Gasto público en América Latina: tendencias y cuestiones políticas clave

Benedict Clements, Christopher Faircloth y Marijn Verhoeven

Este documento de trabajo fue publicado originalmente por el Departamento de
Asuntos Fiscales y del Hemisferio Occidental del Fondo Monetario Internacional y ha
sido incluido en la presente edición de la Revista Internacional de Presupuesto
Público con permiso concedido por la institución. Las opiniones expresadas en este
Documento de Trabajo son responsabilidad del autor y no representan necesariamente
las del FMI ni la política del FMI. Los documentos de trabajo describen investigaciones
en marcha de los autores y son publicados para dar lugar a comentarios
y debates adicionales. Para mayor información, por favor visite: http://www.imf.org/

WP/07/21

DOCUMENTO DE TRABAJO DEL FMI

Gasto Público en América Latina:

Tendencias y Cuestiones Políticas Clave

Benedict Clements, Christopher Faircloth, y Marijn Verhoeven

FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Documento de Trabajo del FMI

Departamento de Asuntos Fiscales y del Hemisferio Occidental

Gasto Público en América Latina: Tendencias y Cuestiones Políticas Clave

Preparado por Benedict Clements, Christopher Faircloth, y Marijn Verhoeven1

Febrero de 2007

Resumen

Este documento de trabajo no deberá ser informado como representando las opiniones del FMI. Los puntos de vista expresados en este documento de trabajo son los de los autores y no representan necesariamente los del FMI o la política del FMI. Los documentos de trabajo describen investigaciones en marcha de los autores y son publicados para dar lugar a comentarios y debates adicionales.

Este documento examina las tendencias en el gasto del gobierno en América Latina desde mediados de los 90 hasta 2006. También examina cuestiones políticas clave, incluyendo la ciclicalidad del gasto, la inversión pública, el empleo público, y los gastos sociales. Encuentra que los gastos primarios han tendido a subir durante los últimos diez años como parte del PBI, impulsados por incrementos en el gasto corriente, en particular para los gastos sociales. Las fluctuaciones en el gasto real han continuado siguiendo un patrón procíclico. El documento descubre que existe un ámbito sustancial para mejorar la eficiencia del gasto público, el empleo público, y el gasto social.

Números de clasificación JEL: E6, H5, O54.

Palabras clave: Gasto público, política fiscal y América Latina.

Dirección de correo electrónico de los autores: bclements@imf.org; cfaircloth@imf.org; mverhoeven@imf.org

Indice

Introducción

Tendencias en el gasto público
Panorama de las tendencias fiscales globales
Tendencias en el gasto del gobierno

Cuestiones clave de política de gastos
Ciclicalidad del gasto del gobierno
Inversión pública
Empleo del sector público
Gasto social

Resumen e implicancias políticas

Apéndices

Metodología econométrica usada para evaluar la ciclicalidad del gasto
Eficiencia de la inversión pública en América Latina

Referencias

Cuadros

Estimaciones de la respuesta a corto plazo del gasto respecto de los shocks de la producción
Respuesta del Gasto a las Brechas de Producción
Inversión Pública en América Latina y Otras Regiones, 1990-2006
Sueldos y jornales generales del gobierno en América Latina y otras regiones, 2004
Empleo General del Gobierno en América Latina y Otras Regiones, década del 90
Eficacia del gobierno en América Latina y otras regiones
Gasto social del gobierno general en América Latina y otras regiones, 2004
Distribución de beneficios provenientes del gasto social a los quintiles superiores e inferiores

Figuras

Tendencias fiscales
Gasto del sector público por región
Niveles Iniciales de Gasto Primario (1995) y de Incrementos (1996-2006)
PBI Real, Ingresos y Gasto Primario
Gastos del sector público
Gasto de capital promedio del sector público
Tendencias en el gasto social
Desempeño Institucional y de Infraestructura – Desvío de los índices reales de los valores pronosticados por el ingreso per cápita ajustado de la alianza pública privada
Participación pública en el gasto de infraestructura y su eficiencia
Relación entre PBI per cápita y calidad burocrática
Calidad de la burocracia
Eficacia del gobierno

INTRODUCCIÓN

El rol apropiado del gasto del gobierno para promover el crecimiento económico sigue siendo un elemento importante en el debate público en América Latina. Más allá de su impacto macroeconómico, las políticas de gastos pueden afectar el crecimiento a través de diversos canales, inclusive sus efectos sobre el desarrollo del capital físico y humano.2 Estas políticas tienen un papel especialmente importante en América Latina por las grandes disparidades en los niveles de vida entre ricos y pobres en la región (de Ferranti y otros, 2004). Al mismo tiempo, los coeficientes de deuda pública –no obstante las reducciones recientes- siguen siendo altos a más del 50% del PBI, limitando la capacidad de los gobiernos para hacer frente a las necesidades sociales y reforzar la infraestructura de la región.

Este documento evalúa las tendencias en el gasto público en América Latina y comenta cuestiones políticas clave en el período futuro. El análisis cubre 17 países y tendencias en el gasto desde mediados de la década del noventa hasta 2006.3 Asimismo, el documento examina varias cuestiones de política de gastos clave, que incluyen: (i) la ciclicalidad del gasto del gobierno; (ii) la inversión pública; (iii) el empleo público; y (iv) el gasto social.

TENDENCIAS EN EL GASTO PÚBLICO

Panorama de las Tendencias Fiscales Globales

En general, los saldos fiscales se debilitaron en la segunda mitad de la década del noventa. El gasto primario creciente tendió a sobrepasar los incrementos en el ingreso, contribuyendo a un deterioro en los saldos primarios de más de un punto porcentual del PBI (Figura 1).4 Los saldos primarios promedio fluctuaron a lo largo de una escala relativamente estrecha durante el período, aunque hubo diferencias significativas entre los países. Los coeficientes de ingresos se elevaron en alrededor de la mitad de los países de la región, y en promedio se incrementaron en alrededor de un punto porcentual del PBI.

Figura 1. América Latina: Tendencias Fiscales

(Como porcentual del PBI) 1/

[Traducción palabras dentro de la figura 1:

Primary balances: Saldos primarios (LHS)

Primary expenditures: gastos primarios (RHS)

Revenues: ingresos (RHS)]

Fuente: Cálculos de los autores

1/ Promedio no ponderado de 17 países. Basado en la definición de gobierno más amplia disponible. Véase nota al pie 4 en el texto principal para detalles.

Las posiciones fiscales han mejorado esta década, basado en gran parte en un fortalecimiento de los ingresos. Después de una leve declinación durante 2000-02, los saldos primarios promedio han tendido a subir y los excedentes primarios han superado sustancialmente sus niveles de mediados de la década del noventa en años recientes. Esto se debe en gran parte a un incremento en los ingresos, especialmente los provenientes de los commodities. Los ingresos han crecido en un promedio de alrededor del 3½ puntos porcentuales del PBI desde 2002, donde los productores de petróleo vieron crecer sus ingresos en más del 7% del PBI.5 Bolivia, Chile y Perú también se han beneficiado con el boom en los precios de los metales y los ingresos basados en exportaciones. También han crecido los ingresos no provenientes de commodities, en promedio, desde 2002 en los 17 países de la región –reflejando también una mejor administración de los impuestos- pero en un monto más modesto (alrededor del 1% del PBI) que los ingresos provenientes de los commodities. Excedentes primarios más altos, como así también otras mejoras en las políticas económicas han ayudado a sostener la expansión económica en marcha de la región.6

No obstante los saldos primarios fortalecidos, los coeficientes de deuda pública siguen estando por encima de los niveles deseables en muchos países de la región. Sobre una base de promedio ponderado, se ha proyectado que la deuda pública en América Latina permanezca en alrededor del 50% del PBI para fines de 2006, poco cambio con respecto al coeficiente prevaleciente a mediados de los noventa. Dado que el nivel máximo prudente de deuda para un típico mercado emergente es en general mucho más bajo –según ciertas estimaciones, tan bajo como el 25% del PBI- las cargas de deuda siguen siendo un desafío para la estabilidad macroeconómica que se está asentando.7

Tendencias en el Gasto del Gobierno

Tendencias a través de grupos de países y subperíodos

Los desembolsos primarios han ido subiendo con el tiempo. Tanto en América Central como en América Central y México, el gasto primario ha ido hacia arriba como parte del PBI desde mediados de los noventa (Figura 2). Sin embargo, el aumento en los desembolsos no ha sido continuo. Durante lo que podríamos llamar la “primera fase” de incrementos en el gasto (1995-2001), el gasto creció en 3 puntos porcentuales del PBI (el incremento medio fue del 1½%). Los coeficientes de gasto promedio experimentaron en ese momento un período de declinación durante el descenso de la actividad económica de 2002 y los primeros dos años de la reciente recuperación (2003-04). La declinación en el gasto fue extendida, con 13 de los 17 países recortando el gasto a coeficientes del PBI entre 2001 y 2004. Más recientemente, ha habido una “segunda fase” de incrementos en el gasto con la madurez de la recuperación, elevándose los desembolsos en alrededor del 1½ puntos porcentuales del PBI entre 2004 y 2006. Con esta segunda ronda de incrementos en el gasto, los desembolsos han superado ahora su coeficiente del pico anterior con respecto al PBI de 2001.

Figura 2. América Latina: Gasto del Sector Público por Región

(Como porcentual del PBI) 1/

[Traducción palabras dentro de la figura 2:

Promedio América Latina

América del Sur y México

América Central]

Fuente: cálculos de los autores.

1/ Promedio no ponderado de 17 países. Basado en la definición de gobierno más amplia disponible.

Los incrementos en el gasto fueron extendidos a través de los países durante la primera fase (1995-2001). Los desembolsos crecieron en todos los países de la región menos en dos –Paraguay y Perú- en donde el gasto permaneció en gran parte sin cambio en relación con el PBI. Al mismo tiempo, hubo una amplia variación en los incrementos del gasto a través de los países. En Brasil, el gasto creció 8½ puntos porcentuales del PBI, impulsado por desembolsos corrientes no salariales más altos. En Honduras y Uruguay, los desembolsos crecieron en más de 5½ % del PBI, donde un gran incremento en los sueldos explicó en gran parte el incremento en el gasto del primero. En Bolivia y Chile, el gasto también creció bastante (en alrededor del 4½ % del PBI), debido a desembolsos más altos para jubilaciones (Bolivia) y mayores gastos sociales y de capital (Chile).

Los incrementos de gasto tuvieron una base amplia a través de la región en la segunda etapa (2004-06). Los gastos subieron en todos los países de la región excepto en cuatro. Los incrementos de gasto variaron mucho a través de los países, como lo refleja el incremento medio más bajo en el gasto (1/2 punto porcentual del PBI) que el incremento medio (1½ por ciento del PBI). La disparidad reflejó especialmente grandes incrementos en Venezuela (más del 9% del PBI), así como en Bolivia, Brasil y Nicaragua (todos 2½% del PBI o más), en donde los países no se beneficiaron con los vigorosos ingresos provenientes de los commodities de los que disfrutaron América del Sur y México.

No ha habido tendencia hacia la convergencia en el tamaño del gobierno a lo largo de la región. En realidad, los países con altos niveles de gasto inicial en 1995 han experimentado ciertos incrementos agudos en los desembolsos (Figura 3). Uruguay es una excepción notable, en donde el ajuste fiscal como resultado de la crisis a comienzos de esta década ha dejado los coeficientes de gasto por debajo de aquellos vigentes a mediados de la década del noventa.

Figura 3. Niveles Iniciales de Gasto Primario (1995) y de Incrementos (1996-2006)

[Textos en la Figura 3:

Incremento en el gasto primario respecto del PBI 1995-2006

Gasto primario respecto del PBI, 1995]

Fuente: Cálculos del autor.

Las rigideces del presupuesto han contribuido a elevar el gasto. En Brasil, por ejemplo, la estrategia de consolidación fiscal basada en los ingresos implementada a partir de 1999, combinada con amplias rigideces de presupuesto, ha contribuido a un gran incremento en el gasto a partir de mediados de los noventa. La afectación de los ingresos, en particular, condujo a incrementos del gasto a medida que se incrementaba el esfuerzo de los ingresos. Las rigideces de presupuesto también condujeron a presiones del gasto en Colombia, especialmente a fines de la década del noventa cuando los coeficientes de ingresos y gastos se incrementaron. En Chile, en cambio, el nivel relativamente bajo de las rigideces de presupuesto, junto con su norma de política fiscal, han ayudado a contener los incrementos de gasto público ante los ingresos crecientes.8

Cambios relativamente pequeños en los coeficientes de gasto/PBI ocultan el comportamiento procíclico de los gastos reales. El crecimiento del gasto real en la última década ha variado considerablemente de año en año, y ha tendido a seguir el ciclo económico y el crecimiento de los ingresos reales (Figura 4). El gasto real cayó, por ejemplo, durante las declinaciones económicas en Argentina y Venezuela a comienzos de la década, pero desde entonces se ha recuperado en forma marcada. Si bien los incrementos en el gasto real estuvieron bien contenidos a lo largo de la región durante 2003-04, se han acelerado durante los últimos dos años, donde los desembolsos subieron en un promedio del 8% anual.9 Los incrementos del gasto han sido un poco más altos entre los productores de commodities, pero el boom del gasto ha sido un fenómeno común en la región, en donde los gobiernos de 15 de los 17 países aumentaron los desembolsos reales en un 5% o más por año en 2005-06.

Figura 4. América Latina: PBI Real, Ingresos y Gasto Primario

(Cambio porcentual anual) 1/

[Traducción palabras dentro de la figura 4:

Ingresos reales

Gastos primarios reales

PBI real]

Fuente: Cálculos de los autores

1/ Promedio no ponderado de 17 países. Basado en la definición de gobierno más amplia disponible.

Tendencias en las categorías de gastos

La tendencia hacia el gasto creciente respecto de los coeficientes del PBI durante los últimos 10 años es atribuible a desembolsos corrientes primarios más altos (Figura 5). Los salarios han crecido en alrededor de ½ punto porcentual del PBI durante este período –en gran parte a fines de la década del noventa- mientras que los desembolsos corrientes no salariales se han incrementado en alrededor de 3 puntos porcentuales del PBI. Según se indica a continuación, los desembolsos sociales crecientes parecen ser los responsables de este gasto más amplio, incluyendo los beneficios del seguro social.

Los gastos de capital han tendido a declinar con el tiempo, aunque esta tendencia se ha revertido en los últimos tiempos. Estos desembolsos alcanzaron casi el 6% del PBI en la última mitad de la década del noventa, antes de caer casi un punto porcentual del PBI hasta 2004. En consecuencia, la parte de gasto de capital en los gastos primarios totales ha declinado (Figura 6). Sin embargo, en 2005, el gasto creció levemente, y se proyecta que en 2006 haya crecido cerca de ½ punto porcentual hasta alrededor del 5½% del PBI. No obstante estos incrementos, el coeficiente de gastos de capital es menor al nivel alcanzado a fines de la década anterior y, a la luz de los crecientes desembolsos corrientes, se proyecta que la parte del gasto asignada a la inversión pública permanezca por debajo de la que prevalecía hace una década.

Figura 5. América Latina: Gastos del Sector Público

(Como porcentual del PBI) 1/

[Traducción palabras dentro de la figura 5:

Gastos primarios corrientes (LHS)

Gastos de capital (RHS)]

Fuente: Cálculos de los autores

1/ Promedio no ponderado de 17 países. Basado en la definición de gobierno más amplia disponible.

Figura 6. América Latina: Gasto de capital promedio del sector público

(Como porcentual de los gastos primarios) 1/

Promedio América Latina América del Sur y México América Central

Fuente: Cálculos de los autores.

1/ Basado en la definición de gobierno más amplia disponible.

El gasto social se elevó a partir de mediados de los 90 hasta 2004. Una amplia medida del gasto social se elevó en alrededor de 2 puntos porcentuales del PBI hasta 2002 y luego se revirtió un tanto (Figura 7). Los desembolsos se elevaron en todos los países cubiertos en la muestra, a excepción de la Argentina y Ecuador. El mayor gasto para educación y seguro social y asistencia (incluyendo jubilaciones) fue el responsable de gran parte del incremento. El grueso de estos desembolsos fue para el gasto corriente, y dejó muestras del incremento en los desembolsos corrientes totales durante el período. Los grandes incrementos en el gasto social (alrededor de 6 puntos porcentuales del PBI) tuvieron lugar especialmente en Bolivia, Colombia y Honduras. En el caso de los primeros dos países, los desembolsos para seguridad social y asistencia fueron los responsables de más de la mitad del incremento total, mientras que en Honduras, los desembolsos para educación fueron el principal impulsor detrás del creciente gasto social.

Figura 7. América Latina: Tendencias en el gasto social

(Como porcentual del PBI) 1/

[Traducción palabras dentro de la figura 7:

Educación (LHS)

Seguridad social y asistencia (LHS)

Total (RHS)]

Fuentes: Base de datos de Indicadores Sociales y Estadísticas, ECLAC; autoridades nacionales, y estimaciones del equipo del FMI.

1/ Promedios no ponderados para diecisiete países. Los datos 2004 para Bolivia, Chile, Colombia, Perú, y Uruguay se refieren a datos de 2003. Los datos 2004 para la Argentina están basados en las autoridades nacionales; y para Honduras, los datos 2002 y 2003 está basados en cifras para 2001. Para Perú, los datos para 2002 a 2004 para educación y seguridad social se refieren a datos para 2001. Para Colombia y El Salvador, los datos fueron suministrados por las autoridades nacionales.

En años más recientes, el gasto social ha caído levemente como coeficiente del PBI, aún cuando los desembolsos reales se han elevado en forma sustancial. Sólo contamos con datos completos para 2005 y 2006 respecto de cinco países (Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay).10 En promedio, el gasto ha caído en alrededor de ¼ punto porcentual del PBI en estos países, dado que el alto crecimiento económico ha más que compensado un incremento sustancial en los desembolsos reales.

CUESTIONES CLAVE DE POLÍTICA DE GASTOS

Un examen minucioso de toda la gama de cuestiones sobre política de gastos estaría fuera del alcance del presente documento, incluyendo aquellas relacionadas con los sistemas de jubilaciones públicas.11 En lo que sigue a continuación, brindamos algunas de las cuestiones clave que son esenciales para el debate acerca del modo de implementar políticas de gastos más proclives al crecimiento y a beneficiar a los pobres en la región.

Ciclicalidad de Gasto del Gobierno

La política fiscal procíclica ha evitado una declinación más rápida de la deuda pública y las vulnerabilidades durante las reactivaciones económicas. Una serie de estudios ha delineado la propensión de la región hacia las políticas de gastos procíclicas (Gavin y Perotti, 1997; Stein, Talvi y Grisanti, 1998; Kaminsky, Reinhart y Végh, 2004; Alesina y Tabellini, 2005; Talvi y Végh, 2005; Akitoby y otros, 2006; Singh y Cerisola, 2006; y Sahay y Goyal, 2006). Las tendencias del gasto en la reciente reactivación sugieren que la región no ha escapado plenamente a su legado de política fiscal procíclica, dada la rápida aceleración del gasto durante los últimos dos años.

La ciclicalidad del gasto varía a través de los países. Akitoby y otros (2006), por ejemplo, identifican la relación de corto y largo plazo entre la producción real y el gasto del gobierno sobre una base de país por país para diversas categorías de gasto. Sus resultados indican que en alrededor de un tercio de los países de América Latina, existe una relación de corto plazo estadísticamente significativa entre los shocks de la producción real y el gasto primario real, donde el gasto y la producción se mueven en forma procíclica –es decir, en la misma dirección (Cuadro 1)12 13 Los resultados sugieren que el gasto ha sido especialmente procíclico en Costa Rica, Guatemala y Venezuela.14

La ciclicalidad del gasto también varía a lo largo de la categoría de gasto. Como en Gavin y Perotti (1997), Akitoby y otros (2006) encuentran que los gastos de capital parecen ser los más procíclicos. A exclusión de la estimación extremadamente alta para Bolivia, el coeficiente promedio para las observaciones estadísticamente significativas del Cuadro 1 es de alrededor de 4,1, implicando que un shock del uno por ciento a la producción hace subir el gasto de capital en alrededor del 4%. El gasto sobre bienes y servicios, en cambio, responde a los shocks en forma menos marcada. No obstante, el coeficiente promedio en la mayoría de las categorías de gasto es más alto que el de los países en donde hay una relación estadísticamente significativa, indicando que el gasto responde a los shocks en forma más proporcionada.15

Cuadro 1. América Latina: Estimaciones de la respuesta a corto plazo del gasto respecto de los shocks de la producción

Gasto sobre Otros

Gasto Gasto Gasto bienes y Sueldos bienes y Gasto de

Total Primario Corriente servicios y jornales servicios capital

América Latina 1/ 1,57 1,79 1,22 1,37 1,57 2,06 5,91

Argentina 0,86 1,95*** 1,58** 1,54** 1,33*** 1,81*** 2,32

Bolivia 0,08 0,36 -0,66 -042 -2,08 1,24 20.08**

Chile 0,61** 0,86** 0,50** 0,77*** 1,00*** 0,39 1,91***

Colombia 0,98 … -1,23 0,64 0,74 -0,63 0,63

Costa Rica 1,60*** 2,13*** 1,44** 1,15* 1,82*** 0,71 2,62**

El Salvador 0,43 0,64 0,02 0,21 -0,28 0,48 1,56

Guatemala 2,77*** 2,78*** 1,00 1,82** 0,27 … 5,95

México 0,66 2,09*** 0,31 1,96*** 2,21*** … 3,06***

Nicaragua 1,23 1,26 0,48 -0,03 0,28 … 6,15***

Panamá 1,50*** 0,72*** 1,35*** 0,87*** 0,03 2,74*** 5,10***

Paraguay 0,59 0,61 0,34 0,62 0,19 1,65*** 1,36

Perú 0,66** 1,15*** 0,51 1,44*** 0,82* 2,04*** 1,83***

Venezuela 2,30*** 2,68*** … … 1,92*** 0,44 6,50***

Partidas informativas:

Porción de países

latinoamericanos con

coeficiente significativo 46,2 66,7 33,3 58,3 46,2 40,0 69,2

Porción significativa para

otros 35 países en desarrollo 31,3 40,0 40,0 48,4 28,1 31,0 45,2

Coeficiente promedio para

otros 35 países

en desarrollo 1/ 2/ 1,18 1,75 1,03 1,59 1,20 2,86 1,38

Fuente: Akitoby y otros (2006).

1/ Promedio de coeficientes significativos solamente: * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%.

2/ El tamaño de la muestra para otros países en desarrollo oscila entre 29 y 35 países.

La ciclicalidad del gasto es mayor que para otros países en desarrollo. La porción de países en los que el gasto es procíclico es mayor en América Latina que para los países en desarrollo en su conjunto (Cuadro 1), y los valores del coeficiente promedio son un poco más altos. Otros estudios también apuntan hacia una respuesta más procíclica en el gasto en América Latina. Singh y Cerisola (2006), por ejemplo, encuentran una correlación entre el componente cíclico del gasto real y el PBI real durante 1990-2005 mucho más alta en América Latina que en Asia. Por otra parte, Gavin y Perotti (1997) encuentran que el gasto del gobierno ha sido marcadamente más procíclico en América Latina que en los países industriales.

La reacción de los gastos ante los acontecimientos macroeconómicos es similar tanto durante las reactivaciones como durante las depresiones económicas. Recientes investigaciones han puesto de manifiesto el comportamiento asimétrico de la política fiscal en los países en desarrollo (FMI, 2007). Para evaluar la importancia de este fenómeno en América Latina, se tuvo en cuenta la relación entre los cambios en las brechas de producción y el gasto durante los buenos tiempos (cuando la producción está por encima de su potencial) y los malos tiempos (cuando la producción está por debajo de su potencial). El (registro) de los términos de intercambio también se agregó al modelo para captar los efectos de los cambios en el ambiente externo. Los resultados se estimaron con efectos fijos y con modelos GMM del sistema; en el contexto actual, éste último es el modelo preferido por la presencia de una variante desfasada condicional y la potencial endogeneidad entre producción y gasto. El Cuadro 2 indica que la brecha de producción tiene un impacto estadísticamente significativo sobre el gasto. Los coeficientes estimados para las brechas de producción positivas y negativas difieren a lo largo del ciclo, pero las diferencias no son estadísticamente significativas. Este hallazgo difiere del de la investigación anterior, que indicó que los gastos han sido particularmente procíclicos durante las depresiones económicas en la región (Gavin y Perotti, 1997). En los países en desarrollo en su conjunto, en cambio, un estudio reciente sugiere que el gasto ha sido en general procíclico en los buenos tiempos pero contracíclico en los malos tiempos (FMI, 2007).

Cuadro 2. América Latina: Respuesta del Gasto a las Brechas de Producción

Variable condicional: Gastos primarios respecto del PBI 1/

Efectos fijos GMM del Sistema

Variable desfasada condicional 0,57 0,57 0,44 0,49

(11,93)*** (11,87)*** (3,06)*** (3,50)***

Brecha producción 2/ (0,07) 0,08

(2,03)** (2,30)**

Brecha de producción (cuando es positiva) 0,07 -0,08

(0,94) (0,72)

Brecha de producción (cuando es negativa) 0,068 0,17

(1,15) (1,78)*

Registro términos de intercambio 1,48 1,48 0,03 -0,25

(1,21) (1,21) (0,01) (0,09)

Deuda pública desfasada/PBI -0,003 -0,003 -0,005 -0,005

(1,03) (1,02) (0,67) (0,74)

Constante 3,55 3,54 12,66 12,96

(0,63) (0,63) (1,20) (0,93)

R2 0,87 0,87

Cuadrado de Wald-chi 20,87 57,77

Test de Hansen 14,97 11,87

Valor-P 0,24 0,75

Autocorrelación de 2° orden -0,91 -0,89

Valor-P 0,36 0,38

Número de observaciones 237 237 237 237

Fuente: Cálculos del autor.

1/ Valor absoluto de las estadísticas t (estadísticas z para los resultados GMM del sistema) entre paréntesis. * significativo al 10%; ** significativo al 5%; *** significativo al 1%. Estadísticas z calculadas usando errores estándar grandes para los resultados GMM del sistema, usando la rutina de dos pasos GMM del sistema en STATA. Período de estimación, 1989-2005. Para algunos países, los datos no estuvieron disponibles para todo el período de tiempo.

2/ Brecha de producción definida como (producción real – producción potencial)/producción potencial)*100. Producción potencial calculada usando un filtro HP para los datos 1980-2010 de la base de datos WEO.

Los desarrollos en el gasto durante la presente reactivación económica son ampliamente compatibles con estos resultados econométricos. El fuerte crecimiento en los últimos años ha llevado a la producción cerca del potencial en muchos países y, según lo anticipado por el modelo, ha incrementado los coeficientes de gasto/PBI. Según lo sugerido por el pequeño volumen de los coeficientes, el efecto estimado de los desarrollos cíclicos sobre los coeficientes de gasto/PBI es modesto. Dado los cambios observados en las brechas de producción (de alrededor de 4 puntos porcentuales, en promedio, para los 17 países), el modelo prevé que los coeficientes de gasto se elevarían en alrededor de 0,5 puntos porcentuales del PBI entre 2002 y 2006.16 Esto se compara con el incremento observado de 0,8 puntos porcentuales, que puede indicar que la ciclicalidad del gasto se ha incrementado en relación con el promedio de la muestra. Según lo señalado antes, la modesta respuesta a los coeficientes de gasto/PBI al ciclo económico –tanto en el modelo como en los resultados recientes- oculta el rápido crecimiento de los gastos reales del gobierno que ha acompañado las altas tasas de crecimiento económico en años recientes. En efecto, estos rápidos incrementos en el gasto han impedido una declinación más decisiva en los coeficientes de deuda durante la actual reactivación.

Inversión Pública

La inversión pública ha sido lenta en relación con otras regiones en desarrollo. Sobre la base de los datos de cuentas de ingresos nacionales, la inversión pública promedió alrededor del 4½-5 del PBI durante 1990-2006 –considerablemente menos que los niveles vigentes en Asia y Africa, pero más altos que Europa Central y Oriental (Cuadro 3). Incluso después de tomar en cuenta la significativa participación del sector privado en el gasto en infraestructura (alrededor de 2 puntos porcentuales del PBI, según los datos disponibles más recientes), este gasto todavía queda por detrás de otras regiones.17 Desde fines de la década del noventa hasta hace poco, el gasto de capital de América Latina ha tendido a declinar en relación con el PBI. Esta declinación reflejó en parte la ola de privatizaciones en la región durante la década del noventa que, en la práctica, no han sido totalmente compensadas por una mayor inversión privada en los sectores afectados (Fay y Morrison, 2005).18 En otras regiones, la inversión pública también a caído levemente o se mantuvo ampliamente constante en relación con el PBI.

Cuadro 3. Inversión Pública en América Latina y Otras Regiones, 1990-2006

(Como porcentaje del PBI) 1/

1990-94 1995-99 2000-04 2005-06 2/

América Latina 4,7 4,9 4,3 4,5

Africa 7,9 7,7 7,6 8,2

Asia 9,1 8,7 8,1 8,4

Europa Central y Oriental 3,6 3,8 3,8 3,8

Partida informativa:

América Latina, gastos de capital

del sector público 3/ … 5,7 4,7 5,0

Fuentes: Cálculos de los autores, basado en la base de datos de WEO.

1/ Se refiere a la inversión pública medida en los datos de cuentas nacionales. No hay datos disponibles para todos los países durante la década del 90 y para 2006. Para América Latina, los datos cubren 15 países, porque no hay cifras disponibles para Costa Rica y Nicaragua para comienzos de los noventa.

2/ No hay datos disponibles en 2005-06 para Corea y en 2006 para Hungría y Polonia. En estos casos, se usaron los datos del año más reciente disponible.

3/ Basado en datos del sector público no financiero o la definición de gobierno más amplia para 15 países.

Las deficiencias en infraestructura –y la necesidad de inversión en infraestructura adicional- varían según los países. Según lo sugerido en la Figura 8, la calidad de la infraestructura en algunos países de la región es más alta que lo pronosticado por su nivel de desarrollo económico, particularmente en Chile, El Salvador, y Panamá. En Paraguay y Argentina, por otra parte, los desfasajes en infraestructura son sustanciales.

Las ineficiencias en inversión pública contribuyen a los desfasajes de infraestructura. Se empleó un enfoque de función de producción no paramétrica para comparar la eficiencia del gasto para siete países (Apéndice II). Esto permite un análisis de la relación entre gasto y resultados (en términos de mejoras en infraestructura) a través de los países y revela un amplio grado de cumplimiento. Usando este enfoque, el gasto aparece más eficiente en Chile y México, mientras que los retornos del gasto en Bolivia y Colombia son mucho menos favorables. En el caso de Colombia, este resultado debe ser interpretado con cuidado porque la inversión pública puede haber estado sobrestimada en las cuentas del ingreso nacional en la década de los 90 (que tendería a puntajes de eficiencia más bajos);19 en un sentido similar, mejoras recientes en el marco de la gestión de las alianzas públicas y privadas, también sugieren que la eficiencia en el gasto de infraestructura en Colombia puede ser más sólido que lo indicado por los resultados. Los países que se basan más fuertemente en el sector público para la prestación de servicios de infraestructura parecen ser menos eficientes (Figura 9), como así también aquellos en donde el gasto global en infraestructura pública es relativamente alto.20

Figura 8. América Latina: Desempeño Institucional y de Infraestructura – Desvío de los índices reales de los valores pronosticados por el ingreso per cápita ajustado de la alianza pública privada

(como porcentual del desvío estándar promedio de los residuales) 1/

Instituciones Infraestructura

Fuente: Cálculos de los autores, basado en Lopez-Claros y otros (2006).

1/ Residuales derivados de una regresión del puntaje índice de las instituciones (infraestructura) y PBI real per cápita en términos de alianza pública-privada (PPP) para 125 países.

Figura 9. América Latina: Participación pública en el gasto de infraestructura y su eficiencia

Puntaje de

Eficiencia de inversión

Participación pública en el gasto de infraestructura

[Texto dentro de la Figura 9:

el = electricidad

ph: teléfono

rd = caminos

rl = vías férreas

wa = agua]

1/ puntaje z entre paréntesis. Los coeficientes se basaron en un modelo de regresión truncada con un límite superior de 1,0.

Nota: los puntajes de eficiencia oscilan de 1,0 (muy eficiente) a cero. Cada observación representa el puntaje de eficiencia de un país en un sector dado (electricidad, vías férreas, caminos, telecomunicaciones, y agua). Véase el Apéndice II para mayores detalles.

Las debilidades en las instituciones públicas y la volatilidad del gasto de capital también contribuyen a las ineficiencias en el gasto público. Existe un alcance considerable para mejorar la selección de proyectos y su estimación en la región (FMI, 2005). En forma más general, la Figura 8 sugiere que los desfasajes en el desarrollo institucional están altamente correlacionados con la mala infraestructura. La volatilidad del gasto de capital también puede contribuir a las ineficiencias si conduce a flujos de efectivo erráticos para los contratistas y desorganiza los desembolsos por mantenimiento regulares (Fay y Morrison, 2005).

Empleo del Sector Público

Los gastos de sueldos del sector público son en general comparables con los de otras regiones. A nivel del gobierno general, el gasto por los sueldos públicos es similar o más bajo que en otras muchas regiones en desarrollo (Cuadro 4).21 Sin embargo, hay una amplia variación en el nivel de gasto a lo largo de la región, oscilando el gasto en 2005 desde el 12½ % del PBI en Honduras hasta el 4½% del PBI en Nicaragua, comparado con el promedio de América Latina del 7% del PBI en 2004-05. La relación de los sueldos del sector público promedio en relación con el sector manufacturero está también en línea con otras regiones. Y, si bien no hay demasiados datos recientes, las cifras de la década del 90 sugieren que los niveles de empleado del sector público en América Latina no son particularmente altos (Cuadro 5).

Cuadro 4. Sueldos y jornales del gobierno general en América Latina y otras regiones, 2004 1/

Sueldos como Promedio Relación entre

Sueldos como porcentaje de los salario gobierno sueldos del sector

Porcentaje del gastos del central/PBI per público y

PBI gobierno general cápita 2/ manfucaturero 2/

América Latina 3/ 7,0 32,8 2,1 1,5

Países emergentes de Asia 4/ 5,7 32,9 3,0 1,8

Europa Oriental y Asia Central 7,9 23,6 1,3 0,6

Medio Oriente y Norte de Africa 5/ 10,6 41,9 3,4 1,0

Africa Subsahariana 6/ 9,6 30,8 5,7 2,0

OCDE 12,1 26,4 1,6 1,6

Fuentes: Estadísticas Financieras del Gobierno, FMI; base de datos del Banco Mundial sobre empleo y sueldos del gobierno; y Schiavo-Campo, de Tommaso, y Mukherjee (1997).

1/ 2004 o último año disponible. La cobertura por país varía por categoría.

2/ Los datos se refieren a 1990 solamente, salvo para los sueldos de los gobiernos centrales de América Latina, que están basados en el último año entre 1996 y 2000, según los datos disponibles. La relación entre datos sobre sueldos del sector público y manufacturero para América Latina incluye países del Caribe.

3/ Véase el texto para la descripción de los datos sobre sueldos.

4/ La muestra de países emergentes de Asia incluye Hong Kong SAR, India, Malasia, Singapur y Tailandia. Malasia se refiere al gobierno central.

5/ Gobierno central presupuestario para nueve países.

6/ Gobierno central para ocho países.

Cuadro 5. Empleo del gobierno general en América Latina y otras regiones, década del 90 1/

Empleo del Empleo del

Gobierno general gobierno general

Número como porcentaje Número como porcentaje

de países de la población de países de la población

América Latina 2/ 9 3,0 10 20,4

Asia 11 2,6 3 17,2

Europa Oriental y Asia Central 17 6,9 15 42,3

Medio Oriente y Norte de Africa 8 3,9 4 50,3

Africa Subsahariana 20 2,0 8 28,4

OCDE 21 7,7 15 21,0

Fuentes: Schiavo-Campo, de Tommasso y Mukherjee (1997), Hammouya (1999), y OCDE (2001).

1/ Ultimos datos de la década del 90, salvo la proporción del empleo del gobierno general en población, que corresponde a principios de la década del 90.

2/ Incluye el Caribe.

La calidad de los servicios del gobierno es más baja que en muchas regiones de rápido crecimiento del mundo (Cuadro 6). La baja calidad de los servicios refleja, en gran medida, el nivel de desarrollo menos avanzado de la región. En promedio, la calidad de los servicios en América Latina está en línea con la pronosticada por los niveles de ingresos (Figura 10). Al mismo tiempo, existen algunas diferencias importantes a lo largo de los países. En particular, la calidad burocrática en Chile y México es de alrededor del 35 a 40% más alta que lo pronosticado por los niveles de ingresos (más de un desvío estándar de los valores ajustados). En Paraguay y Venezuela, por otra parte, la calidad de la burocracia cae por debajo de los valores ajustados en más de un desvío estándar. Una reciente evaluación por parte del BID (informado en BID, 2005 y Echebarría y Cortázar, 2006) también indica una amplia variación en la calidad de las burocracias en la región; en Brasil y Chile, la administración pública funciona bien, pero en más de la mitad de los países de la región, los sistemas son inadecuados para atraer personal calificado y asegurar un eficiente desempeño de los empleados.

Cuadro 6. Eficacia del gobierno en América Latina y otras regiones

Indice de calidad burocrática Medida de eficacia del gobierno

de la GIRP (2005) 1/ del BM (Ranking percentil 2005) 2/

América Latina 2,0 43,4

Asia 2,5 47,2

Europa Oriental y países del Báltico 2,5 61,7

Medio Oriente y Norte de Africa 2,3 45,0

Africa Subsahariana 1,3 27,0

OCDE 3,7 88,0

Fuentes: Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2006) y base de datos de la Guía Internacional de Riesgo País.

1/ El índice varía en valor entre 0 y un máximo de 4.

2/ Promedios regionales basados en el ranking percentil para países individuales. El promedio regional para la OCDE del 88%, por ejemplo, indica que la medida promedio de la eficacia del gobierno para un país de la OCDE es mejor que el 88% de todos los países.

Figura 10. Relación entre PBI per cápita y calidad burocrática

Indice de

Calidad burocrática

PBI per cápita (en términos PPP o alianza pública/privada)

[Texto dentro de la Figura 10:

Adj. R al cuadrado: 0,65]

La calidad del gobierno no ha mejorado en América Latina desde fines de la década del noventa. La calidad de los servicios, medida por el índice de la GIRP (Guía Internacional de Riesgo País) de calidad burocrática, se incrementó firmemente entre 1990 y 1998, pero en general se ha mantenido chato desde entonces (Figura 11). Después de converger hacia los niveles prevalecientes en Europa Oriental y los países del Báltico y Asia, los diferenciales con estas regiones se han mantenido ampliamente constantes durante esta década. La medida del Banco Mundial respecto de la eficacia del gobierno pinta una imagen más negativa, presentando América Latina una disminución tanto en términos absolutos como relativos entre 1998 y 2005 (Figura 12). Esto contrasta con Europa Oriental y los países del Báltico que, de acuerdo con este índice, se han asegurado ganancias significativas en la eficacia del gobierno.

Figura 11. Calidad de la burocracia

(Indice GIRP, 1990-2005)

Fuente: Base de datos de la Guía internacional riesgo país.

[Texto dentro de la Figura 11:

América Latina

Asia

Europa del Este y países del Báltico

Africa Subsahariana]

Figura 12: Eficacia del gobierno

(En rango percentil, 1996-2005)

Fuente: Kaufmann, Kraay, y Mastruzzi (2006).

[Texto dentro de la Figura 12:

América Latina

Asia

Europa del Este y países del Báltico

Africa Subsahariana]

Si bien los sueldos promedio son relativamente modestos en América Latina, la mala y declinante calidad de los servicios públicos sugiere que hay amplio espacio para mejorar la eficiencia del gasto en el empleo público. Mejorar la calidad de la administración pública es una tarea compleja. Los datos a través de los países sugieren que aumentar la generosidad de los sueldos del sector público probablemente no sean parte de la solución, a menos que estén acompañados por reformas que apunten a establecer burocracias basadas en el mérito y se ocupen de las debilidades medulares de las administraciones en la región. Una regresión a través de los países de los determinantes de la calidad del gobierno revela, por ejemplo, que los sueldos promedio no tienen efecto estadísticamente significativo después de controlar el ingreso per cápita.22 Asimismo, dentro de América Latina no existe una correlación estadísticamente significativa entre los incrementos en los sueldos generales del gobierno (como parte del PBI) y las mejoras en la calidad burocrática durante el período 1996-2005. Como tales, los esfuerzos de reforma deberían concentrarse en atacar las debilidades institucionales que azotan a muchos países en la región, incluyendo el padrinazgo en la contratación y las promociones, la falta de evaluación del desempeño, y las desigualdades internas en las remuneraciones (es decir, sueldos diferentes por trabajos similares) (BID, 2005 y Echebarría y Cortázar, 2005).

Gasto social

El gasto social absorbe una gran parte de los desembolsos totales del gobierno. A alrededor del 13% del PBI, estos desembolsos responden por la mitad del gasto primario del gobierno.23 El gasto es mayor que en los países emergentes de Asia, pero más bajo que en los países de la OCDE, Europa del Este y Asia Central (Cuadro 7). Las diferencia entre los grupos de países se explican en gran parte por los distintos volúmenes de su gasto de protección social, que comprende en gran parte beneficios de jubilación.24

Cuadro 7. Gasto social del gobierno general en América Latina y otras regiones, 2004

(Como porcentaje del PBI) 1/

Protección Vivienda y

Educación Salud social esparcim.comunidad Total 2/

América Latina 3/ 4,2 2,6 5,4 0,9 12,7

Países emergentes Asia 3,5 1,3 2,2 1,1 8,4

Países Europa Este y Asia Central 4,8 4,4 12,1 1,5 22,8

Medio Oriente y Norte de Africa 5/ 4,2 2,0 1,8 1,1 9,1

Africa Subsahariana 6/ 5,5 2,9 3,7 0,5 13,8

OCDE 6,4 6,9 17,3 0,8 32,6

Fuentes: Estadísticas financieras del gobierno, FMI; Indicadores sociales y base de datos estadísticos, ECLAC; autoridades nacionales; y estimaciones del personal del FMI.

1/ 2004 o último año disponible.

2/ El número de observaciones varía por categoría. Por lo tanto, los promedios regionales totales de gasto social quizás no sean necesariamente iguales a la suma de promedios regionales de los componentes del gasto.

3/ Promedios no ponderados para diecisiete países. Los datos de 2004 para Bolivia, Chile, Colombia, Perú y Uruguay se refieren a datos de 2003. Los datos de 2004 para Argentina se basan en las estimaciones de las autoridades nacionales y del personal del FMI; y para Honduras, los datos de 2002 y 2003 están basados en cifras de 2001. Para Perú, los datos para 2002 a 2004 de educación y seguridad social se refieren a datos de 2001. Para Colombia y El Salvador, los datos fueron suministrados por las autoridades nacionales.

4/ La muestra de países emergentes de Asia incluye Hong Kong SAR, Macao SAR, India, Corea, Singapur, Tailandia y Vietnam. Corea y Tailandia se refieren al gobierno central.

5/ Presupuesto del gobierno central para ocho países.

6/ Gobierno central para siete países.

Niveles sustanciales del gasto social han coincidido con resultados mixtos en los indicadores sociales. Los indicadores de educación y salud están en términos generales en línea con el nivel de desarrollo de la región (ECLAC, 2006a). Los porcentajes de inscripción en la escuela primaria y secundaria se han elevado desde la década del 90 como así también los indicadores de salud tales como acceso a agua limpia, tasas de inmunización y tasas de mortalidad infantil. No obstante, existen desfasajes significativos en capital humano en relación con los países industriales y las regiones de rápido crecimiento del mundo. Las tasas netas de inscripción en la escuela secundaria, por ejemplo, se ubican en alrededor del 60%, comparado con el 70% en una muestra de 28 países de mercados emergentes y el Caribe.

Las ineficiencias en el gasto público han retardado las ganancias en los indicadores sociales. En educación, las tasas de repetición –medida común de ineficiencia- son altas en relación con los países comparadores.25 Mientras que relativamente pocos países latinoamericanos han participado en tales ejercicios, los sistemas de educación han tenido un mediocre comportamiento en los exámenes internacionales que evalúan la comprensión de la ciencia y las matemáticas, sugiriendo que la calidad de la educación es también débil en la región.26

La volatilidad del gasto social puede estar limitando también su eficacia. El gasto social ha sido procíclico, e incluso más volátil que el gasto global (ECLAC, 2006a). Esto también puede haber impedido la eficiencia del gasto, dado que lograr un progreso sustancial en la salud y la educación requiere el esfuerzo sostenido a lo largo de varias décadas (ECLAC, 2006b). Mirando hacia adelante, esto sugiere que un mayor progreso en reducir la volatilidad macroeconómica también será útil para mejorar la eficiencia del sector público.

A pesar del alto gasto social, las tasas de pobreza continúan altas y son el retraso de desarrollo más conspicuo de la región. A un estimado 41% de la población en 2005, la pobreza supera el nivel previsto por el nivel de desarrollo de la región (ECLAC, 2006a) debido a los altos niveles de desigualdad en los ingresos. Sobre la base de los datos más recientes disponibles, los coeficientes Gini para la región promedian más del 0,50 (véase ECLAC, 2006a), comparado con alrededor del 0,40 y 0,35 en Asia y la OCDE, respectivamente, durante la década de los noventa (de Ferranti y otros, 2004). Otras medidas también confirman que la desigualdad en América Latina es más alta que en otras regiones del mundo, con la posible excepción del Africa Subsahariana (de Ferranti y otros, 2004).

Parece que gran parte del gasto social de la región ha sido mal dirigido, limitando sus beneficios para los pobres. En promedio, el gasto social ha sido regresivo, recibiendo el 20% más pobre menos de la quinta parte de los beneficios de estos desembolsos (Cuadro 8). La orientación del gasto ha variado por país, con más desembolsos progresivos en Chile, Costa Rica y Uruguay, y un patrón de beneficios más regresivo en Bolivia, Perú y Nicaragua (ECLAC, 2006a). En la práctica, el efecto distributivo de este gasto ha sido modesto en la mayoría de los países, si bien Argentina, Costa Rica y Brasil son excepciones a esta regla (ECLAC, 2006a). Las comparaciones con otras regiones de la incidencia del gasto son problemáticas, dado el reducido número de estudios que examinan los gastos sociales totales.27 Sin embargo, los datos disponibles sugieren que el gasto en educación y salud son incluso más regresivos en otras regiones en desarrollo (Davoodi, Tiongson, y Asawanuchit, 2003).

La incidencia distributiva del gasto también varía en forma significativa para los distintos tipos de gasto. Una alta proporción de los beneficios de los desembolsos en educación superior y seguro social corresponde a los grupos de mayores ingresos, mientras que los desembolsos en educación primaria y asistencia social benefician más a los pobres (de Ferranti y otros; ECLAC, 2006a; Lindert, Skoufias, y Shapiro, 2006).

Los programas de asistencia social focalizados se han expandido en los últimos años y han mostrado resultados prometedores. Estos programas condicionan a menudo la asistencia en efectivo de acuerdo con las medidas tomadas por los receptores para enviar a los miembros de la familia a la escuela u otras medidas que mejoren las perspectivas para escapar de la pobreza en el largo plazo. Los ejemplos de estos programas incluyen los programas de Jefes y Jefas de Hogary Familias en la Argentina, Bolsa Familia en Brasil, Chile Solidario en Chile, Familias en Acción en Colombia, y Oportunidadesen México. En la práctica, estos programas de transferencia condicionados han sido altamente efectivos y bien orientados hacia los pobres (Lindert, Skoufias, y Shapiro, 2006), y pueden ser útiles para lograr significativas mejoras en el bienestar de los pobres. En Brasil, por ejemplo, la expansión de la Bolsa Familia durante 2003 y 2005 contribuyó a estrechar las brechas de ingresos entre los ricos y los pobres y a reducir las tasas de pobreza (Centro de Políticas Sociais, 2006). En la mayoría de los países, el gasto en éstas y otras asistencias sociales sigue siendo modesto (promediando alrededor del 1-1,5% del PBI) y comprende una pequeña parte del gasto social total.

Cuadro 8. América Latina: Distribución de beneficios provenientes del gasto social

a los quintiles superiores e inferiores 1/

Quintil más pobre Quintil más rico

Educación 20,2 20,4

Primaria 29,0 7,9

Secundaria 13,2 18,3

Terciaria 1,9 52,1

Salud 20,6 17,6

Seguridad social 5,6 51,2

Total gasto social 15,0 30,4

Partida informativa:

Porcentaje de los

quintiles en el ingreso primario 3,6 56,4

Fuente: Cálculos del autor basados en ECLAC (2006a).

1/ Promedio no ponderado. La cobertura de los países varía por categoría. Para el gasto total, el gasto total en educación, salud y seguridad social, el número de países cubiertos es ocho, trece, catorce y nueve, respectivamente.

RESUMEN E IMPLICANCIAS POLÍTICAS

Los gastos primarios han tendido a subir desde mediados de los noventa, impulsados por incrementos en el gasto corriente. El incremento en el gasto se debe en gran parte a los desembolsos no salariales, incluyendo para seguridad social. Al mismo tiempo, los gastos de capital han permanecido a niveles bajos en gran parte de los años, con la excepción de 2006. A pesar de los recientes incrementos, la inversión pública continúa siendo baja en relación con la mayoría de las regiones en desarrollo del mundo.

Existe alcance sustancial para mejorar la eficiencia del gasto del gobierno. La capacidad de los países para traducir el gasto en inversión pública en ganancias tangibles en el suministro de infraestructura varía en forma marcada a lo largo de los países. Esto sugiere que las grandes ganancias de eficiencia son posibles al adoptar las prácticas óptimas de los países más eficientes de la región. Una mayor confianza en el sector privado para la provisión de infraestructura también podría impulsar la eficiencia en algunos casos, aunque esto quizás también requiera un fortalecimiento del marco institucional para la inversión privada (FMI, 2005, 2006a).28 Las calificaciones carentes de brillo de la calidad institucional y los servicios del gobierno de la región también sugieren oportunidades para mejorar la eficiencia del gasto del empleo por parte del gobierno. Los países con altos gastos salariales (como parte del PBI) no gozan necesariamente de mejores servicios por parte del gobierno, sugiriendo que es improbable que los salarios altos, por sí mismos, conduzcan a mejores servicios por parte del gobierno. Las ineficiencias también se manifiestan en el gasto social, dado que el gasto social en muchos países se caracteriza por las altas tasas de repetición y, en algunos países, el mal desempeño en los exámenes internacionales.

La reciente experiencia de la región sugiere un claro mapa de ruta para labrar un patrón de gasto social más pro-pobres. La región continúa sufriendo altas tasas de pobreza en los ingresos y altas tasas de desigualdad subyacente del ingreso. En el pasado, el gasto social ha hecho relativamente poco para aliviar esta desigualdad, dado que la mayoría del gasto social es regresivo. Sin embargo, la parte del gasto social que corresponde al 20% más pobre de los hogares varía en forma marcada por categoría de gasto. Algunos gastos están bastante bien orientados, tales como los desembolsos para los programas de educación primaria y de asistencia social, mientras que otros gastos, tales como los de educación superior y seguro social, sólo brindan modestos beneficios para los pobres. Según esta óptica, las opciones para lograr un patrón de gastos más pro-pobres incluyen la reforma continua de los planes públicos de seguro social para reducir su generosidad y colocarlos en una base actuarialmente sólida (reduciendo de este modo su parte del gasto social en el largo plazo); aranceles del usuario más altos para la educación superior, combinado con subsidios para las familias de menores ingresos para asegurar su acceso; mejorar la calidad de la educación secundaria para reducir las tasas de repetición de la escuela secundaria; y expansión de los programas de asistencia social focalizados.

Ocuparse de las tendencias procíclicas del gasto sigue siendo un desafío para la región. Después de estar bien contenido en las primeras etapas de la actual recuperación económica, el crecimiento del gasto real se aceleró en 2005-06, en línea con el legado de la región de política fiscal procíclica. El incremento en los coeficientes de gasto/PBI durante la actual recuperación ha estado más allá de lo previsto por la experiencia pasada. Por otra parte, pequeños cambios en los coeficientes de gasto/PBI enmascaran el rápido crecimiento del gasto real. Reducir la prociclicalidad del gasto requerirá un fortalecimiento adicional de la voluntad política por limitar el crecimiento del gasto durante los buenos tiempos. En este contexto, los topes explícitos para el crecimiento del gasto, si bien dejan a los estabilizadores automáticos del lado del ingreso en libertad para operar, podrían ser útiles, inclusive como un dispositivo para señalar el compromiso del gobierno hacia la disciplina fiscal (véase Debrun y Kumar, 2006 y FMI, 2007). Sin duda, las restricciones numéricas sobre las variables fiscales (que incluyen normas fiscales para el crecimiento de los gastos, los déficits y la deuda) han estado asociados con un mejor desempeño fiscal en la región (Filc y Scartascini, 2006). Al mismo tiempo, el cumplimiento –incluso de las normas de gastos- ha sido desparejo. Esto subraya la necesidad de sanciones bien diseñadas y el compromiso político para hacerlas efectivas. Más allá de estas normas de gastos, la reducción de la deuda pública a niveles prudentes también ayudaría a disminuir la prociclicalidad al reducir la probabilidad de crisis macroeconómicas y la necesidad de agudas contracciones fiscales para restaurar la sustentatilidad de la deuda y la confianza del mercado. Otras mejoras en la estructura de la deuda, incluyendo el alargamiento de los vencimientos y una mayor confianza en la deuda emitida en moneda local, podría ayudar también a obviar la necesidad de políticas de gastos contractivas durante las bajas económicas (BID, 2006 y FMI, 2007).

Reducir la volatilidad de los gastos también podría acrecentar su eficiencia. La naturaleza intermitente de los gastos de capital puede contribuir a la ineficiencia de estos desembolsos. En forma similar, un crecimiento más estable y previsible de los desembolsos en los sectores sociales facilitaría el progreso en la instrumentación de los programas de salud y de educación.

APENDICE I. METODOLOGÍA ECONOMÉTRICA USADA PARA EVALUAR LA CICLICALIDAD DEL GASTO

El Cuadro 1 informa sobre las estimaciones del país de la elasticidad a corto plazo del gasto con respecto a la producción de Akitoby y otros (2006). Estos autores estiman el siguiente modelo de corrección de errores para evaluar la relación entre el gasto del gobierno central en la categoría i (Gi) y la producción real (Y) para un país dado:

en donde ß0∆ log Yt captura el impacto de los cambios en la producción del gasto en el corto plazo. El coeficiente ß0 mide la elasticidad a corto plazo del gasto del gobierno con respecto a la producción. Estos coeficientes, estimados por separado para distintas categorías de gasto (G) son informados en el Cuadro 1.

El segundo término, γ [log Gi,t-1 – δ log Yt-1], mide un término de corrección de error y el movimiento del gasto de vuelta hasta su equilibrio a largo plazo. En este término δ indica la elasticidad a largo plazo del gasto del gobierno con respecto a la producción y γ (si fuera negativa) es la tasa a la cual el gasto del gobierno se ajusta a los desequilibrios pasados.

Las estimaciones del Cuadro 2 siguen una versión modificada del FMI (2007) y Balassone y Francese (2004). Para estimar el impacto de los cambios en la brecha de producción en el gasto del gobierno (ε), se estima una regresión para la siguiente ecuación:

en donde g es la relación de los gastos primarios respecto del PBI; c es el registro de los términos de intercambio; d es el coeficiente deuda pública/PBI; y o es la brecha de la producción (PBI real-PBI potencial)* Esta especificación es bastante estándar en la literatura, aunque no todos los autores han incluido una variable para capturar los efectos de los términos de intercambio, y la mayoría de los estudios se han concentrado en el gasto total (más que en el primario).

Para probar la reacción asimétrica del gasto del gobierno ante las brechas de producción positivas y negativas, la ecuación estimativa se modifica a

en donde εp≠εN y los sufijos P y N indican si el coeficiente se aplica a brechas de producción (otP) positivas o (otN) negativas. Cuando la observación de la brecha de producción es positiva, por ejemplo, otP iguala el valor observado de la brecha de producción; cuando la brecha de producción es negativa, otP es cero.

APENDICE II. LA EFICIENCIA DE LA INVERSION PUBLICA

EN AMERICA LATINA

Metodología

Siguiendo el enfoque usado en diversos estudios (por ejemplo, Gupta y Verhoeven, 2001; Clements, 2002; Herrera y Pang, 2005), la eficiencia del gasto público se puede evaluar relacionando las producciones públicas con el gasto que fue asignado para lograrlas. En el presente contexto, esto se hace evaluando la relación entre inversión pública y los productos de la infraestructura.

Usando una técnica no paramétrica (Análisis libre de casco disponible, o FDH, según su sigla en inglés), se estima una función de la producción que vincula los insumos del gasto con el producto de la infraestructura. La eficiencia del análisis del FDH identifica primero a los países eficientes, es decir, aquellos países que producen más resultados comparado con otros países que gastan lo mismo o más. A dichos países se les asigna un puntaje de eficiencia de 1. Luego, para los países que son menos eficientes, se deriva un puntaje de eficiencia tomando el coeficiente de gasto del país eficiente (E) y el gasto del país menos eficiente (A), es decir

gasto (E)

εinsumo (A) = / gasto (A) (este es el puntaje de eficiencia de insumo del país menos eficiente – el puntaje de eficiencia de producción está dado por la producción en el país A por encima de la del país E). Este puntaje de eficiencia es, por interpretación, menor a 1. El puntaje de eficiencia se puede interpretar como el nivel mínimo de gasto que otros países han necesitado para alcanzar el mismo nivel o uno más alto de productos de infraestructura, expresado como una parte del gasto de inversión concreto. En la interpretación estrecha de eficiencia delineado más adelante, esto implica que el ahorro máximo a partir de la mejora de la eficiencia es 1 menos el puntaje de eficiencia del insumo.

El FDH brinda una poderosa herramienta para clasificar a los países por nivel de eficiencia, pero debe tenerse cuidado en interpretar los resultados. El FDH tiene varias ventajas: no es un ejercicio econométrico y no requiere imponentes formas funcionales específicas en la frontera de la eficiencia. Sin embargo, el FDH supone que las variables de insumo/producto elegidas están relacionadas a través de un proceso de producción. Interpretado en forma precisa, el FDH mide la eficiencia técnica –pero ésta supone que se han identificado los insumos y productos correctos, y que todos los países tienen acceso a la misma tecnología de producción. Si se interpreta en forma menos precisa, el FDH brinda una evaluación de cómo se comparan los países en cuánto gastan y los objetivos políticos que persiguen con este gasto. Aparte de la ineficiencia técnica, puede haber una amplia variedad de razones para que varíe la eficiencia, incluyendo diversas tecnologías de producción, diferencias en los objetivos políticos, y el impacto de insumos no identificados y factores exógenos (por ejemplo, la geografía impactaría la eficiencia del gasto en caminos ya que un país montañoso gastaría más por kilómetro aún operando a una eficiencia técnica máxima). Por otra parte, los puntajes de eficiencia del análisis de FDH son altamente sensibles a la selección de muestras y a la medición de error de los países. Por último, en el actual contexto, se requiere cierto cuidado para interpretar las clasificaciones como un parámetro del grado actual de eficiencia en el gasto, dado que el ejercicio está basado en gran parte en datos hasta el año 2001, los más recientes disponibles según una base desglosada, a través de los países.

Una cuestión particular en el caso del gasto en infraestructura en América Latina es que el sector privado asuma una parte importante de la inversión en infraestructura (véase Apéndice Cuadro 1 más adelante). Como tal, no es posible relacionar estrictamente el gasto público y los indicadores de producto. Una segunda mejor alternativa –adoptada para este estudio- es evaluar la relación entre el gasto total (incluyendo por el sector privado) y los productos. Además, se calcula una medida ajustada basada en una corrección por el impacto de la participación del sector privado en las clasificaciones de eficiencia.29

Datos

El análisis de eficiencia es llevado a cabo según datos para la década de los 90 y comienzos de la de 2000 para un conjunto de siete países latinoamericanos (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) y cinco sectores de infraestructura (ferrocarriles, caminos, electricidad, agua y telecomunicaciones). Los datos sobre gasto de infraestructura pública y privada por sector provienen de Calderón y Servén (2004), con actualizaciones dadas también por Luis Andres del Banco Mundial (Apéndice Cuadro 1).

Apéndice Cuadro 1. Gasto en infraestructura en América Latina, 1991-2001

(Promedio, como porcentaje del PBI) 1/

País Total Público Privado

Argentina 1,5 0,4 1,2

Bolivia 7,4 3,2 4,2

Brasil 2,4 1,3 1,1

Chile 4,6 1,6 3,0

Colombia 5,0 3,5 1,5

México 1,7 0,6 1,1

Perú 1,7 0,6 1,1

1/ Incluye gasto en ferrocarriles, caminos, electricidad, agua y telecomunicaciones.

El cambio en la existencia de infraestructura se basa en la base de datos de los Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial. El Apéndice Cuadro 2 presenta los mejores porcentuales anuales en resultados de infraestructura. Las cifras indican que las mejoras en infraestructura han variado mucho por país y por sector, siendo las ganancias más notables las obtenidas por Chile en caminos, electricidad y teléfonos. Los resultados también sugieren que países con niveles de gasto relativamente altos (por ejemplo, Bolivia y Colombia) no han logrado los progresos más rápidos.

Apéndice Cuadro 2. Mejoras en infraestructura, década 1990 y comienzos 2000

(Cambio anual promedio, como porcentaje)

Acceso Consumo Princip.

Caminos Pérdidas electricidad energía Acceso líneas de

Líneas ferroc. Caminos paviment. Electricidad por hogares eléctrica Agua teléfono

(km/1000 (metros/ (metros/ (% de produc. (% de poblac. (kV h per (% poblac. por 1000

País cápita) cápita) cápita) total) 1/ total) cápita) total) trabaj.)

1990-2002 1992-1999 1992-1999 1991-2002 Ultimo 2/ Com.90’s

Com.00’s 1990-2002 1991-2002

Argentina -0,76 -1,18 -0,77 -0,81 … 5,77 … 10,55

Bolivia -1,92 -0,10 7,33 -0,66 2,77 4,83 1,50 11,64

Brasil -0,48 -0,92 -5,58 0,79 6,29 2,61 0,60 20,63

Chile -6,28 -1,53 3,18 -4,26 … 10,21 0,46 16,30

Colombia 0,01 -1,08 1,69 -0,71 0,59 0,04 0,00 12,88

México 0,68 2,98 1,66 1,32 … 4,85 1,15 9,91

Perú 0,59 0,39 4,29 -0,47 -0,14 4,19 0,79 14,03

1/ Una disminución en las pérdidas de eficiencia implica una mejora en la eficiencia de la distribución de la electricidad.

2/ La mejora se calcula basado en la diferencia entre el último año disponible en los 90’s y el primer año disponible en los 90’s.

3/ Mejora en el uso promedio 1991-1993 a 1999-2002.

Resultados

El Apéndice Cuadro 3 presenta los resultados del análisis del FDH. Los resultados están basados en una suma de los puntajes de eficiencia que equiparan los gastos y los productos en ferrocarriles, caminos, electricidad, agua y telecomunicaciones. Cada sector fue ponderado por su participación en el gasto de inversión del sector público. Los resultados revelan una gran ineficiencia dada la significativa diferencia respecto de la frontera de eficiencia (un puntaje de eficiencia de 1,0) en muchos países. Las ineficiencias son especialmente notables en Bolivia y Colombia, mientras que Chile y México están entre los países más eficientes.30 En el caso de Chile, el alto nivel de eficiencia se debe a su sustancial progreso en mejorar los indicadores de infraestructura, mientras que en el caso de México, la alta eficiencia es atribuible al progreso continuado de los indicadores de producto junto con los bajos niveles de gastos. El ajuste de los puntajes de eficiencia para los distintos niveles de participación del sector privado tiene poco efecto sobre las clasificaciones de los países.

Apéndice Cuadro 3. Suma de puntajes de eficiencia pública

Eficiencia Nivel de efic. Eficiencia Rango Nivel ajustado

País pública 1/ Rango pública pública ajustada 2/ ajustado de eficiencia pública

México 0,974 1 Alto 0,824 1 Alto

Argentina 0,804 2 Alto 0,530 4 Medio

Chile 0,802 3 Alto 0,732 2 Alto

Perú 0,655 4 Medio 0,598 3 Medio

Brasil 0,410 5 Medio 0,432 5 Medio

Bolivia 0,218 6 Bajo 0,036 7 Bajo

Colombia 0,202 7 Bajo 0,253 6 Bajo

1/ Eficiencia en cada sector sumado usando la participación de inversión pública en cada sector aplicable.

2/ Ajustado por el efecto del gasto del sector privado sobre el puntaje de eficiencia en cada sector.

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1 Los autores quieren agradecer los útiles comentarios recibidos de Pablo Pereira, Roberto Steiner, y numerosos colegas de los Departamentos de asuntos fiscales y del hemisferio occidental del FMI. Takahiro Atsuta, Priya Joshi y Victoria Gunnarsson suministraron valiosa asistencia en cuanto a investigaciones.

2 Para un panorama más extenso acerca de cómo la política fiscal y los gastos del gobierno afectan el crecimiento, véase Clements, Gupta e Inchauste (2004).

3 Los países comprenden a la Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Perú, Paraguay, Uruguay y Venezuela (América del Sur y México) y Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, y Panamá (América Central). Los datos de 2006 hacen referencia a las proyecciones del equipo del FMI a fines de agosto de 2006.

4 Cifras basadas en la definición más amplia del gobierno disponible. Para 14 de los 17 países, los datos de gastos se refieren al sector público o al sector público no financiero (es decir, gobierno general, más el gasto de capital de las empresas públicas). Para Argentina y México, los gastos también incluyen los desembolsos corrientes de las empresas públicas (por ejemplo, sueldos), aunque en el caso del primero estos desembolsos son muy pequeños. Para Chile, los datos cubren el gobierno general, y para Guatemala, el gobierno central.

5 Los productores de petróleo comprenden a Ecuador, México, y Venezuela.

6 Véase FMI (2006b) para mayores comentarios.

7 Véase, por ejemplo, FMI (2003).

8 Véase Alier (2007) para un comentario sobre las rigideces presupuestarias en Argentina, Brasil, Chile y Ecuador.

9 Para una evaluación adicional de las tendencias recientes en el crecimiento del gasto real por país, véase FMI (2006b).

10 Basado en cifras suministradas por las autoridades de los países y estimaciones del equipo del FMI.

11 Para recientes trabajos que se ocupan de este tema, véase Gill, Packard y Yermo (2005) y Roldos (2006).

12 Esto difiere del enfoque tradicional para definir y medir la ciclicalidad, que evalúa el impacto de la posición cíclica de la economía (más que los shocks a la producción) sobre el gasto del gobierno. Véase el Apéndice I para mayores detalles.

13 La posible endogeneidad entre el gasto y la producción fue examinada por los autores aplicando un test de Durbin-Wu-Hausman, usando el primer intervalo del crecimiento de la producción como instrumento. Las cifras informadas en el Cuadro 1 excluyen cualquier resultado en donde, basado en este test, la endogeneidad pueda constituir una preocupación.

14 Véase Kaminsky, Reinhart y Végh (2004) y Sahay y Goyal (2006) para una evaluación de la relación entre el crecimiento del gasto real y la producción por país.

15 El coeficiente promedio (incluso para aquellas estimaciones que fueron estadísticamente insignificantes) era generalmente más bajo, pero todavía superaba el 1,0 para el gasto primario, salvo bienes y servicios, y gastos de capital.

16 Los cálculos están basados en la estimación del coeficiente GMM del sistema de la relación entre la brecha de producción y los coeficientes de gasto primario/PBI (0,08). Los cambios en las brechas de producción se estimaron sobre la base de los cambios en la producción real y potencial, estimada esta última por un filtro HP (véase Cuadro 2).

17 Basado en los datos disponibles sobre gastos de infraestructura del Banco Mundial para siete países (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, México y Perú) para 2000-01. Véase Apéndice II para detalles.

18 Es difícil cuantificar el preciso impacto de la privatización sobre la inversión en infraestructura pública y privada en la región. En países en los que la inversión en infraestructura pública declinó entre mediados de los 90 y 2000-01 (Argentina, Bolivia, Brasil, y México) –debido a las privatizaciones u otras razones- la inversión privada en infraestructura no compensó plenamente esta declinación. En Promedio, la inversión pública y privada total en infraestructura disminuyó en estos países cerca de ½ punto porcentual del PBI durante la segunda mitad de los noventa.

19 La inversión pública en las cuentas del ingreso nacional ha sido revisada recientemente desde 2003 en adelante debido a la sobrestimación de la inversión pública por parte de los gobiernos locales. No hay datos disponibles para años anteriores, pero es probable que el gasto esté sobrestimado también en años anteriores.

20 Esto también sugiere que para los países en los que la parte del sector privado se ha incrementado en más de la muestra en su conjunto (Argentina, Chile, Colombia, y Perú), los resultados pueden sobrestimar su grado actual de ineficiencia.

21 No hay demasiados datos sobre los gastos por sueldos del gobierno general en los países en desarrollo. Los datos de Guatemala y Panamá se refieren al gobierno central solamente. En el caso de México, se incluyen los sueldos pagados por las empresas públicas.

22 Los sueldos promedio se extrajeron usando el sueldo promedio del empleado público como parte del ingreso per cápita informado en el Cuadro 4. Se pueden obtener detalles de estas estimaciones de los autores a pedido.

23 El gasto social comprende los desembolsos por educación, salud, protección social (incluyendo seguro social y programas de asistencia social, tales como programas de almuerzo escolar); y vivienda y esparcimiento de la comunidad.

24 Las comparaciones entre las regiones deben hacerse con cierta cautela por el pequeño tamaño de la muestra disponible para los datos generales del gobierno. Se han incluido datos del gobierno central en los grupos de comparación en el Cuadro 7 en casos en los que el gasto social está altamente centralizado.

25 Las tasas de repetición están representadas por las diferencias brutas y netas en las tasas de inscripción en la escuela secundaria.

26 Para el examen de la educación en América Latina, véase de Ferranti y otros (2003); y para datos sobre el desempeño en los exámenes internacionales, OCDE (2004), y Mullis, González y Chrostowski (2004a, 2004b). Herrera y Pang (2005) examinan la eficiencia del gasto en educación y salud en América Latina usando una técnica similar a la usada aquí para evaluar la eficiencia del gasto de inversión.

27 Véase Chu, Davoodi, y Gupta (2000) para un comentario sobre los datos de la orientación y progresividad de los distintos tipos de gasto social en los países en desarrollo.

28 También se requiere un fuerte marco institucional para asegurar que los riesgos fiscales de las alianzas públicas y privadas se manejen en forma adecuada y que estas alianzas sean impulsadas por consideraciones de eficiencia, más que un deseo de pasar por alto los procedimientos presupuestarios normales. Véase FMI (2006a).

29 Esto se hace en dos pasos: primero, corriendo una regresión truncada que evalúa la relación entre la eficiencia y la participación del sector privado a lo largo de todos los países; segundo, estimando el puntaje de eficiencia corregido para el sector sobre la base de esta regresión y la participación del sector privado en ese país en relación con otros países. Esto implica un ajuste hacia abajo en los puntajes de eficiencia para países con un alto nivel de participación del sector privado.

30 Sin embargo, los resultados para Colombia deben ser interpretados con cuidado por diversas razones (véase el texto principal para mayores datos).

Gasto público en América Latina: tendencias y cuestiones políticas clave