la capacidad del MOF en la gestión presupuestaria. Desde el punto de vista del gobierno, su control sobre la recaudación impositiva, que en cualquier caso era más fácil de aplicar en el sistema de SDK, hacía que la capacidad del MOF en la administración impositiva fuera sumamente limitada. Al mismo tiempo, al ejecutar los pagos públicos, y al justificar y asentar estas transacciones, la OP eliminaba la necesidad de desarrollar funciones de tesoro.[5] El sistema descrito era un proceso de decisión decididamente descentralizado, con importantes poderes de asignación de recursos que recaían en los organismos de planificación o en los principales ministerios antes que en los MOF. Efectivamente, el MOF actuaba meramente como un distribuidor de fondos, tratando de equilibrar los ingresos con los egresos, pero a menudo las decisiones reales se tomaban en otra parte. La información sobre la ejecución presupuestaria era inherente a la OP, y sólo en parte accesible al MOF. La confidencialidad de las OP también generaba dificultades para los MOF. El MOF no tenía un status especial para la OP, se lo trataba en general como el equivalente de otros ministerios que mantenían sus cuentas en su sistema de giros. En razón de este status, probablemente yo haya sorprendido descubrir en el momento de la independencia que los MOF de las repúblicas no estaban muy bien dotados en personal tanto en términos de número como de calidad, y que existían a la sombra de un MOF federal más poderoso. Con la independencia, los MOF de las repúblicas tuvieron que asumir algunas funciones que antes se realizaban a nivel federal y también desarrollar la capacidad de asumir otras funciones que recaían en la OP u otras instituciones públicas. De más está decir que fue evidente en un primer momento que estaban más bien mal preparadas para esta función.

 

Cuadro 1. Funciones del Servicio de Contabilidad Social (SDK) y su reestructuración

Compensación de pagos

 

* cada entidad legal requería una cuenta de giro de SDK generalmente igualada por depósitos en un banco comercial.

* Los bancos, incluido el banco nacional, también tenían una cuenta de giro en el SDK.

* El monopolio del SDK sobre todos los pagos locales hacía que estuviera a cargo de toda la compensación, incluida la bancaria.

 

Reforma: Una RTGS (Liquidación bruta en tiempo real) bajo el banco central; y una cámara compensadora de pequeña escala, generalmente por parte de un sucesor reestructurado del SDK; los bancos se encargan de ejecutar los pedidos de pagos de clientes.

 

Distribución del efectivo

 

* Las entidades legales, incluidos los bancos, tenían límite sobre las tenencias de efectivo, depositándose el excedente en la cuenta de giros del  SDK.

* El SDK actuaba como intermediario entre el banco central y el resto de la economía para distribuir el efectivo.

 

Reforma: Los bancos comerciales asumieron esta función manteniendo el sistema de depósitos garantizados.

 

Recaudación impositiva

 

* Las empresas presentaban sus órdenes de pago de impuestos al SDK, específicas para cada impuesto.

* El SDK acreditaba las transferencias en la cuenta de giro del presupuesto general.

* Verificaba la exactitud de la valoración y estaba a cargo de los procedimientos para sancionar el incumplimiento fiscal.

 

Reforma: Creación de una nueva autoridad de administración impositiva para evaluar y auditar las deudas tributarias, con los impuestos recaudados a través del sistema bancario.

 

Operaciones del tesoro

 

* Ejecutaba órdenes de pago públicas

* Justificaba y asentaba todos los ingresos y erogaciones.

 

Reforma: Creación de un sistema del tesoro en el MOF.

 

Funciones de control

 

* Todas las entidades legales, incluidas las públicas, realizaban informes financieros regulares para el SDK.

* Los informes se usaban para la función de auditoría general.

* El SDK podía iniciar procedimientos de quiebra para todas las entidades que enfrentaban dificultades de pago.

 

Reforma: Creación de un cuerpo de auditoría externa que informal al parlamento y desarrollo de auditorías internas en las instituciones presupuestarias.

 

Funciones de información

 

* El SDK producía gran cantidad de informes estadísticos.

* Fuente importante para el anuario estadístico oficial.

 

Reforma: Creación de una oficina de estadística moderna.

 

 

IV. La estrategia de reforma en la gestión del gasto público: primera fase

 

1.      Equilibrar la gestión de crisis a corto plazo con la construcción de capacidad

 

Puede decirse que la primera fase de las reformas en la gestión del gasto público (GGP) avanzó por dos carriles principales. Primero y sobre todo, las reformas apuntaron a apoyar la gestión de la crisis, muchas veces en medio de difíciles condiciones de inestabilidad política, social y macroeconómica después de la independencia. Se centró en mejorar el sistema de información fiscal para dar a los responsables fiscales más información para poder actuar. Fueron discernibles cuatro elementos principales: aumentar la cobertura de las instituciones presupuestarias bajo control director de los MOF; desarrollar una mejor información a través del sistema de OP; y mejorar las clasificaciones presupuestarias y la codificación de las transacciones. Segundo, con la desintegración del sistema de OP surgió la necesidad de construir capacidad en el MOFal adquirir antiguas funciones de la OP. En particular, este esfuerzo apuntó a centralizar las funciones contables en un nuevo departamento del tesoro y, en base a esto, racionalizar el manejo del efectivo y mejorar otras funciones públicas de gestión financiera. Ambos caminos, en gran medida, se concentraron más en la ejecución presupuestaria que en la formulación del presupuesto, postergando en gran medida esta última para la siguiente fase de la reforma. Esto se debió quizá al reconocimiento de que, en tiempos anteriores, cualquier presupuesto que llegaba a ser aprobado políticamente tendía a ser poco realista y no totalmente ejecutable.

 

1.       Manejo de la crisis en el corto plazo

 

Centralización de los controles presupuestarios

 

Una de las primeras reformas emprendidas por las repúblicas recién independizadas fue la concentración de la tributación en los niveles estatales y locales de gobierno. De esa forma, los estados y los gobiernos locales asumieron la función de transferir fondos a sus zavods subordinadas. Se eliminaron casi todos los FEP, salvo los muy grandes –normalmente, los fondos de pensión y de salud, además de algunos más pequeños que financiaban directamente operaciones para la economía o las unidades familiares. Si bien esto aumentó el potencial de controlar el gasto público general total, también puso bajo una fuerte presión a los MOF, que de golpe se vieron con un aumento considerable de responsabilidades pero con aumentos limitados de personal y conocimientos inadecuados.

 

            Esta fase, que se llevó a cabo en diferentes momentos en las diferentes repúblicas, fue acompañada en general por un sistema de racionamiento del efectivo como respuesta a los tiempos sumamente inciertos que se enfrentaron generalmente durante los primeros años de independencia. Éstos fueron en general años de una inflación feroz, y de inestabilidad económica y social para muchas de las repúblicas. Los efectos de la guerra, la disminución prácticamente a la mitad del PBI, y los flujos de ingresos inciertos plantearon problemas considerables. Súmese a esto la grave corrupción y el fraude generados por los efectos de la guerra. La reforma fue posible sólo después de este período inicial de alteración. Todos estos factores favorecieron la introducción de controles estrictos sobre los escasos recursos de efectivo, y un consecuente aumento de los poderes del MOF por encima de otras instituciones públicas. Al mismo tiempo, pusieron de manifiesto las debilidades dentro del MOF.

 

            En general, una de las primeras medidas para mejorar el control fue la eliminación de las cuentas de giro del Ministerio Central, y hacer todos los pagos (incluidas las transferencias realizadas a unidades subordinadas) directamente desde la cuenta presupuestaria principal, bajo el control del MOF.[6] Esto a su vez requirió crear cuentas al mayor dentro de la cuenta del presupuesto principal. No obstante, para manejar estas cuentas al mayor, fue necesario desarrollar funciones contables en el MOF. Por otra parte, se reconoció que usar la información de las cuentas y hacer proyecciones futuras de utilización del efectivo para mitigar las alteraciones del racionamiento de efectivo, requeriría conocimientos analíticos y de gestión que escaseaban en la mayoría de los MOF. Hacer funcionar el sistema requeriría también controles más estrictos sobre los convenios bancarios de las instituciones públicas. En consecuencia, generalmente había que fortalecer las normas financieras que regían la apertura de cuentas bancarias por parte de instituciones presupuestarias, declarando explícitamente que solamente el Ministerio de Hacienda tenía derecho a abrir cuentas en nombre de instituciones presupuestarias.

 

Aumentar la cobertura informando directamente sobre transacciones captadas previamente por las cuentas presupuestarias de usuarios

 

Un primer paso para trazar los límites institucionales del presupuesto fue que el MOF hiciera un reconocimiento de todos los usuarios directos (UGD) e indirectos (UGI) de los fondos presupuestarios. A su vez, al analizar sus funciones, el MOF comenzó a reconsiderar efectivamente la magnitud y la cobertura de las operaciones presupuestarias. Poco a poco, se reconoció que la información fiscal debía ampliarse para incluir a todas las instituciones definidas internacionalmente como “gobierno general.”[7]

 

            No obstante, se reconoció que las organizaciones de naturaleza puramente comercial, como las cooperativas, empresas, bancos (incluidos los bancos centrales), aun en el caso en que fueran propiedad exclusiva del estado o cualesquiera de sus autoridades públicas, debían excluirse –en general conforme a los estándares internacionales. También debían excluirse organizaciones establecidas por individuos y grupos de interés independientemente del gobierno, como clubes y asociaciones, y organizaciones sin fines de lucro y las organizaciones no gubernamentales, así como los partidos políticos. Todas las transacciones financieras (recibos y pagos) fueron incluidas gradualmente bajo el gobierno general, inclusive las transacciones presupuestarias, las transacciones fuera del presupuesto y las transacciones extrapresupuestarias. Un tema particularmente espinoso tenía que ver con las cuentas de “ingreso propio” o ingreso retenido de las instituciones presupuestarias, algunas de las cuales apoyaban tipos comerciales de actividad, donde estas instituciones normalmente llevaban a cabo una acción de retaguardia para que estos ingresos no se incluyeran en sus recursos presupuestarios totales disponibles.

 

Desarrollar una mejor información por parte de las Oficinas de Pagos

 

Así como se reconoció que alcanzar una cobertura total del gobierno general era un objetivo a largo plazo, en el corto plazo lo máximo que podía lograrse en la práctica era obtener una mejor información y un mejor control sobre las instituciones gubernamentales centrales, a saber las cubiertas por las cuentas de giro de las UGD. En un primer momento, el MOF dependió mucho de los informes de la OP sobre los flujos de efectivo y los saldos en la cuenta del presupuesto principal. Éstos fueron seguidos en forma relativamente puntual y siguieron adecuadamente la entrega de la autorización presupuestaria una vez introducida la codificación presupuestaria en las órdenes de pago. No obstante, estos informes, eran de uso limitado ya que no incluían las cuentas de las UGI (las UGI se ocupaban de la mayor parte de la prestación de servicios públicos) y por lo tanto no hacían el seguimiento del gasto real. Por el lado de los ingresos, el sistema de SDK siempre había suministrado al MOF informes detallados sobre recaudaciones de impuestos, por cada impuesto y lugar de recaudación, en general disponibles con una demora de tres días. De hecho, el sistema de información sobre ingresos en la RFSY era eficiente y oportuno. En casi todas las repúblicas, se recomendó que los informes existentes fueran mejorados o complementados/reemplazados por otros informes. En algunas repúblicas, debido a la falta de cooperación de la OP, esta información mejorada nunca llegó a ser adecuadamente funcional.

 

            El único país que implementó totalmente la codificación de las órdenes de pago fue ERY Macedonia (ex República Yugoslava de Macedonia), quien hizo que la cooperación inicial fuera aportada por la OP. Eslovenia y Croacia implementaron la codificación solamente para las UGD, una vez que el gasto de estas unidades fue centralizado a través de la cuenta principal de presupuesto. Croacia fue un poco más lejos con respecto a las UGI para los salarios y la educación, bienestar social y el sistema judicial usando la OP para reunir los cálculos de nómina de estas unidades y procesar su nómina centralmente, un logro importante considerando que participaron más de 1.000 unidades.

 

Atacar el problema de los atrasos

 

El sistema de control del gasto se concentró en las liberaciones de efectivo. Las debilidades de este sistema se volvieron cada vez más evidentes en el período inicial luego de la independencia durante el cual la mayoría de las repúblicas enfrentaron condiciones macroeconómicas adversas, y la presión de los pasivos contingentes que vencían. La imposibilidad de predecir las transferencias de efectivo a los ministerios, y a menudo por debajo de sus asignaciones presupuestarias autorizadas, derivó en un proceso continuo de re-presupuestación. Esto se manifestó en un aumento de las reasignaciones entre categorías de gasto dentro de las instituciones presupuestarias, lo que anuló la utilidad de los planes de gasto del presupuesto y alteró la prestación ordenada de servicios públicos. El sistema también era proclive a generar atrasos –si bien gracias a una aplicación muy estricta de estos controles diarios del efectivo, el MOF a menudo evitó que este problema se volviera significativo. Los atrasos existentes al final del año generalmente se diferían al año fiscal siguiente, sin una adecuada provisión presupuestaria independiente para este fin. El resultado era que las estimaciones presupuestarias del año siguiente fueran aún menos realistas, o sea que el problema de los atrasos no se resolvía sino que simplemente se reciclaba. La magnitud del problema de los atrasos quedó al descubierto recién cuando el MOF mejoró la información fiscal.

            Al concentrarse en los controles de efectivo, el sistema existente tenía la debilidad intrínseca de no poder controlar los compromisos anteriores que vencían. Para ejercer un control real sobre el gasto, se reconoció que éste debía aplicarse en la etapa de compromiso, temprano dentro de este proceso de gasto, ya que éste determinaría en definitiva la demanda futura para gastos en efectivo. El enfoque se describe en el Cuadro 2. No obstante, mejorar el control sobre los compromisos no resultó fácil. Al fijar un sistema de control de compromisos, es necesario asegurar que se implementen procedimientos completos, y que se establezca un sólido sistema de aplicación. En suma, un sistema así está pensado para asegurar que el MOF esté informado de las obligaciones potenciales (incluidas garantías) del gobierno, y también de la firma de cualquier convenio que establezca una futura deuda. En situaciones de severa presión fiscal, como la que se daba inicialmente en las ex repúblicas de la RFSY, se recomendó que el MOF diera su aprobación para cada compromiso por encima de cierto nivel. Por ende, un importante requisito previo para este sistema de control fue que el MOF tuviera el poder de recortar compromisos planificados. La experiencia demostró que el MOF rara vez tuvo la oportunidad de imponer dichos controles, especialmente sobre los ministerios de poder como Defensa e Interior. Desde un punto de vista práctico, también existían limitaciones de capacidad dentro del MOF que debían superarse. Aun en los casos en que fue posible registrar el compromiso en el MOF, el control efectivo del compromiso tendría que esperar un grado más alto de informatización y de reforma en el sistema contable –la segunda etapa de las reformas (véase más abajo). En esa segunda etapa, hubo reformas complementarias en la formulación del presupuesto que apuntaron a construir presupuestos más realistas, y por ende aliviar las presiones que creaban atrasos. Afortunadamente, esto fue respaldado por la mayor estabilidad macroeconómica alcanzada para cuando se llegó a la segunda fase.

1.      Desarrollo de capacidad en el Ministerio de Hacienda

 

 

Crear una capacidad de contabilidad central más fuerte en el MOF

 

 

En algunas repúblicas, como Serbia y Bosnia, gran parte de las operaciones contables de las UGD eran manejadas, al menos en el caso de algunos ministerios, por una agencia estatal

 

Cuadro 2. El enfoque para resolver el problema de los atrasos

 

 

 

En general, todo programa de reducción de atrasos debía ser abordado en dos frentes (1) identificando y verificando la existencia actual de atrasos; y (2) estableciendo controles para evitar su repetición.

 

 

El primer aspecto, confeccionar un inventario de los atrasos, comprende

 

 

•          Una especificación muy clara de la fecha en que se hará el inventario de los atrasos existentes.

 

•          una clara especificación de qué registros internos de organismos de pago deben utilizarse para estimar esta existencia.

 

•          un acuerdo respecto de cómo deben evaluarse las facturas pendientes.

 

•          especificar toda la documentación de apoyo requerida para la verificación de su legitimidad.

 

•          un plazo para concluir el inventario.

 

Sería necesario un equipo del MOF para llevar a cabo esta tarea. Se reconoció que este enfoque de pedir a los ministerios que informaran sobre sus facturas pendientes conllevaba peligros intrínsecos, ya que el MOF no tenía una verificación separada sobre la veracidad de estas estimaciones. Asimismo, es posible que el ministerio tuviera que obtener esta información mediante pedidos a sus unidades y UGI locales subordinadas, y que también tuviera dificultad para verificar la exactitud de sus cuentas. Por lo tanto, se impone hacer que el inventario final de atrasos sea auditado por un auditor independiente.

 

El segundo aspecto, la aplicación, requería que

 

 

•          El MOF obligara a las instituciones presupuestarias a registrar las órdenes de compra, las facturas recibidas, las facturas vencidas para pagar y las facturas verificadas y enviadas para su pago para todas las compras.

 

•          Las instituciones presupuestarias exigieran informar el importe de las facturas vencidas para pagar clasificadas por un desglose acordado de mora en el pago. (Con esto la definición de atrasos por lo menos sería coherente en todas las instituciones presupuestarias y daría cierta oportunidad al MOF de chequear estos totales comparándolos con los registros llevados en las instituciones presupuestarias).

 

•          Multas aplicadas por incumplimiento.

 

Se consideró como función del MOF estrictamente asegurar que las obligaciones incorporadas estuvieran dentro del presupuesto, que el flujo de efectivo resultante fuera sustentable y que la documentación estuviera completa.

 

 

para todo el gobierno, la administración conjunta de servicios (ACS). En estos casos, acercar la parte de la contabilidad de la ACS a las operaciones esenciales del MOF fue una

medida inmediata para desarrollar la contabilidad en el MOF.[8] En otras repúblicas, sería necesario crear un nuevo departamento de contabilidad centralizada (DCC), a veces reclutado de la OP, además de algo de personal contable de las UGD mismas (ya que éstas también llevaban a cabo algunas operaciones contables). Con esta centralización se produjeron algunos beneficios inmediatos. En primer lugar, un control y una supervisión mejores sobre las normas y los procedimientos contables. En segundo lugar, un desarrollo más concentrado de la capacidad contable, destinado a elevar los estándares y el status profesional de los contadores públicos. En tercer lugar, informes puntuales y detallados de los gastos reales, y los atrasos, informados conforme a una clasificación presupuestaria y contable. De esa forma, el MOF adquiría la información para controlar de manera más adecuada la ejecución del presupuesto y sus recursos de efectivo globales. Retrospectivamente, en la fase inicial de la reforma estas mejoras en muchos casos no se materializaron.

Reforzar la gestión financiera en el gobierno

 

El establecimiento de una mayor capacidad contable fue una primera etapa esencial en el desarrollo de un sistema de gestión financiera integrado para el gobierno. Con la información más disponible en forma puntual y exacta, los gobiernos pudieron apartarse de su modo de operar en crisis a corto plazo para pasar a un sistema donde la ejecución del presupuesto y las decisiones sobre manejo del efectivo se podían hacer con anticipación, de manera más activa y con menos perturbación para las operaciones de gobierno. Junto con el fortalecimiento del centro, también se consideró necesario asegurar la conservación de una función de gestión financiera adecuada dentro de cada UGD, ya que en definitiva eran responsables de planificar sus presupuestos así como de la utilización de fondos presupuestarios que les estaban asignados en el presupuesto. En los primeros tiempos de la reforma, con fuertes presiones de efectivo, este objetivo a menudo fue dejado de lado.

Mejorar la gestión pública del efectivo

 

El establecimiento de una contabilidad a base de libro mayor para las UGD en el MOF, diferente de la práctica previa de la contabilidad basada en la cuenta de giro de la OP, fue un cambio esencial de enfoque gracias al cual la reforma indispensable pudo introducir una cuenta única del tesoro (CUT). Esta medida se basaría en la eliminación de las cuentas de las UGD, realizando los pagos, incluidas las transferencias a UGI, directamente desde la cuenta principal de presupuesto, o sea trasladando el control de estas cuentas del departamento de presupuesto al DCC. En la primera etapa de reformas, las cuentas bancarias/de giro de las UGI en general no fueron tocadas. Dadas sus grandes cifras, representaron un problema serio para la consolidación en una CUT.

            No podemos subestimar el esfuerzo que implicó establecer una CUT. El sistema de la ex RFSY de acuerdos bancarios gubernamentales se fundaba en una proliferación de cuentas bancarias, todas ellas manejadas a través del SDK. A título de ejemplo, en el año fiscal 2000 se descubrió que había 14.082 entidades legales del gobierno federal en la ex República de Yugoslavia residual,[9] de las cuales 12.922 estaban situadas en Serbia y el resto en Montenegro.[10] Estas entidades legales tenían en conjunto 94.943 cuentas de giro (86.918 pertenecientes a entidades legales de Serbia), de las cuales 64.792 eran cuentas de recaudación de ingresos (58.269 pertenecientes a entidades legales de Serbia). Además, había 93 entidades legales (73 en Serbia, el resto en Montenegro), clasificadas como fondos no utilizados, cuyas funciones eran indeterminadas. Estos fondos indeterminados y otras cuentas de giro tenían en conjunto 9.742 cuentas de giro (7.937 en el caso de Serbia). Entre estas cuentas de giro había depósitos judiciales y otros (alrededor de 9.215, de los cuales 7.477 estaban en Serbia), que pueden haber sido fondos mantenidos en custodia por fallos judiciales.

            Esta cantidad de cuentas de giro, y los acuerdos bancarios vinculados, no diferían mucho de la situación en otras repúblicas de la ex RFSY, que heredaron el mismo sistema.[11] Semejante proliferación de cuentas de giro, muchas con depósitos a la vista en bancos que no eran el banco central, plantearon un problema muy complejo al manejo eficiente del efectivo. Hasta qué punto era complejo lo indicaba el excesivo nivel de saldos de efectivo ociosos que se encontraban a menudo en el sistema bancario, que eran respaldados por estas cuentas de giro.

Modificar el sistema de ejecución del presupuesto

 

Con la función de contabilidad centralizada en el MOF, la nueva división de cuentas centrales también podía establecer operaciones informatizadas centralizadas, como la nómina de empleados, para asegurar un mejor control y contabilidad de este importante elemento del gasto. Como los sueldos en general ya eran desembolsados a través del sistema bancario, estos sistemas pudieron establecerse relativamente rápido. El objetivo de los nuevos acuerdos era dar al MOF un mejor control sobre la ejecución del presupuesto y, a la vez, permitirle desarrollar sistemas modernos para todas las etapas de la gestión del gasto.

            Los nuevos acuerdos contables implicaron que también los flujos para la ejecución del presupuesto cambiaran cuando el MOF desarrolló su función de tesoro. Un primer paso habitual consistió en exigir a las unidades de gestión financiera en las UGD que canalizaran todas las solicitudes de pago a través de los DCC, que las clasificaran y registraran por partida presupuestaria y por código de cuentas, que realizaran verificaciones de pre-auditoría y generaran órdenes de pago (OP) en la cuenta principal de presupuesto. Estas nuevas disposiciones dieron al MOF la posibilidad de un control más directo y simplificado sobre la utilización del efectivo, a la vez que un sistema de información más detallado y puntual para la ejecución del presupuesto. Al hacer todas las órdenes de pago o bien directamente a los proveedores, o a las UGI, el MOF pudo establecer un sistema de codificación de órdenes de pago que pudiera ser la base de un informe diario más sofisticado de parte del sistema de OP. La codificación de cada orden de pago identificaría el número de partida presupuestaria, el código institucional de la UGI si era el beneficiario y el código de cuenta.

            En esta etapa preliminar de desarrollo del sistema del tesoro, el DCC manejó todos los pagos hechos por las UGD, incluidos los pagos individuales a las cuentas de las UGI. Las unidades de gestión financiera en las UGD enviarían sus solicitudes de pago directamente al DCC, que verificaba si estaban dentro de la asignación presupuestaria disponible, así como los límites periódicos de efectivo fijados por el tesoro. Cuando una solicitud de pago era para una transferencia a UGI, la UGD presentaba una solicitud de pago, con una lista anexa de las UGI que recibirían las transferencias, indicando el monto para cada uno. El DCC luego las procesaba en órdenes de pago electrónicas individuales. Con variaciones en la cobertura y el momento, la mayoría de las repúblicas en su proceso de reforma han tratado de adoptar alguna variante de este sistema de ejecución del presupuesto.

            También se reconoció que el nuevo sistema podía incluir un registro de compromisos. Por ejemplo, las podían presentar formularios de compromisos para las operaciones auxiliares del DCC, que los verificaban y aprobaban si estaban dentro de los límites presupuestarios y de efectivo, cuando el departamento de presupuesto daba su aprobación, si ésta era necesaria. Este sistema fue introducido con éxito en Eslovenia, que para entonces había construido un sistema de información informatizado que podía manejar el trabajo adicional que implicaba. ERY Macedonia también está introduciendo este sistema como piloto. La información sobre estos compromisos estaba pues disponible, junto con información contable, para todos los departamentos pertinentes del MOF, especialmente a los fines del manejo del presupuesto y el efectivo. Tal como se indicó, inicialmente, esto se consideró factible solamente para grandes contratos. Una vez en funcionamiento este registro de compromisos, se podía iniciar el proceso de establecer proyecciones de flujo de efectivo más confiables, por lo menos del lado del gasto, y la advertencia temprana hecha a las UGD si la situación de ingresos no satisfacía las expectativas. La mayoría de las otras repúblicas, sin embargo, decidieron postergar esta reforma hasta que su nivel de informatización estuviera más desarrollado.

Crear un marco institucional y legal de apoyo

 

El desarrollo de capacidad en el MOF, tal como se señaló anteriormente, se vio facilitado normalmente por su reorganización institucional. Uno de los cambios más fundamentales fue crear un nuevo departamento del tesoro, en general volviendo a desplegar secciones responsables de la ejecución del presupuesto desde el departamento del presupuesto, pero también exigiendo la incorporación de nuevos conocimientos. El DCC adquirió típicamente la función central en el tesoro. Otro cambio consistió en desarrollar un macro análisis fiscal y una función política dentro del ministerio para reemplazar la vieja metodología de planificación central generalmente localizada en la antigua agencia estatal de planificación que desapareció casi totalmente después de la independencia. Dar más poder al MOF a la hora de asumir su nueva función como gerente financiero del gobierno también exigió darle la autoridad legal necesaria. Esto se hizo generalmente a través de una nueva legislación presupuestaria que redefinió las responsabilidades del MOF de manera mucho más completa en el área de normas presupuestarias, operaciones del tesoro y el control y la supervisión de los recursos públicos. Estas leyes tomaron como modelo a otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), aunque en su fase inicial de reforma con la capacidad administrativa existente muchas veces no pudieron implementarse totalmente, o fueron modificadas regularmente.

V. La estrategia para la reforma de la gestión del gasto público: segunda fase

 

La primera fase de reformas tendió a concentrarse en cuestiones de ejecución del presupuesto y en implementar un marco legal e institucional básico que permitiera controlar mejor los recursos públicos dando al mismo tiempo al MOF cierta flexibilidad para realizar ajustes en el año en curso si los desarrollos macroeconómicos lo requerían. Puede considerarse que la segunda fase de reformas, pese a incrementar ligeramente el desarrollo de las operaciones del tesoro, puso mayor énfasis en los temas de preparación y gestión del presupuesto, y en atacar las debilidades fundamentales del sistema presupuestario de la ex RFSY que se identificaron en la Parte II anterior.

1.      Mejorar la preparación y la gestión del presupuesto

 

Es visible que se está llevando a cabo una reorientación de técnicas de preparación y gestión del presupuesto en las repúblicas de la ex RFSY. En la mayoría de las repúblicas se han dado los primeros pasos para dejar de lado el sistema tradicional de recursos  y dominado por el cumplimiento y pasar a uno que pone el acento en una mayor eficiencia operativa, mayor análisis de las alternativas de costos, el uso de mecanismos de mercado y recuperación de costos y, por encima de todo, centrado en la productividad y los resultados. En algunos casos esto se encuentra en una etapa muy rudimentaria, pero una vez iniciadas se espera que el ritmo de estas reformas se acelere. En la mayoría de los países de la OCDE, la oficina de presupuesto no es simplemente un agente de reunión y consolidación de presupuestos preparados por otros, sino que participa más profundamente en aspectos políticos de formulación del presupuesto y en el trabajo de coordinación y análisis político. En las repúblicas de la ex RFSY, se reconoció que era necesario reorientar las actividades de preparación del presupuesto hacia un análisis político y operativo antes que permanecer centrados simplemente en el cálculo del costo de las operaciones. Para cumplir con esta función, se exigiría a los departamentos del presupuesto que desarrollaran la capacidad y la autoridad necesarias para reunir información específica, detallada y exacta, tanto financiera como cualitativa, sobre políticas y programas públicos, y compilar y presentar la información a los responsables de tomar decisiones en el gobierno y la legislatura. Esto significó superar la escasez de conocimientos en análisis, planificación y control para contribuir a definir el marco presupuestario, ofrecer asesoramiento sólido en política financiera al gobierno y hacer el seguimiento del desempeño del presupuesto durante el año. La experiencia en las repúblicas es que está llevando un tiempo considerable desarrollar esta pericia.

            Una de las reformas más importantes para la preparación del presupuesto ha sido la introducción en el presupuesto de una clasificación por programas. En principio, un programa es una serie de actividades y proyectos públicos que comparten un conjunto común de objetivos. Conceptualmente, difiere de una clasificación ya sea administrativa o funcional amplia basada en la política. Representa una orientación operativa y de gestión más específica que una clasificación funcional, y una orientación política más estratégica que una clasificación administrativa. Pasar a las normas presupuestarias de la OCDE, exigió que el enfoque cambiara gradualmente de los recursos y costos a los resultados a alcanzar a partir de los programas presupuestarios, permitiendo así fijar los objetivos o metas de funcionamiento. Este enfoque pone de manifiesto el propósito fundamental para el cual se incurre en el gasto público (por ejemplo, mejorar los niveles educativos en las escuelas) y no en los recursos utilizados para alcanzar ese fin (por ejemplo, gasto por alumno en educación). Es un elemento importante para mejorar la transparencia y la responsabilidad en el presupuesto, al permitir que el gobierno presente a la legislatura y al electorado los objetivos y metas de sus programas y los resultados mensurables que trata de obtener con ellos. También da la posibilidad de mejorar la efectividad global del gasto, y forma la base de un enfoque que se concentra en los resultados y objetivos utilizado para imponer responsabilidad personal a los responsables de programas en las unidades de gasto para obtener los resultados fijados, abriendo a la vez la posibilidad de una mayor flexibilidad para desplegar recursos. Para los países que aspiran a acceder a la UE, como Eslovenia, un importante impulso para que ellos analizaran la efectividad de las operaciones públicas fue la necesidad de ajustarse a los límites de déficit de Maastricht, y encontrar espacio para financiar las contribuciones presupuestarias de la UE requeridas. Otras repúblicas tal vez no percibieron la misma urgencia que Eslovenia para desarrollar su sistema de gestión del presupuesto, aunque esa actitud está cambiando en la actualidad, sobre todo en vista de su posibilidad de acceder eventualmente a la UE.

1.       Ofrecer una perspectiva macroeconómica y de mediano plazo

 

Las condiciones macroeconómicas inestables encontradas después de la independencia hicieron que las repúblicas vieran enseguida la necesidad de desarrollar un marco macroeconómico para la política fiscal y de fijar objetivos fiscales anuales globales para el presupuesto para guiar a los ministerios y los gobiernos de menor nivel en la preparación de sus presupuestos.

            En un primer momento, el trabajo de análisis macroeconómico y fiscal fue muy deficiente debido a la escasez de información disponible. Esto mejoró con el desarrollo del sistema del tesoro y la introducción de clasificaciones presupuestarias más significativas. La siguiente etapa de reforma consistió en suministrar un marco presupuestario de mediano plazo, coherente con los futuros avances de la economía a mediano plazo, lo cual constituye una práctica estándar en la mayoría de los países de la OCDE. Un importante aspecto de este ejercicio es actuar como control de coherencia respecto de visiones diferentes de la evolución de las finanzas públicas en relación a los desarrollos macroeconómicos, y sobre esta base, establecer objetivos que puedan traducirse en un techo para el gasto agregado. Estas proyecciones también mejoran la transparencia del proceso del presupuesto obligando a discutir las prioridades presupuestarias y favoreciendo un consenso en cuanto a los objetivos fiscales de mediano plazo. Si bien un marco presupuestario de mediano plazo total (MPMP) requiere prever una gran cantidad de distintos tipos de gastos, muchas veces hay pocas variables claves, “impulsores de costos,” que son útiles para presentar distintas hipótesis y proporcionar un análisis de sensibilidad sobre techos de gasto agregado global.

1.      Dar más transparencia al proceso presupuestario

 

Uno de los principios esenciales implícitos en el reciente proceso de reformas del gasto público en el mundo ha sido la promoción de una mayor transparencia y responsabilidad en todos los niveles de gobierno. Esto implica no sólo la interacción del gobierno con la legislatura y la opinión pública, sino también los procesos y procedimientos internos para reunir información fiscal y su análisis. Además de introducir un MPMP, todos los esfuerzos destinados a que la cobertura del presupuesto sea más completa –que incluya ingresos retenidos anteriormente en los totales del presupuesto, que disminuya el número y el tamaño de los fondos extrapresupuestarios, que elimine operaciones como concesiones tributarias, compensaciones de impuestos, préstamos favorables a través de bancos estatales, gasto social dirigido a través de empresas estatales, etcétera– incrementaron la transparencia de un sistema presupuestario anteriormente opaco. Estas reformas están siendo implementadas cada vez más en las repúblicas de la ex RFSY. Para las economías más reformadas, que dejaron de depender de la financiación multilateral y por ende necesitaron financiación del mercado, se ha empezado a apreciar que esa transparencia en las operaciones públicas también era un aspecto esencial para mantener la confianza en el gobierno y, a través de esto, acceder a los mercados financieros en términos más favorables. Por consiguiente, los países más reformados han mostrado interés por participar en la iniciativa del FMI sobre información fiscal sobre de normas y códigos (ROSC). Eslovenia fue el primero en completar un ROSC fiscal en 2001, y Croacia probablemente será el siguiente.

1.      Desarrollar sistemas de información y contabilidad

 

El trabajo para desarrollar un sistema de tesoro que no sólo reemplazara la contabilidad de la OP y las funciones de información sino que mejorara con éstas, continuó en la siguiente fase de reformas. Con el cierre de las OP, hubo un incentivo inmediato para que el MOF avanzara con mejores sistemas de contabilidad pública, mayor informatización, y el establecimiento de sistemas de información sobre gestión financiera a nivel de todo el gobierno.

            Ha habido dos enfoques diferentes para mejorar la contabilidad pública. El primero ha sido volcar todas las etapas del proceso de gasto en las cuentas. Usando el sistema contable basado en la OP, el MOF solamente podía reconocer en sus registros la asignación a una institución (en forma muy agregada), y la OP registraba los fondos liberados a éstas desde la cuenta principal de presupuesto, y el débito final de efectivo de una cuenta de unidad de gasto –las etapas finales del gasto, que muchas veces solamente se podían reconciliar totalmente con la asignación al término del año. Este sistema, que tenía la desventaja de no permitir la divulgación rápida o el control de los atrasos, planteó el interés en inspeccionar etapas anteriores de gasto y, en particular, la etapa de compromiso. Siguiendo todas las etapas del proceso de gasto en las cuentas –asignación, autorización, compromiso, obligación, obligación liquidada y pago en efectivo– es posible identificar los orígenes y la magnitud del problema de los atrasos, y tener un mejor indicador de los recursos totales utilizados por el gobierno y sus futuros requerimientos de efectivo. Una segunda reforma importante, en general introducida parcialmente en las repúblicas, es pasar la base de contabilidad del efectivo a una contabilidad acumulativa.

            Paralelamente a la reforma del sistema de contabilidad, y como respaldo de ésta, hubo un incremento de la informatización. Seguir la evolución del presupuesto con sistemas de clasificación más complejos y en sus diferentes etapas de gasto no era posible sin mejorar la informatización. Además, sistemas clasificación presupuestaria mejores y más detallados en base a programas, de manera que los costos puedan asignarse a actividades individuales, para ser comparados con los resultados de esas actividades, era obviamente relevante para la gestión. Asimismo, pasar a un sistema contable acumulativo se vio en muchos casos favorecido por la existencia de paquetes de software contable derivados de la contabilidad comerciales que en general se basan en la contabilidad acumulativa. Adaptar los distintos informes para que respondieran a las diferentes necesidades de gestión a través de un sistema contable informatizado ha sido una reforma general de la gestión del gasto público (GGP) intentada en los últimos años por casi todos los países de la ex SERY. Esto se logró con mayor éxito en alguna Repúblicas, y para otras todavía queda una cantidad de trabajo considerable para que dichos sistemas puedan ser considerados plenamente operativos.

            Al mismo tiempo, existía la necesidad de desarrollar capacidad, no sólo dentro del gobierno sino de la economía en su conjunto, para desarrollar la función contable y establecer normas contables. Se identifican distintos elementos: calificaciones de los contadores, especialmente los que ocupan cargos altos, que deben ser estipuladas por la ley; un proceso de certificación profesional para los contadores del sector público, uniformando los procedimientos contables; y establecer programas de capacitación. Estas cuestiones han sido abordadas en la actualidad en la mayoría de las repúblicas.

 

1.      Profundizar la gestión financiera en la administración pública

 

El cierre del sistema de OP eliminó una serie de controles importantes en el proceso del presupuesto. Como ya se dijo anteriormente, la OP no se limitaba a procesar transacciones sino que chequeaba su veracidad y desempeñaba el papel de auditor externo. Por consiguiente, como parte de la reestructuración de la OP, era importante reemplazar estos controles financieros. Esto requirió crear una institución de auditoria suprema independiente, nuevamente siguiendo las líneas de la OCDE, además de reforzar la auditoría interna en los organismos públicos. Por otra parte, ahora que las repúblicas desarrollan un modelo de gestión presupuestaria más moderno de traspaso, donde los organismos tienen amplias responsabilidades en la asignación de recursos, es esencial garantizar que operen con un marco eficaz de gestión financiera interna.

VI. Avances en la reforma

 

El progreso alcanzado al pasar de estas reformas de corto plazo a reformas de mediano plazo más sostenibles ha sido diferente según las repúblicas. En general, esto se vio determinado por la velocidad a la cual pudo restablecerse la estabilidad política y económica. Las dos repúblicas que se adelantaron rápidamente estaban esencialmente fuera de la zona. Fueron Eslovenia, que hizo un rápido avance en la segunda mitad de la década de 1990, y ERY Macedonia, cuyos problemas fueron dilatados por divisiones étnicas internas y la disputa política con Grecia, aunque en los últimos años ha hecho progresos notables. En estos últimos años, pero de una manera más visible después del cambio de gobierno en 2000, Croacia también comenzó a avanzar en las reformas de mediano plazo. Serbia empezó hace muy poco a proyectar su estrategia de reforma para ponerse al día, pero a partir de una posición en la que puede aprender de los éxitos y fracasos de las otras repúblicas. En su mayor parte, la reforma en Bosnia fue llevada a cabo, cuando no impuesta, desde el exterior, lo cual lleva a cuestionar la sustentabilidad a largo plazo de algunos de sus esfuerzos de reforma. En menor medida, las reformas en Montenegro también han sido impulsadas desde afuera. Si bien casi todas las repúblicas todavía sufren limitaciones fiscales, la segunda fase de reformas está en marcha en algún grado en todas las repúblicas, aunque todas han partido de distinto lugar. Aun en las que están más avanzadas, persisten problemas no resueltos (como la situación de los usuarios indirectos del presupuesto, las zavods) y la cobertura del gobierno general en su información fiscal.

1.      La estrategia de reforma con respecto a las Oficinas de Pago

 

La OP, tal como estaba estructurada, no podía concebirse como una especie de tesoro, donde los organismos públicos tuvieran sus cuentas, como sustituto de depósitos bancarios. Sin embargo, se reconoció que el sistema de OP contenía los elementos básicos a partir de los cuales se podía establecer dicho sistema de tesoro. En un primer momento, se consideró prudente que la reforma de la OP no destruyera este potencial –al menos hasta que pudiera desarrollarse un sistema de tesoro en el MOF y pudiera fortalecerse el sistema bancario. Se recomendó que cualquier reforma relativa al sistema de pagos debía, por ende, excluir toda idea de que los organismos gubernamentales y las unidades de gasto podían realizar sus pagos sin la intermediación de la OP.

            Tal como se señaló, en un primer momento la contabilidad pública básica, aunque sin duda limitada, fue llevada a cabo en gran medida por la OP. Ése fue el enfoque general de corto plazo hasta encontrar una solución de mediano plazo más satisfactoria desarrollando un sistema de tesoro. En algunas repúblicas se hicieron mejoras a la codificación de las órdenes de pago en conformidad con clasificaciones presupuestarias reformadas, para brindar informes económicamente más significativos. En lo que se refiere a la solución de mediano plazo, una opción considerada (por ejemplo, en ERY Macedonia) fue modificar el sistema de OP de modo que actuara más como un tesoro y eventualmente transferirlo al MOF. Se sostenía que todo el trabajo de registro y consolidación podía ser llevado a cabo con mucha más eficiencia por la propia OP, usando sus sistemas informáticos. El segmento de actividad asignado a la OP –ejecución de pagos, contabilidad y consolidación– no diferiría en principio de las funciones fundamentales de pagar y recibir asignadas a los sistemas de tesoro informatizados bajo el control del MOF. Estas operaciones, por lo tanto, debían ser claramente identificadas y separadas de sus otras funciones (aunque tuviera que usarse la misma red de computadoras para pagos ordinarios y para pagos públicos) luego de lo cual se sostuvo que este segmento de su actividad podía quedar bajo la supervisión del MOF. Los movimientos de fondos entre unidades gubernamentales de gasto entrarían en este sistema mientras que los pagos de unidades gubernamentales de pago hacia y desde otras personas jurídicas desarrollarían el vínculo entre este sistema y el sistema de pagos generales.

            Si bien ésta es la estrategia que se sigue actualmente en Serbia, para algunas repúblicas fue muy difícil lograr que la gestión de la OP cediera este importante componente de sus operaciones, ni tampoco hubo incentivos para que disminuyeran sus operaciones o planearan en definitiva la división y desaparición de la OP. En el caso de ERY Macedonia hubo una táctica de postergación por parte de la OP que llevó finalmente al ministro de economía a perder la paciencia e imponer el tema del cierre de la OP y la reforma del sistema de pagos en 2001. Esto también se intentó en Eslovenia, pero el desarrollo de las funciones de tesoro tuvo que esperar hasta que se implementara una reforma más amplia de la OP en 2002. Eslovenia tuvo un plan quinquenal para la eventual transferencia de todas las cuentas de personas jurídicas no gubernamentales de la OP a los bancos, con una pre-calificación conservadora de bancos. Una vez que esto ocurrió, se retuvo y se reestructuró un elemento esencial del viejo sistema para llevar a cabo operaciones de pago y recepción del sector del gobierno general. En Bosnia-Herzegovina, el sistema de OP salió de la guerra muy debilitado. No sólo fue dañado físicamente con pérdida de recursos humanos, sino que la OP se dividió con criterios étnicos y se utilizó en consecuencia para financiar objetivos políticos, con lo cual sus funciones básicas de compensación se volvieron sospechosas. Debido en gran medida a la insistencia de donantes externos, las oficinas de pagos de Bosnia fueron cerradas por la fuerza en diciembre de 2000. Este enfoque tipo “big-bang” para reformar la OP causó algunas alteraciones temporarias en las finanzas públicas especialmente en los ingresos, pero la experiencia actuó como estímulo para adoptar un enfoque de cierre más acelerado de las oficinas de pago en otras repúblicas, como Serbia y Montenegro. En otras repúblicas, en cambio, se adoptó un enfoque más cauto por etapas. En Croacia, la oficina de pagos se reformó como una operación comercial llamada Agencia Financiera (AFIN) y se le dio una función de cámara compensadora para los bancos, pero de lo contrario siguió en gran parte intacta prácticamente con las mismas funciones que antes. Con todo, la situación en Croacia está evolucionando ya que el MOF participa en un amplio proyecto de informatización que le permitirá depender cada vez menos de la OP. Todos los países emprendieron su propio camino de reformas pero, al mismo tiempo, hacia fines de 2002, todos habían reformado sus sistemas de pagos o estaban implementando dichos planes de reforma. El Apéndice I resume este esfuerzo reformista.

1.       Avances de las reformas de la primera y segunda fases

 

Tal como se resume en la Tabla 1, la mayoría de los países de la ex RFSY emprendieron y realizaron la mayoría de las reformas en la fase uno. No obstante, en Serbia, que comenzó el proceso con mayor demora, todavía debe llevarse a cabo. Aun para quienes están implementando reformas de la segunda fase, algunos elementos de la primera fase todavía no han sido totalmente alcanzados –en Bosnia, por ejemplo, la resolución del problema de los atrasos tanto en la Federación de Bosnia-Herzegovina como en la Republika Srpska todavía deben completarse. Además, muchos países todavía deben resolver bien los problemas de capacidad interna en sus MOF, que no han permitido el cumplimiento total de las reformas de la contabilidad y la gestión financiera. Pese a estas reservas, es evidente que entre 2000 y 2002, estos países pasaron significativamente a la segunda fase de reformas descrita anteriormente.

            En este movimiento, Eslovenia fue la que marcó el camino. La preparación del presupuesto y la gestión en el año en curso mejoró considerablemente gracias a la capacitación y al desarrollo de capacidad. Eslovenia introdujo una clasificación por programas piloto en 2000, que fue plenamente implementada en el presupuesto de 2001; ERY Macedonia comenzó a introducir la presupuestación por programas en ministerios piloto en 2001; la nueva clasificación presupuestaria de Montenegro en 2001 tiene funciones de GFS y una estructura básica de programas; y es evidente que Croacia también está considerando seriamente la idea de adoptar programas piloto. El cuadro de cuentas de este último país permite una especificación detallada de las actividades y los proyectos que facilitaría la identificación de la estructura de programas;[12]no obstante, esto puede conllevar el peligro de que la estructura de programas sea vista solamente como una forma de retabular datos presupuestarios y no a los fines de tomar decisiones.

            La mayoría de las repúblicas se esforzó por aportar una perspectiva macroeconómica y de mediano plazo a sus presupuestos. Para muchos, esto pasó de los programas económicos de ajuste que habían tenido con el FMI, que hacían hincapié en la necesidad de que los homólogos locales desarrollaran capacidades macroeconómicas de previsión, política y análisis. Algunos han superado esta etapa. Eslovenia, con la ayuda de un proyecto sueco gemelo financiado por la UE, introdujo en 2000 un enfoque de arriba hacia abajo en dos etapas para la formulación del presupuesto. Las decisiones macroeconómicas sobre la evolución de la economía determinaron el futuro déficit/superávit, con los techos implícitos, para su discusión con los ministerios de la línea en un alto nivel antes de las negociaciones finales sobre los presupuestos detallados. Este proceso se refinó aún más en 2001 con la introducción de un presupuesto a dos años detallado, destinado principalmente a evitar la financiación temporaria y a ofrecer un horizonte más seguro para los programas de inversión del estado. La circular presupuestaria de ERY Macedonia también se basa cada vez más en un proceso de arriba hacia abajo, con trabajo en curso para desarrollar un marco macroeconómico de mediano plazo, con prioridades públicas explícitas de mediano plazo que puedan suministrar techos de gasto. Croacia también se encuentra en las etapas iniciales de desarrollar un enfoque a mediano plazo para su presupuesto con vistas a satisfacer el control y los requisitos de información de la UE siguiendo muy de cerca los pasos de Eslovenia.[13]

            Todas las repúblicas consiguieron dar mayor transparencia al proceso presupuestario, mediante mejores procedimientos presupuestarios, generalmente requeridos por una nueva legislación. Con mejores clasificaciones económicas y por programas, Eslovenia estableció una mejor vinculación entre las prioridades y el presupuesto y a partir de esto la discusión política en el parlamento sobre temas políticos se funda en mayor información (se permiten modificaciones en el nivel de subprogramas). También se introdujeron nuevos documentos de apoyo y requisitos de información (para respaldar la auditoría de los resultados) permitiendo un proyecto de presupuesto mucho más transparente. La nueva Ley de Finanzas Públicas, sancionada en 1999, contenía, como uno de sus requisitos, una enumeración de todas las instituciones del gobierno general (alrededor de 3.200 entidades).[14] Las entidades de Bosnia-Herzegovina fueron impulsadas por donantes externos a mejorar la transparencia. Las leyes presupuestarias han sido adoptadas por entidades que mejoran la transparencia de las normas presupuestarias, limitan la solicitud de préstamos a los gobiernos subnacionales e incorporan ingresos propios de los ministerios y las instituciones presupuestarias en presupuestos de entidades. Lamentablemente, debido a la estructura de gobierno muy descentralizada, la información fiscal sigue siendo en general débil y fragmentada. ERY Macedonia ha mejorado continuamente su ley orgánica de presupuesto, así como ha dado pasos importantes para definir mejor el papel del Estado, redefinir las funciones y las actividades estatales y, desde 2001, ha introducido cambios legales para desviar actividades no fundamentales al sector privado. La nueva ley de presupuesto de Montenegro, sancionada en agosto de 2001, contribuyó asimismo a dar mayor transparencia a los procedimientos presupuestarios. Serbia introdujo hace poco una legislación significativa en 2002: una ley orgánica de presupuesto, una ley de contabilidad y una ley sobre administración pública, que juntas apuntan a reformar su presupuesto para ponerse a la altura de las otras repúblicas. La ley de presupuesto ofrece un ciclo completo para la preparación, adopción, ejecución, control y contabilidad del presupuesto. Se realizó un esfuerzo considerable para mejorar la cobertura del presupuesto de modo que incluya ingresos propios o retenidos, identificando y asignando estos ingresos junto con recursos presupuestarios en los presupuestos de 2002.

 

Tabla 1. Avance de las reformas correspondientes a la primera fase

 

 

                                                                                                                             FbiH       Srpska    Croacia  Serbia    Montenegro         ERY Macedonia                  Eslovenia

 

1 Delineación clara de los límites institucionales del presupuesto

a. Inventario completo/clasificación de unidades gubernamentales        N             N             S             S                            S                             S                               S

b. Regulaciones sobre apertura/cierre de cuentas bancarias                     S             S             S            S                             S                             S                               S

c. Ingresos propios ahora incluidos en el presupuesto regular                 P             P             S             P                            N                            S                               S

 

2 Información mejorada

a. De la oficina de pagos                                                                                  P             P             N            S                             S                             P                               S

b. Del Tesoro                                                                                                     P             P             S            N                            P                             S                               S

c. Usando clasificaciones aceptadas internacionalmente                           S             S             S            S                             S                             S                               S

 

3 Se atacó el problema de los atrasos                                                           

a. Se conoce toda la situación de los atrasos                                                               N             N             S            N                            N                             P                             S

b. Control de los compromisos                                                                       N             N             P            N                            N                            P                               S

c. Control de compromisos adecuado                                                            N             N             N            N                            N                            N                               P

 

4  Función de contabilidad establecida en el MOF                                      S             S             P            N                            N                            S                               S

 

5 Mejoramiento del manejo de efectivo

a. Fortalecimiento de planificación financiera                                               P             P             P            P                             P                             P                               S

b. CUT establecida sustancialmente                                                              P             P             P            P                             P                             P                               S

 

6 Ejecución del presupuesto controlada por el MOF

a. Pasó del Departamento de Presupuesto al Tesoro                                  S             S             S            P                             S                             S                               S

b. También se procesan las órdenes de pago de las UGI                           N             N             N            N                            N                            N                               N

 

7  Ley de Presupuesto revisada según estándares internacionales          S             S             S             S                            S                             S                               S

 

8 Reorganización del MOF

a. Departamento del Tesoro establecido y en funcionamiento                  S             S             S             P                            P                             S                               S

b. MOF fortalecido en recursos humanos                                                     P             P             P            P                             P                             P                               S

s – Sí; P – Parcial; N – No   Evaluación realizada en diciembre de 2002

 

            La transparencia también se vio favorecida por otras reformas importantes. Por ejemplo, en general se redefinió y fortaleció considerablemente la función de auditoría. En 2000, se designaron auditores generales para las entidades bosnias y esto fue seguido por auditorías de la ejecución del presupuesto para 2001 en Republika Srpska, y auditorías externas para las operaciones de las fuerzas armadas también tuvieron lugar en la Federación de Bosnia-Herzegovina. La Ley de Presupuesto montenegrina de 2001 especificó no solamente un departamento del tesoro y sus funciones, sino también un departamento de auditoría interna.  ERY Macedonia reforzó su auditoría interna creando un nuevo departamento en el MOF en 2002, así como estableciendo la Oficina de Auditoría Estatal como auditor externo del Estado. Lamentablemente, para ambas instituciones ha sido difícil reclutar personal. Eslovenia reforzó hace poco su Tribunal de Auditoría para responder a las normas de la UE. Todas las repúblicas han introducido nuevas leyes de compra pública para ajustarse a las normas internacionales, y todas están abordando la necesidad de fortalecer y modernizar el control y la auditoría interna. La transparencia también se vio beneficiada por el paso a una CUT, cerrando las cuentas de las unidades y subunidades de gasto, registrando los pagos entre las entidades públicas, asegurando registros contables puntuales e informes fiscales más puntuales y significativos. En 2991, Eslovenia emprendió y publicó un ROSC fiscal, y Croacia considera la posibilidad de seguirla.

            Ha habido un reconocimiento general de la necesidad de desarrollar los sistemas de contabilidad e información.Eslovenia estableció normas de gestión financiera e información centralizadas que deberán ser aplicadas por todas las unidades del gobierno general a través de su Ley de Finanzas Públicas. En base a la Ley de Contabilidad, que entró en vigor en 2002, se prescribió la contabilidad en base al efectivo para todas las unidades del gobierno general, pero con requisitos adicionales para la contabilidad acumulativa por parte de alrededor de 1.500 instituciones del gobierno general clasificadas como usuarios indirectos del presupuesto. La Ley Orgánica de Presupuesto de 1998 de Bosnia-Herzegovina, expresó la función del tesoro, pero la CUT y el mayor del tesoro general del tesoro recién se establecieron con las regulaciones relativas a las operaciones del tesoro recién en 2000 (enmendadas en 2001). Esto a su vez, hizo necesario introducir regulaciones sobre la contabilidad presupuestaria ese mismo año, que fuero apoyadas al año siguiente con regulaciones financieras referidas al plan contable, los estados financieros y las cuentas anuales. En general, mientras estos países cambiaban sus clasificaciones presupuestarias según las normas internacionales, también se realizaron modificaciones al plan contable estatal (por ejemplo, Croacia en 2002).

            Todos los países pasaron a sistemas de información informatizados como una manera de cumplir con sus nuevos requisitos contables y de información. En Eslovenia, la ejecución y la contabilidad del presupuesto es apoyada por un paquete de software localizado a nivel local para todas las unidades centrales de gobierno suministrado por el MOF (MOFERAC). Además, en los últimos cinco años, un esfuerzo considerable apuntó también a informatizar el proceso de preparación del presupuesto. El Departamento de Presupuesto tiene ahora un sistema de presentación presupuestaria totalmente operativo a nivel de todo el gobierno y suministra la información electrónica de los presupuestos que se transmite al parlamento en la primera semana de octubre. Los cambios realizados en las deliberaciones parlamentarias también se registran y luego los datos finales de las asignaciones se transfieren al sistema de información MOFERAC del gobierno. La mayoría de los otros países han concentrado sus esfuerzos en la ejecución del presupuesto, en parte para hacer frente al cierre de sus oficinas de pagos. En ERY Macedonia –luego de la creación de un departamento del tesoro en el MOF en 2000– con la reconstrucción de la oficina de pagos, el control de gastos pasó a un sistema de tesoro. El sistema manejó una aplicación de software operada localmente, un “sistema provisorio”, para permitir que el tesoro operara con una CUT en el Banco Nacional. El sistema usa una base de datos relacional e incluye un control presupuestario completo, aprobación de solicitudes de pago y un generador de órdenes de pago, registro de ingresos, conciliación con la contabilidad y un sistema para exportar datos a Excel. El software se amplió para permitir la comunicación entre el tesoro y la liquidación bruta en tiempo real del Banco Nacional (RTGS). Planean reemplazarlo por un sistema contable integrado más moderno en el futuro cercano. En Croacia, se ha desarrollado un sistema de información de gestión financiera (FMIS), con software SAP dentro del MOF y gracias al cual el MOF puede comunicarse con otras UGD del gobierno central, pero éstas no pueden usarlo. Como se señaló anteriormente, las Entidades Bosnias, se vieron beneficiadas por un proyecto informático financiado externamente por el USAID, que suministró software Oracle Financials para apoyar a los distintos tesoros. Asimismo, Montenegro recibió un FUMES no tan amplio financiado por la UE pero recientemente tomó medidas para adoptar un FMIS integrado, con software SAP, y Serbia está planeando seguir el mismo camino.

            En líneas generales, a las repúblicas de la ex RFSY no les fue tan bien en lo que se refiere a profundizar la capacidad de gestión financiera del gobierno. Eslovenia, que lleva más tiempo desarrollando su sistema del tesoro, es quizás una excepción. En 1996, reorganizó su departamento del tesoro en dos departamentos, uno para el manejo de efectivo y otro para la deuda pública. Esto permitió la especialización y el desarrollo de conocimientos: el primero especializándose en manejo de la liquidez y el uso de fondos del mercado monetario en depósitos día a día; el segundo en establecer la capacidad de emitir bonos en el mercado europeo, así como desarrollar el mercado interno en deuda pública a más largo plazo, incluido el desarrollo de un sistema repo con títulos públicos. Algunas Repúblicas, sin embargo, no han introducido una CUT local. En Croacia, si bien las instituciones presupuestarias todavía mantienen cuentas en moneda extranjera, muchos de los pagos se hacen directamente a proveedores a través de la CUT. Otras repúblicas están en proceso de reclutar y capacitar a su personal en los nuevos conocimientos requeridos para una gama cada vez más grande de funciones del tesoro. Por ejemplo, ERY Macedonia introdujo un registro central de funcionarios públicos y otros empleados en la administración pública, a partir de lo cual tiene software nuevo para actualizar mensualmente y controlar el gasto en empleados públicos. También hay proyectos de iniciar una subasta de bonos del tesoro para reemplazar la del Banco Nacional y tomar con ellos funciones de gestión de deuda. No obstante, asumir nuevas funciones como ésta ha demostrado ser una potencial limitación –la mayoría de los MOF en general carecen de buenos conocimientos en el área de gestión financiera y esto es aún más palpable en los otros organismos públicos.

            Reconocer esta limitación generó una nueva iniciativa regional. Todas las repúblicas de la ex RFSY tienen en la actualidad importantes reformas en marcha y todas son muy conscientes de la necesidad de capacitar/retener a su personal para garantizar que estas reformas sigan su curso. Sin embargo, la capacitación local del servicio público no ha seguido, en general, el ritmo del entorno cambiante, y las universidades también han sido lentas en la modernización de sus programas. En 2001 se creó el Centro de Excelencia en Finanzas (CEF) para responder a estas necesidades. Eslovenia, cuyas reformas son probablemente las más avanzadas en la región, ha establecido compromisos financieros y técnicos para apoyar el nuevo centro que fue establecido en Ljubljana. El CEF ha recibido asistencia docente significativa de una amplia gama de donantes e instituciones bilaterales y multilaterales, incluido el FMI. El CEF está desarrollando en la actualidad un programa de capacitación GGP para personal de finanzas públicas recién contratado tanto en los gobiernos centrales como locales y espera que este programa a la larga se localice en instituciones de capacitación locales. Una segunda área de interés es el desarrollo de un programa de capacitación y certificación de contadores públicos, para responder a la considerable escasez que enfrenta la región.

VII. Las lecciones aprendidas

 

La primera lección es que era necesario cierto grado de estabilidad política y económica para poder emprender iniciativas de reforma. La significación de la historia y el punto de partida específicos de cada república influyeron considerablemente en el proceso de reforma. Si bien algunas repúblicas asomaron a la independencia en una situación de guerra, algunas incluso en guerra civil, y otras con tensiones internas considerables, la velocidad de la reforma se vio afectada considerablemente por la rapidez con la cual se restableció la paz. Al conflicto se sumó una perturbación económica considerable que creó mayores problemas. A veces se afirma que la alteración del status quo es esencial para fomentar el cambio. Al mismo tiempo, puede afirmarse que demasiada alteración puede abrumar a los reformadores, ya que éstos están preocupados por cuestiones de corto plazo y les resulta difícil obtener un apoyo generalizado para cambios que aportarán beneficios a largo plazo. La experiencia de las repúblicas de la ex RFSY parece apoyar esta última opinión.

            La segunda lección es que una capacidad administrativa inadecuada puede limitar la reforma. Los sistemas presupuestarios creados, ya sea por ley y por cambio de políticas, evidentemente sufrieron debido a la incapacidad de administrarlos. La experiencia demuestra que lleva tiempo desarrollar una capacidad adecuada en el MOF para poder hacer funcionar los nuevos sistemas. En parte, esto es un reflejo de la falta de poder inicial del MOF respecto de otros ministerios y las instituciones del SDK heredadas, pero también fue en parte una cuestión de la base de recursos humanos que finalmente tuvo que complementarse con incorporaciones externas o con una generación más joven más abierta a las ideas de mercado.

            Tercero, la reforma del sistema presupuestario se vio limitado por el ritmo de las reformas en otras áreas paralelas. En particular, los sectores financieros de las repúblicas debieron ser reestructurados reformando el sistema de compensación de la OP y permitiendo que el sector bancario se desarrollara bajo el control del banco central. Todos estos cambios exigieron desarrollar capacidad e innovación en estos sectores paralelos para que el propio sistema presupuestario pudiera pasar a una posición basada en el mercado. Aun hoy, la mayoría de las repúblicas exhiben debilidades básicas en áreas complementarias a la reforma presupuestaria, como la banca, los sistemas contables, la compra y la auditoría.

            Cuarta, y altamente notoria, la mayoría de las repúblicas carecían de un plan estratégico de reforma. Gran parte de la reforma inicial fue realizada por asesoramiento externo y a menudo por condicionamientos externos más que como resultado de un plan de reforma internalizado, con la notable excepción de Eslovenia. Las repúblicas adoptaron ese plan estratégico a diferentes ritmos. Eslovenia, que comenzó con las mejores condiciones iniciales, fue quizás la primera en llegar a una estrategia de reforma; Serbia, debido a las prolongadas hostilidades, fue quizá la última

            Si tuviéramos que interpretar la experiencia reformadora de las repúblicas de la ex RFSY en términos de metodología de gestión del cambio, es posible identificar otros componentes esenciales que en muchos casos faltaban. Se considera que un buen cambio institucional implica por lo menos los siguientes elementos: reconocimiento de un sentido de urgencia para realizar el cambio; desarrollo de una coalición lo suficientemente fuerte como para respaldar el cambio; identificación de un campeón del cambio, que cree una visión común y la comunica y la “vende”; a otros se les dan poder y recursos para actuar; y el proceso de reforma se desarrolla en forma escalonada en base a los primeros éxitos y gradualmente institucionaliza los cambios.

            A la hora de aplicar el paradigma de gestión del cambio, el primer elemento, el sentido de urgencia, fue común a todas las repúblicas. No obstante, en algunas repúblicas que eran más homogéneas, como Eslovenia, fue más fácil formar una coalición para el cambio. Cuando esto se unió a un campeón perdurable del cambio, como en Eslovenia, la combinación produjo rápidamente una visión estratégica y un plan de mediano plazo para reforma que era susceptible de implementar. Otras repúblicas tuvieron que esperar la aparición de un campeón antes de poder impulsar las reformas ( por ejemplo, ERY Macedonia después de 1999 y Serbia después de 2001). Para algunos países, como Croacia, la agenda de reformas nunca se definió claramente, sin lo cual las reformas de visión estratégica han sido dispersas y lentas. La falta inicial de una estrategia de reforma y un plan de trabajo acordados también significó en muchos casos que la asistencia técnica fuera dada en forma ineficaz y a veces inadecuada, apoyando en algunos casos la agenda del país donante en vez de la del receptor (por ejemplo, inicialmente en Bosnia).

            Por último, el caso de los países de la ex RFSY muestra claramente la influencia de la presión de los pares y las mejores prácticas dentro de la región. La presencia dentro del grupo de un modelo a seguir para los otros, en este caso principalmente Eslovenia, contribuyó a acortar el marco temporal de la reforma. El éxito de las reformas en Eslovenia proporcionó a las demás repúblicas, que compartían las mismas instituciones heredadas de la RFSY, soluciones funcionales además de poner en evidencia los errores a evitar. Dentro de este contexto, el establecimiento del centro regional CEF aportó un foro único e importante para intercambiar y difundir las ideas y las experiencias de la reforma.

 

Apéndice I

 

1.       La reforma del SDK para pasar a un sistema de mercado

 

Funciones del SDK

 

Comprender el papel fundamental del sistema de SDK es comprender por qué la reforma de este sistema era un requisito previo para realizar reformas presupuestarias fundamentales. Tal como se indicó anteriormente, el sistema financiero de la ex RFSY giraba en torno de las funciones del SDK:

1.      Compensación de pagos

 

La razón de ser del SDK se centraba en sus funciones de pagos. Una vez establecidas legalmente, todas las organizaciones debían inscribirse en el SDK, y abrir una cuenta única llamada “de giro”, mantenida en la oficina SDK donde la persona jurídica estaba situada. Todos los pagos debían pasar por estas cuentas especiales. Cuando se abría la cuenta de giro, su tenedor designaba uno o más depósitos a la vista (con números de código especiales según el plan contable bancario) en un banco comercial de su elección. Éstas eran las cuentas donde podía mantenerse el dinero, y donde se realizaban los cobros y pagos. Las cuentas de giro únicas mantenidas en el SDK eran meros duplicados de los depósitos correspondientes mantenidos en los bancos. A través de las cuentas de giro, el SDK, no los bancos, manejaba y llevaba los libros de los depósitos correspondientes en los bancos. Las cuentas de giro del SDK funcionaban como imágenes en el espejo de las cuentas bancarias, y el SDK propiamente dicho no realizaba ninguna operación de toma de depósitos o de préstamo. Las personas jurídicas podían tener depósitos bancarios a término no relacionados con las cuentas de SDK. No obstante, los débitos y créditos correspondientes a estas cuentas solían tener como contrapartida un crédito o débito en el depósito a la vista controlado por el SDK, igual que cualquier otra transacción financiera o

no financiera.

            Cada organismo público o unidad de gasto también tenía una (ocasionalmente más de una) cuenta de giro SDK (típicamente una cuenta #603), que reflejaba un depósito en un banco comercial y no en el banco nacional. Si bien los ministerios principales y otras instituciones presupuestarias de primer nivel (las unidades de gasto directo, UGD) generalmente tenían sus cuentas en el banco nacional (designada #637). Además, había numerosas cuentas de giro transitorias en las que se acreditaban los ingresos tributarios, antes de ser transferidos a una “cuenta de giro presupuestaria” (cuenta #630). Esta última normalmente tenía un depósito correspondiente en el banco nacional que estaba bajo el control del MOF y a la que se cargaban los pagos presupuestarios (en realidad transferencias a las cuentas de giro de las unidades de gasto). Por ende, el gasto se realizaba por transferencia electrónica, cargándolo a la cuenta principal de presupuesto #630, y acreditándolo en las cuentas #637 de usuarios presupuestarios principales, las UGD. Estas últimas distribuían estos fondos a sus unidades subsidiarias, las UGI, a las cuentas #603.

            Los bancos también tenían una cuenta de giro única en el SDK, que reflejaba su cuenta ordinaria de depósitos (o cuenta de giro) en el banco nacional, que, a su vez, también tenía una cuenta SDK. El SDK conocía los saldos mantenidos por los bancos en cuentas de reserva separadas requeridas en el NBM, ya que podía excepcionalmente extraer de éstas. El SDK tenía un monopolio sobre los pagos –las personas jurídicas estaban obligadas a realizar todos los pagos internos a través del SDK– lo cual incluía a todos los organismos públicos, los bancos e incluso el banco nacional. También incluía los pagos que eran contrapartida de créditos u otras operaciones financieras, como en el caso de los bancos o el banco nacional. En cambio, los pagos en moneda extranjera (tanto externos como internos) eran realizados por el sistema bancario, sin la intermediación del SDK.  Como el SDK cubría solamente a personas jurídicas, los hogares trabajaban directamente con bancos, donde tenían sus cuentas. Podían depositar efectivo y obtener reembolsos en efectivo, o emitir órdenes de pago, que eran ejecutadas directamente por los bancos a través del sistema SDK. Los pagos se ejecutaban a través del SDK sobre la base de órdenes de pago, por las cuales el dinero era transferido de la cuenta del pagador a la cuenta del cobrador.

            Utilizando sus amplios sistemas informáticos y la red de la rama regional, el SDK podía ejecutar prácticamente todas las órdenes de pago en 24 horas en todo el país, tal como estaba prescrito legalmente. El sistema era sumamente eficiente desde este punto de vista, aunque muy poco eficiente si se tiene en cuenta el esfuerzo requerido para entregar las órdenes de pago a las oficinas del SDK y recuperar la información sobre los ingresos de pagos y los saldos finales de los depósitos del SDK. La imposibilidad para los bancos y el banco nacional de acreditar o cargar directamente en cuenta a sus clientes otras operaciones financieras, así como llevar a cabo pagos entre clientes de la misma institución, implicaba otras deficiencias.

1.       Compensación bancaria

 

Para obtener el resultado neto de las órdenes de pago emitidas por los clientes de los bancos, más las órdenes emitidas por los propios bancos, el SDK debía ingresar un débito o un crédito neto en las propias cuentas de giro del banco (depósitos en el banco nacional). Por consiguiente, el SDK cumplía las funciones que las cámaras de compensación y otros dispositivos de traspaso realizan en otros países. Las órdenes de pago nuevas no se procesaban si, según los resultados de la última compensación, no había saldo suficiente en la cuenta del pagador. Debido a esto, no podían aparecer sobregiros en las cuentas de los clientes del banco. En cambio, podía llegar a haber una deficiencia de efectivo en cualquier liquidación de una cuenta de giro de algún banco. Los pagos pueden considerarse, por lo tanto, finales para los clientes, aunque no para los bancos. En general, desde las 10:00 h de la mañana en adelante, los bancos podían conocer la posición de sus cuentas de giro por compensaciones provisorias, y podían tomar medidas para cubrir cualquier deficiencia de liquidez. Aunque no lo hicieran, el SDK estaba habilitada a cubrir automáticamente cualquier deficiencia con las reservas requeridas de los bancos mantenidas en el banco nacional, que era por consiguiente la institución que corría el riesgo crediticio.

1.      Distribución del efectivo

 

Las personas jurídicas tenían un límite, asignado o convenido con el SDK en cuanto al volumen de sus tenencias de efectivo. Todo excedente debía depositarse en la cuenta de giro (también se disponía a este fin de transferencias a través del correo). Las personas jurídicas que lo necesitaran también debían obtener el efectivo del SDK. Esto era posible sólo dentro de ciertos límites, y solamente para ciertos fines declarados, sujetos al análisis del SDK. Las necesidades de efectivo de los bancos (relacionadas con transacciones con particulares) estaban sujetas a normas similares. Como consecuencia de esto, el SDK era el único intermediario posible entre el banco nacional y el resto de la economía en relación a la distribución de monedas y billetes, necesitando que mantuviera un sistema de cámaras acorazadas a nivel nacional. Esto implicaba que el SDK tenía que mantener una cuenta corresponsal en el Banco Nacional, a través de la cual se registraban las entregas de efectivo entre el BN y el SDK. La función de entrega de efectivo implicaba que hubiera una relación financiera permanente entre el SDK y el BN.

1.      Funciones de recaudación de impuestos

 

La recaudación de impuestos también se realizaba a través del SDK. En las fechas de recaudación impositiva, las empresas debían presentar al SDK una orden de pago, junto con un formulario específico para cada impuesto. El producto de los impuestos se acreditaba en algunas cuentas de giro temporarias en el SDK, según el tipo de impuesto. Éstas eran posteriormente debitadas, y el ingreso total se acreditaba en la cuenta de giro del presupuesto general #630, controlada por el MOF.

            Como los impuestos más importantes (ventas, salarios) se basaban en pagos que tenían que haberse realizado a través del SDK, éste estaba en posición de verificar de inmediato la exactitud de la evaluación. En caso de no presentar la orden de pago a su debido tiempo, o de desacuerdo con la evaluación fiscal, el SDK frenaba la ejecución de toda orden de pago de la entidad en mora y aplicaba tasas de interés de multa a los pagos impositivos retrasados. Finalmente, el SDK estaba a cargo de los procedimientos para sancionar la mora fiscal. Éste fue en su momento un sistema muy expeditivo de recaudación impositiva; sin embargo, con la introducción de nuevos impuestos, pasó a ser fuente de una gran evasión impositiva. Las empresas, particularmente en el caso de las nuevas empresas privadas, se volcaron a los pagos en efectivo, eludiendo la mediación del SDK en parte o totalmente, y de esa forma evitaban el pago de impuestos evaluados o controlados a través de los pagos brutos.

1.      Funciones de control

 

Aparte de la información proveniente de las órdenes de pago, el SDK estaba obligado a recibir diferentes informes presentados por todas las personas jurídicas, incluidos los organismos públicos, respecto de su actividad. Las empresas debían presentar informes trimestrales sobre los impuestos pagados y otras obligaciones legales; e informes semestrales con declaraciones de ingresos y balance. Otras personas jurídicas estaban obligadas a presentar informes anuales. Esta información era la base para las funciones de auditoría general asignadas al SDK. Dichas funciones se centraban en los aspectos de legalidad más que en criterios de desempeño. El SDK tenía asignada normalmente una función especial de iniciar los trámites de quiebra de las personas jurídicas que enfrentaban dificultades de pago.

1.      Funciones de información

 

Además de dar a cada tenedor de cuenta toda la información relevante sobre pagos, el SDK producía una gran cantidad de informes, algunos anuales, otros trimestrales o mensuales. Por ejemplo, los informes mensuales sobre los ingresos presupuestarios confeccionados para el MOF era fundamentales a los fines de planificación del efectivo. Había algunos informes anuales y semestrales sobre gasto públicos que, sin embargo, no se basaban en información recogida a través del mecanismo de pagos, sino en los informes presentados al SDK por las agencias de gasto. Salvo en el caso de las agencias de gobierno, el SDK cobraba un arancel por estos informes. El SDK era una fuente importante de datos para el anuario estadístico oficial.

            Es evidente que el SDK era un organismo muy poderoso del estado socialista. La concentración de poder para mover fondos, y la consiguiente información que poseía, eran consideradas con recelo antes de la caída de la RFSY. Claramente, llevaba a cabo muchas de las funciones de supervisión y control de un banco central y por lo tanto se oponía a la concepción  más moderna de un banco central fuerte e independiente. Por otra parte, su monopolio en las transacciones de pagos era una barrera que impedía el desarrollo de un sistema bancario comercial de acuerdo con los criterios de mercado.

La reforma del sistema de SDK

 

A continuación se resume el avance en la reforma del sistema de SDK:

Bosnia y Herzegovina–Federación de BiH y República Srpska (FbiH y RS)

 

El cierre de las 3 oficinas de pagos de BIH[15] el 31 de diciembre de 2000 fue convenido por todas las partes en la conferencia de Madrid luego de los acuerdos de Dayto, y la presión continua de la comunidad internacional garantizó que la decisión se implementara en esa fecha. Si bien el cierre de las OP fue abrupto con un traspaso generalizado e inmediato a los bancos para todos los clientes, la aplicación de nuevos sistemas de tesoro para reemplazar el procesamiento de las transacciones manejadas anteriormente por las OP fue considerablemente complicado por el número de niveles de gobierno involucrados –el Estado de Bosnia y Herzegovina (BiH), la Federación de Bosnia y Herzegovina (FbiH), la República de Srpska (RS) y los cantones de FbiH, sin contar los gobiernos locales de menor nivel y las municipalidades. Por el lado de los ingresos, sobre todo, la transición resultó difícil y problemática, ya que las transacciones para el pago de impuestos a través del sistema bancario no logró identificar ni al contribuyente ni la naturaleza del pago, haciendo imposible la contabilidad (y el reparto de ingresos). Las disposiciones bancarias públicas se vieron más complicadas todavía por la renuencia de RS y de FbiH a utilizar el banco central “común” para su cuenta operativa principal. Usaron en cambio bancos comerciales que eran favorecidos individualmente por cada gobierno por razones políticas (lo cual derivó e 2 bancos para la FbiH).

            El cambio fue asistido por la participación externa en el proceso, sobre todo en el suministro de sistemas informatizados para las nuevas operaciones del tesoro. USAID aportó el grueso de esta asistencia suministrando y personalizando el software de Oracle Financials para respaldar a los distintos tesoros (conocidos localmente como el sistema SUFI) cuyo despliegue comenzó en 2001 pero recién se completó en 2002. USAID también aportó apoyo de último momento para el desarrollo de una aplicación especial de software para registrar y distribuir ingresos que ya estaba listo en junio de 2001. Ambos sistemas avanzaron considerablemente reemplazando las funciones realizadas anteriormente por las OP. Estos sistemas permitieron llevar mayores generales del tesoro de modo que con el cierre de las cuentas bancarias de las instituciones presupuestarias, pudieron abrirse nuevas cuentas al mayor, permitiendo establecer una CUT en cada entidad (FbiH y RS). En RS el manejo del tesoro y las disposiciones bancarias dieron un paso más con el establecimiento de filiales del tesoro que operaban cuentas de tránsito con saldo cero en bancos comerciales, para ocuparse de la recaudación de ingresos regionales y para atender a los usuarios presupuestarios de transacciones dentro de la región. En cambio, la FbiH tuvo que cubrir solamente dos ramas (Sarajevo y Mostar), dado que la mayor parte de las operaciones de prestación de servicios se llevan a cabo en los cantones. Para simplificar la medida, ambas entidades limitaron la necesidad de transacciones en efectivo para el lanzamiento del nuevo sistema.

            La conversión del Tesoro del estado de Bosnia a CUT se postergó hasta mediados de 2002, debido a los retrasos en la aplicación del software y a los problemas especiales de fijar disposiciones para hacer pagos a áreas específicas (por ejemplo, los Servicios Estatales de Frontera).

            En Republika Srpska la sucesora del SDK, la SPP, se cerró y sus actividades pasaron a la APIF, una entidad estatal a cargo de la compensación de pagos. El Banco Central de BiH (Filial Banja Luka) asumió la compensación bancaria y las instituciones transfirieron sus cuentas de la SPP a los bancos comerciales. La APIF se hizo cargo de las funciones anteriores de la oficina de pagos como por ejemplo el registro de personas jurídicas, y las declaraciones estadísticas, y mantuvo una capacidad residual de TI, que teóricamente le permitía ofrecer servicios a todos, pero en la práctica principalmente a organismos públicos. La administración fiscal recibió personal de la SPP, realizando la recaudación impositiva a través de los bancos, y otra parte del personal se incorporó al Tesoro.

            Retrospectivamente, la perspectiva “big-bang” para la reforma de la oficina de pagos no fue tan perturbadora como se suponía en un primer momento, en gran medida debido a los niveles considerables de ayuda técnica externa, pero también porque en la BiH el sistema de SDK ya estaba quebrado. Al mismo tiempo, hubo pérdidas de información (por ejemplo, la recolección de estadísticas empresarias de cuentas anuales llevaba dos años de atraso) y la falta de preparación en el tesoro inicialmente provocó una pérdida de control significativa sobre las finanzas públicas, sobre todo en la FBiH.

Croacia

 

La oficina de pagos croata (llamada Zavod za plati promet, ZAP) se transformó en Agencia Financiera el 1 de enero de 2002, por las Leyes de la Agencia Financiera y el Sistema Nacional de Pagos. De acuerdo con estas nuevas disposiciones, la responsabilidad de las operaciones de los sistemas de pagos que le correspondía a la ZAP fue transferida al Banco Nacional de Croacia, y los bancos comerciales se hicieron cargo de procesar y compensar sus propios pagos. El Banco Nacional había establecido anteriormente el sistema RTGS en abril de 1999. El Sistema Nacional de Compensación se estableció en 2002, como una unidad independiente manejada por una rama de la Agencia Financiera. La Agencia Financiera también continúa brindando servicios de representación al sector bancario para manejar operaciones de pago, ya que muchos de los bancos comerciales no habían hecho la inversión requerida en sistemas y recursos al momento en que entró en vigencia la nueva ley. Los empleados de la ZAP continuaron trabajando como empleados de la Agencia Financiera.

            En Croacia, la migración de cuentas de la ZAP a los bancos se realizó en un solo paso, incluidas las cuentas de las UGD y las UGI. No obstante, todas las cuentas de las UGD y las UGI deben ser presentadas a la Agencia Financiera, y los bancos deben suministrar saldos regulares de éstas. Según la Ley del Banco Nacional de Croacia, las cuentas de la república son manejadas a través del Banco Nacional, pero las cuentas de SU se abren y manejan a través de bancos comerciales. Los bancos también reciben y procesan órdenes de pago por ingresos y otros ingresos presupuestarios, que deben cumplimentarse de acuerdo con una Ordenanza de 2000 del MOF, y los bancos deben tener aplicaciones de TI que garanticen el cumplimiento de esta Ordenanza.

            Los bancos que tienen las cuentas de los gobiernos locales y las municipalidades están obligados a informar diariamente los pagos y los desembolsos realizados de esa cuenta. La información se envía a la Agencia Financiera en medios magnéticos en un formulario prescrito por la Ordenanza MOF. Como la Agencia Financiera también ofrecer servicios a los bancos para procesar las órdenes de pago de ingresos, hubo un pequeño cambio en el flujo de la información. En el caso de los bancos que no utilizan este servicio, se presentaron algunos problemas iniciales en la información que aparentemente han sido resueltos. Contractualmente, la Agencia Financiera también lleva a cabo el reparto tributario entre los gobiernos centrales y locales. En el Tesoro, el MOF tiene capacidad para procesar una parte significativa de los costes salariales. Los recibos de sueldo de las UGI en las ramas de educación, bienestar social y sistema judicial son reunidos y procesados por la Agencia Financiera y liquidados centralmente desde los distintos presupuestos de transferencia. El manejo del efectivo es ahora una función del tesoro.

Serbia

 

Serbia comenzó una transformación de su oficina de pagos (llamada ZOP) recién a comienzos de octubre de 2001, aunque había dado un primer paso a comienzos de los años Noventa colocándola bajo la supervisión del Banco Central Federal.  La Ley sobre Transacciones de Pagos se adoptó en enero de 2002, para entrar en vigor el 1 de enero de 2003. Estipuló que todas las cuentas de personas jurídicas y personas físicas serían trasladadas a los bancos, y sólo denominadas en dinares. El Banco Nacional de Yugoslavia (BNY) mantiene cuentas de liquidación de cámara compensadora y las cuentas de giro del gobierno federal y la República de Serbia. Al igual que en Eslovenia, parte de la ZOP fue utilizada como agente para realizar transacciones de pagos públicos. Y al igual que en Croacia, la ZOP puede brindar servicios de representación al sector bancario. Los gobiernos federal y estatal tienen plazo hasta el 31 de diciembre de 2003 para establecer una CUT. El sistema de pagos se basa en un RTGS manejado por el BNY, y una cámara compensadora para transacciones en pequeña escala. Para participar en el RTGS, un banco debe recibir la licencia del BNY. El período de transición para la migración fue muy breve, pero aparentemente, pese a algunas alteraciones menores en las recaudaciones de impuestos, el cambio el 1 de enero de 2003 fue bastante tranquilo, probablemente debido a la lección aprendida de la experiencia de Bosnia. Se considera la posibilidad de que el BNY mantenga cuentas para recaudar fondos públicos y asignar fondos de dichas cuentas hasta diciembre de 2003.

Montenegro

 

El enfoque utilizado para reformar la oficina de pagos en Montenegro consistió en desviar todas las funciones no ligadas a pagos de la ZOP y reasignarlas a las instituciones sucesoras. El procesamiento central y la red de comunicaciones fueron asumidos por el banco central, y la red de las filiales de ZOP fue transferida a los bancos comerciales, todavía conectados a la terminal central de procesamiento. Esto hizo que el servicio de pagos, su función como agente fiscal, y los servicios de red de giros y de área (WAN)se integraran bajo la gestión del Banco Central de Montenegro (BCM). De esa forma, Montenegro se mantuvo al margen de cambios importantes, optando por modificaciones en los sistemas actuales. No ha habido una inversión importante en nuevos sistemas de TI (RTGS, una cámara compensadora o incluso sistemas bancarios comerciales), que abran paso al desarrollo de sistemas más modernos orientados al mercado.  A esta altura, no está muy claro si este sistema de giros desregulado y el servicio de comunicaciones WAN para los bancos se sostendrán a largo plazo. En gran medida, dependerá del grado en que estén dispuestos a adherir a estos servicios y hasta qué punto optará por otras soluciones. En este momento, el RTGS interbancario que opera dentro del sistema modificado parece funcionar razonablemente bien.

ERY Macedonia

 

En los Noventa, la ZPP trabajó en estrecho contacto con el MOF para desarrollar sistemas de información más eficaces para las transacciones públicas, especialmente en lo que al gasto se refriere. Esta estrecha colaboración comenzó a disiparse, sin embargo, cuando fue evidente que el gobierno quería reformar el sistema de pagos de acuerdo con las prácticas de la economía de mercado. ERY Macedonia sancionó la Ley de Reconstrucción de la ZPP en 2001 y en diciembre de 2001 desmanteló su oficina de pagos. La ley estipuló que las cuentas de los usuarios presupuestarios fueran transferidas al tesoro desde la ZPP. Un sistema de RTGS manejado por el Banco Nacional de Macedonia (BNM) Y la Agencia para el Sistema de Compensación Interbancaria (KIBS) fueron las instituciones sucesoras para manejar los pagos. Se estableció una nueva orden de pagos de ingresos, por la cual el contribuyente debía introducir el código de impuesto correcto al hacer el pago, y a partir de allí la Oficina de Ingresos Públicos (OIP) tomó las oficinas filiales de ZPP como oficinas impositivas locales.  Se formó una Oficina del Tesoro Skopje (con el personal y el software correspondientes transferidos de la ZPP) para manejar las solicitudes de pago en el área de capital. Los otros pagos cubiertos por una pequeña presencia del tesoro en las filiales regionales fueron absorbidos por la OIP. Esto fue precedido por una intensa actividad en 2001 para completar el sistema de tesoro alterativo, basado en el funcionamiento de una CUT. Lo cual se realizó en dos etapas. La primera etapa, antes del cierres de la ZPP a fines de 2001, requirió que el tesoro creara un software para el Mayor General del Tesoro (MGT) y que el BNM creara un nuevo sistema de pagos basado en una cámara compensadora para las transacciones de pequeña escala y el RTGS para las transacciones de envergadura. El sistema dispuso que los usuarios presupuestarios debían presentar planes de gasto mensuales al Departamento del Tesoro, que los aprueba y los inscribe usando un software específicamente adaptado. El tesoro da luego autorización al usuario presupuestario para sus gastos mensuales. Los usuarios presupuestarios presentan sus solicitudes centralmente al tesoro, que electrónicamente presenta una orden de pago al banco central, registrando las transacciones en un MGT. El banco central, a través de la nueva RTGS compensadora, acredita las cuentas de los proveedores, entregando informes electrónicos online sobre las entradas, salidas y el saldo del CUT al tesoro.

            La segunda fase del proceso de reforma involucra a las unidades presupuestarias que tienen cada vez mayor acceso electrónico al sistema o sea que pueden ver sus cuentas y obtener informes online mediante una combinación de informes preparados y capacidad de descarga. Al principio, solamente las unidades presupuestarias principales, las UGD importantes, estaban online con el tesoro, y las UGI se comunicaban electrónicamente a través de sus ministerios de supervisión (UGD). A partir de 2003, el plan es ampliar la conexión online a las UGD más pequeñas y las UGI más grandes, así como mejorar los métodos para que las UGI se comuniquen directamente con sus UGD de supervisión.

Eslovenia

 

El trabajo en la reforma del sistema de pagos se inició a comienzos de los años noventa, sólo que las dificultades institucionales impidieron que la reforma se concluyera en ese momento. No obstante, a mediados de la década de 1990, el Banco Central estableció el RTGS y pequeños sistemas de compensación de valores, impuso la información en el día sobre la posición de los bancos en la oficina de pagos, y desarrolló su propio sistema de manejo de cuentas minoristas para usuarios públicos. Durante este período, la oficina de pagos delegó algunas de sus tareas, a saber las funciones impositivas a la Administración Impositiva (junto con 600-800 empleados), la distribución de billetes al Banco Central y la auditoría al Tribunal de Auditoría. Con estos antecedentes, y con una presión creciente para implementar una reforma del sistema de pagos, en 1999 se inició un esfuerzo renovado y concertado, esta vez con la participación del MOF como árbitro y a la vez como parte interesada. Se redactó la Ley sobre Reforma del Sistema de Pagos, con el agregado de capítulos que trataban del desmantelamiento de la oficina de pagos, incluida la creación de dos nuevos organismos, la Oficina de Pagos Públicos (UJP) y la Oficina de Registros Públicos Contables. El trabajo en las reformas del tesoro influyeron fuertemente en la elaboración de la ley, sobre todo en lo que se refiere a la UJP, que recibió la tarea específica de manejar todas las transacciones del gobierno general.

            Esta ley fue adoptada en marzo de 2002 e implementada el 1 de julio de 2002 y determinó el cierre de la oficina de pagos a fines de 2002. La migración de las personas jurídicas empresarias empezó por grupos a partir de fines de 1999, siguiendo las estipulaciones de la vieja legislación. La migración gradual les dio tiempo a los bancos de adaptar sus operaciones para que se ajustaran a las necesidades de los clientes corporativos, y para que la oficina de pagos pudiera reestructurar sus operaciones ceder gradualmente su personal, con participación y acuerdo total de los sindicatos. El Presupuesto 2003 recibió el beneficio inesperado de las reservas acumuladas de la oficina de pagos, parte de las cuales estaban destinadas para el desarrollo de un sistema de Mayor General que debía instalarse en la UPP, con un complemento de personal de unos 250 empleados. Para julio de 2002, se establecieron 193 cuentas CUT en el Banco Central (1 Gobierno central y 192 gobiernos locales), y todas las cuentas del gobierno central, FEP, y gobiernos locales, además de todas las correspondientes a las 1.500 instituciones de tercer nivel (zavods), se establecieron como sub-cuentas de una de estas CUT. Todos los usuarios presupuestarios del gobierno general pasaron a formar parte de facto del sistema CUT y no tienen sus propias cuentas bancarias. Todas las transacciones (incluidos los ingresos y pagos de propia fuente, e ingresos impositivos) se procesan a través de las sub-cuentas CUT mantenidas por la UJP. Por el momento, las UGI continúan depositando sus superávits en los bancos comerciales independientemente, aunque el tesoro central empezó a ofrecer sus propios sistemas de depósito a corto plazo con la intención de atraer dichos excedentes.

 

[1] Por ejemplo, Eslovenia, la segunda república más pequeña, tenía más de 600.

[2] Muchas zavods podrían excluirse de la definición de gobierno general, ya que a veces ocupan la zona gris entre política pública y funciones de empresa, y entre política pública y grupos de interés locales. En este contexto, es importante observar que, aún hoy, en estas repúblicas la noción de “sin fines de lucro” se utiliza de manera casi universal como sinónimo de la función de la zavod.

[3] Con la independencia, normalmente el proceso de formulación del presupuesto mantenía la impronta del sistema heredado de la RFSY. En la República de Serbia, por ejemplo, en el presupuesto de 2001, había solamente 250 líneas presupuestarias, divididas entre alrededor de 40 títulos principales, la mayoría de los cuales representan a ministerios o importantes instituciones públicas. cada ministerio tenía en promedio seis o siete puestos, de los cuales dos correspondían a salarios y costos materiales.

[4] Esto es en serbio croata; o Sluzba druzbenega knjigovodstva en esloveno; y Sluzhbata na Opshestvenoto Knigovodstvo en macedonio.

[5] Dado que el término “tesoro” remite a distintos conceptos en diferentes países, cabe señalar que en la ex RFSY se definía en forma muy amplia en términos funcionales –hacer y recibir pagos de la cuenta gubernamental, gestionarlo a través de una cuenta bancaria gubernamental consolidada,  justificar y asentar todas estas transacciones en un libro mayor común y actuar como planificador y director financiero del gobierno. Por supuesto, en todos los países los acuerdos institucionales para llevar a cabo estas funciones difieren, y no resulta sorprendente que los sistemas de hacienda que surgieron durante la década de 1990 reflejaran las características individuales del país.

[6] La racionalización de las cuentas se vio entorpecida muchas veces por algunos ministerios e instituciones de poder, y allí donde hubo complicaciones que surgieron debido a la distribución geográfica de sus usuarios directos e indirectos (por ejemplo, Tribunales y Ministerio del Interior).

[7] El gobierno general en el contexto yugoslavo incluía normalmente al gobierno federal y de las repúblicas, sus ministerios y agencias dependientes, fondos y autoridades e instituciones públicas; todos los gobiernos, parlamentos, asambleas y consejos locales y regionales, sus departamentos dependientes, unidades administrativas locales, fondos y autoridades e instituciones públicas; y todas las autoridades e instituciones públicas independientes, incluidas las de naturaleza constitucional, parlamentaria y legal, vinculadas a gobiernos locales o centrales.

[8] Aunque esto resultó difícil en Serbia en un primer momento ya que la ACS dependía de la Oficina Presidencial.

[9] En el año 2000, solamente Serbia y Montenegro seguía dentro de la República Federal de Yugoslavia, que fue disuelta oficialmente en 2002 con la creación de una asociación menos compacta llamada Serbia y Montenegro.

[10] Se reconoció que el número de las entidades de Montenegro podía ser incompleto, teniendo en cuenta la independencia de las operaciones de su oficina de pagos.

[11] En el momento de la independencia, se descubrió que muchas instituciones públicas también tenían cuentas en moneda extranjera. Por consiguiente, generalmente se recomendó que esos depósitos en moneda extranjera se convirtieran lo antes posible a moneda local y se integraran a cuentas de giro locales existentes.

[12] El Presupuesto 2002 se tabuló a nivel de actividades/proyectos.

[13] También cabe señalar que hace poco tanto FbiH como SR emprendieron una revisión del gasto a mediano plazo.

[14] Entretanto se resolvieron muchas incoherencias. Esto dio lugar a que se prescribieran normas comunes de gestión del tesoro para todos en 2001/2.

[15] En la FbiH había dos OP, ZAP en la parte dominada por Croacia, y ZPP en el resto. En la RS, la OP se conocía como SPP. Las tres OP terminaron estando muy involucradas en las transacciones financieras del conflicto étnico, y se consideraba que estaban muy politizadas y eran muy partidistas después de los acuerdos de Dayton.