APUNTANDO HACIA EL EQUILIBRIO ESTRUCTURAL

LAURA DOS REIS PAOLO MANASSE UGO PANIZZA

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)

DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIÓN

DOCUMENTO DE TRABAJO #598

 

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID)

DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIÓN

DOCUMENTO DE TRABAJO #598

 

APUNTANDO HACIA EL EQUILIBRIO ESTRUCTURAL

 

Por

LAURA DOS REIS*

PAOLO MANASSE**

UGO PANIZZA***

 

 

*GRUPO DE LOS VEINTICUATRO

**BANCO MUNDIAL

***CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO

Marzo 2007

 

Datos para el catálogo de publicaciones suministrados por la

Biblioteca Felipe Herrera del Banco Interamericano de Desarrollo

 

 

Dos Reis, Laura.

 

Apuntando al equilibrio estructural / por Laura Dos Reis, Paolo Manasse, Ugo Panizza.

 

p.cm.

(Serie documento de trabajo del Departamento de Investigaciones; 598)

Incluye referencias bibliográficas.

 

1. Presupuesto.  2. Política fiscal.  I. Manasse, Paolo.  II. Panizza, Ugo.  III. Banco Interamericano de Desarrollo. Depto. de Investigaciones. IV. Serie.

 

HJ2005.D78  2007 350.772 D78—dc-22

 

 

 

 

©2007

Banco Interamericano de Desarrollo

1300 New York Avenue, N.W.

Washington, DC 20577

 

Las opiniones e interpretaciones que figuran en este documento son las de los autores y no deben ser atribuidas al Banco Interamericano de Desarrollo, o a cualquier persona que actúe en su nombre.

 

Este documento podrá ser reproducido libremente siempre que se haga referencia al Departamento de Investigaciones del Banco Interamericano de Desarrollo.

 

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Resumen*

 

Este documento discute si un país debería llevar a cabo la política fiscal apuntando a un equilibrio fiscal estructural (o cíclicamente ajustado). El documento está dividido en tres secciones. La primera sección debate el concepto del equilibrio cíclicamente ajustado y señala problemas prácticos y conceptuales relacionados con la interpretación y medición de un equilibrio cíclicamente ajustado. La segunda sección debate la justificación para tener una norma fiscal en general y una norma definida en términos de un equilibrio cíclicamente ajustado en particular. La tercera sección debate problemas prácticos y conceptuales resultantes de adoptar normas fiscales y normas que apuntan hacia el equilibrio estructural.

 

1.       Introducción

 

Las motivaciones políticas y las consideraciones electorales pueden distorsionar la política fiscal. Un mecanismo propuesto a menudo para asegurar que las políticas de deuda no no se vean perjudicadas por las influencias políticas es confiar ennormas fiscales que impongan límites sobre el uso no garantizado de las expansiones fiscales. A veces se incluyen objetivos fiscales que comprenden leyes de presupuesto equilibrado y leyes que ponen un tope al tamaño del déficit permitido en las leyes de responsabilidad fiscal que han sido adoptadas por muchos países latinoamericanos durante la última década. Estas normas de política fiscal difieren en la medida del desempeño fiscal que involucran (por ejemplo, un límite estricto o simplemente un objetivo) y en las disposiciones a tomar si los objetivos no se cumplieran. La gama de indicadores de desempeño incluyen el déficit presupuestario, la deuda y el gasto público en diversos niveles del gobierno.  Algunas de las normas permiten que los márgenes sobre el objetivo o el promedio de tiempo brinden la oportunidad de compensar las deficiencias, y muchas permiten la posibilidad de desviarse en caso de crisis internacionales o desastres naturales.

 

Algunos autores señalan que hay costos asociados con tal marco político. Las normas son rígidas, porque esa es su naturaleza. Bajo circunstancias excepcionales, tales como una recesión inusualmente severa, una crisis financiera o un desastre natural, puede ser conveniente, para lograr la estabilización, recortar impuestos o incrementar la deuda pública en más que en el descenso económico típico. Algunas normas incluyen “cláusulas de excepción” para hacer frente a tales contingencias. Pero esto podría dar lugar a otros problemas. Aquellos políticos inclinados a usar el gasto público para adelantar sus perspectivas de reelección estarán tentados a citar una contingencia no prevista justificando un incremento discrecional en el gasto cada vez que se aproxime una elección. Este problema podrá ser mejorado asignando responsabilidad por declarar la existencia de una contingencia pertinente a un organismo apolítico e independiente pero, en la práctica, es difícil delegar tales funciones a un organismo extra político.

 

Este documento discute si un país debe llevar a cabo la política fiscal apuntando a un equilibrio fiscal estructural (o cíclicamente ajustado). El documento está dividido en tres secciones. La primera sección debate el concepto del equilibrio cíclicamente ajustado y señala problemas prácticos y conceptuales relacionados con la interpretación y medición de un equilibrio cíclicamente ajustado. La segunda sección debate la justificación teórica para tener una norma fiscal en general y una norma definida en términos de un equilibrio cíclicamente ajustado en particular. La tercera sección debate problemas prácticos y conceptuales resultantes de adoptar normas fiscales y normas que apuntan hacia el equilibrio estructural.

 

 

2.       El Equilibrio cíclicamente ajustado

 

Uno de los aspectos difíciles de evaluar la posición fiscal de un país se relaciona con la necesidad de aislar los cambios en la política del impacto de los cambios temporarios en las circunstancias económicas (tales como la actividad económica, la inflación, las tasas de interés o los tipos de cambio). Por ejemplo, una aguda declinación en el ritmo de la actividad puede conducir a un significativo empeoramiento de la situación fiscal sin traer aparejado ninguna medida discrecional. Si tal empeoramiento es considerado temporario –suponiendo que la declinación sea cíclica y que haya posibilidades de revertirla con rapidez- y haya financiamiento disponible, es posible que las medidas correctivas no sean necesarias.

 

El papel de la actividad económica para influir la posición presupuestaria es reconocido en los marcos fiscales adoptados en muchos países emergentes e industriales que llevan a cabo una rutina y evaluación sistemática del impacto de los cambios en la actividad económica sobre el presupuesto. El papel de la actividad en influir la posición presupuestaria del gobierno también es reconocido a nivel internacional. El FMI, la OCDE y la Comisión Europea publican regularmente cifras para los equilibrios cíclicamente ajustados de los respectivos países miembros.

 

Los equilibrios “estructurales” o “cíclicamente ajustados” son calculados en general para remover el impacto del ciclo comercial sobre la situación fiscal y brindan un indicio estructural del equilibrio que se abstrae de los efectos temporarios en el ritmo de actividad. De este modo, el equilibrio cíclicamente ajustado pregunta “¿qué parte de los cambios en la posición fiscal se debe a cambios en el entorno y qué parte a cambios en la política?”

 

Blanchard (1990) señala que hay cinco usos posibles del concepto de equilibrio cíclicamente ajustado y que tener un indicador con usos múltiples puede ser una fuente de confusión. Los cinco usos puestos de relieve por Blanchard (1990) son: (i) como índice de la política fiscal discrecional; (ii) como índice de la posición fiscal permanente; (iii) como índice de cómo la política fiscal afecta a la economía; (iv) como índice de la sustentabilidad fiscal; y (v) como una meta política.  Este documento se concentra en el último uso del equilibrio cíclicamente ajustado.

 

Existen varios ejemplos de países que implícita o explícitamente apuntan a un equilibrio cíclicamente ajustado.  En Chile, por ejemplo, el gobierno apunta a un “equilibrio estructural” que refleja el ajuste del ingreso para la “brecha de la producción” como así también para el precio del cobre (Franken, Lefort y Parrado, 2004; Valenzuela, 2006). De igual modo, Polonia, reciente miembro de la Unión Europea, incluye en su presupuesto anual una medida del equilibrio cíclicamente ajustado. En el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea existen disposiciones que requieren que los resultados fiscales sean cercanos al equilibrio o al superávit en el mediano plazo, que se entiende como abarcando un ciclo comercial completo. La regla de oro en el Código para la Estabilidad Fiscal del Reino Unido establece que, a lo largo del ciclo económico, el gobierno tomará préstamos sólo para invertir y no para financiar el gasto corriente.[1]

 

 

 

 

 

2.1    Problemas de Interpretación

 

Antes de comentar los problemas prácticos asociados con la medición del equilibrio cíclicamente ajustado, vale la pena recapitular algunas cuestiones con las cinco interpretaciones estándar del equilibrio cíclicamente ajustado detalladas más arriba.

 

El equilibrio cíclicamente ajustado como medida de la política fiscal discrecional.  Muy a menudo, los cambios en el equilibrio cíclicamente ajustado son interpretados como políticas discrecionales más que no discrecionales, en oposición a las no discrecionales. Estas últimas traen aparejada una respuesta automática de los componentes presupuestarios al ambiente económico (por ejemplo, los ingresos impositivos que responden a los ingresos, los pagos sociales que responden al desempleo, el servicio de la deuda que responde a las tasas de interés, etc.). Sin embargo, esta interpretación no está totalmente garantizada. Se puede argüir que la decisión, digamos, de no modificar las tasas de impuestos ante los cambios grandes y observables en la base tributaria es tan discrecional como la decisión de modificarlas. De este modo, las respuestas políticas “activas” (o exógenas) versus las “pasivas” (endógenas) parecen una descripción más precisa de lo que la corrección cíclica nos permite estimar.

 

El equilibrio cíclicamente ajustado como medida de la postura política estructural. Otra interpretación del equilibrio cíclicamente ajustado, que posiblemente conduzca a error, es que representa un cambio permanente (“estructural”) en contraposición con un cambio “temporario” (cíclico) en la posición política. Esta interpretación surge de la suposición de que los cambios cíclicos en la producción consisten en desvíos transitorios al azar de una tendencia no fortuita. Resulta claro que ante la presencia de shocks de tendencia fortuita y quebrantamientos estructurales, el equilibrio cíclicamente ajustado no puede ser usado para desentrañar los componentes estructurales de los cíclicos.

 

El equilibrio cíclicamente ajustado como indicador del impacto de los shocks fiscales en la economía. Blanchard (1990) advierte nuevamente contra el uso del equilibro cíclicamente ajustado como medida de cómo la política fiscal afecta las condiciones económicas. La posibilidad de inferir el impacto de la política fiscal a partir de los cambios en el equilibrio de un ejercicio mal fundado como, incluso en el modelo multiplicador keynesiano más simple, cambios de presupuesto equilibrados (es decir, cambios en los gastos equiparados por cambios en el ingreso) implican un multiplicador de producción unitario. Ninguna estadística simple como el equilibrio cíclicamente ajustado puede compensar un modelo de política fiscal con equilibrio general totalmente específico.

 

El equilibrio cíclicamente ajustado como indicador de la sustentabilidad fiscal.  Esta es también una interpretación problemática porque cualquier superávit (primario) dado, ajustado o no, puede tener implicancias muy distintas para la dinámica de la deuda y su solvencia dependiendo de la relación entre la tasa de interés real, la tasa de crecimiento de la economía, y la estructura de la deuda. Esto es particularmente problemático en los países de mercados emergentes en donde los problemas de liquidez pueden convertirse pronto en problemas de solvencia (Calvo, 2005).  De este modo, basarse exclusivamente en el equilibrio presupuestario no es sustituto para un análisis completo de sustentabilidad de la deuda.

 

El equilibrio cíclicamente ajustado como meta política.  Aquellos que proponen metas en términos de equilibrio cíclicamente ajustado alegan que los equilibrios cíclicamente ajustados son “buenos” para la estabilización a corto plazo o para la estabilidad a largo plazo (Blanchard, 1990).  Las secciones 2 y 3 de este documento tratarán esta cuestión en mayor detalle. Por el momento, vale la pena señalar que si bien no existe argumento teórico para estas conclusiones, las implicancias políticas de esta interpretación parecen ser similares al concepto popular que establece que “se debe permitir que los multiplicadores automáticos operen libremente”.  Sin embargo, existen pocos motivos para pensar que el ahorro público debe estar en un nivel dado en promedio, o para pensar que los estabilizadores automáticos brindan la proporción óptima de estabilización.  En realidad, los multiplicadores automáticos operan en forma muy diferente de país en país, dependiendo de la estructura de los sistemas de gastos e impuestos y del volumen del gasto y los ingresos respecto del PBI (Fatàs y Mihov, 2001). Asimismo, los estabilizadores automáticos amortiguan la economía contra los shocks de la demanda, pero pueden ser improductivos si también amortiguan la respuesta de la economía a los shocks de la oferta (Blanchard, 2000).

 

2.2    Problemas de cálculo del equilibrio cíclicamente ajustado

 

La implementación práctica del equilibrio cíclicamente ajustado es simple en cuanto a concepto y en general comprende dos pasos.  El primer paso descompone la producción en componentes de tendencia y de ciclo.  El segundo paso estima el impacto del ciclo sobre el presupuesto (véase Apéndice 1 para una descripción de esta metodología de dos pasos).

 

Un primer problema con esta simple metodología de dos pasos es que no considera varios factores que pueden afectar el equilibro fiscal. En la metodología de dos pasos ilustrada en el Apéndice 1, la única variable empleada para el ajuste es el PBI.  Las condiciones normales se identifican con aquellas prevalecientes cuando la producción está en su nivel de tendencia o de potencial.  El componente cíclico del equilibrio fiscal se obtiene multiplicando la elasticidad de la producción del presupuesto por los desvíos de la producción de la tendencia/potencial (brecha de la producción).  El equilibrio ajustado se obtiene residualmente. Dicho procedimiento no tiene en cuenta el hecho que existen varias otras variables que también afectan el presupuesto.

 

Cuatro variables que son particularmente importantes en los países de los mercados emergentes son la inflación, la tasa de interés, los precios de los commodities, y el tipo de cambio real.  La inflación tiene un efecto incierto sobre el presupuesto. Por una parte, el efecto de “lastre fiscal” eleva los ingresos por impuestos por el ajuste de inflación incompleto de las escalas de impuestos. Por otra parte, el “efecto Tanzi” reduce el valor real de los ingresos impositivos por los desfasajes en las cobranzas.  Las tasas de interés son extremadamente volátiles en los mercados emergentes, y los saltos repentinos en el riesgo país pueden llevar a cambios en el presupuesto que están completamente fuera del control de los responsables políticos (por lo menos en el corto plazo).  Una solución estándar para este problema es concentrarse en el equilibrio primario.

 

Varios países de mercados emergentes son exportadores de commodities, y las fluctuaciones en los precios de los commodities internacionales pueden tener un fuerte impacto en sus presupuestos. Para ocuparse de esta cuestión, algunos países incorporaron ajustes a los precios de los commodities en su marco de política fiscal.  En Chile, por ejemplo, el gobierno central apunta hacia un equilibrio estructural que refleje los ajustes no sólo para los efectos del ingreso de la brecha de producción sino también para aquellos que surgen de los desvíos en el precio del cobre con respecto a un precio de referencia. (Véase Apéndice 2).

 

Las fluctuaciones del tipo de cambio real también afectan el presupuesto de diversos modos.  La reciente literatura sobre “Pecado Original” y Dolarización con Responsabilidad, que se concentró en el efecto valorización de la deuda expresada en dólares, ha mostrado que una depreciación importante del tipo de cambio real empuja los países hacia la insolvencia.

 

Por último, los cambios en el equilibrio cíclicamente ajustados se producen a menudo debido a un desdoblamiento de las implicancias presupuestarias de la legislación previa.  Como ejemplos, consideremos las implicancias presupuestarias de los cambios políticos que son implementados a través de un programa gradual pero predeterminado (por ejemplo, reducciones progresivas en las tasas de impuestos) o la ejecución gradual de un sistema de jubilación, por el cual el gasto crece “automáticamente” durante unos años a medida que maduran nuevos grupos de jubilados con reclamos mayores que sus predecesores.

 

El segundo problema es que, aún si olvidáramos todas las complicaciones detalladas más arriba, la implementación de una metodología de dos pasos conceptualmente simple descripta en el Apéndice 1 está lejos de ser trivial.  Discutimos ahora problemas con cada uno de los dos pasos: descomposición entre tendencia y ciclo y estimación de las elasticidades.

 

2.2.1        Descomposición entre tendencia y ciclo

 

La producción potencial es igualada en general con la producción de tendencia. Dado un nivel particular de producción potencial, la producción real por encima de la potencial, es decir, una brecha de producción positiva, significa que la situación presupuestaria puede ser sin duda peor que lo que parece, dado que los ingresos son altos y el gasto es bajo sólo por razones puramente cíclicas.  De igual modo, una brecha negativa implicaría que la situación presupuestaria puede ser mejor que lo que parece dado que la posición presupuestaria débil se debe en parte a una actividad más lenta.

 

En macro análisis se realizan rutinariamente descomposiciones ciclo-tendencia. La idea básica es descomponer la serie de tiempo de producción en la suma de producción potencial y un desvío  transitorio de la misma que se clasifica como ciclo:

 

                        Producción observada = Producción de tendencia + Ciclo

 

Este enfoque tiene una serie de problemas. Primero, dado que las partes constituyentes –tendencia y ciclo- no se observan rápidamente, cualquier descomposición debe necesariamente ser construida sobre un artilugio conceptual. De este modo, cualquier método que no siga la tendencia debe comenzar definiendo arbitrariamente de cierto modo lo que será considerado como tendencia y como ciclo, antes de que estos elementos se puedan estimar a partir de los datos. Surgen, en consecuencia, dos problemas importantes:

 

a)      Los diversos métodos que no siguen la tendencia propuestos en la literatura tienen implicancias drásticamente distintas para las propiedades cíclicas de los datos (véase Canova, 1999).

b)      Independientemente del método usado, la descomposición es en general sensible al tiempo, en el sentido que la descomposición puede cambiar sustancialmente según (i) la extensión del período de muestra; y (ii) las revisiones de datos (véase, por ejemplo, la Figura 1 más adelante, para una ilustración de estos efectos).

 

El método más común usado para extraer la tendencia de una serie de tiempo es el filtro Hodrick-Prescott (HP) (Hodrick y Prescott, 1977) que se aplica directamente a series de PBI o a factores de producción que se combinan luego en una función de producción (en general Cobb-Douglas) usada para descomponer la producción.[2]

 

Existe extensa evidencia que sugiere que, independientemente de la metodología utilizada, las estimaciones de las brechas de producción están en general sujetas a márgenes de error considerables, especialmente al final del período de muestra. Sin duda, como se señalara anteriormente, las revisiones de las estimaciones de brecha son a menudo del mismo orden de magnitud y pueden incluso superar la de la brecha misma (véase más adelante).  Existen dos fuentes de error principales en la estimación concurrente de la brecha de producción:

 

Primero, existe la cuestión de la naturaleza preliminar de los datos de producción disponibles en tiempo real.  Las revisiones de datos, que en general no son desdeñables, darán naturalmente como resultado revisiones de producción-brecha.  Este problema, sin embargo, acosará a cualquier metodología para corregir el equilibrio en cuanto a cambios en la actividad. Segundo, y más importante, la mayoría de los métodos para estimar la tendencia o la producción potencial en cualquier tiempo dado requieren observaciones a futuro para diversos períodos más allá de ese tiempo.  Esto es así porque la mayoría de las técnicas emplean filtros simétricos (es decir, que miren hacia atrás y hacia delante).  En la práctica, dado que las futuras observaciones no están disponibles todavía en el momento del cálculo, se usan filtros truncados para las observaciones más recientes.  A medida que las observaciones se tornan disponibles, se revisa la tendencia pasada, y por lo tanto la brecha en la producción, a menudo en forma sustancial.

 

Los problemas anteriores acosan a los países tanto de mercados industriales como emergentes.[3]  Sin embargo, en el último caso, el concepto de una tendencia firme de lenta evolución alrededor de la cual fluctúa la economía es en sí mismo difícil de determinar por la presencia de los shocks más grandes, más frecuentes y más persistentes.  Por ejemplo, Aguiar y Gopinath (2004) muestran que, a diferencia de las economías desarrolladas en las que la producción fluctúa alrededor de una tendencia relativamente estable, los shocks al crecimiento de la tendencia son la fuente primaria de las fluctuaciones en los mercados emergentes, tornando confusa la simple distinción entre tendencia y ciclo.

 

La Figura 1 da un ejemplo de las implicancias de las revisiones de datos para el cálculo de la brecha de producción en Brasil en 1990 estimado con el filtro HP estándar y usando los datos del World Economic Outlook en cada punto del tiempo (véase FMI, 2004).  El gráfico muestra que la variabilidad de las revisiones en la brecha de producción para el mismo año puede ser especialmente grande en los años posteriores a la primera estimación.  En 1990 la brecha se estimó en –3,5%; dentro de los dos años se vio que era sólo del –2%; y la estimación convergía sólo lentamente al –2,5% durante los períodos subsiguientes.  Cabe señalar que este cambio se produjo porque la revisión en estimaciones del nivel (y crecimiento) de la producción no sólo modificaban los valores del nivel concreto, sino también provocaban una sustancial revisión de las estimaciones de la producción potencial.  En consecuencia, sólo los niveles pasados de la brecha se vieron afectados.

 

Tales grandes cambios en las estimaciones de la brecha de producción conducirán obviamente a los cambios correspondientes en las estimaciones de los equilibrios fiscales cíclicamente ajustados. El FMI (2006) estima brechas para cada año basadas en la información disponible en el momento utilizando las proyecciones WEO de dos años disponibles en cada fecha para calcular la tendencia.  Esta estimación (la “brecha concurrente”)se compara con la estimación “final”, que incorpora cinco años más de datos. Los resultados se encuentran resumidos en el Cuadro 1. La revisión media absoluta (1,5) asciende al 47% de la brecha media absoluta (3,4). Alrededor del 93% de la revisión se debe a revisiones de datos, y sólo el restante 7% se debe a la extensión de la serie de datos.  Las revisiones son relativamente más grandes en los países del Hemisferio Occidental, en donde ascienden al 90% de la brecha final absoluta, y más pequeñas en Asia: 35% de la brecha final.  Las revisiones de la brecha en la producción se trasladan a las revisiones en el equilibrio cíclicamente ajustado. González-Mínguez, Hernández de Cos y del Río (2005) y el FMI (2006) ilustran el impacto de las revisiones del PBI sobre los equilibrios cíclicamente ajustados para los miembros de la UME al comparar estimaciones para los distintos años a partir de dos publicaciones de la CE sólo separadas por seis meses: la publicación de la Primavera 2003 y la publicación del Otoño 2003 (Cuadro 2).  Las revisiones de brecha mínima (por ejemplo, las de España) tienen un impacto significativo sobre los equilibrios cíclicamente ajustados para el año en curso y los subsiguientes.

 

2.2.2        Elasticidades presupuestarias

 

El segundo paso para el procedimiento estándar para calcular los equilibrios cíclicamente ajustados requiere la estimación de las elasticidades de la producción para los ingresos y los gastos.  Estas estimaciones están sujetas a incertidumbre y pueden ser proclives a quebrantamientos estructurales, dando como resultado cambios en el equilibrio cíclicamente ajustado, incluso si las estimaciones en la brecha de la producción no son revisadas.

 

En general, las elasticidades de ingresos y gastos se obtienen haciendo retroceder la tasa de crecimiento de los rubros pertinentes a la tasa de crecimiento de la producción.  Las elasticidades calculadas de este modo son aplicadas luego a la brecha en la producción para extraer los equilibrios cíclicamente ajustados. En principio, este procedimiento, al desglosar el equilibrio estructural en sus componentes, permite un análisis del efecto de la composición de los cambios de la producción sobre los ingresos y gastos por separado, y esto brinda información útil.  Esta metodología puede resultar valiosa cuando las elasticidades de ingresos y gastos cambian en direcciones opuestas.  Supongamos que una reforma convierte al sistema impositivo en menos progresivo y a los beneficios del desempleo en más generosos: el ingreso caerá menos y los gastos se elevarán más en una recesión, y lo opuesto ocurrirá en el caso de un período de bonanza. Si se emplean las estimaciones correctas, mejorará la confiabilidad del equilibrio estimado. Sin embargo, si las elasticidades de los impuestos y los gastos cambiaran en dirección similar, la estimación total se haría menos confiable.

 

Una cuestión similar surge de los efectos de los cambios en las composiciones de la producción sobre las elasticidades del presupuesto. Momigliano y Staderini (1999), por ejemplo, calculan los valores de la tendencia para las variables macroeconómicas que representan buenos sustitutos para las bases impositivas cuyo impacto en las finanzas públicas es particularmente grande.  Sostienen que los efectos de los cambios en la composición pueden ser grandes, socavando seriamente la confiabilidad de los procedimientos globales y sostienen su argumento con evidencias desde Italia.  Langenus (1999) sostiene un punto similar en relación con Bélgica.  El cálculo del equilibrio cíclicamente ajustado basado en los valores de la tendencia para los componentes del PBI es aplicado en general por el Sistema Europeo de los Bancos Centrales.  Si estos procedimientos generan elasticidades de presupuesto que son más resistentes a los quebrantamientos y los cambios estructurales es, en definitiva, la cuestión empírica que debemos tratar de resolver.

 

 

 

 

3. Caso del objetivo de equilibrio estructural

 

Acontecimientos recientes en los Estados Unidos, en donde el presupuesto ha disminuido de un superávit a un déficit récord para tiempos de paz, y en Europa, en donde se ha tenido que aflojar el Pacto de Crecimiento y Estabilidad para adaptarse a las violaciones sistemáticas del límite déficit/PBI por parte de los grandes países en recesión, han renovado el interés por las restricciones institucionales en la política fiscal.

 

Existe una gran variedad de normas fiscales. Algunas se concentran en metas o normas numéricas y se aplican a diferentes sumas globales (préstamos, gastos, equilibrio primario), mientras que otras involucran requisitos de procedimiento y de transparencia.  Las diferencias adicionales incluyen el alcance de la cobertura (por ejemplo, gobiernos federales y/o estatales), la presencia de cláusulas de excepción, y la presencia de sanciones explícitas. Muchos países también han introducido marcos de presupuesto a mediano plazo y “leyes de responsabilidad fiscal” (véase FMI, 2006).  Algunos autores han abogado incluso por la delegación de la política fiscal en Consejos Fiscales independientes (Wyplosz, 2005), por razones semejantes a la delegación de la política monetaria en Banco Centrales independientes.

 

Existen dos puntos de vista opuestos respecto de la conveniencia de dichas normas.  Estos puntos de vista reflejan la compensación estándar entre ganancia de credibilidad y pérdida de estabilización que tales normas pueden traer aparejada. Los que se oponen alegan que las normas fiscales limitan la capacidad del gobierno para estabilizar la economía y alentar, de este modo, la prociclicalidad.  Esta idea se remonta a las críticas del Pacto Europeo de Crecimiento y Estabilidad (véase Buiter y otros, 1993). Poterba (1994), Alt y Lowry (1994), y Roubini y Sachs (1989) documentan en qué forma las restricciones fiscales inhiben la reacción de la política a los shocks inesperados. En pocas palabras, cuando la economía es golpeada por un mal shock, el tope de déficit (o deuda) / PBI se torna obligatorio, y requiere un ajuste fiscal procíclico (mayores impuestos y/o recortes de gastos en una recesión).

 

Aquellos a favor de las normas alegan que, en lugar de ser benevolentes, los gobiernos están sujetos a distorsiones políticas que los hacen incurrir en déficits excesivos.  Por lo tanto, las normas que limitan la discreción política pueden alcanzar una senda intertemporal conveniente de tasas impositivas y nivel sostenible de deuda y reducir una fuente potencialmente importante de volatilidad macroeconómica.

 

En un marco simple Barro-Gordon, Manasse (2005) racionaliza la idea que los límites de déficit/PBI, que implican un castigo lineal (fortuito) cuando son transgredidos, trae aparejado una compensación entre los beneficios de reducir la propensión al déficit promedio, que se supone como políticamente motivada, y los costos de la estabilización anterior (a los que se debe agregar el castigo esperado cuando la estabilización requiera una violación del límite). Como resultado de la restricción fiscal, la política óptima se convierte en contingente respecto del estado: en tiempos moderadamente malos, se alcanza la restricción y el gobierno elige mantener la relación déficit/PBI tan cerca como sea posible del límite para evitar el castigo (la política fiscal es “acíclica”).  Sin embargo, durante depresiones económicas, el costo de la estabilización antedicha supera el castigo esperado por quebrantar la norma, de modo que el gobierno elige violar la norma e implementa una política expansiva (contracíclica).

 

Resulta claro que las implicancias políticas de las normas fiscales dependen en gran parte de los detalles de su diseño.  Las normas “bien diseñadas” pueden reducir la propensión al déficit y promover, más que inhibir, una política apropiada (contracíclica).  Una norma que penaliza los déficits y también recompensa los superávits, digamos por medio de un fondo de estabilización, brinda incentivos para que el gobierno eleve los superávits en los buenos momentos para acumular “créditos” que serán gastados en los malos momentos (Manasse, 2005).  El mismo resultado se podría lograr al permitir que los gobiernos intercambien “permisos” de déficit (véase Casella, 1999).

 

En un sentido similar, Tanner (2004) comenta un modelo dinámico en el cual los responsables de la política están sujetos a una distorsión electoral y prefieren los consumidores (votantes) actuales en lugar de los futuros.  En este contexto, las normas fiscales bien diseñadas pueden reducir la necesidad de futuros incrementos en las tasas de los impuestos, permitiendo así que los responsables de la política mitiguen mejor las distorsiones impositivas con el tiempo, reduzcan la prociclicalidad y mejoren el bienestar.

 

En resumen, la teoría sugiere que las normas fiscales deberán estar asociadas con un déficit promedio más bajo, pero el efecto de la volatilidad de la producción es ambiguo y depende del diseño actual de la norma, la naturaleza de la distorsión política, y el horizonte de tiempo de los responsables de la política.

 

Abogar por la adopción de un marco de política fiscal basado en una meta de equilibrio estructural requiere dos pasos lógicos. El primero consiste en establecer que una norma presupuestaria puede ser superior a lo prudente. El segundo consiste en establecer que una norma en términos de equilibrio estructural es superior a lo prudente y a una simple norma basada en el equilibrio concreto.

 

3.1   Normas fiscales y prociclicalidad

 

Las políticas fiscales procíclicas, es decir políticas que son expansivas en los períodos de bonanza y se retraen en las recesiones, son consideradas en general como potencialmente dañinas para el bienestar: elevan la volatilidad macroeconómica, disminuyen la inversión en el capital real y en el humano, obstaculizan el crecimiento, y perjudican a los pobres (Banco Interamericano de Desarrollo; 1995, Servén, 1998, Banco Mundial; 2000; FMI, 2005a; FMI, 2005b).  Por otra parte, si las políticas expansionistas en los buenos tiempos no son totalmente compensadas en los malos tiempos, también pueden producir una gran propensión al déficit y conducir a una dinámica de deuda insostenible y a un eventual default o incumplimiento. 

 

El hallazgo de que las políticas fiscales tienden a ser procíclicas es sorprendente, porque no encaja con la sabiduría común de que los gobiernos deberían tomar préstamos en los “malos tiempos” cuando los ingresos se encogen y el gasto “social” crece, y reembolsar las deudas en los buenos tiempos.  Más específicamente, la política fiscal procíclica está en conflicto con la noción neoclásica de que la política impositiva debe ser usada para mitigar las distorsiones impositivas y los gastos a lo largo del ciclo comercial –siempre que los shocks a la base impositiva o al gasto sean temporarios- y la noción keynesiana de que los impuestos y los gastos deben tratar de amortiguar, más que exacerbar, las fluctuaciones en el ciclo comercial.

 

Gavin y Perotti (1997) fueron los primeros autores en documentar que los déficits de presupuesto en América Latina en 1970-95 fracasaron en gran parte en responder al crecimiento económico, sugiriendo que la política discrecional fue usada de modo procíclico para compensar los estabilizadores automáticos (por ejemplo, elevando los gastos para compensar los ingresos inesperados en los buenos tiempos).  Sugirieron que la explicación podría relacionarse con el hecho que los flujos de capital también están fuertemente asociados con el ciclo comercial: tienden a ser altos en los buenos tiempos y bajos (o negativos) en los malos tiempos. La idea que los países en desarrollo pueden enfrentar restricciones de préstamos, en los malos tiempos pero no en los buenos tiempos, también está respaldada por los datos presentados en Kaminsky, Reinhart y Végh (2004).  En particular, muestran que las calificaciones de crédito para los emisores soberanos latinoamericanos tienden a ser buenas durante períodos de gran crecimiento y malas durante las recesiones.

 

Otros estudios también presentan evidencias de prociclicalidad para los países desarrollados, aunque en menor medida. Por ejemplo, el FMI (2005a) encuentra que un incremento de un punto en la brecha de producción (definida como el desvío porcentual entre la producción concreta y la potencial) en estos países está, en promedio, asociada con una mejora del coeficiente de déficit global del 0,3% en los países industriales.  Dado que se estima que los estabilizadores automáticos mejoran el desempeño del presupuesto global en 0,5 puntos porcentuales (van den Noord, 2000; Bouthevillain y otros, 2001; FMI, 2005a), este resultado sugiere que la política discrecional también ha sido usada procíclicamente en los países desarrollados.

 

Un hallazgo relacionado es que la política fiscal es asimétrica a lo largo del ciclo comercial y que esto ocurre en los países desarrollados en particular.  Por ejemplo, la Comisión Europea (2001) encuentra que en 1970-2000 los países europeos dejaron que el déficit global se ampliara en los ciclos descendentes, pero no lo redujeron en los ascendentes. Hercowitz y Strawczynski (2004) encuentran un “trinquete cíclico” similar para el gasto del gobierno en los países de la OCDE, mientras que Balassone y Francese (2003) y Buti y Sapir (1998) confirman estos resultados para los países de la OCDE y de la UE, respectivamente.  Manasse (2006) encuentra que, tanto en los países desarrollados como en desarrollo, la política fiscal es “acíclica” (es decir, la relación equilibrio primario/PBI no responde a la brecha en producción) cuando las condiciones de la naturaleza son malas y se convierte en procíclica en los buenos tiempos.

 

Mientras que Gavin y Perotti (1997) alegaron que la diferencia en prociclicalidad entre los países latinoamericanos y los de la OCDE se debió a la presencia de restricciones al préstamo, los trabajos sucesivos se han enfocado en instituciones débiles, la corrupción, información asimétrica, “efectos de voracidad”, y problemas de reservas comunes.[4]

 

Una implicancia de este acercamiento “institucional” es que los países en los que el poder presupuestario se diluye entre diversos agentes experimentarán mayores grados de prociclicalidad fiscal.  Sin embargo, el soporte empírico de esta hipótesis no está claramente definido.  Por ejemplo, Lane (2003) encuentra que la medida de restricciones políticas desarrollada por Henisz (2002) tiene un impacto débil en el grado de prociclicalidad.  Un factor institucional que puede impactar en el grado de prociclicalidad es la estructura de los gobiernos locales.  Braun y Di Gresia (2003), por ejemplo, alegan que el sistema del gobierno general contribuye a la prociclicalidad fiscal en la Argentina.  Esto está vinculado con el hecho que los impuestos cobrados por los gobiernos locales (provincias) son menos elásticos respecto del ingreso que los impuestos federales.  Por lo tanto, los ingresos de las provincias son muy procíclicos.  Asimismo, dado el problema de la ‘reserva común’, las provincias también tienen incentivos para hacer uso excesivo de los recursos comunes, implementando de este modo un gasto muy procíclico.  Este comportamiento se ve reforzado por una historia de rescates federales, que reducen los incentivos de la prudencia fiscal durante los períodos de bonanza.

 

Calderón, Duncan y Schmidt-Hebel (2005) se concentran en 20 países del ME y también encuentran que la prociclicalidad depende de la calidad institucional (los países con mayores niveles de calidad institucional son menos procíclicos). Akitoby y otros (2004) encuentran que la prociclicalidad tiende a ser más baja en los países más ricos con menos poder político concentrado, calificaciones ICRG más bajas del riesgo financiero (indicador que reemplaza a la calidad institucional), y sectores públicos más grandes. Braun (2001) también encuentra que el tamaño del sector público es un determinante importante de la prociclicalidad y que las transferencias actúan como estabilizadores automáticos y reducen la prociclicalidad.  Manasse (2006) encuentra resultados similares para una amplia muestra de economías en desarrollo y emergentes.

 

Sólo existen algunas pruebas formales de los efectos de las normas fiscales sobre la prociclicalidad de la política fiscal. Manasse (2006) construye una ficción para la presencia de una “norma fiscal” en cada país-año en una muestra de 49 economías desarrolladas y emergentes (el Cuadro 3 describe los episodios de las normas fiscales en la muestra).[5]  OLS estima una “función de reacción política” de la autoridad fiscal según las siguientes especificaciones:

 

           

 

en donde Sv,t es el superávit primario del gobierno general expresado como una proporción del PBI en el país v en el tiempot, Gapv,t es la brecha de producción, Debtav,t es la proporción de existencia de deuda pública sobre el PBI, FRv,t es la ficción que indica la presencia de una Norma Fiscal en el país v en el tiempo t, y X representa un vector de otros controles, incluyendo efecto fijo país.

 

La constante, a0, se puede interpretar como una medida del prejuicio del déficit (de ser negativo), o sea el equilibrio promedio que queda después de controlar la reacción del superávit ante la brecha entre deuda y producción.  Un coeficiente negativo a1 significa que el superávit crece en los buenos momentos, indicando una postura contracíclica.  Una estimación negativa de a1 señala una política procíclica.  Por último, el efecto promedio de la norma fiscal (FR) es captado por el coeficiente a4.  Si este coeficiente es positivo, significa que la presencia de una norma fiscal (FR = 1) está asociada con un superávit más alto (un perjuicio de déficit más bajo). Un coeficiente positivo a5 sugiere que la norma fiscal incrementa la respuesta contracíclica del superávit a la brecha de producción, mientras que una estimación negativa sugiere que una norma fiscal agrava la naturaleza procíclica de la política.

 

Los resultados son informados en el Cuadro 4.  Sugieren que la política fiscal está en promedio sujeta a un prejuicio de déficit de aproximadamente el 1,5% del PBI (a0 = 1,5); que la política fiscal es débilmente procíclica (a1 es negativa y significativamente distinta de cero); que las normas fiscales tienden a reducir el perjuicio del déficit (04 = 0,66) en alrededor de dos tercios de punto porcentual del PBI; y que las normas fiscales hacen que la política sea más contra que pro cíclica (a5es positivo).  Estos resultados tienen una interpretación simple:  si el criterio fiscal es una fuente de inestabilidad macroeconómica, las restricciones planteadas por las normas fiscales inhiben en realidad una política de desestabilización en lugar de impedir una política de estabilización.

 

Los datos provenientes de otros estudios parece corroborar esta interpretación. Fatàs y Mihov (2003) para una muestra de noventa y nueve países encuentran que el gasto del gobierno es una fuente importante de volatilidad de la producción. En un estudio diferente de los Estados Unidos, los mismos autores presentan pruebas que respaldan la presunción de que las restricciones presupuestarias están asociadas con una volatilidad de gastos más baja, que interpretan como una medida de criterio, y que este efecto domina el efecto inhibidor sobre la capacidad para estabilizar las fluctuaciones de la producción (Fatàs y Mihov, 2006).  Gali y Perotti (2003) encuentran que desde el tratado de Maastricht y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la política fiscal en los países de la UME se ha tornado más contracíclica con el tiempo, siguiendo lo que parece ser una tendencia que afecta también a otros países industrializados.

 

Un posible problema con los regímenes fiscales basados en normas es que pueden limitar la posibilidad de llevar a cabo políticas contracíclicas y así incrementar la volatilidad de la producción. Si éste es el caso es, en mucho, una cuestión empírica. Mientras Manasse (2006) encuentra que las normas fiscales reducen la prociclicalidad, sus estimaciones agrupan varios tipos de normas presupuestarios y, en consecuencia, no pueden decir nada acerca del efecto de una norma fiscal específica como una norma de equilibrio estructural.

 

Idear una prueba destinada a evaluar el efecto de una norma de equilibrio estructural es complicado por el hecho que muy pocos países adoptan tal norma (véase Apéndice 2 para una descripción de la norma chilena).  Dos Reis y Guerson (2006) tratan de vencer esta limitación estimulando el efecto de imponer una norma de equilibrio estructural en una muestra de cinco países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Colombia, México y Uruguay).  En su experimento, comparan la volatilidad de un vector de variables según lo estimado a partir de dos simulaciones de Monte Carlo basadas en un modelo VAR para estudiar cómo se hubieran comportado estas economías si hubieran podido implementar una norma de gasto de equilibrio estructural.[6]  En particular, adoptan el siguiente procedimiento. Comienzan simulando la volatilidad del componente cíclico del PBI obtenido al estimar un modelo VAR en donde el gasto del gobierno es establecido como igual a un porcentaje fijo de ingresos del gobierno a largo plazo.

 

El Cuadro 5 resume los hallazgos de Dos Reis y Guerson (2006) y muestra que la norma estructural descripta más arriba deberá reducir siempre la volatilidad del PBI.  El efecto parece ser extremadamente grande para Brasil, México y Uruguay (en donde la volatilidad disminuye en más del 20%) y mucho más pequeña en Argentina y Colombia.

 

Mientras que este simple ejercicio brinda algunos resultados sugestivos sobre el impacto potencial de imponer un equilibrio estructural, vale la pena mencionar que existen varios problemas con la simulación VAR descripta más arriba. Las principales cuestiones son: (i) el ejercicio del VAR usa datos pasados y por ello sólo puede estimar los ingresos de tendencias pasadas e ignora por completo la naturaleza con visión de futuro de cualquier política destinada a imponer un equilibrio estructural; (iii) el ejercicio supone que las diversas elasticidades son estables y pueden ser estimadas (permitiendo el intercambio de información). Por lo tanto, los resultados comentados más arriba deben ser interpretados con cuidado.

 

4. El Caso de la Política Fiscal Discrecional

 

La sección anterior sostuvo que las normas de presupuesto equilibrado en general, y las normas de equilibrio estructural en particular, pueden eliminar el prejuicio del déficit que caracteriza al sistema político en varios países mientras que permite la presencia de una política fiscal contracíclica. Esta sección sostiene que podría haber problemas prácticos y conceptuales con la implementación de un marco de política fiscal basado en un equilibrio estructural.

 

En particular, consideramos tres cuestiones: (i) Una meta de equilibrio estructural puede imponer restricciones innecesarias a políticos virtuosos durante los buenos tiempos; (ii) las normas fiscales pueden ser la fuente de una contabilidad creativa, y las normas estructurales pueden empeorar el problema; y (iii) incluso si son respetadas y efectivas, es posible que las normas destinadas a una meta de equilibrio estructural no tengan éxito en impedir explosiones de deuda y una política fiscal procíclica.

 

4.1   Restricciones innecesarias a políticos virtuosos

 

El hallazgo comentado en la sección anterior en cuanto a que las normas están asociadas con una política fiscal menos procíclica no implica que las normas fiscales sean necesariamente una panacea, reduciendo el déficit promedio y mejorando la respuesta de la política al ciclo comercial.  La razón es que las normas fiscales pueden ser endógenas. Es más probable que los países/gobiernos virtuosos implementen marcos fiscales conducentes a la sustentabilidad fiscal y a una respuesta política correcta al ciclo, en lugar de ser marcos que hagan que los países/gobiernos sean más virtuosos. Es fácil encontrar lagunas en cualquier norma ante la ausencia de la voluntad política de cumplirla (Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE).

 

Las pruebas parecen confirmar esta intuición: los marcos fiscales pueden en sí mismos estar determinados por variables institucionales “más profundas”, de modo que no afectan la política en forma significativa cuando se controla la calidad de las instituciones.  El Cuadro 6 introduce variables institucionales en la ecuación (1). Las mismas incluyen índices de la calidad del gobierno, la presencia de conflictos internos y externos, religiosos, derechos civiles, ejecución de las leyes, corrupción, percepción del riesgo del crecimiento, la solvencia, el riesgo de tipo de cambio y demás (un valor más alto representa mejores instituciones).

 

El rasgo sorprendente de este cuadro es que mientras los coeficientes entre la brecha de producción y la proporción de deuda permanecen virtualmente sin estar afectados, las ficciones de la norma fiscal en nivel e interacción se tornan insignificantes cuando estas variables institucionales son explicadas.  Entre las variables recientemente afectadas, el índice de Estabilidad del Gobierno y el índice de (falta de) tensiones religiosas son significativos y con el signo positivo esperado, indicando que mejores instituciones están asociadas con equilibrios promedio más altos.  Este hallazgo indica que la presencia de una norma fiscal es solo una causa próxima de la política contracíclica. Los países con buenas instituciones llevan a cabo políticas contracíclicas y deciden dotarse con un conjunto de normas fiscales.

 

Resulta claro que esto simplemente dice que las normas fiscales podrían ser inútiles pero no dice nada acerca de los posibles efectos dañinos de una norma fiscal.  Consideremos, sin embargo, el caso de un país regido por responsables políticos fiscalmente conservadores que están bajo constante presión de expandir el gasto público (uno puede pensar en un juego en el cual un Ministro de Hacienda conservador en cuanto a impuestos necesita resistir presiones de una asamblea legislativa). De no haber cambios en el crecimiento de la tendencia, una meta de equilibrio estructural puede tener efectos benéficos y brindar al responsable político conservador en cuanto a impuestos suficientes motivos para mantener el gasto bajo control. Pero una norma fiscal puede ser una espada de doble filo.  Supongamos ahora que la comisión (posiblemente independiente) que está a cargo de estimar la tendencia de la producción considera que el país atravesó un quebrantamiento estructural y que se incrementó el crecimiento de la tendencia (una revisión hacia arriba del precio a largo plazo de un commodity exportado por el país tendría un efecto similar).  En tal situación, los responsables políticos fiscalmente conservadores estarán forzados a saltar de inmediato hacia un nuevo nivel de gasto de tendencia, y esto puede provocar varios problemas. En primer término, el salto repentino puede recalentar una economía que ya está creciendo a un ritmo rápido.  En segundo término, es posible que el país no tenga la capacidad para manejar adecuadamente un incremento repentino en el gasto público. Por último, si los expertos demuestran estar equivocados y el crecimiento del PBI se revierte a su nivel anterior (más bajo), el país terminará en un nivel más alto de gasto público difícil de revertir.  Este problema es particularmente importante en los países de mercados emergentes, que se caracterizan por la gran volatilidad de la producción, y en donde es extremadamente difícil separar el ciclo de la tendencia (Aguiar y Gopinanth, 2004).

 

Las cosas serían distintas si la política fuera discrecional y fijada por un responsable político fiscalmente conservador. En este caso, el responsable político tratará de suavizar cualquier cambio en la política. Si, sin duda, el país se está moviendo hacia un nuevo camino de mayor crecimiento, el responsable político ajustará el gasto lentamente hacia un nivel más alto (suponiendo que haya buenas razones para incrementar el gasto), pero si el incremento en el crecimiento termina siendo temporario, el responsable político revertirá lentamente el gasto hacia su nivel anterior.

 

En resumen, las normas de equilibrio estructural pueden ser buenas cuando es fácil separar la tendencia y el componente cíclico de la producción, pero esto ocurre rara vez en los países de mercados emergentes.  Aún en casos en los que no es fácil separar la tendencia y el componente cíclico de la producción, las normas de equilibrio estructural pueden jugar un papel útil en restringir a los responsables políticos fiscalmente irresponsables. Sin embargo, las normas pueden empeorar la situación en presencia de responsables políticos fiscalmente responsables.  El problema es que el resultado de Manasse (2006) parece sugerir que sólo los políticos fiscalmente responsables deciden adoptar normas presupuestarias.

 

4.2   Contabilidad creativa

 

Las normas presupuestarias impuestas en países que no tienen un proceso de presupuesto transparente pueden llevar a los responsables políticos a realizar prácticas contables creativas (Milesi-Ferretti, 2004) que, al crear “cadáveres en el armario”, tendrán en último término efectos negativos sobre la capacidad de un país para llevar a cabo una política fiscal óptima.  No queda claro si las normas que apuntan hacia el equilibrio estructural aumentarán o disminuirán el incentivo (con respecto a una norma destinada al equilibrio presupuestario corriente) de recurrir a prácticas contables creativas. Por un aparte, la mayor flexibilidad de la norma estructural puede dar a los responsables políticos cierto margen y reducir su incentivo para falsear los datos. Por otra parte, las normas de equilibrio estructural son más complejas que las normas basadas en el equilibrio corriente y son, por lo tanto, más fáciles de manipular.

 

De allí que las normas fiscales pueden terminar reduciendo la transparencia del proceso de hacer política en general y de las cuentas públicas en particular.  Esto es malo para cualquier país pero puede tener un costo particularmente alto para los países de los mercados emergentes en donde hay pruebas de que la transparencia de las cuentas públicas está estrechamente relacionada con los costos de tomar préstamos y la probabilidad de episodios de una suspensión repentina.[7]

 

4.3   Sin ayuda para reducir la prociclicalidad y las explosiones de la deuda

 

La justificación estándar para adoptar una norma fiscal es atacar el perjuicio del déficit que conduce al continuo crecimiento de la deuda y la justificación para definir una norma en términos de presupuesto estructural es enfrentar el perjuicio del déficit garantizando al mismo tiempo una postura de política fiscal contracíclica.

 

4.3.1        Déficit y deuda

 

La idea de que al controlar el déficit se puede controlar el crecimiento de la deuda puede parecer trivial.  Después de todo, la ecuación estándar de acumulación de deuda 101 de la Economía establece que el cambio en la existencia de deuda es igual al déficit presupuestario:

 

 

 

 

y que la existencia de deuda es igual a la suma de déficits presupuestarios anteriores:

 

Quienquiera haya trabajado con datos concretos sobre deuda y déficit sabe que la Ecuación (2) rara vez se sostiene y que la acumulación de deuda se puede describir mejor como:

 

 

 

en donde SF1, es lo que generalmente se llama “conciliación del flujo de existencia”. Resulta claro que la Ecuación (2) es una buena aproximación para la acumulación de deuda sólo si suponemos que SF1 no es muy grande.  Sin embargo, Campos, Jaimovich y Panizza (2006) muestran que, contrariamente a lo que se supone en general, el déficit de presupuesto es responsable de una pequeña fracción de la variable dentro del país del cambio en la deuda con respecto al PBI y que la conciliación del flujo de existencia juega un papel importante para explicar la dinámica de la deuda.  También muestran que, en promedio, SFI tiende a ser positiva y que existen grandes diferencias a través del país en la magnitud de la entidad residual.  Esto sugiere que es probable que la magnitud de la conciliación del flujo de existencia no se deba puramente a un error de medición al azar.

 

En particular, Campos, Jaimovich y Panizza (2006) definen la siguiente medida de la diferencia entre el cambio en la deuda y el déficit para el país i en el tiempo t.

 

 

Está claro que δi,t es simplemente la conciliación del flujo de existencia de la Ecuación (2) expresada en términos de PBI    y muestra que el cambio en la deuda es de casi cinco puntos porcentuales más alto que el déficit (con los valores más altos en América Latina y el Africa Subsahariana (Cuadro 7).  El Cuadro 7 también muestra que existen varios países con valores extremadamente grandes de δi,t (en algunos casos muy por encima del 200%). En América Latina, por ejemplo, la diferencia entre el cambio en la deuda y el déficit tiene una escala de 350 puntos porcentuales (de –73 a 281).  Los países industriales tienen la escala más pequeña, pero incluso en este caso la misma está cercana a los 30 puntos porcentuales. Estos valores extremos se deben a acontecimientos excepcionales o errores de medición. En la segunda columna del Cuadro 7, el valor promedio de δi,t es calculado bajando el techo y el piso en 2% de la distribución. Después de bajar estos valores atípicos, encontramos que δi,t tiene un valor promedio del 3% y que los valores promedio de δi,t para América Latina y el Medio Oriente bajan del 7% al 4% y 2%, respectivamente.

 

Campos, Jaimovich y Panizza (2006) también muestran que hay 238 años/país (correspondiente al 13% de las observaciones) para los que δi,t >10, y 50 años/país (3% de las observaciones) para los que δi,t <-10.  Los países industriales, el Este de Asia y el Sur de Asia son las regiones con el número más bajo de episodios (y muy pocos episodios en los que δi,t <-10).  El Africa Subsahariana, el Medio Oriente y el Norte de Africa, y América Latina son las regiones con el número más grande de episodios.

 

Para evaluar la importancia de SF1, Campos, Jaimovich y Panizza (2006) dividen la deuda y el déficit por el PBI corriente y usan nuestro gran panel para estimar la siguiente regresión de efectos fijos:

 

 

en donde α es el efecto fijo de un país (los efectos fijos de un país controlan el hecho que los datos provienen de distintas fuentes, los países tienen distintos niveles de deuda, y usan distintas metodologías para calcular la deuda y el déficit) y deft,ies déficit sobre PBI.  Si la Ecuación (2) se sostiene, se debería esperar un alto R2 (la regresión de R2 debería ser 1 si la Ecuación 1 se sostiene exactamente), α1=0, y β=1. De allí que los coeficientes de la regresión y R2 se puedan usar para evaluar la importancia relativa del déficit para explicar los cambios en la deuda. Campos, Jaimovich y Panizza (2006) encuentran que β es mayor que 1 (pero no significativamente distinto de 1) indicando que un incremento del 1% en la proporción déficit/PBI tiende a traducirse en un incremento del 1,3% en la proporción de deuda/PBI.  Resulta muy interesante que la regresión de R2 muestre que los déficits explican menos que el 8% de la variación dentro del país de dt,iy que SF1 explique más del 90% de la variación.

 

Cuando Campos, Jaimovich y Panizza (2006) correr regresiones separadas para distintas regiones del mundo encuentran muy pocos ajustes.  En el Africa Subsahariana el déficit explica sólo el 3% de la variación de dt,i.  En América Latina y el Caribe y América del Sur el déficit explica entre el 5 y el 6% de la variación de dt,i, mientras que en el Este de Asia y el Medio Oriente y el Norte de Africa el déficit explica entre el 14 y el 20% de la variación dentro del país de dt,i.  La región en vías de desarrollo con el mejor ajuste es el Este Europeo y Asia Central.  En este caso, el déficit explica el 23% de la variación de dt,i.  Sólo en el subgrupo de países industriales el déficit explica más de un cuarto de la variación dentro del país de dt,i pero incluso en este caso, la regresión sólo puede explicar la mitad de la variación de la variable dependiente.

 

Después de haber documentado que existen grandes diferencias entre los déficits y el cambio en la deuda, Campos, Jaimovich y Panizza (2006) corren un conjunto de regresiones destinadas a explorar los determinantes de estas diferencias. Encuentran que la inflación, el crecimiento del PBI, los efectos de la valuación asociados con la depreciación del tipo de cambio real en presencia de la deuda en moneda extranjera, las crisis bancarias, y los episodios de incumplimiento están todos asociados con la conciliación del flujo de existencia, pero que estas variables sólo explican el 20% de la variación de la conciliación de flujo de existencia.

 

El hallazgo que la mayoría de las explosiones de la deuda tienen poco que ver con los déficits registrados sino que surgen de obligaciones contingentes a menudos asociadas con políticas pasadas o con vulnerabilidades inherentes a la estructura de deuda de un país tiene varias implicancias políticas importantes. En primer término, apunta hacia la necesidad de mejores sistemas contables públicos que permitan rastrear las obligaciones tan pronto como aparecen y que sería útil para evitar la creación de “cadáveres en el armario” y sucesivas explosiones repentinas de deuda. También sería ideal tener un sistema contable que rastreara las obligaciones implícitas (como sistemas de jubilación sin fondos o los peligros que surgen de un sistema bancario pobremente capitalizado).  Es importante señalar que la mala contabilidad fiscal es a veces una elección explícita de los políticos.  Aizenman y Powel (1998) sugieren que los gobiernos tienen incentivos para informar erróneamente el gasto público y que esto vuelve para acosarlos a medida que la deuda en evaluada nuevamente en el futuro.  Es posible, además, que las normas fiscales puedan exacerbar este problema.

 

Pero incluso en presencia de cuentas transparentes, la explosión de la deuda es a menudo debida a la estructura de la deuda o a obligaciones contingentes.  Si bien la regresión de Campos, Jaimovich y Panizza (2006) muestra que los efectos de la valuación juegan un papel clave en la conciliación del flujo de existencia, unos pocos ejemplos concretos pueden resultar útiles para mostrar que los déficits juegan un papel muy menor en las explosiones de la deuda.  En la República Dominicana, por ejemplo, la proporción deuda/PBI creció del 25% del PBI en 2002 al 55% del PBI hacia fines de 2003 como resultado de una costosa crisis bancaria.  En diciembre de 1998, la proporción deuda neta/PBI de Brasil estaba en aproximadamente el 42% del PBI, pero después de una devaluación del real esta proporción superó el 51% del PBI.  En 2001, la proporción deuda/PBI de la –Argentina estaba justo por encima del 50% del PBI, pero la devaluación del peso provocó un salto repentino en la proporción deuda/PBI, que para 2002 estaba bien por encima del 130%.  En marzo de 2002, la proporción de deuda/PBI del Uruguay era del 55%, pero como resultado de una devaluación de la moneda y la  resolución de una crisis bancaria, esa proporción había crecido al 110% del PBI para fines de 2003.

 

El punto de este comentario es que quizás no sea lo ideal concentrarse tanto e invertir capital político para desarrollar e implementar un conjunto de normas que probablemente tengan sólo un efecto marginal en el comportamiento de la deuda pública en los países de los mercados emergentes.

 

4.3.2        ¿La prociclicalidad es un hecho?

 

La sección anterior comentaba una extensa literatura que demuestra que la política fiscal es procíclica y que esto ocurre especialmente en los países en desarrollo. Sin embargo, Jaimovich y Panizza (2006) cuestionan el punto de vista de la prociclicalidad y muestran que una vez que reconocen que el crecimiento del PBI está afectado por la política fiscal y controlan esta endogeneidad instrumentando el crecimiento del PBI, el resultado estándar cambia drásticamente. En particular, demuestran que las estimaciones OLS estándar muestran que la correlación entre gasto y crecimiento del PBI es esencialmente cero (un hecho compatible con una política fiscal acíclica o contracíclica) en los países industriales y es grande, positiva y significativamente distinta de cero (un hallazgo compatible con la presencia de una política fiscal procíclica) en los países en desarrollo.  Sin embargo, cuando instrumentan el crecimiento del PBI con un shock externo real,[8] encuentran que los coeficientes son drásticamente distintos de aquellos de las estimaciones del OLS.  En el caso de países industriales, la estimación de las variables instrumentales sugiere que el coeficiente es grande y negativo, un hallazgo compatible con una política fuertemente contracíclica.  En los países en desarrollo encuentran que el comportamiento procíclico sugerido por las estimaciones del OLS desaparece por completo (una prueba F no puede rechazar el vacío que los coeficientes IV para los países industriales y en desarrollo no son significativamente distintos entre sí).

 

Si bien los resultados de Jaimovich y Panizza son todavía preliminares, cuestionan el resultado procíclico estándar y, si fueran a ser confirmados, sugerirían que las políticas destinadas a ocuparse de la prociclicalidad (como apuntar hacia el equilibrio estructural) pueden estar mal encaminadas (o por lo menos ser inútiles) porque la prociclicalidad no es una cuestión con la cual se pueda empezar.

 

5.       Conclusiones

 

Barro y Gordon (1983) fueron los primeros en mostrar que la incapacidad para comprometerse del banco central conduce al perjuicio de la inflación, y una amplia literatura de la economía política muestra que la presencia de políticos miopes genera un perjuicio de déficit.  Algunos ven a las normas monetarias y presupuestarias como mecanismos apropiados destinados a enfrentar estos perjuicios. Sin embargo, las normas tienen un costo porque no pueden incluir todas las contingencias posibles y por ende no permiten una respuesta óptima a circunstancias imprevistas.

 

En política monetaria la tensión ha sido resuelta al delegar la tarea de conducir la política a un organismo independiente (el Banco Central) que puede actuar con discreción pero no sufre el perjuicio de la inflación porque es más conservador que la sociedad en su conjunto (Rogoff, 1985) o bien tiene un objetivo explícito en términos de inflación (que se puede pensar como un contrato que elimina el perjuicio de la inflación, Walsh, 1995). En política fiscal las cosas son más complicadas porque las decisiones presupuestarias están en el centro del proceso político y por ello no pueden ser delegadas a un organismo políticamente no responsable que podría expandir la frontera de la eficiencia en la compensación entre flexibilidad y credibilidad.

 

Este documento muestra que no existe un claro consenso sobre la conveniencia de las normas de política fiscal. Mientras existan ciertas evidencias en cuanto a que las normas fiscales pueden reducir la prociclicalidad, y la experiencia chilena con una norma de equilibrio estructural ha sido exitosa hasta el momento, el documento señala que hay circunstancias bajo las cuales incluso las normas políticas que apuntan al déficit estructural pueden ser ineficaces en el mejor de los casos y dañinas en el peor.

 

Existen, sin embargo, otras políticas que podrían expandir la frontera de la eficiencia.  Por ejemplo, las instituciones presupuestarias apropiadas pueden reducir el perjuicio del déficit sin sacrificar la política discrecional.  Una extensa literatura empírica muestra ahora que procedimientos fiscales más centralizados que dejan menos autonomía de gasto a los ministerios conducen a mejores resultados fiscales.  Los sistemas fiscales federales que limitan las transferencias fiscales verticales desde el gobierno central hasta los estados y las provincias limitan en forma similar el alcance de estos últimos para gastar ahora y exigir transferencias adicionales del centro más tarde.  En forma análoga, procedimientos más jerárquicos con mayor poder para fijar agendas para el primer ministro o el ministro de hacienda hacen más difícil para los ministerios individuales comprometer al sector público con niveles de gasto excesivos.  Una mayor transparencia en el proceso presupuestario está también asociada con mejores resultados fiscales.  En realidad, este documento demuestra que las instituciones de presupuesto adecuadas son un elemento clave, en especial si un país decide adoptar una norma fiscal. Por ejemplo, en presencia de un proceso presupuestario no transparente las normas pueden conducir a una rendición de cuentas creativa y terminar siendo contra productivas.  El documento también demuestra que, si el objetivo es controlar el nivel de deuda, los responsables políticos no deberán concentrarse en la política fiscal solamente.  En realidad, este documento muestra que los déficits registrados solo juegan un papel menor en explicar las explosiones de la deuda y que esto ocurre en los países de mercados emergentes en particular.

 

 

Apéndice 1. Cálculo del Equilibrio Cíclicamente Ajustado

 

El componente cíclico c del equilibrio presupuestario, b, es identificado generalmente con el efecto de los desvíos del PBI de su producción potencial/de tendencia (gap = (y-yp)/yp) sobre el equilibrio.  Esto se obtiene multiplicando la elasticidad de producción estimada del presupuesto (ε) por la brecha de producción:

 

                                  

El equilibrio cíclicamente ajustado se obtiene residualmente

 

 

                                  

 

El componente cíclico, c, se puede expresar como el producto de una elasticidad de presupuesto global y la brecha de producción, en donde y denota la producción real y el sobrescrito p significa “potencial”. A su vez, esta elasticidad se descompone en el efecto de la brecha de producción sobre los gastos y los ingresos:

 

                       

En donde ηR = (DR/DY)(Y/R), et ηG = (DG/DY)(Y/G) son las elasticidades de los ingresos y gastos de presupuesto para la producción nominal, de modo que:

 

 

                       

Si, bajo condiciones neutrales, el equilibrio es cero, de modo que (R / Y) = (G / Y), entonces:

 

 

                       

Por ejemplo, si (ηR – ηG) = 1,5 y (R / Y) = 0,4, entonces una brecha de producción negativa de un punto porcentual empeora el equilibrio cíclicamente ajustado en 0,6 puntos porcentuales del PBI.

 

 

Apéndice 2. Norma Fiscal Chilena[9]

 

El presupuesto chileno para el año 2001 introdujo una norma fiscal destinada a mantener un superávit fiscal estructural de 1% del PBI (no existe, sin embargo, ninguna ley que exija a las autoridades chilenas alcanzar esta meta).[10]  A diferencia de una norma basada en el equilibrio fiscal concreto, la norma chilena hace posible que el gobierno lleve a cabo conductas contra cíclicas permitiendo déficits durante las recesiones y exigiendo superávits durante las expansiones. Formalmente, la norma chilena puede ser descripta con la siguiente ecuación:

 

 

                                  

en donde SBt es el equilibrio presupuestario estructural; Bt, es el equilibro concreto; Tt son los ingresos netos de impuestos;Yt es el PBI concreto; Y*t es el PBI potencial; ε es la elasticidad de la producción del ingreso por impuestos; ICt son los ingresos brutos de la empresa estatal que controla la producción de cobre (CODELCO); y ICE, son los ingresos de CODELCO que prevalecerían si el precio del cobre estuviera en su nivel de mediano plazo.

 

Hasta ahora, la norma fiscal chilena ha funcionado bien. Si bien los equilibrios estructurales imitaron al equilibrio concreto antes de la adopción de la norma, a partir de 2001 el equilibrio estructural promedio ha estado más o menos constante al 0,9% del PBI, que ha permitido al gobierno chileno incurrir en déficits efectivos durante períodos de bajo crecimiento y altos superávits durante los años más recientes caracterizados por un crecimiento sostenido del PBI y altos precios del cobre (Figura A1).

 

 

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[Texto cuadro anterior :

Cuadro 1. Brechas de producción

Todos los países

Brecha medida absoluta

Reversión media absoluta

Concurrente

Final

Rev. de datos

& Ext.

Media

Intermedio

Medio Oriente

Hemisferio Occidental]

 

 

[Texto cuadro anterior:

Cuadro 2. Impacto de las Revisiones de PBI: Primavera 2003 vs. Otoño 2003, Publicación de la CE

Revisión de las tasas de crecimiento del PBI (puntos porcentuales)

Elasticidad del equilibrio respecto del ciclo

Revisiones de los ECA (puntos porcentuales del PBI)

Austria

Bélgica

Finlandia

Francia

Alemania

Grecia

Irlanda

Italia

Luxemburgo

Portugal

España

Holanda

Revisión promedio absoluta

(Fuente: Cuadro 3 en González-Minguez, J.M., P. Hernández de Cos y A. del Río y otros (2003) y FMI (2006).]

 

 

[Texto del cuadro anterior:

Cuadro 3. Países y Ejercicios con Normas Fiscales

País                                         Período

Argentina

Austria

Brasil

Bulgaria

Canadá

Chile

Colombia

República Checa

Dinamarca

Ecuador

Egipto

Francia

Hungría

India

Indonesia

Italia

Japón

Marruecos

Holanda

Noruega

Panamá

Perú

Filipinas

Rusia

España

Suecia

Reino Unido

Ucrania

 

Fuente: Manasse (2206).

 

[Texto del cuadro anterior:

Cuadro 4. Normas fiscales y política procíclica

Parámetros

Estimación

E.S.

Coeficiente T

Valor P

Equilibrio primario

Deuda pública

Brecha de producción

Norma fiscal

Brecha_norma fiscal

Constante

No. de Obs: 737 ; R al cuadrado: 0.63; R al cuadrado ajustado: MES: 2.12.]

 

[Texto cuadro anterior:

Cuadro 5: Simulaciones VAR: Volatilidad del PBI Cíclico (%)

Países

Simulación Monte Carlo desvío estándar (%)

Simulación Monte Carlo (Norma SB) desvío estándar (%)

Cambio porcentual (%)

Argentina

Brasil

Colombia

México

Uruguay

Fuente: Dos Reis y Guerson (2006)]

 

 

[Texto cuadro anterior:

Cuadro 6. Prociclicalidad, Normas Fiscales e Instituciones

Parámetro

Estimación

E.S.

Coeficiente T

Valor P

Equilibrio primario

Relación deuda/PBI

Brecha de producción

Norma fiscal

Norma brecha

Calidad de la burocracia

Conflicto interno

Estabilidad del gobierno

Calificación del riesgo financiero

Conflicto externo

Tensiones étnicas

Responsabilidad democrática

Corrupción

Calificación compuesta del riesgo

Condiciones socioeconómicas

Tensiones religiosas

Calificación del riesgo político

Militares en política

Orden público

Porcentual de riesgo_PBI

Porcentual de riesgo_para deuda

Porcentual de riesgo_estabilidad de cambio

Porcentual de riesgo_servicio de deuda

Constante

No. de Observ. : R al cuadrado = 0,59; R al cuadrado ajustado = 0,54; MES = 2,18.]

 

 

[Texto cuadro anterior:

Cuadro 7. Cambio en Deuda menos Déficit (δ)

Grupo país

μ(%) Sin todos los valores atípicos*

σ(%) Global entre

Min (%)

Max(%)

No. de países

No. de observaciones

Todos los países

Por región

Por grupos de ingresos

Bajos

Medios

Altos

Notas: el grupo de ingresos y las clasificaciones regionales son los usados por el Banco Mundial.

*Los valores atípicos están en el 2% tope y piso de la distribución.

Fuente: Campos, Jaimovich y Panizza (2006).]

 

 

 

Figura 1. Brecha de producción de Brasil medida en distintos períodos (1990-2003)

Brecha de producción en 1990 (% de la producción potencial)

Año de medición

Fuente:  FMI (2004)

 

 

 

 

 

Figura A1

Efectos cíclicos del equilibrio fiscal en Chile

Efecto cíclico en los ingresos netos por impuestos

Efecto cíclico del cobre

Efecto cíclico en los ingresos

 

* Proyectado

Nota: la norma de superávit estructural fue implementada por primera vez en 2001.

Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda de Chile.

 

* Documento preparado para la XXIV Reunión de la Red Latinoamericana de Bancos Centrales y Ministerios de Finanzas, 19 y 20 de octubre, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington DC.

[1] Un modo más indirecto de tomar en cuenta los efectos del ciclo en las normas fiscales es a través del uso de los fondos de contingencia, que liberan recursos para financiar un déficit cíclicamente inducido o retirarlo de un superávit cíclicamente generado. Los ejemplos de países en los que existen tales fondos contracíclicos son Argentina, Perú y Estonia. En los Estados Unidos, la mayoría de los estados tienen los llamados “fondos para emergencias” (rainy-day funds).

[2] El filtro HP extrae la tendencia encontrando un acuerdo entre fluidez y adecuación de la tendencia estimada a la serie real (los investigadores pueden controlar esta compensación eligiendo un parámetro de fluidez). El filtro HP es uno de los dos métodos usados por la Comisión Europea (CE) para generar cantidades cíclicamente ajustadas, y es también parte integrante del otro método utilizado: el enfoque de producción-función. En el enfoque de producción-función, las descomposiciones ciclo- tendencia se realizan sobre series de mano de obra y productividad factor total (sin distinción entre el capital real y el potencial).  El enfoque Cobb-Douglas soporta la crítica común que no puede acomodar el cambio en las proporciones del factor en la producción.

[3] Diversos estudios han documentado las dificultades para estimar la brecha de producción en tiempo real. Por ejemplo, para los EE.UU., Orphanides y van Norden (2002) muestran que las revisiones de brecha de producción son del mismo orden de magnitud que la brecha misma. Komaki (2003) llega a la misma conclusión para Japón, y advierte contra el uso de estimaciones en tiempo real como base para la política.

[4] Lane y Tornell (1999) comentan un efecto “voracidad” que puede tener lugar en las economías que carecen de instituciones políticas y legales fuertes. En tales circunstancias, un mayor ingreso inesperado exacerba la lucha por la redistribución fiscal, dado que cada grupo de interés trata de apropiarse de su parte sin internalizar plenamente la consecuencia de su propia exigencia sobre los impuestos generales. La falta de coordinación, en esta versión del familiar problema de las reservas comunes, es, en definitiva, responsable de un incremento más que proporcional en el gasto.  Talvi y Végh (2005) presentan un modelo de comportamiento óptimo que introduce una distorsión política, que incrementa el costo de los superávits ordinarios en los buenos tiempos.  Si bien esta distorsión no se produce explícitamente, se supone que captura las presiones políticas y las instituciones débiles. Alesina y Tabellini (2005) sugieren una explicación de la política fiscal procíclica basada en la desconfianza hacia los políticos corruptos por parte de los votantes. Los votantes no están totalmente informados de las transferencias del gobierno y de las tomas en préstamo pero observan la producción de cerca. Dado que no pueden impedir que el gobierno tome préstamos en los buenos tiempos, van a exigir impuestos más bajos y más consumo en tales momentos, dado que prevén (correctamente) que, de lo contrario, los mayores ingresos inesperados se disiparán a través de rentas improductivas.  Guerson (1993) propone un modelo interesante que combina elementos de ambos: el punto de vista de las “instituciones” y las “restricciones/normas”.  En un modelo de generación que se superpone en donde el gobierno actúa como un planificador benevolente, muestra que una política procíclica puede ser socialmente óptima cuando el gobierno no se puede comprometer a no incumplir su deuda.  Dado que la tentación por incumplir es mayor en los malos tiempos, la prima de riesgo es también mayor en tales condiciones.  Por ende, después de un shock negativo, el gobierno no se adapta a él plenamente tomando préstamos, que elevarían la prima de riesgo en forma considerable, y le parece óptimo reducir el gasto en parte. Esto mitiga la suba en las tasas de interés y la caída en el consumo futuro.  Riascos y Végh (2003) sostienen que la falta de un menú de activos financieros suficientemente rico podría ser un determinante importante de la prociclicalidad en los países en desarrollo.  Bajo esta explicación, aún suponiendo el acceso pleno a los mercados de capital, la incapacidad de tomar préstamos que se desprende de la situación económica reduce la diversificación de su riesgo idiosincrásico de la economía, llevando a una correlación positiva entre el gasto del gobierno y el ciclo.  Por razones similares Borensztein y Mauro (2002) sugieren la adopción de bonos indexados según el PBI, que pagarían intereses más bajos durante las recesiones, reduciendo de este modo la necesidad de ajustar el gasto en los malos tiempos. Una razón similar se encuentra detrás de la propuesta de emitir bonos del gobierno indexados por los ingresos con líneas de crédito del IFI contingentes en las recesiones.  Otra posible explicación (véase Galiani y Levy-Yeyati, 2003) es que la prociclicalidad de produce porque el gasto fiscal converge con el tiempo hacia un nivel de gasto deseado determinado por razones fundamentales de largo plazo y que la velocidad de la convergencia aumenta con la distancia entre el gasto deseado y el concreto.  En este escenario, la prociclicalidad es generada por el hecho que la convergencia es más rápida durante los períodos de bonanza que durante las recesiones, sugiriendo que los gobiernos en economías con consumo público postergado se ven presionados a gastar cualquier ingreso inesperado que reciban casi de inmediato.

[5]  Siguiendo a Kopits y Symansky (1998), una norma fiscal se define como “… una restricción permanente de la política fiscal, definida en general en términos de un indicador del desempeño fiscal global… como por ejemplo el déficit de presupuesto del gobierno, los préstamos, la deuda y sus principales componentes –expresado a menudo como un tope numérico o meta, en proporción del Producto Bruto Interno”.  También se consideran las leyes de responsabilidad fiscal.  Las fuentes alternativas, tales como el estudio detallado de la OCDE-Banco Mundial (2003) sobre prácticas y procedimientos presupuestarios carecen de una dimensión en cuanto a tiempo.

[6] Las variables incluidas en el modelo VAR son flujos de capital como una proporción del PBI, gasto primario, ingresos del gobierno, y el tipo de cambio real.  Esta elección de variables proviene de la evidencia empírica en cuanto a que la política fiscal procíclica está impulsada por la prociclicalidad en flujos de capital (véase Kaminsky, Reinhart y Végh, 2004).

[7] La relación entre la calidad de los datos y los costos de los préstamos está documentada por Cady y Pellechio (2005) y Wallack (2005).  Calvo (2005) muestra que pueden surgir episodios de contagio por la presencia de inversores desinformados.

[8] El shock externo real es definido como el promedio ponderado del crecimiento del PBI en los socios de exportación del país i que se caracterizan por ser un buen instrumento. Formalmente:

 donde GDPGRi,t mide el crecimiento del PBI real en el país j en el período t. Øij,t-1 es la fracción de exportación del país ique va al país j, y EXPi/GDPi mide las exportaciones promedio del país i expresadas como proporción del PBI.

[9] Este apéndice está basado en Valenzuela (2006).

[10] La concepción de las autoridades chilenas exige un superávit estructural porque las autoridades tienen el objetivo de reducir el déficit estructural de algunas empresas públicas y del Banco Central de Chile y acumular fondos para enfrentar posibles obligaciones contingentes asociadas con el sistema público de jubilación.