EDITORIAL
NATURALEZA DE LA REFORMA PRESUPUESTARIA Y CONTABLE EN VENEZUELA
Para Venezuela constituye motivo de especial satisfacción tener oportunidad de dar a conocer a nuestros coterráneos latinoamericanos la naturaleza, propósitos y alcances de la reforma presupuestaria y contable que se adelanta en su sector público. En este sentido se ha querido aprovechar la oportunidad que brinda la Asociación Interamericana de Presupuesto Público para publicar el texto de la recién promulgada Ley Orgánica de Régimen Presupuestario con un comentario al margen para cada uno de los artículos, así como las bases fundamentales del sistema de contabilidad de ejecución financiera que se ha procedido a implantar en los organismos de la administración centralizada, en cumplimiento de las disposiciones de la Ley mencionada.
Con respecto a la propia Ley, es propicia la oportunidad para destacar las condiciones político-administrativas que sirvieron de apoyo para su elaboración y posterior sanción legal, así como las razones que explican el tratamiento dado a algunos aspectos en la Ley, pues los temas centrales de la misma se explican en los documentos objeto de esta publicación. En efecto, es a partir de 1958 cuando se inició en Venezuela el desarrollo de un sistema democrático el cual ha tenido vigencia durante los últimos diecinueve años. Ello explica por qué hasta esta fecha la estructura del presupuesto de gastos establecía además de la tradicional división por ministerios en sus correspondientes capítulos, una subdivisión de los gastos en dos grandes rubros: fijos y variables. Asimismo, la Constitución Nacional le permitía al Poder Ejecutivo decretar unilateralmente los créditos adicionales al presupuesto de gastos si se producía un excedente de ingresos
en el transcurso del ejercicio, lo cual originó la presentación en la Ley de Presupuesto de la época, de asignaciones «simbólicas» hasta de un bolívar, las cuales eran posteriormente aumentadas, con lo que el gobierno evitaba el conocimiento público del monto real de los gastos, especialmente de las obras.
Aparte de la Constitución Nacional, el otro documento legal que contiene las normas y demás orientaciones en materia presupuestaria, como lo es la Ley Orgánica de la Hacienda Pública, sólo ha experimentado reformas parciales en cuanto se refiere a temas específicos distintos al presupuestario, por cuanto desde principios de siglo mantiene una estructura compatible con la Venezuela pastoril de aquellos tiempos. De este modo, la Ley Orgánica de Hacienda recoge materias atinentes a Hacienda Pública, Servicios de Tesorería, Contabilidad Fiscal, competencia de la Contraloría de la República y otras como licitación y remates, del régimen de los institutos autónomos, etc.
Durante el período 1958-1961 se logró avanzar pero siempre respondiendo a la concepción eminentemente tradicional del presupuesto y dentro de las limitaciones impuestas por la Ley Orgánica de Hacienda Pública antes referida. Entre los aspectos más significativos, pueden mencionarse: a) discriminación de los gastos variables a nivel de subpartidas, eliminado —en gran
parte— las partidas globales injustificadas, b) eliminación de la anarquía que existía en la clasificación y denominación de los cargos públicos, c) creación de las oficinas especializadas en cada organismo.
A partir de los años 1961 y 1962 y por un período de aproximadamente diez años, es decir, hasta 1970, se presentó un presupuesto por programas, el cual se publicaba como documento anexo a las leyes de presupuesto anuales.
Para 1971, se elimina esta dualidad de sistemas presupuestarios, por cuanto se incorporó con carácter legal el presupuesto por programas. Cabe observar que la aprobación legal en referencia se logró sin modificar el texto de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública que, como observamos, data de aproximadamente hace cincuenta años.
Durante la década de los años sesenta, técnicos al servicio de la Dirección Nacional del Presupuesto del Ministerio de Hacienda elaboraron sendos proyectos de leyes orgánicas de presupuesto. Un primer proyecto contó con la participación —entre otros— de Antonio Ugueto, Alfredo Massó, José V. Rodríguez Aznar, Jesús Díaz Hernández, Pedro Gómez, Enrique Murillo y Luis Rodríguez Mena; además de Luis Brito García y Jaime Ferro por parte de la Contraloría General de la República.
Es oportuno recordar que fa elaboración de este primer Proyecto de Ley Orgánica (1968) se vio motivada por el interés del Congreso Nacional, quien a través de su Cámara de Diputados había aprobado la preparación de los nuevos proyectos de leyes referentes a Hacienda Pública, Contraloría General de la República, Presupuesto y de Institutos Autónomos y otros organismos paraestatales.
Para la elaboración del segundo proyecto tuvieron oportunidad de participar, además de los ya citados, —entre otros Germán Moreno, Jóvito Martínez, Ricardo Roig, Justo Rodríguez, Carlos E. Romero, Arturo Martínez Garzón, y Jesús Navas y fue hasta 1971 cuando una comisión de expertos entre quienes cabe citar a Héctor Hurtado, Antonio Ugueto, Freddy Arreaza y José V. Rodríguez Aznar, preparó la versión definitiva, que fue a consideración del Congreso Nacional.
Equivale a decir que hasta 1974, cuando se presentó formalmente al Congreso un tercer Proyecto de Ley no fue posible obtener ninguna aprobación legal que permitiera modernizar la vigente Ley Orgánica de Hacienda, antes referida. La versión que por último dio lugar a la mencionada Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, es el resultado del esfuerzo acumulado de varias generaciones, tanto de técnicos presupuestarios al servicio del Ministerio de Hacienda como de congresantes que de una u otra forma participaron de las discusiones legislativas. Igualmente, el último proyecto de Ley que se preparó bajo la coordinación de Iván Pulido, Germán Moreno, Justo Rodríguez, Jesús Navas, Emilio Ramos de La Rosa y Carlos Romero, contó con la participación por vía de la asistencia técnica que prestan la ONU y la OEA, de Carlos Matus, Marcos Makón y Jorge Rip.
Coincidiendo con el inicio de un nuevo período gubernamental, dentro de las dos décadas escasas de sistema democrático que. ha disfrutado Venezuela últimamente, el Ejecutivo Nacional se ha visto obligado a presentar a la consideración del Congreso una reforma integral de la administración pública, para lo cual ha preparado los respectivos proyectos modificatorios o de leyes nuevas, referentes a: Ley Orgánica de Coordinación del Situado, Ley Orgánica de Régimen Municipal, Leyes Orgánicas de Administración Central y de Administración Descentralizada, así como la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, entre las fundamentales.
Por su parte, una vez diferenciado el régimen de la Contraloría (1) de la mencionada Ley Orgánica de la Hacienda Pública y, ahora, el régimen referente a la administración o proceso presupuestario con la aprobación de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, (2) el Gobierno de Venezuela se dispone lograr la modernización total de la Ley de Hacienda, mediante la aprobación legal para un nuevo sistema de fondos públicos y del Tesoro Nacional.
Con respecto al sistema de contabilidad de ejecución financiera, es justo reconocer que en una u otra forma los proyectos de leyes de presupuesto a que nos hemos referido han contenido disposiciones sobre la materia; no obstante se estima que por razones de estrategia y por considerar que aún no estaban dadas las condiciones para el cambio total, el gobierno ha preferido no violentar costumbres y modos de pensar de nuestros administradores y de los propios órganos de control externo. Dentro del contexto político-administrativo que se pretende mostrar para buscar la explicación de algunas limitaciones de la novísima Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, es necesario considerar que el sistema democrático permite la permanencia de grupos de interés, de allí que el perfil burocrático que por años ha dirigido y coordinado las acciones contraloras, logró la sanción de una Ley de Contraloría en la que se mantienen criterios y puntos de vista que si bien no coliden con los expuestos en la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, se hace necesario un doble esfuerzo para poderlos compatibilizar.