Finanzas Públicas y Crecimiento Económico: Una visión panorámica y algunas reflexiones

José Luis Ruiz Álvare

Subdirector General de Análisis y Evaluación de las Políticas de Gasto. Dirección General de Presupuestos. Secretaría General de Presupuestos y Gastos. Ministerio de Hacienda. Presidente Consejo Deliberante de la Asociación Internacional de Presupuesto Público, ASIP.

 

“Finanzas Públicas y Crecimiento Económico:

 Una visión panorámica y algunas reflexiones”*

José Luis Ruiz Álvarez **

I.-Introducción

 

A pesar de los recientes retrocesos en los procesos de consolidación y saneamiento de las finanzas públicas, no cabe la menor duda de que en los dirigentes de una abrumadora mayoría de países ha calado la idea de que unas finanzas públicas saneadas y en equilibrio, tiene efectos positivos en la actividad económica a medio y largo plazo, y son muchos los países que han introducido cambios en sus instituciones presupuestarias con la vista puesta en hacer más difícil la prodigalidad fiscal.

 

Sin embargo, mucho menos se ha avanzado en el camino sobre cual debe ser la composición tanto de los gastos como de los ingresos públicos para contribuir al crecimiento económico a largo plazo. 

 

De acuerdo con estas preocupaciones, Allan Shick (Shick, 2002) nos recuerda  que cada vez existe un consenso más generalizado sobre cual deben ser los tres objetivos básicos de un buen presupuesto:

 

• Primero, garantizar el control agregado del conjunto de ingresos y gastos públicos;
• Segundo, dotar a la economía de cierta flexibilidad mediante el juego de los estabilizadores automáticos;
• Y tercero, asignar los recursos de manera eficaz y eficiente en relación con las prioridades estratégicas explicitadas por los gobiernos.

 

El primer objetivo– control agregado de ingresos y gastos– está orientado a garantizar que el conjunto del dinero que el gobierno desea gastar sea financiable a medio y largo plazo y compatible con los objetivos de estabilidad de precios de la política monetaria.

 

El segundo objetivo—dotar a la economía de cierta flexibilidad —tiene como fin contribuir a la estabilidad económica desde el presupuesto, al configurarse éste como una pieza fundamental para suavizar el ciclo económico y evitar recalentamientos y caídas bruscas de la actividad y el empleo. Por ello, resulta recomendable que el presupuesto incluya una estructura de ingresos y programas de gasto flexibles para que actúe de amortiguador de las oscilaciones  de la economía.

 

La experiencia disponible en economía nos indica, que aquellos países que han alcanzado éxitos razonables en los objetivos del control agregado de gastos, junto a una gestión de ingresos y gastos orientada a suavizar el ciclo económico, han comenzado a prestar mayor atención a lograr una asignación más eficaz y eficiente de recursos de acuerdo con las prioridades del gobierno.

 

Entre las prioridades de los gobiernos figura en primer lugar aumentar el nivel de vida de la población. Y como todo el mundo sabe, no se puede aumentar el nivel de vida de los ciudadanos si la economía se estanca. Es decir, para vivir mejor necesitamos crecer.

 

Por lo tanto, la pregunta relevante es que debe y que no debe hacer la política presupuestaria para favorecer el crecimiento económico. En línea con esta preocupación básica, el resto de este trabajo se estructura como sigue: En primer lugar se presenta una breve panorámica de la literatura económica sobre la relación entre finanzas publicas y crecimiento económico; en segundo lugar, se examinan, a la luz de la evidencia empírica disponible, los factores del crecimiento en América Latina y el papel del Sector Publico en dicho crecimiento; y finalmente, se incluyen algunas reflexiones sobre los temas tratados.

 

II.–¿Cuál es el significado de unas finanzas públicas de calidad?

 

En un contexto de preocupación por la eficacia de las finanzas públicas, la Comisión Europea, en su informe anual sobre las finanzas públicas de 2004,  European Comission (2004), abre un interesante debate sobre la influencia de la composición y nivel, tanto de gastos como de ingresos,  en los  resultados de la política presupuestaria.

 

Así, la Comisión define unas finanzas públicas de calidad—que ofrecen mejores resultados— a aquellas que permiten alinear la asignación de los recursos públicos  conforme con las  prioridades  estratégicas  de los gobiernos de la forma más eficaz y eficiente posible. 

 

La alineación de los recursos nos obliga primero a identificar los objetivos estratégicos, para los cuales en principio no debería haber grandes divergencias.  Pocos gobiernos no persiguen aumentar la renta real de la población, con una estructura de protección social que mitigue el infortunio, en un contexto de servicios públicos básicos de calidad.

 

Sin duda no se pueden alcanzar los objetivos de renta, protección social, y servicios públicos básicos sin alcanzar altas tasas de crecimiento económico sostenido, y sobre todo, si pensamos en países con rentas bajas de partida. Por ello, no sin sorpresa, se identifica en muchos casos a unas finanzas públicas de calidad como a aquella combinación de gastos, ingresos, e instituciones presupuestarias  que más favorezca el crecimiento económico.

 

Numerosas instituciones y autores recientemente se han ocupado de estudiar la relación entre las finanzas públicas y elcrecimiento económico entre las que podemos citar algunas de las mas relevantes: la European Commission (2004), el European Central Bank  (2001), la OECD (2004), Hemming et al (2002), Tanzi y Shuknecht (2003), y Afonso y otros (2005).

 

En dichos estudios se sistematiza cómo las finanzas públicas ejercen una influencia importante sobre el crecimiento económico,  tanto en el crecimiento a corto plazo como sobre el crecimiento potencial a largo plazo.  Y lo hacen, no solamente a través de los flujos de gastos e ingresos que generan las finanzas públicas, sino también  vía el marco institucional utilizado para la formulación e implementación de la política presupuestaria.

 

Un breve repaso de la literatura citada anteriormente, nos muestra la importancia de la composición de los gastos e ingresos, y la estructura institucional a la hora de explicar el crecimiento económico a largo plazo. En dicha literatura se tiene en cuenta no solo los beneficios que proporcionan los programas de gastos, sino también los costes que producen unos mayores impuestos.

 

Los gastos públicos

 

En relación con los gastos, existe una coincidencia en la literatura al considerar que solamente un grupo reducido de los mismos podrían considerarse como “productivos” en el sentido de observarse una relación “directa” entre los gastos y elcrecimiento económico. Es decir,  categorías de gastos directamente ligados con incrementos en la productividad, como son la investigación y el desarrollo, la educación, y los gastos de inversión en infraestructuras básicas.

 

Las modernas teorías sobre crecimiento endógeno recomiendan la intervención del Estado en la economía cuando existen fallos del mercado (efectos externos, competencia monopolística, información imperfecta, ..etc.),  ya que dichos fallos no garantizan una asignación eficiente por parte del sector privado.

 

La función de producción clásica nos muestra que el volumen de producción máximo alcanzado por cualquier economía esta relacionado con las cantidades de factores de producción empleados— capital y trabajo—que se emplean con un estado tecnológico dado. Por tanto, dicha función de producción nos proporciona los distintos niveles máximos de producción, a partir de las distintas combinaciones de capital y trabajo y con un estado tecnológico dado.

 

Sin embargo, la incorporación de más unidades de esos factores no quiere decir que la producción aumente en la misma proporción, puesto que dicha incorporación esta sujeta a la ley de los rendimientos marginales decrecientes; esto quiere decir,  que la producción obtenida es cada vez menor por cada unidad adicional de factor utilizado.

 

Por lo tanto, no se puede aumentar sensiblemente la tasa de crecimiento a largo plazo de la economía con aumentos de capital y trabajo sino se modifican las condiciones tecnológicas dadas. En otras palabras, un desplazamiento de la función de producción se consigue a través del cambio tecnológico, pues ello significaría que con los mismos niveles de capital y trabajo obtendremos más producción.

 

Desde esta perspectiva, y siguiendo la metodología de contabilización del crecimiento de Robert Solow (1956), losincrementos de producto se pueden explicar a través de tasas de crecimiento de los factores de producción, capital y trabajomás una variable adicional que él denomina “Productividad Total de los Factores (PTF) o Cambio Tecnológico”, y que sería lacausa principal del crecimiento a largo plazo. 

 

La PTF se obtiene por diferencia entre la tasa de crecimiento del producto y la suma de las tasas de crecimiento de los factores de la producción.

 

La siguiente relación, muestra con sencillez cuanto aporta cada uno de los factores al crecimiento de la producción:

 

DQ = a1ΔL +  a2ΔK + ΔPTF (1)

 

Donde:

 

DQ   = Es el aumento de la producción

 

a1ΔL = Es el aumento del factor trabajo multiplicado por la proporción en que éste participa en la renta de los factores

 

a2ΔK = Es el aumento del factor capital multiplicado por la proporción en que éste participa en la renta total de los factores

 

 ΔPTF = Es el aumento de la  llamada Productividad Total de los Factores

 

La producción total dividida por el factor trabajo nos da la productividad aparente del factor trabajo,  y nos  muestran  el origen de los aumentos de productividad de la economía, y viene determinada,  como se vera mas adelante,  por laacumulación del capital por trabajador y por la productividad total de los factores. 

Para obtener la productividad aparente del trabajo, se divide,  tanto la producción total (Q) y cada uno de los factores de la ecuación (1), por el factor trabajo L,  obteniendo la ecuación siguiente:

 

Δq =  a1 +  a2Δk   + ΔPTF (2)

 

Siendo:

 

Δq= (DQ/ ΔL) (Productividad Aparente del factor trabajo)

 

Δk =  (ΔK/ ΔL) (Intensificación del capital o acumulación de capital por trabajador)

 

ΔPTF = Productividad total de los factores que se sigue calculando como factor residual

 

Donde k se conoce con el nombre de intensificación del capital, y que como se vé en la leyenda de la ecuación (2) es la relación por cociente entre capital y trabajo.

 

En resumen, las formulaciones de Solow sobre el crecimiento, nos muestran  que los aumentos de productividad de la economía, base del crecimiento económico a largo plazo, vienen determinados por dos factores exclusivamente: Uno, la acumulación del capital por trabajador; y dos, la productividad total de los factores o cambio tecnológico (algunos autores incluyen en este factor los beneficios de la I +D). 

Bajo este esquema, ante la presencia de fallos del mercado (efectos externos,             competencia monopolística, información imperfecta, ..etc), la inversión del Estado en capital físico y humano e investigación parece recomendable porque puede afectar positivamente a la tasa de crecimiento potencial de la economía.  Así, podríamos definir gastos públicos “productivos”—desde esta perspectiva teórica—como aquellos que pueden afectar positivamente a la productividad marginal del capital y/o del trabajo.

 

Sin embargo, prestar atención solamente a los denominados gastos “productivos” nos podría llevar a la falsa conclusión de considerar al resto como menos importantes para el crecimiento económico. Por el contrario, la evidencia empírica nos ha enseñado que no puede haber crecimiento económico sin un aceptable nivel de “Servicios Públicos Esenciales”, entre los que podemos incluir la justicia, la seguridad interna y externa, la educación y la sanidad primarias, las infraestructuras básicas y la asistencia social.

 

Los gastos de protección social tienen efectos diferentes sobre el crecimiento según sea su nivel, finalidad, y el nivel de desarrollo del país que los soporte; mientras que en los países industrializados los gastos generosos en programas demantenimiento de rentas pueden estar erosionando los incentivos a trabajar, en los países en desarrollo, los gastos de asistencia social son claves,  no solamente para la supervivencia de los preceptores sino también para que los mismosbusquen trabajo o inicien un pequeño negocio.

 

En el caso de los países industrializados, la jubilación efectiva a edad temprana junto al progresivo envejecimiento de la población están aumentando fuertemente los gastos en jubilación al mismo tiempo que disminuye la población ocupada, y por lo tanto,  también disminuye la población cotizante que ha de financiar el sistema de pensiones. 

 

No cabe duda de que la inversión pública esta vinculada al crecimiento económico a largo plazo; pero también es cierto que la tradicional dicotomía que establecía la bondad de los gastos de inversión frente al escaso valor de los gastos de consumo, debe ser revisada a la luz de los enormes cambios tanto en la oferta de servicios públicos como en la demanda de los ciudadanos. Hoy uno abultado tamaño de los gastos corrientes puede tener su origen en unos servicios públicos preferentes—sobre todo educación y sanidad—fuertemente implantados. Sin embargo, aunque dicha maduración justifica el alto tamaño relativa, también es cierto que en este tipo de servicios se encuentran buenas posibilidades de obtener ganancias de productividad.

 

La teoría económica nos muestra que los gastos en capital físico tienen efectos positivos en el crecimiento si los mismos son un vehículo que favorece la actividad y la inversión privada. Esta idea es confirmada por estudios empíricos sobre todo en infraestructura del transporte, comunicación, y servicios básicos como agua y electricidad. No obstante, cuando los estudios toman datos más agregados, esta influencia de las inversiones públicas sobre el crecimiento presenta datos aparentemente más contradictorios. 

 

Con el paso del tiempo se ha ido ampliando el concepto de inversión pública, ya que tradicionalmente éste concepto ha estado asociado a las inversiones físicas. En los estudios sobre crecimiento económico cada vez más se incluyen los cálculos del stock de capital humano, para explicar la evolución de las tasas crecimiento potencial de la economía, donde se incorporan datos no sólo del nivel de formación de la población activa sino también datos sobre su estado de salud.

 

Se echa de menos que las inversiones tanto en capital físico como humano no suelen ir acompañadas por estudios de coste previstos y beneficios esperados por lo que en muchas ocasiones asistimos a inversiones en la que los costes superan los beneficios de una forma alarmante. Tal vez de los ejemplos más lacerantes lo constituyen las obras de infraestructura del transporte para las que no existen suficiente demanda de movilidad que las justifiquen, o dicha demanda se hubiera podido cubrir con alternativas más baratas.

 

Y finalmente, las inversiones, en muchos casos, han generado endeudamientos  insostenibles que han puesto en riesgo laestabilidad macroeconómica, y como consecuencia, el propio crecimiento que pretendían impulsar.

 

En el estudio de la relación entre finanzas públicas y crecimiento merece la pena prestar una atención especial al vínculoentre las Tecnologías de la Información y de la Comunicación, de ahora en adelante denominadas TIC, y dicho crecimiento.

 

Los gasto públicos en educación y en investigación y desarrollo tienen sin duda la más alta correlación con el crecimiento económico. Las modernas teorías sobre el desarrollo, como hemos señalado anteriormente,  señalan la necesidad de la intervención del Estado en estas áreas para corregir los fallos del mercado, y además jugar un papel dinamizador en estos sectores para impulsar la necesaria participación del  sector privado.

 

 

Los ingresos públicos

 

Los ingresos públicos—impuestos—distorsionan el funcionamiento económico porque detraen  recursos del sector privadohacia el sector público, y en un esquema de mercados competitivos, a no ser que el sector público utilice mejor los recursos que el sector privado, no podríamos justificar dicha detracción de recursos.

 

Además, los altos niveles de impuestos modifican la estructura de incentivos para que una economía funcione; fundamentalmente modifican los incentivos a trabajar e invertir así como las decisiones entre consumo presente o ahorro, sin olvidar los perjuicios añadidos de la salida de capitales que producen los altos niveles de impuestos.

 

Pero tan negativamente afectan los altos niveles de impuestos como los bajos niveles; digamos que existe una imposición óptima desde el punto de vista del crecimiento económico; Mientras que los altos impuestos distorsionan la estructura de incentivos para crecer de forma sostenible, los bajos impuestos no permiten al Estado financiar servicios públicos esenciales que son condición necesaria para el crecimiento.   El reto, sin duda difícil, es encontrar el punto donde el beneficio de la intervención del Estado con sus programas de gastos sea superior a las distorsiones que causa su sistema impositivo.

 

 

El marco institucional del proceso presupuestario

 

El marco institucional del proceso presupuestario afecta sin duda al crecimiento económico, al menos en dos formas diferentes: por una parte, el conjunto de reglas sobre saldos presupuestarios y volúmenes de deuda viva permiten uncontrol agregado de  los gastos, facilitan la estabilidad económica,  y mejoran las expectativas de los agentes económicos para tomar sus decisiones.

 

Por otra parte, las reformas orientadas, a presupuestar y gestionar por resultados estableciendo una relación entre medios empleados y  objetivos que se pretenden alcanzar, permiten aumentar la eficiencia del sector público y repercuten sin duda en la mejora de la tasa de crecimiento potencial de la economía en su conjunto. 

 

Orientar la actividad del sector público hacia una gestión por resultados no es ningún camino fácil: En unos casos,  es difícil identificar el producto objetivo     –pensemos en el gran numero de servicios administrativos de coordinación—.Y en otros casos, cuando el producto es solo un medio para conseguir un resultado final o impacto, nos encontramos con verdaderas dificultades para ver la relación entre producto e impacto final. 

 

Pensemos, por ejemplo, en saber la influencia que tienen los servicios sanitarios—producto—sobre el nivel de salud de la población—resultado o impacto, cuando sabemos que la salud de la población no solo depende de los servicios sanitarios sino que existen otros factores que condicionan la salud de las personas entre los cuales podemos citar la alimentación, la vivienda, los hábitos de vida, y las infraestructuras de abastecimiento y tratamiento de aguas residuales.

 

En cualquier caso, nunca puede ser un pretexto la dificultad de establecer objetivos para frenar la única forma de gestiónque nos permite: la asignación de los recursos públicos en relación con las necesidades de la población, la rendición de cuentas de los gestores, y la evaluación imparcial sobre el grado de cumplimiento de objetivos. 

 

En los últimos años han proliferados formas institucionales de indudable interés como son las Asociaciones Público Privadas(APP) como uniones contractuales entre el sector público y el sector privado por las que el sector privado realiza la provisiónde infraestructuras y servicios que tradicionalmente habían sido realizadas por el sector público.

 

Existe un amplio abanico de colaboración que va, desde la simple prestación de servicios a complejos sistemas de financiación, diseño, construcción, prestación y propiedad.  Pero las características definitorias son:

 

q      Énfasis en que la inversión  y la prestación de servicios las realiza el sector privado.

q      Se comparten riesgos y responsabilidades entre el sector público y el sector privado, existiendo una estrecha colaboración entre ambos.

q      Significativa  transferencia de riesgos del sector público al privado, asumiéndose por ello unos costes.

 

Las APP persiguen dos objetivos que las hace atractivas: por un lado, realizan una  provisión de infraestructuraspresumiblemente de una forma más eficiente que la realizada tradicionalmente por el sector público. Y por otro lado, ofrecenvías alternativas  de financiación,  que presentan las  ventajas potenciales de constituir financiación adicional o de no contar en el cómputo para el seguimiento de la posición fiscal.

 

 Para aprovechar las ventajas que este tipo de iniciativas tiene en los resultados del sector público es preciso prestar atención tanto a los aspectos legales como a los riesgos del sector público. Los primeros tienen que ver con la determinación de la propiedad y del contrato, y los segundos con los riesgos tanto  microeconómicos como macroeconómicos de este tipo de operaciones.

 

Como se ha señalado en un trabajo reciente del Departamento de Finanzas  Públicas del Fondo Monetario Internacional (2004), los riesgos implicados para el sector público en las APP son: de construcción (coste y retrasos); financieros(variabilidad tasas de interés, tipo de cambio, otros factores); de desempeño (disponibilidad del activo, continuidad de la prestación del servicio, calidad); de demanda (utilización del servicio); y valor residual (precio residual del activo).

 

Además de estos riesgos microeconómicos, se tienen que considerar los riesgos macroeconómicos derivados deldesplazamiento de las obligaciones hacia el futuro. Por una parte, el pago futuro de inversiones presente puede producir un efecto expulsión no deseado de nuevas inversiones futuras; y por otro lado, sino se controla adecuadamente el volumen de obligaciones, bajo este régimen de asociación (peaje en sombra y método alemán), pudiera verse comprometida la sostenibilidad de las finanzas públicas.

 

Por tanto, la cuestión clave es analizar si las ganancias potenciales de eficiencia derivadas de la gestión de las APPcompensan los costes derivados de los riesgos anteriores, de forma que las APP sean una alternativa eficiente y efectiva a la inversión pública y a la provisión pública de los servicios.

 

En el marco de la OCDE existen países con un nivel avanzado de utilización de la figura de las APP como Gran Bretaña o Australia. En Europa países como España, Alemania o Italia comienzan a desarrollar proyectos con APP. Fundamentalmente se promueven en  proyectos de carreteras.

 

En Latinoamérica, destacan Méjico y Chile como pioneros en el uso de las APP para promover la participación privada en los proyectos de inversión públicos. Otros países, sobre todo Brasil, están planificando un amplio uso de esta figura. Es importante en este sentido, significar también la propuesta del Grupo Río de potenciar un desarrollo regional de las infraestructuras en Latinoamérica que implicaría un papel relevante de las APP como estrategia de financiación.

 

La experiencia de Chile ha sido exitosa, consiguiendo satisfacer una importante parte de su necesidad, de infraestructuras identificada hace una década. Fundamentalmente se han utilizado las APP para transportes, aeropuertos, prisiones, y presas. La base de este éxito ha sido: un sólido marco institucional; buenos procedimientos para desarrollar los proyectos; esfuerzos para asegurar un adecuado reparto de riesgos entre los sectores público y privado; y reformas para asegurar la financiación privada de los proyectos. Todo ello, aún a pesar de que también se han encontrado problemas en la implantación de las APP como renegociaciones contractuales o necesidades de mejora en la contabilidad y rendición de cuentas.

 

Méjico por su parte utilizó las APP por primera vez en la década de los 80 sobre todo para financiar autovías. Desdemediados de los 90, han aumentado los proyectos en el sector energético. En ese momento comenzó a utilizar la figura PIDIREGAS (Proyectos de Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto) para incrementar la inversión en áreas tradicionalmente restringidas al sector privado y únicamente en sectores estratégicos (por ejemplo sectores con monopolio del gobierno).

 

Este tipo de proyectos contratados por el sector público pero financiado por el sector privado, y las expectativas de flujo de caja han de ser suficientes para cubrir al menos la deuda resultante. Se han desarrollado en el sector eléctrico y petrolífero.Fuera del programa PIDIREGAS la participación de las APP es modesta. Después del impulso de los 80 en carreteras, las concesiones sólo ahora están empezando a ser reconsideradas como fórmula para impulsar la pobre calidad de la red de carreteras. Los mayores progresos se han hecho en puertos y aeropuertos.

 

 

III.-¿Qué podemos decir de la relación entre finanzas públicas y crecimiento económico en América Latina?

 

El deterioro de la situación económica en varios países de Latino América al comienzo de la presente década ha originado, que desde algunos sectores, se hayan cuestionado, por una parte,  las reformas estructurales,  orientadas a la profundización de los mercados, y por otra parte, las bondades de los procesos de consolidación fiscal para el funcionamiento de la economía.

 

En este contexto, se acentúa el interés en reflexionar sobre el perfil de crecimiento de los países emergentes y en desarrollo,  cuáles son los factores subyacentes que impulsan dicho crecimiento, y que se puede hacer desde el sector público para favorecer un mejor comportamiento de la actividad económica.

 

La evidencia empírica sobre desarrollo económico nos muestra que países que han crecido de una manera sostenida a lo largo del tiempo han sido capaces de reducir los niveles de pobreza de manera visible al mismo tiempo que han disfrutado de mayor estabilidad democrática.

 

Por lo tanto, acelerar la tasa de crecimiento potencial a largo plazo se convierte en un objetivo capital, especialmente para cualquier dirigente de los países en desarrollo. Pero acelerar la tasa de crecimiento potencial de la economía no es una tarea fácil, no obstante, si se consigue habrá más posibilidades de financiar programas públicos que permitan aumentar la renta personal de los ciudadanos y  mejorar la calidad de vida en las poblaciones.

 

Noman Loayza  y otros (2004), en un reciente trabajo sobre el crecimiento económico en América Latina, señalan que a pesar de las diferencias lógicas entre el conjunto de países en relación con su forma de crecer, se pueden señalar tendencias y similitudes en los patrones de dicho crecimiento que pueden servir de ayuda para la formulación de la política presupuestaria:

 

•         Primero, existe una clara evidencia de convergencia económica entre los diferentes países que integran la región, en el sentido de que los países pobres están creciendo más rápido que los países ricos;

 

•         Segundo, también se señala, que los siguientes factores de tipo estructural han tenido una correlación positiva con el crecimiento económico:
•       el capital humano—medido en términos de años de estudio, tasas de escolarización o de analfabetismo—-;
•       la madurez financiera—medido por los ratios de oferta monetaria o crédito privado en relación con el PIB—; 
•      las infraestructuras públicas—medidas por número de teléfonos, kilómetros de carreteras, capacidad de electricidad instalada—-,

 

•         Tercero, el crecimiento económico se debilita visiblemente con altas tasas de inflación y fuertes desajustes en los tipos de cambio indicando sin duda la importancia de la estabilidad de los precios para lograr tasas de crecimiento sostenido.

 

•         Y cuarto, los shocks externos—medidos a través de los términos de comercio o flujos de capitales—, tienen también una influencia significativa sobre el crecimiento económico.

 

En su intento de explicar la recuperación del crecimiento per cápita en la década de los 90 para los países de la región, los autores del citado artículo señalan también que dicha recuperación del producto fue precedido en la  mayoría de los casos por importantes ganancias en la productividad total de los factores. 

 

Estos resultados sugieren que detrás de dicha recuperación se encuentran reformas estructurales y políticas de estabilidad económica que tienen probada influencia en las mejoras de la productividad.  

 

Desde el punto de vista de los resultados, el balance de los sectores públicos en los países de América Latina en los últimos años ha sido mixto. Como ha señalado Anoop Singh y otros (2005) recientemente, en un trabajo sobre estabilización económica en América Latina, durante la década de los años 90  se puede observar como un grupo numeroso de países de la región han presentado debilidades comunes entre las que cabe citar:

 

•         fuertes crecimientos de la deuda pública,
•         debilidad en las instituciones financieras, y crisis importantes de endeudamiento.
•         Resultados modestos de crecimiento económico, en los cuales sin duda han podido tener influencia los desequilibrios financieros del sector público

 

Aunque el volumen de endeudamiento no parecía alto siguiendo estándares internacionales—entre el 40 y el 50 por ciento del PIB—, su fuerte crecimiento ponía de manifiesto tanto oscilaciones a la baja de la actividad económica como la posible influencia de la debilidad de los mecanismos de control agregado de las finanzas públicas.

 

Una política monetaria relajada junto a los desequilibrios de las cuentas públicas que aceleraban el nivel de endeudamiento público, fomentaron  la desconfianza en las monedas locales, originando la indiciación de los instrumentos de deuda,respecto al dólar o a la inflación, acelerando el crecimiento autónomo de la misma.

 

A  esta espiral de crecimiento del endeudamiento se le iba a sumar  las ayudas concedidas a los afectados por las crisis bancarias que afectaron a numerosos países de la región, fundamentalmente a partir de la segunda mitad de los años 90 que coincide con la desaceleración económica de principios de 2000.

 

La caída de la recaudación fiscal producida por la desaceleración económica de la segunda mitad de los 90 y principio de 2000 se vio agravada, en algunos casos, por debilidades en los mecanismos institucionales relacionados con la gestión de las finanzas públicas.

 

Así, la caída de ingresos que se obtenían por el estrechamiento de las bases fiscales y por la crisis, se ha visto profundizadapor la existencia de débiles mecanismos de recaudación y rigideces en la estructura de los gastos, que no permitía transferir créditos de partidas excendentarias, procedentes de ingresos finalistas  hacia partidas deficitarias.  En muchos casos dichos créditos de carácter finalista que están reconocidos en la legislación vigente, se destinan a financiar funciones o institucionesque no rivalizan por recursos escasos presupuestarios en el proceso anual de asignación.

 

Ante situaciones de desequilibrio de las finanzas públicas que hacen necesarios, primero, e inevitable después, procesos de consolidación fiscal—las comentadas condiciones de estrechez de la base fiscal y rigideces en la estructura de gastos hacen que el ajuste se haga, o  en gastos discrecionales como son las inversiones en infraestructura, o/y aumentado impuestos con efectos distorsionantes, o/y  reduciendo gastos sociales imprescindibles para aliviar la pobreza.

 

Afortunadamente hay un numeroso grupo de países que han respondido a la situación descrita con iniciativas y reformas que hacen su posición fiscal más fuerte y crean espacio para financiar proyectos de infraestructura social, y al mismo tiempo, financiar programas necesarios para aliviar la pobreza.

 

Tal vez, la reformas más sobresalientes han sido las orientadas a lograr el control agregado de los gastos y un uso más eficiente de los recursos a través de:

 

•         El establecimiento de reglas que afectan a los saldos y al endeudamiento

 

•         La introducción de normas de publicidad y registro de la información que obligan a los gobiernos a dotar de mayor transparencia en la gestión de los recursos públicos

 

•         Fortalecimiento de la presupuestación por objetivos lo que facilita la rendición de cuentas de los gestores

 

•         Y mejoras en la gestión del endeudamiento, alargando la temporalidad de los instrumentos de deuda y limitando la indiciación de los mismos

 

Los países también han tomado nota del carácter explosivo del stock del endeudamiento cuando éste se basa en una estructura temporal a corto plazo y  en unos instrumentos indiciados en dólares o la inflación, más una tasa adicional que constituye el rendimiento esperado del acreedor. Para paliar estos peligros se han extendido las iniciativas para aumentar los plazos de la deuda y cambiar hacia instrumentos de rendimientos más predecibles. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

IV.- Conclusiones

 

Asistimos sin duda a una mayor conciencia fiscal de los cuidadanos que se traduce  no solo en mayores demandas de servicios sino también en mayores exigencias de información sobre los resultados del sector público. En este contexto de mayor conciencia fiscal, ha calado la idea de que la prodigalidad fiscal puede dañar las expectativas de crecimiento económico a largo plazo-–y como consecuencia—se analizan más por parte de todos—ciudadanos y gobernantes—- los resultados de la gestión de las finanzas públicas.

 

Aunque la preocupación por la influencia de las finanzas públicas en el crecimiento tiene una gran tradición en la literatura, podemos constatar,  a través del aumento del número de publicaciones sobre la  materia, un acentuado interés sobre este asunto.

  Las implicaciones macroeconómicas de la política presupuestaria han sido estudiadas desde la academia y desde la administración de una manera intensa,  y sus reflexiones han servido para la elaboración de la agenda política de numerosos gobernantes a lo largo del mundo.

Aunque no existe discrepancia sobre los objetivos estratégicos de la política presupuestaria, entre los que podemos incluir el aumento de la renta real de la población en un entorno de protección social y servicios públicos básicos aceptables, está por resolver qué combinación de gastos, impuestos, e instituciones se necesita para alcanzar dichos fines.    La coincidencia parece unánime sobre que sin aumentar la tasa de crecimiento potencial de la economía a largo plazo, no hay forma deelevar la renta real per cápita de los ciudadanos,  y por lo tanto su nivel y calidad de vida.

Las modernas teorías sobre crecimiento endógeno abren las puertas a la intervención del Estado, de una manera selectiva,  en la economía, debido a la existencia de fallos del mercado, ya que dichos fallos, no garantizan una asignación eficiente de determinados bienes y servicios por parte del sector privado.

 

En las formulaciones básicas sobre el crecimiento se pone de manifiesto que la única manera de elevar la tasa de crecimiento a largo plazo de la economía es aumentando la intensidad del capital —la acumulación de capital por trabajador— y la Productividad Total de los Factores que está asociada a la evolución de la tecnología, donde juegan un papel importante la Investigación y el Desarrollo y los aspectos organizativos de la producción e institucionales del Estado.

 

Pero este enfoque de preocupación sobre los bienes y servicios más directamente vinculados con el crecimiento, no nos debe hacer olvidar que sin servicios públicos esenciales como la justicia, la seguridad, la educación y sanidad primarias, las infraestructuras básicas, y la asistencia social, disminuyen las posibilidades de crecer a la economía.

 

La experiencia sobre crecimiento económico en los países de América Latina  nos señala que factores de tipo estructural, como capital humano, madurez financiera, e infraestructuras publicas, tienen una correlación positiva con el crecimiento económico; y que por el contrario, las altas tasas de inflación y los fuertes desajustes de los tipos de cambio han producido efectos negativos sobre la actividad económica.

 

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* Este trabajo fue presentado en el XXXIII Seminario Internacional de Presupuesto Público, celebrado en Lima en Abril de 2005.

** Subdirector General de Análisis y Evaluación de las Políticas de Gasto. Dirección General de Presupuestos. Secretaría General de Presupuestos y Gastos. Ministerio de Hacienda. Presidente Consejo Deliberante de la Asociación Internacional de Presupuesto Público, ASIP.