Martin Francisco de Almeida Fortis

Analista de planificación y presupuesto de la Secretaría de Presupuesto Federal del Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión. Actualmente ocupa el cargo de Coordinador General de Innovación, Asuntos Federativos y Calidad del Gasto

 

Introducción

La Ley de Responsabilidad Fiscal, que señaló un marco decisivo en las finanzas públicas brasileñas, no solo fijó nuevas directivas para asuntos tradicionales de la gestión presupuestaria y financiera, como metas fiscales, límites de endeudamiento, gastos con el personal, transferencias voluntarias y operaciones de crédito. Dicha ley también innovó al establecer nuevas reglas de transparencia y control social, que fueron concebidas como instrumentos capaces de posibilitar y estimular la fiscalización de la aplicación de los recursos públicos por parte de la sociedad.

Con la finalidad de dilucidar dichos avances, el presente artículo comienza con la descripción de los principales mecanismos de transparencia creados por la LRF, como así también la explicación de las sanciones asociadas a su incumplimiento. A continuación, se presentan algunas iniciativas recientes del Gobierno Federal destinadas a promover la transparencia de las cuentas públicas. También se analiza el contenido del principal estudio sobre la transparencia fiscal brasileña (informe ROSC publicado por el FMI). Para obtener una visión comparativa, se confrontan los niveles de transparencia alcanzados por Brasil con relación a los demás países latinoamericanos. Finalmente, se discute hasta qué punto los instrumentos de transparencia han contribuido al fortalecimiento de la participación social y se esbozan los principales desafíos a superar.

 

 Contexto normativo: los instrumentos previstos por la LRF

 En consonancia con los modelos internacionales de accountability, la legislación vigente en Brasil establece que no solo es deber de los administradores públicos aplicar responsablemente los recursos provenientes de la sociedad, sino también efectuar la correspondiente rendición de cuentas.

 La Constitución Federal de 1988, en calidad de ley suprema del Estado brasileño, elevó a la ciudadanía como fundamento de la República. Además de ello, consagró la publicidad (transparencia) y la eficiencia como principios básicos de la administración pública, juntamente con la legalidad, impersonalidad y la moralidad. El principio de la publicidad apunta a dar conocimiento a la sociedad de los actos públicos, al paso que el principio de la eficiencia: “es aquél que impone a la Administración Pública directa e indirecta y a sus agentes perseguir el bien común, por medio del ejercicio de sus competencias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sin burocracia y siempre en búsqueda de la calidad, primando la adopción de los criterios legales y morales necesarios para la mejor utilización posible de los recursos públicos, de forma tal de evitar derroches y asegurarse una mayor rentabilidad social”. (Moraes, 2001:312)

 Profundizando la importancia de la publicidad de los actos públicos como requisito para el ejercicio de la ciudadanía, la Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada en mayo de 2000 se basó en dos pilares: la transparencia y la planificación. De esta forma, se reconoció la transparencia como una herramienta relevante en la promoción de la gestión fiscal responsable. La percepción del legislador, al concebir la transparencia como factor positivo para la promoción del equilibrio de las cuentas públicas y de la gestión fiscal responsable, encuentra su respaldo en la literatura reciente. Es interesante observar que existen indicios sobre que los grados elevados de transparencia pueden favorecer la estabilización macroeconómica.

 En su capítulo IX, titulado “Transparencia, control y fiscalización”, la LRF definió claramente los instrumentos de transparencia de la gestión fiscal, disponiendo que se les dará amplia difusión. Entre dichos instrumentos se destacan las audiencias públicas y las rendiciones de cuentas, las reglas del asiento y consolidación de las cuentas públicas y los informes presupuestario y fiscal.

 Como mecanismo de incentivo para la participación popular, la LRF previó la realización de audiencias públicas, concebidas como una oportunidad para que la sociedad civil organizada conozca y evalúe las políticas públicas que están formulando e implementando los gobernantes, pudiendo exteriorizar su apreciación. La LRF determina que se realicen audiencias públicas en oportunidad de la elaboración y de la discusión de los instrumentos presupuestarios brasileños (plan plurianual, ley de directivas presupuestarias y ley presupuestaria anual). Determina también que, en forma cuatrimestral, el Poder Ejecutivo exponga y evalúe el cumplimiento de las metas fiscales en audiencia pública.

 Otro instrumento importante destinado al fortalecimiento de la transparencia fue la previsión de que las rendiciones de cuentas de los gobernantes queden a disposición para la consulta pública. La obligación de rendir y difundir las cuentas comprende no solo al Poder Ejecutivo sino también al legislativo, Judicial y al Ministerio Público, debiendo recibir un dictamen previo del respectivo Tribunal de Cuentas. La ley prevé además que se dé amplia difusión de los resultados de la apreciación de las cuentas y que los mismos permanezcan a disposición durante todo el ejercicio, para su consulta y apreciación por parte de los ciudadanos e instituciones de la sociedad.

 En calidad de instrumento de transparencia, debe agregarse el establecimiento de reglas para el asiento y consolidación de las cuentas públicas. Esta disposición reviste una importancia considerable porque define y regula procedimientos uniformes para todos os entes de la federación. Además de tornar viable la estandarización de informes y balances, la adopción de patrones comunes torna comparable la información difundida por los organismos y entidades que componen la administración pública.

 Con relación al asiento de las cuentas públicas, la LRF dispone que los organismos de contabilidad deberán adoptar importantes medidas, como ser la utilización del régimen de competencia para los gastos públicos, la institución de sistemas de costos, la exposición de ingresos y gastos provisionales en balances específicos, entre otras determinaciones. Por su parte, en cuanto a la consolidación de las cuentas, la LRF fija especialmente plazos de remisión que deben observar los entes de la Federación. Obedeciendo a la regla general de transparencia, también se prevé la difusión de las cuentas consolidadas en medios electrónicos.

 Promoviendo otra importante innovación, la LRF estableció la obligatoriedad de la elaboración y difusión de dos informes: el Informe Resumido de Ejecución Presupuestaria (RREO) y el Informe de Gestión Fiscal (RGF). La información que contienen dichos informes proporciona un mapeo del desempeño de los principales grupos de gastos públicos (RREO), como así también posibilita contrastar la situación fiscal del gobierno (RGF). Cabe notar que la falta de publicación de dichos informes implica para el ente infractor la suspensión de las transferencias voluntarias y la prohibición para contratar operaciones de crédito. Dichos informes también se encuentran a disposición de la población en Internet, en el sitio del Ministerio de Hacienda.

 Asimismo cabe subrayar, en el ámbito de los instrumentos de transparencia, que la LRF remitió a la Ley de Directivas Presupuestarias (LDO) la elaboración y la publicación de dos nuevos anexos: Metas Fiscales y Riesgos Fiscales. El primero presenta información sobre evaluación del cumplimiento de las metas fiscales del año anterior, definición de metas para los próximos ejercicios, evolución del patrimonio neto, proyecciones actuariales de los regímenes previsionales, entre otras.

 Por su parte, el Anexo de Riesgos Fiscales desempeña un papel relevante en la descripción de riesgos que pueden afectar las cuentas públicas, que se desdoblan en tres categorías: i) riesgos fiscales presupuestarios (posibilidad de que no se confirmen ingresos y gastos); ii) riesgos fiscales de la deuda por títulos públicos (resultantes de la variación en las tasas de intereses, de cambio e inflación, afectando los títulos a vencer); y iii) pasivos contingentes, especialmente aquéllos que involucran disputas judiciales.

 En síntesis, ese conjunto de instrumentos tiene como finalidad informar a la sociedad la evolución de las cuentas públicas, contribuyendo a demostrar al ciudadano-contribuyente como se están gastando los recursos recaudados. Cabe destacar que, así como el control social es fundamental para la observancia de la conformidad legal, el establecimiento de sanciones funciona como un poderoso instrumento de inducción a la pública responsable.

 

Sanciones

 El argumento de que el éxito de la LRF se debe a la combinación de sanciones rigurosas es recurrente en las literaturas técnica y académica. La Ley de Responsabilidad amplió el ordenamiento jurídico brasileño, introduciendo disposiciones en el Código Penal y en la Ley de Delitos Fiscales. En el Código Penal, por ejemplo, se agregó el capítulo IV, titulado “delitos contra la administración pública”, en el cual se prevén ocho nuevas tipificaciones con penas de privación de la libertad que varían de 1 a 4 años.

 Como regla general, las sanciones pueden clasificarse en: civiles (reparación del daño); administrativas (pérdida del cargo, inhabilitación para el ejercicio de la función, multas, suspensión de los derechos políticos, indisponibilidad de los bienes) y penales (penalidad por comisión de delito). Debe enfatizarse que la punibilidad civil no excluye la penal ni tampoco la administrativa. Así, por ejemplo, la reparación de los bienes al erario no exime al infractor de responder penalmente ni administrativamente. Además de ello, es interesante observar que el comportamiento omisivo frente a obligaciones previstas legalmente también trae aparejada la punición. 

 En términos clasificatorios, es válido resaltar que las sanciones pueden además ser de tipo personal o institucional. Las sanciones institucionales recaen sobre los entes de la Federación o sobre los organismos responsables de las irregularidades, al tiempo que las sanciones personales afectan a los agentes activos que cometieron la infracción. Ejemplificándolo: la prohibición de percibir transferencias voluntarias es una sanción institucional y la destitución del cargo público es una sanción personal.

 Con relación al incumplimiento de las disposiciones atinentes a la transparencia, la LRF prevé una sanción de tipo institucional, ya que el ente que deje de publicar los informes presupuestario y fiscal sufrirá la suspensión de las transferencias voluntarias, como así también se verá prohibido de contratar operaciones de crédito hasta que regularice su situación.

 En síntesis, las penalidades asociadas al incumplimiento de las disposiciones de la LRF poseen variados grados de severidad, pero exigen del administrador público: postura de probidad, asunción de responsabilidad, compromiso con la legalidad y la transparencia de sus actos. Además de crear mecanismos para que los organismos de control interno y  externo puedan verificar el cumplimiento de la buena y regular aplicación de los recursos públicos, la LRF fortaleció el papel del control social al prever la difusión de importantes informes sobre el desempeño de las cuentas públicas.

Iniciativas Recientes

 La transparencia de la gestión pública se vio impulsada significativamente con la LRF. No obstante ello, el gobierno federal ha implantado otras iniciativas para ampliar el acceso de la población a las cuentas públicas. Entre ellas, se destaca el Portal de la Transparencia, gestionado por la Controladuría General de la Unión, creado por medio del Decreto Nº 5.482 del 30 de junio de 2005 y reglamentado por la Disposición Interministerial Nº 140, del 16 de marzo de 2006. Estos actos normativos disponen sobre la difusión de datos e información por parte de los organismos y entidades de la Administración Pública Federal en Internet.

 La información disponible en el Portal de la Transparencia consiste esencialmente en datos sobre la ejecución presupuestaria y financiera, tales como: i) gastos efectuados por organismos y entidades; ii) traspasos de recursos federales; iii) operaciones de crédito y iv) licitaciones, contratos y convenios.

 El portal funciona como instrumento de rendición de cuentas de los administradores públicos, incentivando el control social. La idea es que los ciudadanos puedan seguir la ejecución de los programas y acciones del gobierno federal, como así también identificar las transferencias realizadas a los Estados y Municipios. El “ciudadano-fiscal” es un agente relevante en el proceso de monitoreo de la conducta de los gestores gubernamentales, actuando como elemento inhibidor de la corrupción, el fraude y la malversación de recursos públicos y presionando para que su utilización sea eficiente.

 Con relación a la difusión de información sobre la ejecución presupuestaria y financiera, es importante tener en cuenta la existencia del sitio “Cuentas Abiertas”, que reproduce íntegra y fielmente el banco de datos del Sistema de Administración Financiera (SIAFI) del Gobierno Federal.

 Luego de esta sucinta exposición de los instrumentos de transparencia y de la mención sobre el Portal de la Transparencia, cabe indagar si la existencia de dichos mecanismos ha sido suficiente para otorgar publicidad a las cuentas públicas, cohibir la práctica de acciones irregulares e ineficientes por parte de los administradores públicos y motivar al ciudadano a ejercer democráticamente su legítimo derecho de fiscalizar la actuación del gobernante por él electo. Dicha reflexión comienza con el análisis de un importante estudio publicado sobre el tema.

 Análisis del informe ROSC brasileño.

 En noviembre de 2001, la misión del Fondo Monetario Internacional realizó una abarcadora investigación sobre el nivel de transparencia fiscal de la administración pública brasileña. Los resultados de dicho estudio se encuentran explicados en el Informe ROSC (de acuerdo al título en inglés: Report on Observance of Standards and Codes), que constituye el estudio más completo existente hasta ahora sobre transparencia del gobierno brasileño.

 De forma general, el informe concluyó que el nivel de transparencia de la información fiscal difundida por el gobierno brasileño es “admirablemente amplio”. Entre los principales puntos que aborda el informe, merecen destacarse: i) avances en el uso de medios electrónicos para la difusión de estadísticas fiscales; ii) informes fiscales más transparentes, permitiendo un mayor control de la sociedad y del propio gobierno; iii) inexistencia de fondos de gastos no presupuestarios; iv) esfuerzo exitoso para la eliminación de gastos parafiscales de las empresas estatales no financieras; v) relaciones transparentes entre presupuesto y banco central; vi) datos detallados sobre las finanzas del gobierno central disponibles con un defasaje de un mes; vii) datos de los gobiernos subnacionales menos abarcadores y con mayor defasaje; viii) datos sobre deuda pública y operaciones financieras abarcadoras y prontamente disponibles; ix) amplia difusión de la documentación presupuestaria; x) difusión de información sobre pasivos contingentes y renuncia fiscal; xi) avances en el área del gobierno electrónico; y xii) más del 95% de las erogaciones efectuadas en forma electrónica por intermedio del SIAFI.

 De acuerdo a lo evidenciado anteriormente, la lectura del informe ROSC demuestra que hubo avances expresivos en la transparencia fiscal del gobierno brasileño, apoyando la idea de que los instrumentos prescriptos por la LRF están cumpliendo su rol, especialmente la divulgación periódica de informes presupuestarios y fiscales y la explicación de pasivos contingentes. Otro punto interesante abordado en el estudio se refiere a la modernización tecnológica experimentada por el sector público, especialmente aquéllas relativas a procedimientos licitatorios, compras gubernamentales, procesamiento electrónico de gastos y sistemas gestores de información. Cabe también notar que esas mejoras tecnológicas, especialmente algunas soluciones de gobierno electrónico, vienen contribuyendo a mejorar la calidad del gasto público. Por ejemplo, se cita el ahorro de R$ 3,2 mil millones en 2007, proporcionado por el llamado a licitación electrónico, conforme datos del Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión.

 

 El contexto latinoamericano

 La confrontación de los resultados apuntados en los informes ROSCs, calculados para la mayoría de los países latinoamericanos, demuestra que Brasil se encuentra en una posición destacada en la promoción de la transparencia fiscal. Un Estudio recientemente difundido por el Fondo Monetario revela que Brasil, Chile y México se han vuelto notables por el elevado grado de apertura de sus cuentas públicas y estadísticas fiscales. 

 De forma general, el informe ROSC apunta a captar información sobre el acceso público a la información, apertura en la preparación, publicación y rendición de cuentas de los presupuestos y garantías de integridad y oportunidad de los datos. Mediante la medición de dichas variables es posible efectuar comparaciones entre diferentes países, como así también verificar el éxito de las reformas institucionales sobre el fortalecimiento de la transparencia. El cuadro que sigue a continuación presenta algunos índices revelados por el estudio.

 

 

País / Ítem del informe

ROSC

Garantía de

Integridad

Preparación del   

 

presupuesto

Publicación del

presupuesto

Brasil

0.66

0.83

1.00

Chile

0.55

0.75

0.89

México

0.55

0.33

0.89

promedio América Latina

0.34

0.36

0.62

Fuente: Fondo Monetario Internacional

CUADRO COMPARATIVO DE LOS RESULTADOS DE LOS INFORMES ROSC

 

 

 

 

 

 El análisis global de los datos de la investigación fundamenta la conclusión de que Brasil y Chile presentan niveles de transparencia compatibles con los países de la Unión Europea. El estudio destaca también que esos dos países ocupan una posición de liderazgo, en el contexto latinoamericano, por difundir información sobre la sustentabilidad  de la deuda y también sobre pasivos contingentes, además de disponer de mecanismos eficaces para el control sobre el endeudamiento de los entes subnacionales.

 

 

Tratándose de transparencia de las cuentas públicas, debe registrarse, sin embargo, que la mayoría de los países latinoamericanos carece de mejoras, específicamente en cuanto al monitoreo de las actividades fiscales del sector público. En este caso, Brasil y Chile se habilitan como proveedores de buenas prácticas, pudiendo contribuir para que madure la transparencia en otras naciones del continente.

Apertura presupuestaria

Como nos enseña el eminente profesor Wildavsky (1992), el presupuesto público es el documento clave de la asignación de recursos públicos. Consagrándose como herramienta de múltiples finalidades, el presupuesto público es la materialización de la planificación, la expresión del plan de trabajo del gobernante, el consenso político de una sociedad. De esa forma, identificar las características esenciales del presupuesto de un país, especialmente su nivel de transparencia y su forma de estructuración (focalizado en insumos, productos o resultados), es un valioso conocimiento para comparar el grado de madurez del proceso atributivo: por intermedio del presupuesto, la sociedad no solo verifica qué bienes y servicios públicos se ofrecerán, sino también cuáles son las demandas sociales que el poder público pretende atender.

La organización no gubernamental Open Budget Initiative realiza investigaciones periódicas para medir el grado de apertura de los presupuestos nacionales. En el siguiente cuadro pueden consultarse los datos relativos al año 2006 (los países de América Latina están en negrita):

 

Grado de disponibilidad

de información a los

ciudadanos

Importante

Significativa

Alguna

Mínima

Limitada o ninguna

Fuente: Open Budget Index (2006)

Angola,

Bolivia,

 Burkina Faso, Chad, Egipto, Mongolia, Marruecos,

Nicaragua,

Nigeria, Vietnam

Países

Índice de presupuesto abierto 2006

Francia, Eslovenia, Reino Unido, Nueva Zelanda, Sudáfrica y Estados Unidos

Botswana,

Brasil,

 Corea del Sur, Noruega, 

Perú,

  Polonia, República Checa,

Rumania y Suecia

Bulgaria, Kazajstán, Colombia,

Costa Rica

, Croacia, Filipinas, Gana,

Guatemala,

 India, Indonesia, Jordania, Malawi,

México,

 Namibia, Paquistán

Papua Nueva Guinea, Kenia, Rusia, Sri Lanka, Tanzania, Turquía

Albania, Argelia,

Argentina,

 Azerbaiján, Bangla Desh, Camerún,

Ecuador,

 

El

Salvador

, Georgia,

Honduras,

 Nepal, Uganda, Zambia

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Aún con relación al índice de apertura, cabe mencionar que Brasil alcanzó el 73% en el nivel de transparencia presupuestaria, que fue caracterizada como “substancial”. Con relación a la propuesta de presupuesto cursada al Congreso, el índice fue del 79%. El informe apunta a que Brasil podría conseguir una puntuación mayor si publicara una revisión presupuestaria completa en la mitad del año. La investigación muestra asimismo que hay espacio para perfeccionar el acceso público a la información, pero que el desarrollo de la sociedad es aún limitado.

 

En consonancia con los resultados apuntados por el informe ROSC, Brasil ha obtenido una puntuación satisfactoria en el grado de apertura de sus presupuestos. Sin embargo, la puesta a disposición oportuna y confiable de información presupuestaria es un prerrequisito. Cabe indagar respecto a la utilización práctica de esos datos: la sociedad, ¿estará haciendo uso de los instrumentos de transparencia para fiscalizar la actuación de los gobernantes? ¿estará ejerciendo presión para que la aplicación de los recursos públicos sea eficiente, eficaz y efectiva? ¿Los gestores públicos se sentirán monitoreados y evaluados por el ciudadano fiscal? En caso afirmativo, ¿la democracia se estará fortaleciendo con la participación social?

 

 

 

Conclusión

 

 

El análisis de los principales instrumentos de transparencia prescriptos por la LRF, la innovación propiciada por el Portal de la Transparencia, el acervo de información disponible en el sitio Cuentas Abiertas y las conclusiones del informe ROSC y de laOpen Budget Initiative ofrecen un panorama razonable del nivel de transparencia de las cuentas públicas brasileñas. Es importante, sin embargo, examinar el impacto de la información en la acción concreta de la sociedad con relación al desempeño de los gobernantes.

 

La observación empírica evidencia resultados ambiguos. Por un lado, la utilización de los medios electrónicos promovió una explosión de datos e información sobre gastos públicos. Por el otro, es posible considerar que actualmente la administración pública brasileña se caracteriza por un elevado grado de transparencia, es decir, produce y difunde información confiable y periódica sobre el desempeño de su gestión. El propio gobierno brasileño se conoce mejor: horizontalmente, porque los organismos centrales de planificación, presupuesto, contabilidad y administración financiera tienen más conocimiento sobre el desempeño de los organismos sectoriales; verticalmente, porque el gobierno federal amplió su conocimiento sobre las finanzas públicas de los gobiernos estaduales y municipios.

 

Con todo, es preciso indagar si el acaecimiento de ese boom de datos fue capaz de movilizar e involucrar a la sociedad civil en el proceso de discusión de políticas públicas, en general, y de cuestiones presupuestarias y fiscales, en particular. En principio, las evidencias empíricas no permiten concluir que el ciudadano contribuyente se haya visto beneficiado fuertemente por el mayor nivel de transparencia de las cuentas públicas o se haya convertido en un actor decisivo en el proceso de asignación de los recursos públicos.

 

A propósito, según sostiene Prates (2000), la temática de la participación social en el diseño de políticas públicas fue incorporada solo recientemente al debate contemporáneo sobre el papel del Estado: “Se trata de la movilización y participación, de forma coordinada y cooperativa, de los más diferentes agentes de la sociedad, llevándolos a participar y dividir la implementación y gestión de muchas de las acciones públicas, antes estrictamente reservadas a los agentes gubernamentales”.

 

En el caso particular de los países latinoamericanos, es interesante notar que la posibilidad de participación social legítima fue rescatada con el proceso de redemocratización. Con el fin de los estados tecnócratas, el ciudadano contribuyente se torna un elemento indispensable “para la construcción de un Estado eficiente, eficaz y crecientemente capacitado para dar soluciones a los problemas que todavía dificultan la construcción de una sociedad desarrollada, justa y efectivamente democrática”.

 

Encontrándose asegurada la legitimidad de la participación popular en la construcción de políticas públicas y en el proceso decisorio de la asignación de recursos públicos, es conveniente investigar las (complejas) razones que explican el reducido grado de participación social, en un contexto de fuerte transparencia de las cuentas públicas. Al final, ¿por qué es difícil convertir transparencia en control social?, es decir, ¿por qué la información disponible no da automáticamente como resultado un comportamiento crítico?

 

En primer lugar, se verifica que el bajo nivel de educación del ciudadano afecta negativamente la participación política y el control social. Entender información presupuestaria, financiera y fiscal exige no solamente instrucción formal, sino también familiaridad con el léxico y conceptos específicos. Otra variable relevante hace a la accesibilidad para los usuarios: el acceso a Internet todavía no se universalizó, restringiendo la posesión de información a grupos económicamente privilegiados.

 

De estas dos restricciones pueden extraerse dos corolarios. Para que la transparencia se convierta en una prestación regular y eficiente de servicios públicos, cabe. i) elevar el nivel educativo y cultural de la sociedad, capacitando a la población en finanzas públicas; ii) promover la inclusión digital de los segmentos socialmente más vulnerables, para ampliar su acceso a la información.

 

Como experiencias exitosas en el ámbito internacional, pueden mencionarse la inclusión de materias de educación presupuestaria en el nivel escolar por parte de países de la OCDE, como Suecia. Por su parte, a nivel nacional, es importante registrar el papel fundamental desempeñado por iniciativas como el Programa Nacional de Educación Fiscal, coordinado por la Escuela de Administración Económica del Ministerio de Hacienda, que tiene como finalidad fortalecer a la ciudadanía mediante el entrenamiento de profesores de la red pública de enseñanza en temas de naturaleza tributaria, fiscal y presupuestaria. Otro proyecto para destacar es el “Ojo vivo en el dinero público”, promovido por la Controladuría General de la Unión, que ha ayudado al gobierno a inhibir prácticas de corrupción y fraudes en la utilización de recursos públicos.

 

También es importante agregar que la tradición formalista de la administración pública brasileña (Core, 2004) se constituye en un factor adverso para el pleno ejercicio de la ciudadanía y de la democracia, en la medida en que la burocracia tiende a generar y ofrecer soluciones solo para si misma. Esta tradición formalista se opone a la apropiación de los beneficios de la mayor transparencia en el proceso decisorio. En este sentido, mientras la disponibilidad de datos presupuestarios, financieros y fiscales no implique la intensificación del papel fiscalizador del ciudadano, difícilmente los tomadores de decisiones se sentirán monitoreados y evaluados, disminuyendo los incentivos para la óptima utilización de los recursos públicos.

 

Un diagnóstico reciente del proceso presupuestario federal constató la existencia de diversos puntos críticos, entre los que merece énfasis la persistencia de procedimientos anacrónicos de gestión gubernamental, a pesar de que recientes reformas hayan objetivado la implantación de un sistema de planificación y presupuesto moderno y gerencial. La subsistencia de prácticas desactualizadas perjudica la utilización del presupuesto como instrumento de ejecución de políticas públicas, que son esenciales para el desarrollo del país (Almeida & Nerosky, 2006). Asimismo, según el estudio de estos autores, el foco en los medios y en los controles, características del modelo tradicional de gestión, aliado a la inexistencia de medidas de desempeño del gasto público, han contribuido a un descenso de la calidad del gasto público.

 

En este sentido, los grandes desafíos establecidos para el futuro tienen una doble naturaleza. En primer lugar, es necesario empeñar esfuerzos de naturaleza educativo-pedagógica, despertando el interés y la ciudadanía del individuo lego, de forma tal de acercarlo al universo de las finanzas públicas. Actualmente, además de los instrumentos tradicionales de capacitación y entrenamiento (cursos, seminarios, workshops, publicaciones, folletos, reuniones, videos, conferencias), existen diversas herramientas de gestión del conocimiento que generan, almacenan, gestionan, distribuyen la información, que podrían contribuir para alcanzar esos objetivos educativos.

 

El desarrollo de una pedagogía apropiada podría facilitar la inteligibilidad de la información difundida, ayudando a descifrar el intrincado código presupuestario y fiscal, cuyo entendimiento aún es un privilegio restringido a un círculo de especialistas. En tiempos pasados, se acostumbraba decir que el presupuesto era la caja negra de la gestión pública. Ese razonamiento se volvió obsoleto. Hoy puede afirmarse que la caja se tornó transparente, a pesar de que su contenido aún permanezca encriptado.

 

Con respecto a ello, léase la competente reflexión de la periodista Maria Clara Prado en el  artículo “Transparencia en el Presupuesto”:

 

 

“Letras pequeñas, cuentas confusas que nada explican y, mucho menos, cobrables. Así se presenta la mayoría de los presupuestos del sector público del país. En especial, los estaduales y el federal, pocos escapan al modelo de baja transparencia (…) En Brasil falta transformar la nomenclatura de los presupuestos en modelos de presentación más simples, poniendo su acceso a disposición del pueblo brasileño”.

 

 

En consonancia con esta legítima contestación, puede sugerirse que la transparencia de las cuentas públicas, fuertemente beneficiada por los instrumentos establecidos por la ley de responsabilidad fiscal, representa solo el comienzo de dos grandes transformaciones: la del ciudadano consciente, crítico y participativo y la del gestor ético, responsable y eficiente.

 

Si realmente el polo de poder está trasladándose del Estado hacia la sociedad, como sugieren los estudiosos Peters y Pierre (1998), los ciudadanos precisan entonces estar preparados para desempeñar el papel relevante no solo en monitorear y evaluar las políticas públicas. Más que adquirir rectitud y eficiencia en la gestión pública, la sociedad será convocada para que asuma la función más prominente de la agenda gubernamental y en la formación de políticas públicas. Cuando ello suceda, se concretará el sueño de Pericles: el general ateniense que intentó sin éxito, hace 2.500 años, reunir a las masas en la ecclesia (asamblea pública) para defender los intereses cruciales de la sociedad.

 

 

Bibliografía

 

ALMEIDA, A. J. e NEROSKY, L. C. “Diagnóstico do processo orçamentário federal e propostas de medidas de reforma”. Misión Técnica de la Unión Europea realizada en el ámbito del Proyecto Eurobrasil, Brasilia, 2006.

 

CORE, Fabiano G. “Reformas orçamentárias no Brasil: uma trajetória de tradição e formalismo na alocação dos recursos públicos”.Revista ABOP, v. 23, n. 47, 2005.

 

Fondo Monetario Internacional. “Brasil: Relatório sobre a Observância de Normas e Códigos: Módulo de Transparência Fiscal”, 2001.

 

MORAES, Alexandre de. “Direito Constitucional”. San Pablo. Editora Atlas, 10a edición.

 

OLHO VIVO NO DINHEIRO PÚBLICO. Para consultar información sobre el Programa: http://www.cgu.gov.br/olhovivo/

 

OPEN BUDGET INITIATIVE. Para consultar el ranking de los países por el nivel de apertura presupuestaria:

http://www.openbudgetindex.org/OpenBudgetIndex2006Portuguese.pdf

 

PETERS, B. G. e Pierre J. “Governance without government? Rethinking public administration”. Journal of Public Administration Research and Theory, Abril, 1998

 

PRATES, C. A. “II Fórum Global: Estado democrático e governança no século XXI: agenda para o futuro”. Artículo presentado en el V Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública, realizado en la República Dominicana, 2000.

 

PRADO, Maria Clara R. M. “Transparência no Orçamento”. Artículo publicado en el Diario Valor Económico el 15/02/2007.

 

PROGRAMA NACIONAL DE EDUCACIÓN FISCAL. Para conocer mejor este proyecto, consultar el sitio:http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/index.htm

 

STOTKSKY, J. e REHM, D. “Fiscal ROSCs and Transparency in Latin America”, Seminario sobre Transparencia Fiscal en América Latina, ESAF/FMI, Brasilia, 2006.

 

WILDAVSKY, Aaron. “The new politics of the budgetary process”, Second edition, 1992.