Introducción

Se presenta una primera entrega sobre los aspectos técnicos y conceptuales de la Formulación Presupuestaria. Las notas presupuestarias son un espacio que sintetiza los principales conceptos de una temática fiscal. En ese sentido, la próxima entrega versará sobre el presupuesto preliminar y plurianual, también componentes de la Formulación Presupuestaria, a lo fines de la integración de los temas. Asimismo se abordará la transparencia fiscal y el presupuesto ciudadano dentro del marco de la formulación presupuestaria.

Concepto general

La formulacion presupuestaria es una etapa esencial de la gestión fiscal de los estados, representando la base del ciclo presupuestario (anual o plurianual) y siendo el proceso fundamental para la elaboración de los presupuestos públicos que se plasman en las leyes de Presupuesto.

Como todo proceso, en su devenir se generan productos intermedios y finales en el transcurso de la vida del mismo. En el caso de la formulación presupuestaria, el producto intermedio compete al proyecto de ley de presupuesto mientras el producto final es la asignación presupuestaria aprobada y puesta a disposición de los gobiernos para su ejecución durante el ejercicio fiscal.

Para entender la importancia de la formulación presupuestaria es necesario analizar distintas facetas:

• Herramienta Técnica
• Herramienta Política
• Comunicación
• Transparencia y control ciudadano

Estas facetas corresponden a la formulación como proceso y al resultado de la formulación, como ser el proyecto de Ley de Presupeusto. A continuación se explica cada faceta de la Formulación Presupuestaria:

Asimismo, la formulación presupuestaria y su producto intermedio (proyecto de ley de presupuesto) representan una notable herramienta de comunicación y generación de expectativas de los gobiernos modernos. En dicho sentido, a medida que se lleva a cabo la formulación presupuestaria los ministerios de hacienda (o economía, finanzas) comunican a la sociedad los sustentos de la elaboración del presupuesto, resultando elementos de información altamente ponderados por los actores económicos. Por ejemplo, del proceso de formulación presupuestaria la Sociedad, a travez de los documentos de avances y proyectos de ley de presupuesto puede conocer el nivel de inflación y el crecimiento economico previstos para el futuro, además de variables macro fiscales como ser comercio eterior, consumo e inversión o tipo de cambio proyectado, entre otras.

En lo que respecta a la transparencia presupuestaria, la evolución de las tecnologías de información y comunicación permiten que la información de los proyectos de ley de presupuesto pueda circular rápida y sencillamente, incluyendo formatos ciudadanos de presupuesto destinados al público no experto. En consecuencia, en los últimos años el trabajo de formulación presupuestaria y su producto se publican en las web oficiales de forma oportuna, agregando transparencia y control ciudadano a esta valiosa información de las finanzas gubernamentales.

La Formulación Presupuestaria: eje de la gestión fiscal

La Formulación Presupuestaria es el proceso fundamental mediante el cual Los Estados planifican y dan forma a su presupuesto (anual o plurianual). La formulación implica establecer pasos y labores que deben concatenarse para alcanzar el objetivo de elaborar y presentar un presupuesto público.

En las últimas décadas, la formulación presupuestaria como proceso adquirió distintas etapas que alargaron sus plazos, agregando calidad a la labor y al resultado final. De esta forma, se trabaja con el presupuesto preliminar y plurianual, la planificación estratégica, el presupuesto de inversión y los aspectos físico-financieros, entre otros conceptos. Estos elementos impactaron en que el proceso de formulación abarque entre 8 y 9 meses en los distintos países de la región, en contraposición con los plazos de antaño (2 o 3 meses), más reducidos pero concentrando el esfuerzo y las labores.

De acuerdo a Miguel Bolivar¹, en la concepción presupuestaria moderna la formulación presupuestaria se basa en las etapas de preparación, elaboración, cronograma, definición de política presupuestaria, Techos presupuestarios, presupuesto preliminar y plurianual, estimación de recursos y gastos tributarios. Es decir, las oficinas presupuestarias llevan a cabo distintas etapas que abarcan todos los conceptos que construyen un presupuesto (y su sostenibilidad).

En la práctica, la elaboración y formulación de los presupuestos tiene como producto final la presentación del proyecto de Ley de Presupuesto, y una vez aprobado se distribuyen los créditos al máximo nivel de detalle. De esta forma, culminado el proceso de formulación se da comienzo a la ejecución presupuestaria.

Breve conclusión

En esta nota presupuestaria se trabajaron los conceptos determinantes de la formulación presupuestaria, un proceso central de la fiscalidad en la moderna gestión presupuestaria.

Se trata de una instancia de alto valor público, donde se combinan los aspectos técnicos (desde las proyecciones macrofiscales hasta el análisis micro presupuestario) y políticos (demandas de gasto, objetivos de resultados y estratégicos) y abarca más de un semestre de elaboración.

Entre otras cuestiones, la formulación presupuestaria resulta el paso inicial del ejercicio presupuestario que se ejecutará en el futuro, así como la referencia para el posterior seguimiento y evaluación. El valor agregado más duradero de la formulación se refleja en las fases posteriores:

• Control de la Ejecución del Gasto: proporciona un límite de gasto, imposibilitándose de incurrir en un gasto no contemplado o superar el monto asignado sin una modificación presupuestaria.
• Ejecución y seguimiento: marca la referencia para el posterior ciclo de registro del gasto y seguimiento físico financiero de los programas presupuestarios.
• Medición del Desempeño: compara la ejecución financiera (lo que se gastó) con la ejecución física (productos). Esta comparación es la base para evaluar la eficiencia y la eficacia de la gestión.

Por último, la presente nota reflejó de manera sintética los elementos centrales de la Formulación Presupuestaria, que se complementarán en una próxima entrega sobre la temática tratada.