REGLAS PRESUPUESTARIAS EN LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO EN UN PAÍS FEDERAL: EL CASO ARGENTINO

OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO REPUBLICA ARGENTINA

 

 REGLAS PRESUPUESTARIAS EN  LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO EN UN PAÍS FEDERAL: EL CASO ARGENTINO.

OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO

REPUBLICA ARGENTINA*

 

1.     Reglas Fiscales. Breve noción conceptual.

 

Las reglas fiscales aparecen en los últimos veinte años como reacción ante la discrecionalidad fiscal, que condujo a déficit fiscales permanentes e incluso crecientes y a una elevación significativa de la relación deuda pública / PIB que lleva a la insolvencia fiscal.

 

Las reglas fiscales son parte integrante de las instituciones del presupuesto público. El interés en las instituciones presupuestarias tuvo su origen en la dificultad de explicar los déficit presupuestarios con variables puramente económicas. A raíz de ello, se comenzaron a considerar variables políticas e institucionales como posibles factores explicativos.

 

Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas conforme a las cuales los presupuestos son elaborados, aprobados e implementados. Las instituciones presupuestarias tienen dos características.

 

La primera es que los beneficios de los programas públicos tienden a concentrarse en grupos, sectores o zonas mientras que los costos tienden a financiarse mediante un fondo de recursos comunes. En segundo lugar, el presupuesto es el resultado de un proceso de decisión colectiva que involucra a diversos agentes: legisladores, ministros que realizan los gastos, ministro de economía, burócratas, cada uno de los cuales tiene sus propios incentivos.

 

Dado que la mayoría de estos agentes que intervienen en el proceso presupuestario tienen especiales intereses de grupo, sectoriales o zonales, ello puede conducir a la sobreutilización de los recursos comunes con alto gasto y déficit excesivo.

 

Las instituciones presupuestarias afectan las reglas del juego con que interactúan estos agentes, ya sea imponiendo restricciones al proceso presupuestario o distribuyendo el poder y las responsabilidades entre diferentes agentes, orientándolos en una dirección u otra.

 

Se presentan tres tipos de reglas presupuestarias

 

•         restricciones numéricas,
•         reglas de procedimientos y
•         reglas que afectan la transparencia del presupuesto.

 

Reglas numéricas

 

Ejemplo de ellas son las reglas del presupuesto equilibrado. En otro caso, las reglas pueden tomar formas de límites al déficit, al gasto o al endeudamiento, como es el caso de los criterios de Maastricht en la Unión Europea.

 

La ventaja de las reglas numéricas es que introducen disciplina fiscal. La contra de las reglas numéricas es que son demasiado inflexibles y no permiten un comportamiento anticíclico.

 

Desde el punto de vista económico, lo esperado y adecuado sería tener déficit en recesiones y superávit en el auge, manteniendo estables las tasas impositivas. Una regla que elimine toda posibilidad de déficit no permite políticas de este tipo.

 

Otra desventaja de las reglas numéricas es que tienden a generar incentivos para eludirlas, a través de diversos mecanismos que conspiran contra la transparencia del proceso de presupuesto (“contabilidad creativa”). Por ejemplo, sacar ciertos gastos fuera del presupuesto.

 

Reglas de procedimiento

 

Son las reglas que afectan la interacción entre los distintos agentes que participan del proceso presupuestario. Estas reglas se clasifican en jerárquicas y colegiadas. Reglas jerárquicas son aquellas que concentran el poder en materia presupuestaria en el ministerio de economía, dentro del gabinete, y en el ejecutivo en relación con el legislativo. Las reglas colegiadas, por el contrario, son las que tienden a repartir el poder entre todos los actores que participan en el proceso presupuestario en forma más equitativa.

 

Durante la etapa de elaboración del presupuesto, una regla jerárquica sería que al inicio del proceso de elaboración del proyecto de presupuesto, los ministros de las diferentes áreas de gobierno reciben topes presupuestarios y no se pueden pasar de esos topes. Una regla colegiada sería una donde cada ministro elabora su propio presupuesto y luego se negocia en forma conjunta en el gabinete y todos tienen el mismo peso en la negociación.

 

Durante la etapa de aprobación, una norma jerárquica podría estipular que el Congreso puede modificar la composición del gasto, pero tiene limitaciones en cuanto a incrementar el déficit o incrementar el gasto total. Una norma colegiada sería que el Congreso no tiene ninguna restricción en cuanto al tipo de modificación que puede proponer sobre el proyecto de presupuesto.

 

Finalmente, durante la etapa de ejecución un ejemplo de regla jerárquica es que el ejecutivo pueda recortar el gasto en forma unilateral si los recursos son menores a lo proyectado, y una norma colegiada es que el Congreso tenga iniciativa para proponer el incremento en el presupuesto aún después de su aprobación.

 

Una ventaja de las reglas de procedimientos es que pueden introducir disciplina concentrando el poder en aquellos agentes que tienen la responsabilidad de proveer la estabilidad macroeconómica.

 

Reglas de transparencia

 

El tercer grupo de reglas son aquellas que afectan la transparencia del presupuesto. Entre el tipo de prácticas que pueden afectar en forma negativa la transparencia del presupuesto están: la existencia de partidas extrapresupuestarias, la manipulación de las estimaciones macroeconómicas para la elaboración del presupuesto, exclusión del cálculo del resultado de gastos que deberían considerarse, la no inclusión en el documento presupuestario de las deudas contingentes, tales como avales del gobierno a empresas del estado, al sector privado, o a gobiernos subnacionales.

 

Las reglas de transparencia y las reglas numéricas son complementarias. Si los presupuestos no son transparentes y hay posibilidades de hacer contabilidad creativa las reglas numéricas pierden efectividad.

 

Alternativa posible

 

Se puede plantear una combinación de reglas numéricas con un fondo de estabilización anticíclico. Por ejemplo, una regla de presupuesto equilibrado combinada con un fondo de estabilización, que debe seguir una norma clara en cuanto a su integración y utilización.

 

2.      Experiencia nacional ARGENTINA

 

2.1.  Ley de Solvencia o Responsabilidad Fiscal

 

Descripción

 

En consonancia con los enunciados anteriores, el Congreso Nacional Argentino sancionó en 1999 la Ley 25.152 denominada de Solvencia Fiscal, aunque más precisamente debería denominarse de Responsabilidad Fiscal. Recibió formalmente el nombre de Ley de Administración de Recursos Públicos.

El proyecto fue originado por el Poder Legislativo. Es una ley sintética que tiene como antecedente normativo a la ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional (24.156), la ley del Sistema Nacional de Inversiones Públicas (24.354), la ley sobre Normas Complementarias para la Ejecución del Presupuesto y la Reorganización Administrativa (24.629) y la circular sobre implementación del Presupuesto Plurianual de la Oficina Nacional de Presupuesto, de 1998.

En forma muy resumida la mencionada ley previó:

•         Ámbito de aplicación: Los tres poderes del Estado Nacional, invitando a las provincias a dictar normas semejantes.

•         Reglas fiscales: El Presupuesto General de la Nación contendrá todos los gastos y recursos, incluidos los fondos fiduciarios, y tendrá un déficit definido como la diferencia de los gastos corrientes y de capital menos los recursos corrientes y de capital (excluidos los originados en privatizaciones) del Sector Público Nacional, que irá disminuyendo hasta su desaparición. Los gastos públicos primarios (o sea sin intereses de la deuda) no podrán crecer más que la tasa de aumento del PBI. Cuando el PBI disminuya, el gasto se podrá mantener constante. El gasto no crecerá hasta alcanzar el equilibrio. La deuda pública no podrá crecer más que el déficit fiscal y otras causas expresamente establecidas.

•         Fondo Anticíclico Fiscal: Se destina anualmente una porción de los recursos corrientes (2%) y de capital (50%) para constituir un fondo de estabilización que contribuya a financiar el presupuesto cuando disminuyan los recursos públicos a causa de una recesión. Se integrará hasta alcanzar el 3% del PBI. No podrá utilizarse más del 50% por año y no podrá destinarse a aumentar gastos primarios.

•         Presupuesto Plurianual: Se elaborará un presupuesto de por lo menos tres años, complementario del presupuesto anual, que contendrá  proyecciones de recursos, gastos, inversiones, operaciones de crédito, resultados económicos y financieros y políticas presupuestarias.

•         Eficiencia, eficacia y calidad de la gestión pública: Se establecen características de “Acuerdos Programa” para alcanzar objetivos y metas, a instrumentarse entre la Jefatura de Gabinete de Ministros y las Unidades Ejecutoras de Programas Presupuestarios. Se crea el programa de Evaluación de la Calidad del Gasto (Jefatura de Gabinete y Secretaria de Hacienda). Se prevén, para los gastos sociales, mecanismos de gestión y control comunitario. Para crear Organismos, Empresas o Fondos se requiere de una ley.

•         Transparencia: Se determina la información que deben brindar al Congreso el Jefe de Gabinete y el Ministro de Economía sobre la evaluación del presupuesto ejecutado, la ejecución del presupuesto del año, las medidas a instrumentar, la evolución del programa de la calidad del gasto y la utilización del Fondo Anticíclico. Además, se establece la información que deberá estar disponible para el público en general.

•         Criterios de Administración Presupuestaria: No podrán incluirse como Aplicación Financiera gastos no devengados; si se gasta por encima del presupuesto se promoverán acciones legales a los responsables; no se crearán Fondos u Organismos extrapresupuestarios.

Experiencia de Aplicación

A continuación se analiza el grado de cumplimiento de la ley de Solvencia Fiscal (25.152), comentándose sus temas más relevantes.

Reglas Fiscales

 

•         Una proporción importante de las jurisdicciones provinciales (50%) aprobaron normativas de características similares en las que se establecen reglas de equilibrio fiscal, control del gasto y límites de endeudamiento.

 

•         Dado el deterioro de la situación económica se presentaron severas dificultades para el cumplimiento de las reglas fiscales cuantitativas.

 

•         Ante dificultades en el cumplimiento de las reglas cuantitativas se introdujeron modificaciones en la ley, en 2001 y 2002, que extendieron el plazo en el cual se debía alcanzar el equilibrio y se modificaron los límites al crecimiento del gasto.

•            Se incorporaron normas adicionales como causantes de incremento en la deuda pública.

 

•            Las proyecciones macroeconómicas y macrofiscales presentaron desvíos  en su ejecución, en general por ser optimistas.

 

•            Se corroboró la dificultad de cumplir reglas cuantitativas, en particular cuando el ciclo económico es negativo. Este tipo de leyes, o las reglas macrofiscales en particular, deberían ser implementadas en tiempos de expansión económica ya que implican la realización de ahorros para constituir el Fondo de Estabilización, con el fin de ser aplicados en épocas de recesión. De ser implementados en esta última época se chocará con la dificultad política de reducir el gasto público, lo cual a su vez sería procíclico.

 

•         No obstante, se tendió a generar una disciplina hacia la reducción del déficit y el control del gasto primario.

 

Fondo Anticíclico Fiscal

•         Ejercicio 2000: Por medio del Decreto 1.248/2000 se deja sin efecto la integración del Fondo Anticíclico Fiscal para el año 2000.

 

•         Ejercicio 2001: Por medio del Decreto 139 del 17 de enero de 2002 se deja sin efecto la integración del Fondo Anticíclico Fiscal para el año 2001, con excepción de las afectaciones provenientes de las concesiones.

 

•         Ejercicio 2002: Por medio del artículo 27 de la Ley 25.565 de Presupuesto Nacional 2002 se deja sin efecto la integración del Fondo Anticíclico Fiscal, con excepción de las afectaciones provenientes de las concesiones.

 

•         Ejercicio 2003: Se mantuvo vigente el artículo 27 de la Ley 25.565 de Presupuesto Nacional 2002.

 

•         Ejercicio 2004: Igual a 2003 (artículo 40 de la Ley 25.827)

 

•         La normativa de excepción a la constitución del FAF surgió como consecuencia de un escenario fiscal altamente restrictivo.

 

Presupuesto Plurianual

 

•       Elaborado y presentado al Congreso Nacional desde su primera formulación 1999-2001

 

•       Excepción: La formulación del Presupuesto Plurianual 2002-2004 no se realizó en virtud de:

 

•         El crítico escenario macroeconómico y fiscal durante el año 2002

 

•         La incertidumbre en la elaboración de proyecciones

•         La aprobación de la Ley 25.565 de Presupuesto Nacional 2002 en el mes de  marzo de dicho año.

•       Última presentación al Congreso Nacional: Presupuesto Plurianual 2004-2006 elevado por medio del Mensaje Nº 251 del 20 de noviembre de 2003, actualizado posteriormente (20 de abril de 2004, mensaje 137). El presupuesto correspondiente al período 2003-2005 fue oportunamente presentado.

 

•       Se cumplen todos los requisitos técnicos a excepción de la presentación conjunta del Programa Monetario (que efectúa el Banco Central por su parte) y el Presupuesto en Divisas (que se incluyó a partir de 2004 en el Presupuesto anual).

 

Calidad de la gestión, transparencia y administración presupuestaria

 

•         En el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros se creó el Programa de Evaluación de la calidad del gasto y se firmaron acuerdos-programa.

 

No obstante que en particular no se produjeron avances significativos, estas líneas de acción complementaron la evaluación física y financiera del presupuesto normada desde 1993 por la Ley 24.156,  la cual operó significativos avances en relación a la sistematización, análisis y difusión de la información.

 

•            Los presupuestos de los organismos públicos nacionales y empresas públicas que no consolidan en la Administración Nacional son informados en forma consolidada en el mensaje del proyecto de ley de presupuesto y se desagregan en el Presupuesto Consolidado del Sector Público Nacional (artículo 55, Ley 24.156). Los Fondos Fiduciarios son aprobados por un artículo individual de la ley de presupuesto.

 

•            Se avanzó en la difusión de información fiscal, mediante el sitio del Ministerio de Economía en Internet.

 

•            No se cumplió con la información sobre el Presupuesto Público a brindar al Congreso Nacional, en el lapso que va entre la presentación de la Cuenta de Inversión y el Proyecto de Presupuesto.

 

•            No siempre se respetó la restricción de no incluir como aplicación financiera a gastos no devengados.

 

•            No se estableció el control comunitario para gastos sociales.

 

Consideraciones conclusivas

 

•       Las reglas macrofiscales serían una condición necesaria pero no suficiente para garantizar la sustentabilidad fiscal.

 

•       Las reglas cuantitativas resultan difíciles de cumplir, en particular, en contextos de restricción financiera y crisis económica.

 

•       Es recomendable la implementación de proyecciones presupuestarias plurianuales, cada vez más ajustadas, efectuando su seguimiento.

 

•       La existencia de un marco legal de las características de la ley de Solvencia Fiscal (25.152) contribuye al orden administrativo-financiero pero no garantiza la sostenibilidad de la política fiscal.

 

•       Es preciso emplear metodologías básicas de contención del gasto en forma anticipada:

 

•         Etapa de formulación presupuestaria: Elaboración de “techos presupuestarios” que limiten la programación de los anteproyectos de presupuesto de los organismos públicos en concordancia con un cálculo realista de recursos.

 

•         Etapa de ejecución presupuestaria:  Programar la ejecución del presupuesto fijando cuotas que limiten el compromiso y  devengamiento de gastos (trimestral/mensualmente) en base a la percepción estacional de los recursos.

 

•       Es necesario tener en cuenta los aspectos cíclicos del comportamiento de la economía y la necesidad de implementar una política fiscal anticíclica.

 

•       En este sentido juega un rol protagónico el Fondo Anticíclico o de estabilización.

 

•       Debería modificarse la Ley 25.152 según las consideraciones expuestas, en particular:

 

•            El artículo 3º sobre reglas fiscales que ha quedado desactualizado.

 

•            Adecuar la redacción del artículo sobre el Fondo Anticíclico Fiscal, para que juegue un rol estabilizador.

 

•            Analizar las razones por las cuales los artículos han sido incumplidos total o parcialmente, para insistir en su cumplimiento o dejarlos sin efecto.

 

•            Atender los aspectos relativos a la responsabilidad fiscal en la coordinación con provincias.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Presupuesto Plurianual

 

Descripción

 

La Ley Nº 25.152 estableció que el Poder Ejecutivo debe elaborar un Presupuesto Plurianual de al menos tres años que, conforme a lo dispuesto en el artículo 6º de la misma, contendrá información sobre:

 

–     Proyecciones de recursos por rubros;

–     Proyecciones de gastos por finalidades, funciones y por naturaleza económica;

–     Programa de inversiones del período;

–     Programación de operaciones de crédito provenientes de organismos multilaterales;

–     Criterios generales de captación de otras fuentes de financiamiento;

–     Descripción de las políticas presupuestarias que sustentan las proyecciones y los resultados económicos y financieros previstos.

 

El primer antecedente de implementación corresponde a la formulación del Presupuesto Plurianual 1999-2001. Para ese evento, el 13 de marzo de 1998 la Oficina Nacional de Presupuesto emitió la Circular Nº 3/98 en la que se planteó el modelo conceptual y se instruyó a las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional sobre su implementación para el período 1999-2001, hecho que se materializó a través de cambios introducidos al Manual de Formulación Presupuestaria y al sistema informático.

 

Cabe destacar que esta Circular ONP Nº 3/98 se anticipó a la sanción de la Ley de Solvencia Fiscal Nº 25.152 que es la primera norma de esa jerarquía que introduce la temática de formulación de presupuestos plurianuales, coincidentemente de tres años.

 

Mediante su implementación logró concretarse la primera presentación del Presupuesto Plurianual al Congreso Nacional mediante el Mensaje de Elevación Nº 495 del 28 de septiembre de 1998.

 

Desde entonces, en los términos previstos en la Ley Nº 25.152 de Solvencia Fiscal, la presentación del Presupuesto Plurianual al Congreso tiene carácter informativo y se efectúa en forma completa con posterioridad a la presentación del presupuesto anual, debido a la dificultad de confeccionar simultáneamente ambos documentos, el Proyecto de Ley de Presupuesto para el próximo ejercicio y el Presupuesto Plurianual. No obstante, su formulación se realiza en forma integrada y las proyecciones plurianuales agregadas en el formato ahorro-inversión-financiamiento son anticipadas en el Mensaje del Proyecto de Presupuesto del primer año.

 

Metodología para la Elaboración

 

Para la formulación del Presupuesto Plurianual (PPL) se plantean tres cuestiones fundamentales: a) el horizonte de proyección; b) el nivel de desagregación, y c) el mecanismo de elaboración.

 

Con relación a la primera, el período de tres años para el Presupuesto Plurianual, además de ser establecido legalmente, se considera un lapso mínimo que permite reflejar la incidencia fiscal de los programas a llevar a cabo en el mediano plazo, a la vez de ser un horizonte que brinda una cierta confiabilidad a las proyecciones, principalmente de recursos y financiamiento y de variables macroeconómicas. A ello se suma la experiencia internacional en tal sentido.

 

Respecto de la segunda, se busca presentar un nivel de desagregación que permita reflejar las políticas presupuestarias, las decisiones tomadas y las realizaciones escogidas para el mediano plazo, con cuantificación de indicadores reales de esas realizaciones. Pero, por otra parte, se trata de acotar la desagregación para no incluir una cantidad muy grande de información poco relevante para el mediano plazo.

 

En otras palabras, no se replica el presupuesto anual. Por ello se deja de lado el uso de algunas clasificaciones presupuestarias, se minimiza el uso de la clasificación por objeto del gasto (este es el clasificador más detallado del presupuesto anual) y se utiliza la categoría «programa» de la clasificación por programas del presupuesto, dejando de lado los niveles inferiores de dicha clasificación (subprograma, actividad, proyecto y obra).

 

En cuanto al mecanismo de elaboración, se procura: vincular el PPL concomitantemente con el presupuesto anual; recargar lo menos posible a los organismos con esta actividad y utilizar las herramientas informáticas existentes.

 

El primer año de cualquier proyección o plan fiscal para que sea consistente tiene que ser el presupuesto anual. Para que la elaboración del PPL produjera la menor carga posible de trabajo adicional a los organismos, la mejor manera era que la formulación del PPL fuese una extensión del presupuesto anual, con algunas simplificaciones pero con su misma metodología. Por último, la formulación del PPL se basa en los procedimientos informáticos utilizados para elaborar el presupuesto anual, sin necesidad de un nuevo sistema.

 

La elaboración del Presupuesto Plurianual sigue, entonces, la metodología del presupuesto anual, con ciertas adaptaciones. Así, se fijan techos para cada año del trienio, en base a los cuales los organismos elaboran sus anteproyectos, que habiéndose compatibilizado con el Presupuesto proyectado para el año, a su vez, dan lugar a la confección del documento que contiene el PPL y se envía al Congreso Nacional.

 

Una vez recibida la comunicación de los techos los organismos elaboran el anteproyecto del PPL. El objetivo central es presentar al Congreso el Presupuesto Plurianual a nivel de programa. Para facilitar el trabajo y acorde con el objetivo de poner énfasis en aquello que el Estado va a hacer, sus metas y resultados, el PPL exige una menor desagregación de las partidas por objeto del gasto que en el presupuesto anual. Su uso es para permitir analizar si la estructuración de los programas es consistente, es decir, si el programa ha incluido todos los insumos correctamente (personal, bienes de consumo, servicios no personales, etc.). Asimismo, permite obtener la clasificación económica del gasto y, en base a ésta, los consolidados presupuestarios.

 

Para el 2° y 3° año los organismos tienen la posibilidad de modificar la estructura programática. Esta flexibilidad tiene sentido en función de que en el mediano plazo hay programas nuevos, otros que terminan antes del fin del período y otros que se modifican.

 

 

Características de la Información

La información contenida en el informe del Presupuesto Plurianual incluye, en primer lugar, una cuenta de ahorro-inversión-financiamiento (AIF) del Sector Público Nacional y, en segundo lugar, la correspondiente a la Administración Nacional, expresadas en millones de pesos y en porcentajes del PIB. Estos esquemas globales permiten advertir la evolución de los distintos componentes de la cuenta según su naturaleza económica y la relación entre los rubros de recursos y gastos que determina el resultado financiero y su financiamiento.

 

Se presenta también el gasto de la Administración Nacional desagregado por finalidades y funciones, con el propósito de visualizar la asignación de los recursos públicos a diferentes destinos. A continuación se informa la desagregación de los gastos corrientes y de capital por jurisdicción, con el propósito de establecer las magnitudes asignadas a las instituciones responsables de la ejecución del presupuesto. En el mismo sentido se presentan los gastos sobre la base de subjurisdicciones y entidades a las que se asignan las previsiones presupuestarias.

 

Por otra parte, los gastos correspondientes a cada jurisdicción se desagregan por programas relativos a las acciones a desarrollar por dichas instituciones, informándose las distintas fuentes de financiamiento de los mismos, correspondientes a jurisdicciones o subjurisdicciones y entidades. Asimismo, se presenta la evolución prevista para metas físicas de los programas.

 

Se informa también la apertura económica y por rubros de recursos más importantes; la programación de la inversión real directa por organismo y los gastos que se prevé financiar con préstamos de Organismos Internacionales de Crédito (BID y BIRF básicamente).

 

Otra característica destacable del PPL es que tiene un cierre financiero consistente. En el presupuesto nacional se utiliza el clasificador presupuestario de gastos por «fuente de financiamiento» (FF). Las FF son: tesoro nacional, recursos con afectación específica, recursos propios, transferencias internas, crédito interno, transferencias externas y crédito externo. Esta clasificación permite conocer cuál es el tipo de recurso que está financiando un gasto determinado. Es una de las clasificaciones principales con que se elabora y administra el presupuesto anual.

 

En el PPL también se utiliza esta clasificación del gasto por lo que, además del cierre fiscal según la cuenta AIF, que permite establecer el resultado financiero e identificar gastos y recursos «arriba de la línea» y «debajo de la línea» (del resultado financiero), hay un cierre de recursos y gastos por FF. Este es un poderoso requisito de cierre de las metas fiscales.

 

También concurre a que el PPL tenga un cierre financiero consistente la modalidad de fijar techos para los dos últimos años del trienio (el primero, como se dijo, es el proyecto de ley de presupuesto): esto implica que en el mediano plazo los gastos se programan según las proyecciones de recursos y la meta de resultado fiscal, y no según la suma de requerimientos.

 

 

La Experiencia Nacional en la Presupuestación Plurianual

 

Para hacer un análisis de la experiencia con el presupuesto plurianual en la Administración Nacional es preciso desdoblarla en dos aspectos: uno relacionado con la implementación operativa y otro relacionado con su utilidad.

 

En el primer sentido, se puede concluir que la experiencia ha sido exitosa dado que significó un costo mínimo de implementación y esfuerzo en lo que respecta a la labor que hubieron de concretar las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional, las que a través de estos años cumplieron satisfactoriamente con la presentación de la información.

 

Así, desde 1999 los organismos elaboran el Presupuesto Plurianual en forma integrada con la formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional: cumplen un único cronograma, se les comunican “techos presupuestarios” trienales, utilizan el mismo sistema de información y presentan en un mismo acto sus anteproyectos de presupuesto conteniendo el Proyecto de Ley y el Presupuesto Plurianual.

 

En cuanto al segundo aspecto, el vinculado con la utilidad del presupuesto plurianual, la experiencia no ha sido del todo satisfactoria.

 

A pesar de las reconocidas ventajas del presupuesto plurianual, no se ha asignado al mismo la importancia que merece. Ello se explica, en parte, por el contexto macroeconómico y fiscal altamente crítico que vive el país desde su implementación en 1999 que, sumado a la incertidumbre propia de escenarios cambiantes, han restado certeza a las proyecciones macrofiscales elaboradas y producido su pronta desactualización.

 

Pero esa falta de atención no radica exclusivamente en la baja credibilidad en la presupuestación plurianual sino también en la escasa difusión que esta poderosa herramienta tuvo en los distintos niveles político, técnico y académico. Un indicador es que no se han registrado inquietudes o comentarios relacionados con los presupuestos plurianuales elaborados. Se entiende que el Congreso debería tener particular interés en el comportamiento del presupuesto público en el mediano plazo.

 

Como parte de esta experiencia, cabe hacer referencia a lo dificultoso que resulta concretar con suficiente antelación la formulación de lineamientos de política, tal que ello permita sustentar la elaboración del presupuesto plurianual, situación que se torna aún más crítica cuando se quiere impartir instrucciones y límites financieros a los organismos para programar un escenario plurianual.

 

También afectó particularmente el hecho de tener que cumplir con un cronograma muy comprimido para su elaboración, restricción que quita tiempo para una formulación sustantiva del presupuesto plurianual. Esto contribuyó para que el presupuesto plurianual fuera en la experiencia de estos años más bien formal, donde se repite en demasía el presupuesto del primer año del trienio.

 

 

Perfeccionamientos metodológicos

 

No obstante, se mantiene la inquietud por elaborar el presupuesto plurianual y de ser posible perfeccionar su metodología, salvaguardando siempre la importancia de contar con una herramienta de programación de mediano plazo. Se ha insistido en su elaboración y presentación en fecha próxima a la del presupuesto anual en los términos previstos por la Ley Nº 25.152 de Solvencia Fiscal, a excepción del período 2002-2004 que no fue elaborado por las características volátiles propias de ese escenario.

 

Por ello es que con miras a perfeccionar su elaboración, incentivar su aplicación e incrementar su utilidad, se analizó la posibilidad de que el Presupuesto Plurianual, además de ser elevado al Congreso Nacional complementariamente al Proyecto de Ley Anual de Presupuesto, sea revisado y actualizado en sus proyecciones una vez que dicho Proyecto adquiera fuerza de Ley y se distribuya a las jurisdicciones y entidades por Decisión Administrativa.

 

Es decir, si como producto de la discusión y aprobación del Proyecto de Ley Anual de Presupuesto por parte del Congreso Nacional se alteran las proyecciones plurianuales por cambios en el año base del trienio, es oportuno que iniciada la ejecución presupuestaria y dentro del primer trimestre se someta el Presupuesto Plurianual a una revisión y consecuente actualización. El objetivo de este procedimiento es evitar la prematura desactualización de las proyecciones macrofiscales. Ello se efectuó por primera vez en 2004.

 

En el futuro ello debería complementarse con el seguimiento de la marcha de los presupuestos y su ejecución en relación a las previsiones plurianuales. También debería procurarse la inclusión de provincias y municipios.

 

2.3. Necesidad de coordinación fiscal con provincias

 

La República Argentina es un país de organización federal según lo establece la Constitución Nacional y surge de su proceso histórico. Al tratar el tema de la solvencia fiscal y el del presupuesto plurianual se hizo referencia a la necesidad de tomar en consideración al subsector provincias.

 

Con el propósito de advertir la magnitud y composición del Sector Público Argentino, se presenta información del Presupuesto 2004. El mencionado Sector Público significa el 25 % del P.I.B. y se compone del Sector Público Nacional (53%) y Provincias y Municipios (47%). A efectos informativos se agrega el Gasto Consolidado del Sector Público Argentino 2004 y la Cuenta de Ahorro-Inversión del Sector Público Argentino 2003-2004.

 

El Consolidado del Sector Público Argentino que se presenta a continuación comprende, en su universo, al Sector Público Nacional (Administración Nacional, Fondos Fiduciarios, Empresas Públicas, Otros Entes del Sector Público Nacional), al consolidado de los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, por último, a las administraciones municipales. Importa señalar, entonces, la exclusión de las instituciones financieras de todos los ámbitos gubernamentales y de las empresas de jurisdicción provincial y municipal, no obstante lo cual se alcanza una cobertura significativa.

 

El superávit primario consolidado para 2004 ascendería a algo más de 3 puntos del producto, representando en consecuencia un aumento equivalente a ½ punto del mismo indicador. Este incremento se encuentra determinado básicamente por la sensible baja en el gasto primario al disminuir 1,12 puntos del producto, en tanto que los recursos estimados lo harían en 0,62% del PIB. El Sector Público Nacional tendría un superávit primario de 2,4% del PBI y el Sector Público Provincial y Municipal del 0,6% del PBI.

 

Esas magnitudes reflejan la importancia del sector subnacional lo cual requiere la necesidad de coordinación y compatibilización de la política fiscal. Considerar sólo el orden nacional es claramente insuficiente. El siguiente capítulo, Reglas y Federalismo Fiscal, se refiere a esos temas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. REGLAS Y FEDERALISMO FISCAL

 

3.1. Aproximación conceptual

 

3.1.1. Asignación de potestades fiscales en un país federal

 

El grado de centralización/descentralización de potestades fiscales en un país federal puede analizarse, principalmente, a través de los enfoques normativo y positivo del federalismo fiscal.[1]

En este sentido, los postulados del enfoque normativo (deber ser) pueden resumirse de la siguiente manera:

a)      La política fiscal como instrumento para cumplimentar objetivos de estabilización y redistribución de ingresos, sólo resulta efectiva en manos del nivel central de gobierno. Sólo se reconoce como asignables a los gobiernos subnacionales (provincias y municipios), las funciones fiscales relativas a la rama asignación de recursos para la provisión de bienes y servicios públicos y la corrección de fallas de mercado.

 

b)      En materia tributaria, los impuestos cuya administración implica economías de escala importantes, es decir, los que graven bases tributarias móviles, deben estar en cabeza del gobierno central (IVA, Internos al Consumo, Impuestos progresivos a los ingresos como Ganancias). Si estuvieran en manos de los gobiernos subnacionales, se podrían generar problemas regionales no deseados (guerras tributarias).

 

c)      Por lo tanto, a los gobiernos subnacionales, es deseable asignarles potestades tributarias en impuestos que gravan la riqueza no móvil, típicamente los impuestos a la propiedad (inmobiliario) o a parte del patrimonio como ser el impuesto a los automotores.

 

d)      En materia de gasto, la descentralización surge a partir del reconocimiento de una delimitación territorial de los bienes y servicios públicos. Algunos son consumidos por toda la población (bienes públicos nacionales) y otros por subconjuntos localizados territorialmente (bienes públicos subnacionales). Por lo tanto, los miembros del grupo que participan de los beneficios quedan limitados a los residentes de una región geográfica en particular.

 

e)      La teoría de la asignación de recursos para la provisión de bienes públicos aplicada al sector público condujo a la conclusión que los servicios públicos deberían ser provistos, y su coste compartido, de acuerdo con las preferencias de los residentes de la región de beneficio pertinente. Además, dado que se necesita un proceso político para asegurar la revelación de preferencias, determinados servicios deberían ser votados y pagados por los residentes de esa región. Es decir, los servicios que son de ámbito nacional en cuanto a la incidencia de sus beneficios deberían ser provistos a escala nacional (defensa) y los servicios con beneficios locales deberían ser provistos por unidades locales (alumbrado), mientras que otros deberían ser provistos regionalmente (por ejemplo, las carreteras). En otros tipos de servicios esta categorización merece un análisis más detallado para determinar cual es el nivel de gobierno que tiene que proveerlo (salud, educación). Dadas las características espaciales de los bienes a suministrar, ello motiva a la existencia de jurisdicciones múltiples, o sea, diferentes niveles de gobierno.

 

Por lo expuesto, se puede observar que la asignación de potestades fiscales desde el punto de vista normativo, podría generar conflictos que ameritan destacarse. Por un lado, los impuestos asignados al nivel central, son de alta flexibilidad (es decir alta elasticidad- ingreso) y de mayor recaudación, mientras que los asignados a los gobiernos subnacionales, son menos elásticos respecto de cambios en el nivel de actividad o ingreso. Por otro lado, las potestades de gasto en manos del nivel subnacional y local (provisión de bienes público locales –seguridad- y de bienes denominados “preferentes” o “meritorios” con beneficios delimitados territorialmente como la educación, salud, infraestructura, etc.) son de mayor cuantía que los asignados al nivel central (defensa nacional, relaciones exteriores). El esquema termina proponiendo una fuerte centralización de la recaudación y descentralización del gasto. De esta manera, es posible visualizar importantes superávits presupuestarios en el nivel central y déficits en el nivel subnacional, lo que genera la necesidad de implementar un esquema de transferencias verticales (de la nación a las provincias y de éstas a sus municipios) para su solución.

 

Indudablemente, muchas de las proposiciones mencionadas, han encontrado cuestionamientos con el desarrollo de nuevas teorías, basadas en principios de la economía positiva (“lo que es”, Escuela de la Elección Pública).

 

En materia de recaudación fiscal, las teorías han desafiado el hecho de que los recursos estén fuertemente centralizados. La descentralización de las potestades fiscales (recursos-gastos) induce a una mayor responsabilidad fiscal, ya que se aseguraría que cada nivel de gobierno asuma los costos políticos de los aumentos de gasto y de su composición, por generar una mayor presión tributaria (correspondencia fiscal). Si esta relación se rompe, el votante de una determinada jurisdicción sufriría de una ilusión fiscal ya que por efecto de las transferencias verticales ve distorsionado el verdadero costo de los bienes públicos provistos.

 

Al existir una relación débil entre la decisión de gasto público y decisiones sobre tributos, existe una gran tentación por parte de los gobernantes a creer en la posibilidad de que el costo de los servicios pueda recaer sobre otras personas. Esa posibilidad es la “ilusión fiscal”: cuando los impuestos se establecen en el nivel nacional, los aportes o transferencias federales a las provincias, inducen a la creencia de que el costo adicional de los bienes públicos provinciales es financiado por los no residentes. Por lo tanto, se puede estar gastando más de lo socialmente óptimo. Sin embargo, esto no garantiza que la total descentralización no motive sobredimensionamientos del gasto a nivel local.

 

Como resumen de los enfoques expuestos, se puede afirmar, que el grado de centralización-descentralización de las decisiones fiscales (recursos-gastos), dependerá de características políticas, institucionales y económicas de cada país. Sin embargo, se pueden esbozar una recomendación:

 

Descentralizar la política fiscal tanto como fuere posible, minimizando al mismo tiempo la brecha fiscal, lo que implica descentralizar tanto gasto como el financiamiento tributario y de esta forma, minimizar la necesidad de transferencias verticales (nación-provincias). Para ello:

 

a)      Los gobiernos locales deberían especializarse en la provisión de servicios con características de “bienes preferentes” y en aquellos “bienes públicos” con derrames de beneficios delimitados territorialmente. Ejemplos de ello representan: servicios educativos, sanitarios de baja y media complejidad, de asistencia social, de transporte y comunicaciones locales, de regulación ambiental, de justicia y de seguridad, así como la provisión local de servicios como agua, alcantarillado, alumbrado público, limpieza y saneamiento. En particular, cuando los beneficios no puedan ser distribuidos uniformemente dentro de un único espacio, y los beneficios de los bienes y servicios provistos por una jurisdicción particular pueden extenderse a otras jurisdicciones, se genera una externalidad que la jurisdicción proveedora no está teniendo en cuenta. Esto provoca como resultado una provisión ineficiente que exige corrección. Para corregir esta distorsión debería establecerse un acuerdo bilateral entre jurisdicciones de manera de prestar los bienes y servicios involucrados en forma conjunta o emplear un mecanismo que internalice las externalidades a través de un sistema central de subvenciones destinadas a influir sobre la actuación de cada jurisdicción en particular.

 

b)      Por su parte, los gobiernos centrales deberían proveer los servicios de defensa, relaciones exteriores y culto, comercio internacional, justicia federal, regulaciones ambientales sobre actividades con derrames de costos interregionales, y todo servicio con características de bien público con alcance nacional o que exija coordinación y acuerdos interregionales o con otros países.

 

c)       En materia de impuestos, los gobiernos centrales deberían tener a su cargo los impuestos con fuertes efectos redistributivos y los que exijan mayor uniformidad por ser inevitable la generación de distorsiones a nivel local. Es decir, IVA, Ingresos Personales progresivos tipo ganancias, al capital, y los impuestos al Comercio exterior.

 

d)      Dada la existencia de brechas fiscales negativas en los gobiernos locales como consecuencia de la desigualdad originada por la descentralización de gastos y tributos, debe ser resuelta mediante transferencias verticales, tratando de evitar el efecto de “ilusión fiscal”.

 

La idea subyacente en el enfoque positivo del federalismo fiscal es que la descentralización tanto de gastos como de tributos conduce a una mayor correspondencia fiscal limitando los deseos de expansión del gobierno.

 

3.1.2. Las transferencias verticales y sus efectos sobre el nivel de gasto público subnacional

 

Una vez descritas las recomendaciones que surgen de los Enfoques Normativo y Positivo respecto de la asignación de potestades fiscales a distintos niveles de gobierno, conviene analizar cuáles son las implicancias que las transferencias verticales tienen sobre el nivel del gasto público subnacional a la luz de estos enfoques.[2]

 

En este sentido, se puede decir que para el enfoque normativo un aumento en las transferencias desde el gobierno central a los gobiernos subnacionales tiene los mismos efectos que un aumento del ingreso de los ciudadanos de esa jurisdicción cuando la transferencia es no condicionada mientras que si la transferencia es condicionada el nivel de gasto público subnacional experimenta un aumento mayor que en el caso anterior.

 

Por su parte, el enfoque positivo cuestiona las conclusiones del normativo y sostiene que el ciudadano de una jurisdicción al sufrir de ilusión fiscal, percibe un precio-impuesto de los bienes públicos inferior al costo de provisión de los mismos, como consecuencia de la transferencia del gobierno central. De esta manera, tanto las transferencias condicionadas como las no condicionadas generan un aumento en el gasto público subnacional superior al que surgiría de un aumento en el ingreso de la jurisdicción.

 

Asimismo, la existencia de un aporte federal puede generar la aparición de un efecto que consiste en que una vez otorgado un aporte federal al gobierno subnacional, se incrementa el gasto público subnacional y que cuando dicho aporte se reduce o desaparece, el nivel de gasto público subnacional no se reduce. A través de este proceso es posible visualizar que una reducción del aporte federal no reduce el gasto público subnacional, pues la caída en los ingresos del gobierno subnacional por este motivo, es sustituida con una mayor presión tributaria local (o endeudamiento local).

 

Por lo general un régimen de coparticipación federal de impuestos (consecuencia de la centralización tributaria y descentralización de gastos) está basado en un esquema de transferencias verticales no condicionadas y automáticas. En consecuencia, de la adición de esta característica y lo expuesto en el párrafo anterior, es posible visualizar en este tipo de transferencias, un mecanismo de gasto público subnacional procíclico que va en contra de los objetivos de estabilización económica de las finanzas públicas.

 

Por lo expuesto, dado que los recursos que forman parte de la masa de impuestos a coparticipar observan una alta elasticidad ingreso, las transferencias verticales estarían generando un comportamiento procíclico del gasto público subnacional que amerita el establecimiento de ciertas reglas macrofiscales de manera tal de suavizar el ciclo de los ingresos públicos subnacionales.

 

3.1.3. Posibles soluciones para resolver el problema de la prociclicidad

 

El objetivo de estabilización de las finanzas públicas apunta a que el sector público actúe de manera tal de amortiguar las fluctuaciones en el producto, con la menor desocupación posible, y a mantener equilibrado el nivel general de precios. La idea general es que la política fiscal se mueva en sentido opuesto al ciclo económico, esto es, expandirse en los tiempos de recesión y retraerse en tiempos de expansión. Si el sistema tributario está muy relacionado al nivel de ingreso y se mantiene el gasto público constante, entonces en los tiempos de auge se generarían superávits que serían ahorrados para ser aplicados a la financiación del gasto público en los tiempos de recesión. En este sentido, el sistema tributario aparece como un estabilizador automático.

 

A los efectos de disminuir la prociclicidad de la política fiscal en un país federal se han propuesto diferentes soluciones y todas apuntan a suavizar los gastos de los distintos niveles de gobierno. Entre estas soluciones se pueden mencionar la creación de un Fondo de Estabilización para las finanzas del sector público consolidado y el uso de Promedios Móviles de las recaudaciones de años anteriores.

 

El Fondo de Estabilización pretende asegurar que la política fiscal en períodos de auge económico, no permita aumentos del gasto público hacia una meseta superior, en tanto que, al mismo tiempo, el mantenimiento del gasto en la recesión se financie con recursos genuinos, sin incurrir en déficit en el largo plazo. El diseño de este fondo parte de definir un nivel de gasto público consolidado, convenido dentro del esquema de coparticipación federal. De esta manera, cuando exista un excedente de la recaudación tributaria sobre ese nivel de gasto definido, el mismo debe ser filtrado hacia el fondo de estabilización. Una variante interesante de este esquema es la de establecer cuentas individuales para cada una de las jurisdicciones (incluido el nivel central) y que se depositen en cada una de ellas los fondos que sobre el excedente le corresponde a cada una en función de los criterios de distribución de recursos contenidos en el Régimen de Coparticipación Federal. De esta manera, sería posible atender diferentes situaciones específicas de los ciclos de las economías regionales. En este sentido, esta variante tiene la ventaja de atenuar la discrecionalidad en el uso del fondo pero presenta la rigidez de no permitir una reasignación entre los fondos.

 

La otra variante para suavizar el ciclo económico es la de establecer que la masa de recursos coparticipables se distribuya en función de rezagos temporales. En este sentido, suele proponerse utilizar el promedio móvil de las recaudaciones de períodos anteriores, lo que también requiere la constitución de un fondo. Por lo general este promedio móvil abarca los tres años anteriores, pero la extensión temporal de dicho promedio puede variar dependiendo de la duración estimada del ciclo. De esta manera, no sólo se reduce la volatilidad de las transferencias sino que además permite conocer con certeza el monto que recibirá cada jurisdicción en concepto de transferencias. La debilidad más importante de este esquema radica en poder predecir la duración del ciclo.

 

Los esquemas presentados resuelven el problema de la automaticidad de las transferencias de fondos por la Coparticipación Federal de Impuestos. Sin embargo, existe un problema adicional que deriva de la capacidad de endeudamiento, tanto nacional como subnacional.

 

3.1.4. El problema del endeudamiento

 

En la literatura sobre federalismo fiscal, poca importancia se ha dado al tema específico de coordinación financiera referida al nivel absoluto del gasto público consolidado y a la cuestión del financiamiento del gasto público mediante el uso del crédito público. En especial, ha sido poca la preocupación de analizar la cuestión del endeudamiento al mismo nivel que la cuestión de la asignación de potestades tributarias. El tema solamente ha sido considerado a través del planteo normativo general de que, siendo la Rama Estabilización un aspecto que decididamente debe estar a cargo de los gobiernos centrales, potestades tanto relativas a la moneda como al uso del crédito público con fines de estabilización no deberían ser asignadas a los gobiernos subnacionales.

 

Aún cuando la teoría normativa del federalismo fiscal postula centralizar la moneda y el crédito, el uso del crédito por parte de los gobiernos subnacionales es un hecho generalizado. En Argentina ello ha dado lugar, inclusive, a la emisión de títulos públicos provinciales que han circulado como sucedáneos de la moneda, con características de moneda local cuando su colocación ha sido coactiva en el pago de sueldos de los empleados públicos y de los suministros y obras de proveedores de los estados provinciales. En este sentido, el régimen de coparticipación debería contemplar, de alguna manera, algún esquema de reparto del “crédito disponible” a nivel país.

 

La cuestión es bastante similar a la que se plantea con los tributos, en tanto la presión tributaria global ejerce un límite económico natural a cualquier intento de aumentar impuestos de parte de algún nivel de gobierno o en gravar concurrentemente alguna base imponible, circunstancia que obliga en estos casos a definir el reparto de espacios tributarios para los gobiernos nacional y subnacionales. Sin embargo, en el caso de las decisiones tributarias de los gobiernos subnacionales, si la traslación de la carga es acotada (al utilizarse impuestos locales sin derrames de costos hacia otras jurisdicciones o que eviten arbitrajes interjurisdiccionales no deseados), la cuestión impositiva no ofrece en tales casos problemas de coordinación entre jurisdicciones del mismo nivel. Este no es precisamente el caso cuando el financiamiento proviene del uso del crédito, como se analiza seguidamente.

 

El enfoque del mercado disciplinador

 

Una de las soluciones postuladas por la literatura para resolver el problema antes señalado es el enfoque del mercado “disciplinador”. Este enfoque postula que los agentes económicos deben pagar tasas de interés que reflejen su situación de solvencia, de manera que aquellos agentes que incurran en deudas que sólo con dificultad pueden ser servidas, enfrentan tasas superiores para compensar el mayor riesgo de cesación de pagos, lo que a su vez reduce el incentivo a endeudarse. Si la solvencia del prestatario se torna muy riesgosa, el mercado restringirá el acceso al crédito. En otras palabras, el mercado controlará que sólo se le otorguen créditos a deudores solventes, induciendo a que los agentes económicos desarrollen un comportamiento prudente e imponiendo el cumplimiento de sus restricciones presupuestarias intertemporales.

 

En la literatura referida al logro de la disciplina fiscal apelando al mercado, se postula un conjunto de condiciones necesarias para que el mismo sea un mecanismo eficaz para inducir un manejo  responsable de las finanzas públicas subnacionales.

 

Entre las más importantes se destacan:

i)                    Los mercados financieros deben ser razonablemente abiertos, de modo que cuando la solvencia de un determinado prestatario sea dudosa, los prestamistas tengan la posibilidad de colocar su dinero en usos alternativos.

ii)                   No deben existir prestatarios con privilegios en cuanto al acceso al crédito.

iii)                 Debe existir información sobre la solvencia de los demandantes de crédito.

iv)                 El sistema financiero debe poseer una fortaleza suficiente para poder asimilar sin problemas la caída de un gran deudor.

v)                  No debe existir la certeza ni la percepción de que el prestatario vaya a ser rescatado si no puede servir sus deudas.

 

Si no se satisfacen estas condiciones, en particular la última, el mercado no funcionará adecuadamente para prevenir un excesivo nivel de endeudamiento. Puede ocurrir que la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales no esté limitada por su performance actual o futura y que entonces el mercado no cumpla con su rol de disciplinador (por ejemplo en el caso de los préstamos bancarios con garantía de coparticipación). Las características del uso del crédito público requieren, por tanto, un análisis conceptual y empírico específico.

 

El Crédito Público como “recurso común”

 

El planteo es identificar al “crédito” como bien común de los habitantes del país, de la misma manera que lo es el aire que respiramos. El uso inadecuado de ese crédito, puede ocasionar costos sociales importantes, de la misma manera que el uso inadecuado del aire puede causarlo. La confianza, como base del crédito, que los habitantes de un país generan entre ellos mismos y a los ciudadanos del resto del mundo, constituye un bien de uso común cuya oferta (disponibilidad) depende de las actitudes agregadas de los agentes económicos de la sociedad (incluido el Estado como ente con personalidad jurídica propia), actitudes que generan señales básicas con relación a múltiples aspectos de la convivencia social y a las relaciones internacionales.

 

Lo descrito conduce a concluir que las decisiones de hacer uso del crédito, tanto del gobierno nacional como de los gobiernos locales, puede afectar al crédito en general que, por lo tanto, constituye un bien de consumo conjunto pero con determinados grados de congestión crecientes a medida que la demanda de crédito se expande. La existencia de “crédito” constituye así la disponibilidad de un recurso de propiedad común para el país en su conjunto, del que hacen uso tanto el gobierno nacional como los gobiernos subnacionales.  En este sentido, si el gobierno nacional o algún gobierno subnacional hace un uso excesivo del crédito público genera una externalidad negativa al resto de las jurisdicciones ya que implica el “agotamiento de un recurso” del que éstas no se beneficiaron. Así, se produce una tendencia al sobreendeudamiento de las distintas jurisdicciones de forma tal de hacer uso de este recurso de propiedad común, ya que de otra manera deberán afrontar los costos sin disfrutar de los beneficios.

 

Desde otro ángulo, el uso del crédito a nivel local, si bien puede llegar a interpretarse como un caso de un bien público con beneficios localizados territorialmente, genera “derrames” que afectan negativamente a otras jurisdicciones que ven reducidas las posibilidades de endeudamiento, ya sea por competir con fondos acotados cuantitativamente en un contexto de racionamiento de capital, o bien, por enfrentar costos altos (congestión) en concepto de riesgo país.

 

En síntesis, el crédito público puede ser asimilado al caso de la explotación de un recurso de propiedad común donde todos los productores terminan por “sobreutilizar” el uso de dicho recurso agotándolo, en lugar de optar por un sendero de consumo del mismo que implique su renovación. Si los derechos de propiedad de ese recurso estuviesen establecidos este hecho no sucedería ya que quien posea los derechos de propiedad no debe competir por el uso del recurso. Cuando el recurso es de propiedad común todos tratan de consumir el recurso lo antes posible ya que de otra forma otro lo haría.

 

Conclusiones sobre el uso del crédito público

 

La descentralización plena de las decisiones de endeudamiento no resulta viable debido a un conjunto de razones:

a)      los efectos de derrame de costos al resto de la comunidad;

b)      la existencia de ilusión fiscal;

c)      las conductas estratégicas de los gobiernos subnacionales;

d)      finalmente, la imposibilidad de evitar los salvatajes ante un deudor que no puede quebrar, de manera que el “default público” difiere esencialmente del “default privado”.

 

Cuando los costos de hacer uso del crédito no son internalizados plenamente por los representantes políticos en el gobierno, no resulta condición suficiente el establecimiento de límites al gasto para evitar un presupuesto público superior al óptimo. También se requiere limitar el uso del crédito como medio de financiamiento, cuando el gobierno local habrá de tener incentivos para evitar en lo posible el empleo de los impuestos locales. Los ciclos políticos de los funcionarios en el gobierno exacerban esta conducta, de manera que la actitud de intentar trasladar la carga de la adopción de decisiones tributarias a las futuras administraciones o a otras administraciones gubernamentales (otras jurisdicciones) como lo posibilita cualquier régimen de coparticipación federal de impuestos que contemple (explícita o implícitamente) esquemas de “transferencias de igualación”, estará presente.

 

3.1.5. Las reglas macrofiscales para los distintos niveles de gobierno.

 

Como se desarrollara en los puntos anteriores, el objetivo de estabilización de las finanzas públicas cuando existen distintos niveles de gobierno no puede ser alcanzado sin una coordinación financiera integral. Es decir, que la coordinación financiera no sólo debe estar relacionada con los ingresos tributarios sino que también debe incluir el uso del crédito público y otros aspectos fiscales. En este sentido, resulta necesario el establecimiento de ciertas reglas de desempeño fiscal que otorguen un marco para la actuación responsable de los tres niveles de gobierno (incluyendo a los tres poderes del Estado), a partir de reglas transparentes y de fácil control a las que se sumen sanciones efectivas. Para ello se deben establecer normas de planeamiento homogéneas, metas fiscales, utilización del criterio del devengado, transparencia en la información, mecanismos de compensación e incorporación de flexibilidad ante situaciones especiales y parámetros de gasto. En este sentido, se remite a lo antes comentado en cuanto a reglas y procedimientos a aplicar, en este caso, en forma homogénea en los distintos niveles de gobierno.

 

Con respecto a la repercusión de shocks específicos sobresalen dos cuestiones: la primera, relacionada con la instauración de mecanismos de control de las finanzas públicas en años de elección de autoridades (ciclo político). En este sentido, en los años electivos o de finalización de mandatos deben existir reglas más duras respecto de las políticas de empleo público y demás operaciones que impliquen el compromiso de ingresos presupuestarios futuros. La segunda cuestión se refiere a que ante un shock exógeno y circunstancial alguna jurisdicción solicite una exención que le permita exceder transitoriamente los límites preestablecidos.

 

Asimismo deben establecerse sanciones tanto institucionales como personales para aquellos que no cumplan con las reglas macroeconómicas establecidas. Entre las primeras puede tomarse la retención sobre los recursos coparticipados, en tanto que para las segundas establecer que los funcionarios de todos los niveles de gobierno y todos sus poderes pueden ser responsabilizados personalmente y penados con la pérdida de su cargo, inhabilitación temporal para el ejercicio de cargos públicos, etc.

 

Cabe hacer a continuación una resumida referencia a la experiencia en coordinación financiera en cuanto a medidas tomadas y, otras, en proyecto.

 

3.2. Experiencias de coordinación fiscal y soluciones a los problemas de falta de coordinación. El caso argentino

 

Como consecuencia de la falta de coordinación previa o manejo centralizado del uso del endeudamiento se produjeron situaciones de insolvencia en el nivel provincial que llevaron a instrumentar los programas que se describen a continuación.

 

3.2.1. Programa de Financiamiento Ordenado

 

El Programa de Financiamiento Ordenado de las Finanzas Provinciales (PFO) tiene como finalidad otorgar préstamos a las jurisdicciones provinciales que lo soliciten con el fin de atender el déficit financiero y los servicios de capital de la deuda provincial. Asimismo, el PFO puede contemplar la asistencia a determinadas jurisdicciones provinciales para regularizar atrasos de tesorería en concepto de salarios y servicios esenciales cuando ellos originen situaciones que puedan afectar el cumplimiento del programa precitado.

 

Para el año 2004 este programa incorpora otros conceptos como la refinanciación de los servicios correspondientes al ejercicio 2004 de deuda por préstamos provenientes de Organismos Multilaterales de Crédito a cargo de las Jurisdicciones Provinciales que cancele el Estado Nacional; el tratamiento de las deudas que las Jurisdicciones Provinciales mantengan con el Estado Nacional por servicios de la deuda al 31 de diciembre de 2003, de préstamos provenientes de Organismos Multilaterales de Crédito a cargo de aquéllas y la deudas derivadas de anticipos financieros, mediante su compensación con acreencias a favor de las Jurisdicciones Provinciales en concepto de participación en la distribución de la recaudación de impuestos nacionales percibidos mediante la aplicación de títulos públicos nacionales y la refinanciación de los saldos acreedores a favor del Estado Nacional.

 

El reembolso de estos préstamos se efectuará de acuerdo a las siguientes condiciones:

i)                    Amortización del capital: 35 cuotas mensuales y consecutivas equivalentes al 2,775% y una última cuota equivalente al 2,875% del capital ajustado. Los préstamos otorgados en 2002 empiezan a amortizar en enero de 2004, los de 2003 en enero de 2005 y los de 2004 en enero de 2006.

ii)                   Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER): el saldo del capital del préstamo será ajustado conforme al CER.

iii)                 Intereses: se capitalizarán hasta el final de cada ejercicio y serán pagaderos mensualmente, siendo el primer vencimiento en el mes de enero del año siguiente a otorgado el préstamo. La tasa de interés a aplicar dependerá del resultado financiero que observen las Jurisdicciones Provinciales en el Ejercicio respecto de la meta anual convenida para el PFO del año anterior. En la siguiente tabla se muestran los parámetros que determinan la tasa de interés a aplicar para cada uno de los programas:

 

 

 

 

 

Año	Norma	Reducción del déficit financiero	Tasa de interés anual
2002	Dto. Nº 2263/02	60% o más	2%
		55% a 59%	4%
		50% a 54%	6%
		49% o menos	8%
2003	Dto. Nº 297/03	Equilibrio	2%
		50% o más	3%
		Menor de 50%	4%
2004	Dto. Nº 1274/03	Equilibrio	2%
		50% o más	3%
		Menor de 50%	4%

 

3.2.2. Programa de Unificación Monetaria

 

Este programa tuvo por objeto retirar de circulación los títulos públicos emitidos por los gobiernos subnacionales y por el Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial que circulaban como sucedáneos de la moneda y reemplazarlos por moneda nacional de curso legal. Estos títulos públicos fueron colocados en forma compulsiva a empleados y proveedores de los respectivos gobiernos. Los Estados Provinciales involucrados en el programa son Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, La Rioja, Mendoza y Tucumán.

 

En este sentido, los Decretos 743/03, 957/03 y la Ley 25.736 norman el Programa de Unificación Monetaria. En los mismos se autoriza al gobierno nacional a emitir títulos públicos “Bonos del Gobierno Nacional en pesos 2% 2011 y 2% 2013″ a su valor nominal y por hasta un monto de valor nominal equivalente de $ 6.800 millones y de $ 1.000 millones, respectivamente, con el fin de retirar de circulación las cuasimonedas provinciales y nacionales (LECOP).

 

Los Estados provinciales para adherir al programa debían comprometerse a asumir con el Estado Nacional la deuda resultante del rescate del título y garantizarla mediante la afectación específica de recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos y, en el caso de existir un remanente de títulos en circulación luego de la aplicación del Programa, a dejar sin efecto el poder cancelatorio de los mismos y emitir un Título Provincial sustitutivo.

 

Este programa se ha desarrollado mediante el mecanismo de licitaciones públicas realizadas por el Banco Central de la República Argentina en coordinación con el Ministerio de Economía. Para aquellas cuasimonedas que eran aceptadas para el pago de impuestos nacionales (LECOP y Patacones – Pcia. de Buenos. Aires.-), el rescate se llevó a cabo a través de la recaudación tributaria, esto es, el valor del título en la licitación fue igual a su valor nominal.

 

En el siguiente cuadro se exponen los montos de los rescates de cuasimonedas por provincia:

 

 

 

Provincia	Denominación Bono	Monto a rescatar en valor nominal
Córdoba	LECOR Córdoba	$656.222.550
Entre Ríos	Federal	$260.000.000
Formosa	BOCANFOR	$85.000.000
Tucumán	BOCADE	$169.000.000
Buenos Aires	Patacón 2	$2.703.000.000
Catamarca	Títulos Públicos al Portador – Ley 4748	$ 59.171.920
Chaco	Quebracho	$100.000.000
Corrientes	CECACOR	$ 250.000.000
Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial	LECOP	$3.271.605.1001
Total		$ 7.553.999.570

1 Corresponden al Estado Nacional $2.766.590.554 y a las provincias $505.014.546

 

3.2.3. Bonos Garantizados (canje de deuda)

 

Por el Decreto 1579/2002 se instruyó al Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP) a que asuma las deudas de las provincias instrumentadas en la forma de Títulos Públicos, Bonos Letras del Tesoro o Préstamos que cumplan con los siguientes requisitos:

a)      Que fueran determinadas como elegibles.

 

b)      Que las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, encomienden su renegociación al Estado Nacional en el marco del Acuerdo Nación – Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos;

 

c)      Que se conviertan en forma voluntaria en Bonos Garantizados, que contarán con la garantía subsidiaria del Estado Nacional.

 

d)      Que las Jurisdicciones deudoras asuman la deuda resultante de la conversión con dicho Fondo; y la garanticen mediante la afectación de recursos provenientes del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos

 

Asimismo se instruyó al FFDP para que, por medio del Banco de la Nación Argentina en su carácter de Fiduciario, emita los Bonos garantizados necesarios para efectuar la conversión de la deuda referida, teniendo dichos bonos un plazo de 16 años (son en pesos). La amortización es en 156 cuotas mensuales y consecutivas, venciendo la primera de ellas el 4 de marzo de 2005. El saldo de capital de los Bonos es ajustado a través del Coeficiente de estabilización de referencia (CER).

 

La tasa de interés anual es fija y del 2%. Se determinó que los intereses se capitalicen hasta el 4 de septiembre de 2002 y sean pagaderos mensualmente, siendo el primer vencimiento el 4 de octubre de 2002.

 

Además se facultó al Ministerio de Economía a disponer el rescate anticipado de la totalidad o parte de los títulos que se emitan, por su valor nominal más intereses corridos. Los Bonos Garantizados tienen como garantía principal la afectación, de hasta un máximo del 15%, de la Coparticipación Federal de Impuestos

 

El Estado Nacional garantiza en forma subsidiaria los servicios de capital e intereses de los Bonos Garantizados con los recursos provenientes de:

 

a)      El Impuesto sobre los Débitos y Créditos en Cuenta Corriente Bancaria.

b)      Parte de los recursos del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos correspondientes al Estado Nacional

 

Paralelamente se facultó al Ministerio de Economía para suscribir los convenios relacionados con el monitoreo fiscal y financiero de conformidad al Artículo 8° del Acuerdo Nación – Provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Los convenios deben, como mínimo, contemplar.

 

a)      La presentación por parte de la Jurisdicción respectiva de un programa financiero;

b)      La definición de la información que las Jurisdicciones deberán presentar ante el Ministerio de Economía trimestralmente a los efectos del monitoreo fiscal y financiero y proyecciones plurianuales de los siguientes tres años al vigente.

 

Asimismo se determinó que el Ministerio de Economía establecerá las pautas para autorizar cualquier nuevo endeudamiento de las Jurisdicciones comprendidas en la operación de conversión de deuda.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Reflexiones y recomendaciones finales

 

El ideal de las Reglas Fiscales debe contar con:

 

•       buena definición
•       transparencia
•       simplicidad
•       flexibilidad
•       adecuación a su objetivo final
•       capacidad de hacerse cumplir con penalidades explícitas
•       ser difíciles de modificar
•       ser consistentes con otras políticas
•       estar avaladas por reformas de las finanzas públicas
•       indicadores orientados al crecimiento, evitando poner una limitación indebida sobre el gasto en inversión.

 

Los Fondos de Estabilización Fiscal permiten:

 

•       lograr la consistencia intertemporal de las políticas públicas
•       contribuir a eliminar el sesgo a la prociclicidad
•       mejorar la calificación de la deuda y reducir el costo del capital
•       reducir la incertidumbre fiscal, mejorando el clima de negocios y favoreciendo la inversión privada
•       mantener el exceso de carga tributaria lo más bajo posible

 

Las autoridades ejecutivas tendrán fuertes incentivos para cumplir con las reglas si estas contienen penalidades creíbles. Se pueden establecer penas para aquellos funcionarios que:

 

•       realicen operaciones de crédito sin autorización previa
•       asuman compromisos de gastos no autorizados
•       extiendan garantías no autorizadas
•       generen deuda no registrada

 

Se requiere aplicar reglas para neutralizar el ciclo electoral o político: prohibir el aumento de salarios próximo a cambios de gobierno, evitar que se asuman compromisos de gastos excesivos en los últimos meses de gestión y limitar gastos que comprometen ejercicios futuros.

 

El buen desempeño en un estado federal obliga a la sanción de normas de forma coordinada, siendo la Nación la que debe desempeñar ese rol coordinador. Todos los gobiernos subnacionales deben aceptar reglas homogéneas para asegurar un grado determinado de disciplina fiscal, bajo la supervisión de la autoridad central.

 

Entre 1999 y 2001, doce provincias adoptaron leyes de solvencia fiscal: Catamarca, Córdoba, Chaco, Formosa, Misiones; Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Tierra del Fuego y Tucumán. Sin embargo, las reglas adoptadas no han sido uniformes. El único denominador común es que todas plantean el equilibrio presupuestario como meta. Solo cinco jurisdicciones incluyen límites a la deuda y tres a la evolución del gasto; cuatro jurisdicciones introducen cláusulas de transparencia. Sólo cuatro jurisdicciones incluyen cláusulas de escape a través de la creación de fondos anticíclicos. Esto llevaría a que la mayor parte de las provincias solicite ayuda nacional ante la crisis.

 

Se requiere una fuerte determinación política sobre el cumplimiento de las normas fiscales a nivel nacional y provincial, más allá de las penas por incumplimiento que se puedan aplicar.

 

* El presente trabajo ha sido elaborado por la Oficina Nacional de Presupuesto bajo la coordinación de la Licenciada Susana Vega. El capítulo correspondiente a Reglas y Federalismo Fiscal fue preparado por el Licenciado Raúl Gaya.

[1] Para el desarrollo de los postulados de los Enfoques Normativo y Positivo del Federalismo Fiscal se sigue a Piffano, H. L. P. (1995): «Federalismo Fiscal: Una revisión de la literatura sobre asignación de potestades fiscales», en «Finanzas Públicas y Economía Espacial. En honor de Horacio Nuñez Miñana», Porto, A. (Ed.), Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias Económicas, La Plata.

[2]  La demostración de estos resultados puede consultarse en Piffano, H.; Sanguinetti, J. y Zentner, A; “Las finanzas provinciales y el ciclo económico”; Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional – Fundación Gobierno y Sociedad; Buenos Aires, 1998.