Gösta Ljungman**
*Este documento originalmente fue publicado por el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional y ha sido incluido en la edición actual de la Revista Internacional de Presupuesto Público según el permiso concedido por dicha institución. Las opiniones expresadas en este Documento de Trabajo son responsabilidad del autor y no representan necesariamente las del FMI ni la política del FMI. Los documentos de trabajo describen investigaciones en progreso por parte del autor y son publicadas para fomentar comentarios y su debate futuro.
**Todo mi agradecimiento para Per Molandery y mis colegas del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI, Richard Allen, Marco Cangiano, Richard Hughes, Ian Lienert y Steven Symansky, cuyos comentarios y sugerencias ayudaron a dar forma a este documento. Cualquier error que haya es mío solamente.
I. Introducción
La presupuestación es en esencia un proceso destinado a maximizar los beneficios del gasto público dados los recursos disponibles. Sin embargo, el proceso de presupuesto no siempre puede hacer frente a estos objetivos. Es posible que las asignaciones de presupuesto no reflejen las prioridades corrientes, y quizás el gasto no esté contenido en un nivel sustentable.
La importancia de las instituciones para dar forma a los efectos directos del presupuesto ha sido extensamente explorada durante las últimas décadas.1 Estos estudios muestran que la organización y la división de los poderes fiscales para preparar y aprobar el presupuesto importan en cuanto a la forma en que las finanzas públicas se desarrollan a lo largo del tiempo. Entre las diversas reformas institucionales, el fortalecimiento del carácter descendente del proceso de presupuesto puede ser particularmente efectivo para promover políticas sólidas y sustentables. En esencia, esto consiste en asegurar que el nivel total, y la asignación global del gasto son determinados antes de que se negocien los rubros detallados en el presupuesto.
En la práctica, todos los procesos de presupuesto tienen que contener elementos descendentes y ascendentes (o de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba). Por lo tanto, introducir la presupuestación descendente es una cuestión de cambiar el equilibrio del proceso de presupuesto con el objeto de asegurar que las decisiones presupuestarias en todas las etapas reflejen adecuadamente las prioridades globales de la política fiscal.
La presupuestación descendente no es una herramienta para limitar los poderes discrecionales de las instituciones democráticas de proponer y aprobar cualquier tamaño o asignación del presupuesto. Tampoco elimina el difícil y conflictivo proceso de elegir qué programas y actividades deben recibir fondos adicionales, cuáles deben permanecer en el nivel del año anterior, y dónde deben efectuarse recortes. Sin embargo, un proceso descendente pone de relieve las concesiones recíprocas que deben efectuarse, y aporta claridad a la forma en que se resolverá el proceso de prioridades.
Hasta ahora, el debate sobre los méritos de la presupuestación descendente se ha concentrado principalmente en los países avanzados. Esto resulta desafortunado porque un proceso estructurado para preparar y aprobar el presupuesto del gobierno es esencial, independientemente del nivel de ingresos o las políticas de un país. El fortalecimiento del presupuesto deberá estar alto en la agenda en los países de bajos ingresos, en las economías emergentes y en los países de altos ingresos por igual.
Este documento examina la razón fundamental para fortalecer los elementos descendentes de la preparación y aprobación del presupuesto, y discute en qué forma esto afectará la división de roles y las responsabilidades en el proceso de presupuesto. La Sección II reseña los conceptos de presupuestación descendente y ascendente (o de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba), y discute brevemente el resultado esperado del enfoque respectivo. La Sección III se ocupa de las implicancias prácticas de adoptar un enfoque descendente para la preparación del presupuesto. La Sección IV discute en qué forma se puede organizar un proceso descendente de aprobación de presupuesto parlamentario. La Sección V aporta el resumen y la conclusión.
II. Descendente versus ascendente
Un presupuesto descendente significa que se toma una decisión obligatoria sobre los montos globales del presupuesto antes de asignar el gasto dentro del global. En términos concretos esto significa que las decisiones son tomadas en cascada: se determina un nivel de gasto total antes de la asignación entre las principales políticas y sectores, y se fijan los topes sectoriales antes de que se discuta y decida la división detallada del gasto dentro de cada sector. En cada paso del proceso de presupuesto, la asignación de gastos está sujeta a las restricciones que se han fijado en la etapa anterior. El hecho de que la secuencia en la cual son tomadas las decisiones presupuestarias importa para el resultado2 queda quizás mejor ilustrado por una descripción estilizada de dos enfoques contrastantes para la preparación del presupuesto: de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo.3
A. Proceso ascendente
En un proceso de presupuesto no forzado –o quizás mejor descripto como impulsado por el gasto– la primera etapa consiste en un cobro de las propuestas de gastos de los ministerios de línea y los organismos de gastos. Tales propuestas abogarán, inevitablemente, por incrementos además de una continuación de las asignaciones del año en curso. El ministerio de Hacienda negocia entonces en forma bilateral con cada entidad principal de presupuesto, con el objetivo de tratar de contener el crecimiento del gasto hasta cierto nivel razonable. Una vez concluida la negociación, se consolida el gasto total y se compara con el ingreso proyectado. Si el déficit se considera excesivo, el ministro de Hacienda tendrá la tarea de iniciar una nueva ronda de negociaciones o bien deberá producir propuestas acerca de cómo aumentar los ingresos. Dicho proceso de presupuesto se puede caracterizar como de ascendente (o de abajo hacia arriba), indicando que el gasto total es determinado en forma residual en un proceso que, en gran medida, se centra alrededor de discutir y establecer los detalles de un presupuesto.
En una situación en la que no hay punto de referencia en términos de un límite de gastos para cada sector, las discusiones sobre el presupuesto se concentrarán principalmente en la urgencia de expandir los programas y actividades del gobierno, y los méritos de las medidas propuestas. Dado que el impacto individual sobre el gasto global para cada nueva propuesta puede muy bien ser trivial –o por lo menos insignificante en comparación con el presupuesto en su conjunto– aquellos que abogan por una expansión de las actividades del gobierno están en ventaja. Aun si el Ministerio de Hacienda tuviera una capacidad bien desarrollada para revisar con detenimiento las presentaciones presupuestarias de los ministerios de línea y adaptar rápidamente el nivel de gastos total, no puede remitirse a un nivel de gastos convenido en las negociaciones. El hecho de que las preocupaciones por los gastos globales son puestas a consideración al final del proceso –en una etapa en que ya se han tomado numerosas decisiones de gastos– también puede reducir la comprensión y apreciación de las cuestiones de sustentabilidad fiscal por parte de los que toman las decisiones.
La inherente naturaleza incremental de un proceso de abajo hacia arriba también torna improbable las reasignaciones significativas entre o dentro de los sectores.4 Sin una fase en donde se defina la composición del presupuesto de acuerdo con amplios sectores, interpretar las nuevas prioridades políticas en las líneas de presupuesto se torna difícil en cuanto a procedimientos. Dentro de los sectores, los ministerios de línea o los organismos de gastos no tienen virtualmente ningún incentivo para identificar y proponer ahorros que se puedan usar para financiar nuevas iniciativas. Desde su perspectiva, las negociaciones presupuestarias son ejercicios de un solo lado para tratar de preservar los niveles de fondos existentes y, con suerte, lograr algunos recursos adicionales.
B. Fortalecimiento de la disciplina fiscal a través deun proceso descendente
Para escapar de la situación descripta más arriba, en donde la dinámica del proceso de presupuesto afecta en forma adversa la posibilidad de asegurar políticas sólidas y sustentables, la presupuestación se puede organizar como un proceso descendente. En este enfoque, el punto inicial de la preparación del presupuesto es una decisión sobre el gasto total. Más que ser la suma de un gran número de decisiones de gastos individuales, el gasto global es determinado a través de una consideración autónoma del volumen del presupuesto. Siguiendo esto, el gasto total es asignado a un número de sectores clave, una fase que culmina en la determinación de topes de sectores. Sólo en una etapa final los detalles del presupuesto –en términos de asignaciones individuales– son llevados a las discusiones, y luego dentro del marco de los topes de sector establecidos. Hay, en consecuencia, una separación institucionalizada entre las decisiones con respecto al gasto global y la asignación total, y el proceso de decidir respecto de programas y actividades individuales, y sus correspondientes líneas de presupuesto.
En un enfoque de arriba hacia abajo de la preparación del proyecto, el papel del Ministerio de Hacienda se concentra en establecer y supervisar los niveles de gastos totales, más que en negociar los detalles operativos de las propuestas de gastos individuales.5 Esta división de recursos disponibles bajo cada tope de sector puede quedar abierta para su discusión, y se dará al ministro de línea responsable una sustancial libertad para proponer cambios en la asignación dentro del sector, siempre que no se supere el tope del sector. Si bien la introducción de duros topes al sector cambia el carácter de las negociaciones presupuestarias, existe todavía la necesidad de que el Ministerio de Hacienda supervise la credibilidad de las proyecciones de gastos. Al subestimar el gasto, los ministerios de línea pueden tratar de evitar las restricciones presupuestarias anteriores y aprovechar al máximo los programas y actividades bajo el tope de que no se pueden rescindir una vez que se ha aprobado el presupuesto. Según ilustra el Recuadro 1, un cambio relativamente pequeño en la estructura del proceso de preparación del presupuesto –como por ejemplo la introducción de claros elementos de arriba hacia abajo– puede tener efectos significativos sobre las tácticas de negociación y el carácter de las discusiones sobre el presupuesto.
C. Los presupuestos descendentes o ascendentes,¿se excluyen entre sí?
Si bien existe un claro contraste conceptual entre un proceso de presupuesto de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, no existe una línea divisoria clara entre estos dos enfoques; todos los procesos presupuestarios involucran elementos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba.6 Ningún gobierno puede descartar por completo el nivel de gasto global al preparar el presupuesto. Por otra parte, tampoco es factible fijar un límite para el total de gastos ni es posible determinar topes para el sector, sin tener cierta seguridad en cuanto a que las funciones fundamentales del gobierno y las reformas más urgentes reciban fondos suficientes. El desafío es encontrar el equilibrio justo entre el presupuesto de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, con el objetivo de establecer un firme control sobre el uso de los recursos públicos. La preparación del presupuesto en Holanda (Recuadro 2), sigue un claro procedimiento de arriba hacia abajo, con un tope de gasto total determinado al comienzo del término de gobierno, y los topes de sector fijados antes de que se inicie la preparación de los detalles. Al mismo tiempo, la asignación del sector, dada por el capítulo de topes en la Carta de Totales, está basada en una profunda evaluación del desarrollo del gasto esperado siguiendo las prioridades políticas del gobierno. El enfoque de arriba hacia abajo es informado por un análisis de abajo hacia arriba.
D. El enfoque de arriba hacia abajo, ¿reduce el gasto global?
Uno de los principales argumentos a favor del enfoque de arriba hacia abajo es que aporta consideraciones de sustentabilidad fiscal al primer plano del proceso de presupuesto, que puede promover decisiones más informadas sobre niveles de gastos globales dado el ingreso proyectado. Al internalizar las consideraciones fiscales globales en las prioridades del sector, el enfoque de arriba hacia abajo también aborda el problema de fondos de recursos comunes de la toma de decisiones públicas.7 La presupuestación de arriba hacia abajo es acusada a veces de introducir un prejuicio hacia un sector del gobierno más pequeño, y es vital como un modo para que los conservadores fiscales alteren la política pública en forma permanente. Si bien es verdad que es probable que una secuencia de toma de decisiones de arriba hacia abajo cambie el resultado del proceso de presupuesto,8 no conduce en sí misma a niveles de gastos totales más bajos.9
Para ilustrar esto, consideremos el ejemplo simple de un gobierno con tres ministros o socios de coalición igualmente fuertes –o un parlamento con tres partidos del mismo tamaño– A, B y C, y un presupuesto con dos rubros de gastos (X, Y). Supongamos que las prioridades de gastos de A, B y C son (4,6), (6,4) y (4,4) respectivamente. Un enfoque de abajo hacia arriba para negociar el presupuesto generará una mayoría para 4 unidades en la primera dimensión –respaldado por A y C– y 4 unidades en la segunda dimensión –respaldado por B y C (es decir, gasto total de 8 unidades). Por otra parte, un enfoque de arriba hacia abajo conducirá a un nivel total de gastos de 10 unidades, respaldado por una mayoría de A y B. En este caso el perfil de gastos, bajo supuestos razonables, se convierte en (5,5). Si, en cambio, el perfil preferido de C es (6,6) un enfoque de arriba hacia abajo generará niveles totales de gastos más bajos de 10 unidades, mientras que un proceso de abajo hacia arriba llevará a 12 unidades (es decir, el resultado depende de las preferencias).
El caso de la presupuestación de arriba hacia abajo como instrumento para mejorar la sustentabilidad fiscal es más sutil, y tiene que ver con el prejuicio inherente en la toma pública de decisiones hacia déficits excesivos.10 Esta tendencia se ve agravada por el hecho de que existen demasiados actores en el proceso de presupuesto cuya preferencia tiene que ser tomada en cuenta, que la información es asimétrica e imperfecta, y que las decisiones son tomadas bajo una restricción de tiempo. Aunque puede haber una preferencia colectiva por un nivel de gasto global que esté bien calibrado respecto del ingreso proyectado, la coordinación de un gran número de decisiones individuales no permite una consolidación simultánea de todas las alternativas posibles. Dado que el gabinete y el parlamento no pueden emprender rondas de negociaciones ilimitadas, pueden terminar con una alternativa sub-óptima simplemente porque el efecto global no era conocido cuando se tomaron las decisiones obligatorias. La presupuestación de arriba hacia abajo puede asegurar la sustentabilidad al reducir las dimensiones de la decisión de presupuesto inicial, y al brindar una estructura que facilite la coordinación de diversas alternativas.
Un segundo modo por el cual un enfoque descendente puede mejorar la sustentabilidad fiscal es alterando la preferencia de los ministros o miembros del parlamento individuales. En un proceso en el que el nivel total de gastos es determinado a través de una decisión explícita –más que por la suma de un gran número de decisiones individuales– la cuestión de la sustentabilidad de la política fiscal gana un lugar más prominente en las discusiones sobre el presupuesto. Por lo tanto, la presupuestación descendente puede crear una comprensión y apoyo más amplio de las cuestiones de política fiscal globales entre los que toman decisiones.
E. Mejora de la eficiencia sectorial
Un proceso descendente también tiene el potencial de promover la claridad cuando fija prioridades para sectores principales del gobierno, y de asegurar asignaciones de presupuesto compatibles con tales prioridades. Para preparar los puntos detallados que componen el presupuesto, existe el riesgo de perder de vista el cuadro más grande.11 Un cierto nivel de agregado en la etapa inicial de la preparación del presupuesto, a través de la asignación del gasto total a ciertos sectores clave, puede ayudar a separar las cuestiones políticas de las decisiones que son más de carácter técnico u operativo.12 Un proceso descendente puede reducir parte de la sobrecarga de información en el proceso de presupuesto que corre el riesgo de obstruir la formulación de la política.
Como la suma de topes del sector no puede superar el límite total de gastos, y la suma del gasto afectado para cada sector no puede superar el tope respectivo, la necesidad de efectuar concesiones recíprocas entre diversos objetivos también se torna inmediatamente evidente cuando se ponderan diversas alternativas políticas. Sujetos a un fuerte tope para el sector, los ministerios de línea y los organismos del gobierno son alentados a detectar cualesquiera ineficiencias, excesos de personal, o programas obsoletos que se puedan usar para financiar nuevas propuestas políticas dentro del mismo sector. Por lo tanto, un enfoque descendente para la preparación del presupuesto le agrega una prima para mejorar la eficiencia del sector público. Esto se opone a un proceso ascendente en donde no hay virtualmente incentivos para proponer cambios que puedan dar como resultado una reducción del nivel de actividad corriente, porque no liberará ningún recurso para el ministerio u organismo en cuestión.
F. Evidencia empírica de los beneficios dela presupuestación descendente
Los estudios empíricos de la relación entre instituciones y desempeño fiscal respaldan el supuesto de que un proceso descendente está asociado con déficits y deudas más bajos. En su estudio pionero de los procedimientos presupuestarios de países miembros de la Unión Europea, von Hagen (1992) ensaya la hipótesis de que un proceso descendente en la fase preparatoria del presupuesto, y un orden descendente en las tomas de decisiones en la aprobación parlamentaria, es más conducente a la disciplina fiscal que los procedimientos ascendentes. Estos dos aspectos están incluidos en índices estructurales que caracterizan el proceso de presupuesto, que han demostrado tener una relación significativa con los niveles de déficit y de deuda. De Haan y Sturm (1994) extienden el estudio al control de la composición y estabilidad del gobierno, y confirman que determinadas instituciones presupuestarias, inclusive la presupuestación descendente, están correlacionadas con una posición fiscal más robusta. Woo (2003) toma un enfoque similar y construye un índice que corresponde en términos amplios a un proceso de preparación de presupuesto descendente. Al expandir el estudio de von Hagen para incluir nueve países del Este Asiático, Woo confirma una fuerte relación entre estos arreglos institucionales y los resultados fiscales. Concentrándose en los países del Centro y del Este de Europa, Gleich (2003) incluye índices para el carácter descendente tanto de la preparación del proyecto de presupuesto como del proceso de aprobación parlamentario. Llega a la conclusión de que el impacto positivo de instituciones presupuestarias más estrictas sobre el déficit y la deuda se aplica también a estos países. Yläoutinen (2004), también al estudiar los países del Centro y del Este de Europa, incluye criterios sobre la secuencia de toma de decisiones en la preparación del presupuesto y el orden del procedimiento de aprobación en el parlamento, confirmando de este modo los resultados anteriores.
Contra estos estudios tenemos a Perotti y Kontopoulos (2002) que construyen un índice de la fragmentación de procedimiento del proceso de presupuesto, que en términos amplios corresponde a un proceso de preparación descendente y ascendente. Si bien demuestran que un nivel más bajo de fragmentación (es decir, un proceso más orientado hacia del descenso) está asociado con un déficit menor, menor gasto y menor ingreso, se encuentra que la relación es débil.
Sin embargo, si bien respalda la hipótesis de que la presupuestación descendente conduce a una disciplina fiscal agregada, existen ciertas limitaciones a estos estudios. En primer término, los estudios construyen índices compuestos que consisten en diversos aspectos institucionales, y prueban su relación con el desempeño fiscal para llegar a estos resultados. Por lo tanto, no es posible separar el aporte del procedimiento descendente. Segundo, tal como antes comentáramos, se trata en la práctica de una cuestión de interpretación definir un proceso presupuestario como predominantemente descendente (top-down) o ascendente (bottom-up). La línea divisoria puede ser trazada en forma diferente por distintos estudios. Tercero, estos estudios tienen que confiar en instituciones formales, mientras que el proceso de presupuesto puede en realidad muy bien ser gobernado por una multitud de prácticas informales.
Ehrhart y otros (2006) tienen un enfoque diferente cuando prueban el impacto que la secuencia de decisiones tiene sobre el resultado de un proceso de presupuesto. En una serie de ensayos de laboratorio controlados, demuestran que el volumen del presupuesto se ve sin duda afectado por el cambio de un procedimiento de toma de decisiones descendente a otro ascendente, pero que no existe una tendencia general para que un procedimiento descendente produzca un presupuesto más pequeño. Estrictamente hablando, el objetivo del proceso de presupuesto es evitar los déficits excesivos y asegurar una situación fiscal sustentable, más que minimizar los niveles de gasto. Por lo tanto, el resultado es ni un resultado a favor, ni un resultado en contra de la presupuestación descendente. Sin embargo, un segundo resultado del estudio es que la complejidad es costosa, y que un incremento en el número de las dimensiones del gasto (es decir, más partidas de presupuesto) y menos información, requieren más rondas de votación para alcanzar el equilibrio. Según se discutiera anteriormente, con un presupuesto consistente en un gran número de afectaciones, un proceso en donde la recolección de información tiene un costo de oportunidad, y donde hay un plazo fijo para presentar y aprobar el presupuesto, el enfoque descendente tiene mayor oportunidad de conducir a un presupuesto fiscalmente sustentable.
III. Presupuestación descendente en la práctica
Un enfoque descendente para la preparación del presupuesto requiere procedimientos para establecer el nivel de gastos global y la asignación del presupuesto por sectores. También cambia el enfoque y la dinámica de las negociaciones entre el ministro de Hacienda y los ministros de línea.
A. Introducción de un proceso descendente
Una caracterización estilizada del proceso de presupuesto es valiosa para analizar factores que son pertinentes para la forma en que las finanzas del gobierno evolucionan con el tiempo. El uso de tales abstracciones de la realidad no debería perder de vista el hecho de que los presupuestos son formados en un ambiente altamente político, en donde hay a menudo presión por desviarse de lo que es óptimo desde un punto de vista colectivo. Por lo tanto, al diseñar el marco institucional se hace necesario encontrar un equilibrio pragmático entre un modelo teóricamente estricto y los compromisos pragmáticos necesarios para que el marco sobreviva.
Un rasgo central del proceso de presupuesto es que las decisiones sean el resultado de negociaciones entre numerosos jugadores –el presidente, primer ministro, ministro de Hacienda, ministros de línea individuales, ejecutivos de organismos, empleados de la administración pública, y miembros del parlamento– y que el equilibrio de la autoridad fiscal tenga un impacto en el resultado. Cualquier alteración del orden existente será aceptable sólo si la pérdida de influencia de un jugador en un área se ve compensada por una mayor influencia en alguna otra área. Fortalecer el carácter descendente del proceso de presupuesto –que, en gran medida, está destinado a ocuparse de una fragmentación de los poderes fiscales y del equilibrio sub-óptimo que esto genera– tiene que tomar en cuenta la redistribución de roles y responsabilidades. Desde el punto de vista del ministerio de Hacienda –o en el parlamento, la comisión de hacienda o de presupuesto– se abandona la influencia sobre los detalles del presupuesto a cambio de mayor poder sobre los parámetros globales. Desde la perspectiva de los ministros de línea –o de los comités sectoriales– un proceso descendente introduce rigideces y restricciones sobre el gasto total y las asignaciones sectoriales, lo cual reduce el alcance para expandir los intereses del sector. Esto sólo puede ser aceptable si es contrarrestado por una mayor flexibilidad dentro del sector respectivo, y si la reforma es creíble en el sentido de que el nuevo procedimiento es obligatorio para todos los ministerios.
B. Establecer el límite total de gastos
La única decisión más importante para el gobierno es determinar el tamaño del gobierno. En un proceso descendente, esta cuestión es formalizada fijando un límite sobre el gasto total en una etapa muy temprana de la preparación del presupuesto. Conforme lo comentado por Ljungman (2008), existen argumentos para establecer tales límites mucho antes del comienzo del proceso de presupuesto a través de topes de gastos globales a mediano plazo obligatorios.13 Aunque no derivado de un concepto descendente, un enfoque de mediano plazo para la formulación de la política fiscal y el presupuesto es importante para asegurar que los límites de gastos globales sirven a los fines propuestos.
Desde una perspectiva, el límite de gasto total puede ser visto como una decisión altamente ideológica. El tamaño del presupuesto es un reflejo de un compromiso para suministrar bienes, servicios, y protección social, y brinda la cantidad de recursos que van a consumirse, invertirse o transferirse. Una decisión tan fundamental tiene que ser tomada por asambleas políticas (es decir, el gabinete de ministros y el parlamento).
Desde otro ángulo, la determinación del límite de gastos es una cuestión técnica, que requiere la experiencia de profesionales en el ministerio de Hacienda. Una evaluación calificada del espacio para el gasto tiene que estar basada en una proyección de los recursos disponibles –en términos de ingresos esperados– y un análisis de la política fiscal adecuada dadas las condiciones económicas prevalecientes.
En paralelo con estas dos perspectivas existe el riesgo de exactitud insuficiente respecto de los pronósticos macroeconómicos y fiscales.14 En algunos casos, un prejuicio se puede explicar por técnicas de pronóstico inadecuadas. Otra posibilidad es la existencia de presión política para pintar un desarrollo positivo. Tal tendencia no tiene que venir como una interferencia directa con los pronósticos, pero podría ser el resultado de la falta de voluntad de los empleados públicos para presentar malas noticias.15
Un supuesto implícito en un enfoque descendente es que el proceso de presupuesto es abarcador, en el sentido de que la totalidad, o por lo menos una parte significativa del gasto, está cubierta por el presupuesto del gobierno. La existencia de presupuestos separados a través de fondos extra-presupuestarios o el uso significativo de ingresos presupuestados y contabilizados en una base neta, disminuye el efecto disciplinario de un límite de gastos global.
El límite de gastos se ve también afectado por la evaluación por parte del gobierno de la necesidad de una política fiscal contracíclica. Reconociendo que en ciertas circunstancias puede ser necesario acelerar el retorno a niveles de PBI equilibrados a través de políticas fiscales expansionistas o contractivas, deben tomarse en cuenta los argumentos acerca de desvíos temporarios de la posición del equilibrio presupuestario a largo plazo al determinar el nivel de gasto total.16 Primariamente esto involucra estimar el efecto de los estabilizadores automáticos sobre el lado del gasto del presupuesto. El Recuadro 3 describe el enfoque tomado en Suiza para calibrar el nivel de gasto a los desvíos de la plena producción y el pleno empleo. En una baja particularmente severa, también puede ser necesario complementar los estabilizadores automáticos con una política fiscal discrecional.
C. El proceso de asignaciones del sector
Una etapa política en la cual el gobierno discute y establece asignaciones de sector –preferentemente en un contexto de mediano plazo– brinda estructura y estabilidad al proceso de presupuesto. Considerando la heterogeneidad de los arreglos constitucionales, las tradiciones de gestión del sector publico y las condiciones políticas, es difícil generalizar procedimientos que sean apropiados en todas las circunstancias. Sin embargo, algunos elementos de una fase de asignaciones parecen ser importantes.
La asignación del presupuesto a sectores clave es en esencia una expresión de prioridades políticas. La cantidad de recursos asignados a diversos objetivos tales como educación, defensa, desarrollo regional, infraestructura, soporte del desempleo, o bienestar social, es la diferencia característica entre los partidos políticos o facciones dentro de los partidos. Determinar la asignación del presupuesto a sectores globales es, desde esta perspectiva, una etapa que debería atraer significativa atención, dado que es en este momento cuando se fijan las políticas. Sin embargo, una nueva ronda de preparación del presupuesto no da libertad ilimitada para revalorizar políticas del gobierno.
Para un año dado, gran parte del gasto es fijada por contratos legalmente vinculantes, la legislación para el empleo público y acuerdos anuales sobre incrementos salariales, compromisos explícitos con áreas específicas o legislación sobre prestaciones. Los cambios radicales son rara vez posibles de un año a otro. La política presupuestaria puede ser redirigida, pero los resultados notables pueden llevar más de un año.17 Cuando se toma en cuenta la inercia de las políticas corrientes, una parte significativa de las asignaciones para el sector se convierte en un proceso políticamente tranquilo de estimar correctamente el gasto para decisiones políticas que ya se están instrumentando.
Por lo tanto, la cuestión contenciosa es determinar de qué modo distribuir cualesquiera espacios adicionales para el gasto –o si así se pidiera, en dónde efectuar los recortes de gastos– que es un emprendimiento más manejable que hacer una revalorización completa de las políticas de gobierno. Asimismo, el criterio ejercido por el gobierno está a menudo limitado por los compromisos políticos efectuados con anterioridad a través de acuerdos de coalición, manifiestos partidarios, programas políticos o por declaraciones del presidente, primer ministro u otros representantes del gobierno. Por lo tanto, la etapa de asignaciones es, en cierta medida, un proceso de consolidar compromisos políticos, y traducirlos en un plan de gastos coherente.
Este punto de vista del proceso pone de relieve la importancia de tener capacidad para efectuar proyecciones de gastos precisas. A menos que la asignación a sectores se base en una evaluación calificada del costo de continuar las políticas corrientes y el costo de nuevas iniciativas, su utilidad resulta altamente cuestionable. Una comprensión insuficiente de la dinámica del gasto de las políticas del gobierno es un amplio obstáculo para la gestión del presupuesto.
Un estricto procedimiento descendente presupone que las decisiones tomadas con anterioridad en el proceso de presupuesto son respetadas y seguidas. Esto implica que el tope total y las asignaciones de sector son políticamente realistas. Un nivel mínimo de fondos para los diversos sectores se debe poner a disposición en el presupuesto, y esta asignación debe estar respaldada por un número suficiente de miembros en el cuerpo de toma de decisiones. Cierta clase de apoyo de las asignaciones sectoriales, que pueden estar referidas a etapas posteriores en el proceso de presupuesto, es necesaria, si bien el formato exacto de esta decisión es determinado por circunstancias específicas del país. Salvo por la circunstancia muy especial en donde la agenda política es dictada completamente por sólo una persona o muy pocas en el ejecutivo, la fase de las asignaciones tendrá que involucrar a todo el gabinete de ministros. La reunión del gabinete sobre el presupuesto presentada en el Recuadro 4 ilustra de qué manera este proceso se organiza en Suecia.
Para que los topes del sector sean efectivos en el proceso de preparar el presupuesto, es vital que sean operativos. Por esta razón, tienen que ser definidos en una dimensión que no se puede trasladar fácilmente a la clasificación del presupuesto y la estructura organizativa de la administración del gobierno. Los topes de sector que se estiran sobre varios ministerios requieren una coordinación que puede ser difícil de lograr en la práctica. Para asegurar adhesión a los topes es, además, importante tener una clara contabilidad del tope respectivo en el proceso de preparación del presupuesto. Esto es difícil de ejecutar si el tope es compartido entre varios ministerios.
D. El mandato de los ministros del sector
Una vez que se han establecido las principales directivas de la política de presupuesto, comienza el proceso de preparar los detalles del presupuesto. Las amplias indicaciones de las prioridades políticas reflejadas en los topes del sector tienen que ser traducidas a actividades concretas, con las correspondientes asignaciones presupuestarias. Esta es, en gran medida, una tarea para empleados públicos profesionales en los ministerios de línea y organismos de gastos. Las cuestiones operativas acerca de la mejor manera de lograr los objetivos detallados por el liderazgo político son, en la mayoría de los casos, de interés limitado para los miembros del gabinete. No es posible, sin embargo, trazar una línea clara entre el significado político de una partida en el presupuesto y su impacto fiscal. A veces cuestiones pequeñas y detalladas –en especial cuando hay una perspectiva de distribución o regional– se convierten en políticamente importantes. Es de esperar un cierto grado de participación por parte del liderazgo político en esta etapa del proceso de preparación.
El hecho de que haya topes que restrinjan el alcance del gasto dentro de cada sector, significa que se puede otorgar a los ministerios de línea y los organismos de gastos un mandato importante para determinar el mejor modo de asignar recursos para lograr el objetivo político total para el sector respectivo. Los ministerios de línea y los organismos tienen en general un conocimiento superior de los aspectos operativos de la administración. El ministerio de Hacienda deberá tener fuertes argumentos para objetar una propuesta de asignación de recursos dentro del tope de un sector. La flexibilidad agregada en un procedimiento descendente tiene el potencial de incrementar la eficiencia, a la vez que preserva un control pertinente del gasto.18
Puede haber, sin embargo, razones para imponer ciertas restricciones a la posibilidad de reasignar gastos dentro del tope del sector. Más importante es que cualquier cambio en la composición del presupuesto del sector no contenga incrementos escondidos de gastos –incluso durante un horizonte de tiempo mayor que el año siguiente. Las variaciones temporarias en el gasto son naturales para un número de partidas en el presupuesto, por ejemplo, en programas de prestaciones y pagos de intereses sobre la deuda del gobierno. Es probable que usar una declinación temporaria en el gasto para financiar nuevas iniciativas políticas de naturaleza permanente signifique tensiones futuras sobre las finanzas públicas. Asimismo, puede haber razones para restringir las posibilidades de transferir entre ciertas categorías de gastos en el presupuesto. Un mandato irrestricto de reasignar fondos del presupuesto a sueldos puede, a falta de cualquier mecanismo efectivo por controlar el gasto de personal, mermar otras partidas. Otros casos en donde se puede justificar restringir reasignaciones de presupuesto es entre el gasto de programa y la administración de programas o entre gasto corriente y de capital.
IV. Procedimientos de votación descendente en el parlamento
Una secuencia descendente de toma de decisiones está destinada a promover la racionalidad colectiva en un ambiente caracterizado por un gran número de potenciales efectos directos del presupuesto y numerosos encargados de tomar decisiones con intereses en conflicto. Tal situación se encuentra no sólo durante la preparación de la propuesta de presupuesto del gobierno, sino también, mutatis mutandis, en el proceso de votar el presupuesto a través del parlamento.19
A. Rol y riesgo de la aprobación parlamentaria del presupuesto
Formalmente, el parlamento tiene suprema autoridad sobre el tamaño y composición del presupuesto. Sin embargo, no establece, en general, una alternativa de presupuesto abarcadora.20 Un rechazo completo del presupuesto propuesto indicaría una falta de apoyo de las políticas del gobierno y, en consecuencia, del gobierno en sí mismo. La prerrogativa del parlamento es más bien aprobar o rechazar el presupuesto del gobierno, sujeto a que se introduzcan reasignaciones o medidas adicionales durante el proceso de votación.
La posibilidad de que el parlamento, a través de modificaciones al presupuesto, eleve los gastos por encima del nivel propuesto por el gobierno crea un riesgo adicional para la sustentabilidad fiscal. Si bien es posible que cada afectación no esté sujeta a revisión, los parlamentaristas individuales tienen a menudo interés por promover intereses especiales, que podrían deshacer la rectitud fiscal en la preparación del presupuesto. Es posible que los incrementos de gastos reales no sean grandes, pero existe un efecto latente en el sentido de que el gobierno debe tomar en cuenta la posibilidad de modificaciones, y formular una propuesta de presupuesto que sea aceptable para el parlamento.
El parlamento puede verse restringido en los cambios que se puedan introducir al presupuesto. Se puede exigir, por ejemplo, que cualquier propuesta que aumente el gasto esté acompañada por una propuesta correspondiente para disminuir otra partida del presupuesto por el mismo monto, o para aumentar el ingreso de modo que el equilibrio del presupuesto permanezca sin cambio. La intención de tales restricciones es mantener la disciplina fiscal durante la aprobación del presupuesto. El argumento a favor de revisar los procedimientos de voto para asegurar la sustentabilidad fiscal depende, en consecuencia, de la eficacia de los procedimientos parlamentarios existentes.
B. Aprobación descendente
Un procedimiento de aprobación parlamentaria que comienza con un debate y voto sobre diversas subcategorías de gasto, y sólo en la etapa de las conclusiones vota el presupuesto global (es decir, cuando el presupuesto es aprobado desde abajo hacia arriba) da lugar a las mismas cuestiones que las discutidas más arriba. En cambio, la aprobación se puede organizar de arriba hacia abajo, iniciando el debate parlamentario con un voto de los parámetros fiscales globales, como por ejemplo el gasto total, el ingreso estimado y el equilibrio presupuestario resultante, y los requisitos de prestaciones. Una vez que se han determinado estos aspectos globales, el parlamento vota las principales directivas políticas –en términos de asignaciones sectoriales– con la restricción de que la suma de los topes del sector no puede superar el límite de gasto global votado en la primera etapa. Sólo en una tercera etapa los detalles del presupuesto son llevados a las comisiones del sector para su revisión. Nuevamente, la posibilidad de introducir cambios en el presupuesto sectorial está sujeta a la restricción de que se respete el tope del sector determinado con anterioridad. Esto significa que los miembros del parlamento pueden elevar el gasto sólo si pueden movilizar apoyo suficiente para una disminución que compense de otra partida de gasto dentro del mismo sector. Los procedimientos de votación descendente en el parlamento noruego se describen en el Recuadro 5.
Un procedimiento de voto descendente no prohibe, ni siquiera limita el alcance del parlamento para modificar la propuesta de presupuesto del gobierno. Sólo requiere que los efectos globales de los cambios propuestos sean explícitamente reconocidos y respaldados por un número suficiente de miembros del parlamento, o que los cambios en la composición del presupuesto sirvan para compensar. Según comentáramos con anterioridad, un proceso descendente podría alterar potencialmente la toma de conciencia de las cuestiones macroeconómicas y de sustentabilidad fiscal tratando el nivel total de gastos como una decisión independiente y no como el residual de una serie de votos individuales.
V. Resumen y Conclusión
La organización del proceso de presupuesto, y más específicamente el orden en el cual se toman las decisiones sobre el tamaño y composición del presupuesto, tienen impacto sobre la capacidad del gobierno para examinar sólidas políticas fiscales. Al asegurar que se tome una decisión sobre el nivel de gasto total antes de que se asigne el presupuesto a sectores principales, y que se fijen topes sectoriales antes de que se negocien los detalles del presupuesto (es decir, al preparar y aprobar el presupuesto de arriba hacia abajo), es posible fortalecer la suma del control fiscal y alinear mejor el presupuesto con las prioridades políticas.
La razón fundamental de la presupuestación descendente se torna clara si se ve el proceso de presupuesto como un problema de coordinación. El presupuesto del gobierno central consiste en cientos –y en muchos casos miles– de asignaciones de recursos individuales, que involucran a numerosos responsables de adoptar decisiones, cada uno con una preferencia diferente. Asimismo, el proceso de toma de decisiones se caracteriza por información imperfecta y asimétrica y tiempo limitado para preparación y negociaciones. Un proceso descendente reduce las dimensiones de las decisiones presupuestarias tempranas a un nivel más manejable, permitiendo decisiones más informadas sobre política global. Al someter decisiones de menor nivel de gastos a las restricciones decididas en las etapas tempranas del proceso, las cuestiones de sustentabilidad fiscal se internalizan en la preparación de políticas sectoriales detalladas, y reducen el riesgo de que tenga cabida un gasto superior a las prioridades de la política fiscal global del gobierno durante el transcurso de la preparación y aprobación del presupuesto.
Si bien conceptualmente distinguibles unos de otros, los elementos de la presupuestación descendente o de arriba hacia abajo y la ascendente o de abajo hacia arriba están presentes en toda la presupuestación. Por lo tanto, introducir una presupuestación descendente es una cuestión de cambiar el equilibrio, más que un completo cataclismo y reorganización de las prácticas presupuestarias existentes. Sin embargo, para cosechar los beneficios de un enfoque descendente es necesario resolver algunas cuestiones.
Primero, un proceso para determinar el nivel de gasto global deberá ser institucionalizado. Una presupuestación descendente efectiva requiere que se respete la decisión sobre el gasto total a lo largo del proceso de presupuesto –y sólo se revise en las situaciones de crisis más extremas. Asimismo, para promover la sustentabilidad fiscal se deberá fijar el nivel de gasto global a un nivel compatible con los objetivos de política fiscal global del gobierno y con las condiciones económicas vigentes.
Segundo, la asignación sectorial tiene que tomar en cuenta la inercia de las políticas existentes, los compromisos políticos previos asumidos por el gobierno, y cualesquiera nuevas políticas que el gobierno desee lanzar. Esto pone de relieve la importancia de una buena comprensión técnica de en qué forma se desarrollan las políticas de presupuesto a lo largo del tiempo, y una capacidad para efectuar proyecciones de gastos precisas. Sólo si las asignaciones sectoriales son creíbles y realistas será racional hacer cumplirlas en la preparación continuada del presupuesto.
Tercero, en un proceso descendente, es posible desarrollar el traspaso de una significativa autoridad para preparar detalles presupuestarios a ministros de línea individuales, siempre que se respeten los topes sectoriales fijados con anterioridad en el proceso. Al permitir que el ahorro generado dentro de los topes se use para nuevas iniciativas, se promueven las reasignaciones y las mejoras en la eficiencia. Sin embargo, es necesario establecer algunos principios para los tipos de redistribuciones que se pueden efectuar dentro de un sector para asegurar la disciplina fiscal y la observancia de prioridades políticas clave.
También se puede aplicar un enfoque descendente respecto de la presupuestación al proceso de aprobación del presupuesto en el parlamento, para dar estructura y estabilidad a un proceso que de otro modo corre el riesgo de quedar atrapado por intereses de sectores o un juego estratégico. Los beneficios de una aprobación de presupuesto descendente o de arriba hacia abajo dependerán de los procedimientos de voto existentes, y de las posibilidades de introducir modificaciones o bloquear la aprobación del presupuesto.
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Recuadro 1: La presupuestación como un juego
Hasta cierta medida, el proceso de oferta de recursos en el proceso de presupuesto puede verse como un juego, en el cual existen ciertas reglas, que todos los participantes conocen. En un proceso de abajo hacia arriba, será racional que los ministerios de línea y los organismos de gasto exageren la necesidad de recursos, dado que saben que cualquier propuesta estará sujeta a un examen profundo y a una eventual reducción por parte del Ministerio de Hacienda. Los incentivos para dar estimaciones de gastos infladas se ven reforzados por el hecho de que el Ministerio de Hacienda está muy al tanto de las demandas poco realistas efectuadas por sus ministerios de línea y organismos de gastos. Para recibir fondos adecuados, es necesario solicitar montos excesivos.
Antes de la reforma de presupuesto en Corea, cuando se redujeron los prejuicios respecto de la presupuestación excesiva, se estima que las propuestas de gasto iniciales sobrestimaban en promedio los requisitos de recursos en alrededor del 30%. En el caso de Finlandia, la tendencia hacia pedidos de recursos excesivos como táctica en las negociaciones entre los ministerios de línea y el Ministerio de Hacienda es compensada por la publicación de las presentaciones de presupuesto iniciales. De acuerdo con la Ley de libertad de información finlandesa, las presentaciones de presupuesto finales enviadas al Ministerio de Hacienda son puestas a disposición del público. Una gran diferencia entre la cifra solicitada y el resultado concreto en el presupuesto indicaría irresponsabilidad fiscal del ministro de línea o falta de poder político. Un alto grado de transparencia puede crear incentivos para la disciplina fiscal.
Fuentes: Blöndal y otros (2002), Kim y Park (2006).
Recuadro 2: Donde el arriba hacia abajo se encuentra con el abajo hacia arriba
En Holanda, el gobierno determina un tope obligatorio de cuatro años para el gasto total del gobierno central expresado en términos reales al comienzo del término del gobierno. En ese momento, el gobierno también efectúa una distribución indicativa del tope a sectores principales: (i) el presupuesto núcleo; (ii) el sector salud; y (iii) los sectores sociales y de trabajo –y entre los más o menos 25 capítulos de presupuesto bajo los sectores. Esta asignación es efectuada como parte del acuerdo de política de coalición. El tope es traducido en un tope nominal en las primeras etapas del proceso de preparación del presupuesto cada año.
Al comienzo del presupuesto anual, los ministerios de línea presentan Cartas Políticas al Ministerio de Hacienda. Estas cartas contienen una evaluación básica actualizada de gastos para una continuidad de las políticas existentes, una presentación cualitativa y cuantitativa de las prioridades para el año venidero, y cualesquiera pedidos de fondos adicionales para iniciativas de nuevas políticas. La evaluación básica y las propuestas políticas presentadas por los ministros de línea, junto con una evaluación actualizada del impacto de gastos del desarrollo macroeconómico, permiten al Ministerio de Hacienda producir un escenario de gastos totales que se puede comparar con el tope de gastos y el sector indicativo y asignaciones de capítulos en el acuerdo de coalición. El Ministerio de Hacienda evalúa en qué medida hay espacio bajo el tope para expandir políticas, si los recortes de gastos son necesarios para cumplir con el tope total, y qué reasignaciones entre sectores y capítulos pueden ser necesarias.
En la primera mitad de abril, el ministro de Hacienda presenta al gabinete su propuesta de política presupuestaria en la forma de una Carta Marco. La carta marco proporciona el punto inicial para las deliberaciones del gabinete que tienen lugar durante un par de días en abril, en donde se discuten las principales prioridades políticas del gobierno, y se determina la asignación total de recursos. La reunión de presupuesto del gabinete culmina en una decisión sobre topes de gastos para cada uno de los aproximadamente 25 capítulos del presupuesto. A comienzos de mayo, se envía una Carta de Totales a cada ministerio de línea dando las prioridades del gobierno para el sector respectivo, y el tope del capítulo con el cual deberá cumplir el proyecto de presupuesto. Los ministerios de línea tienen permiso para hacer reasignaciones dentro de su capítulo respectivo, siempre que no se supere el tope. El proyecto de presupuesto para el capítulo respectivo es presentado al Ministerio de Hacienda a mediados de junio.
Fuente: Ministerio de Hacienda de Holanda.
Recuadro 3 – Art 3 – Revista 72 ESPAÑOL
Recuadro 4: Reuniones del gabinete sobre presupuesto en Suecia
Suecia opera un tope multi–anual sobre el gasto nominal del gobierno central. Esto significa que se establece un tope total vinculante tres años antes del comienzo del año presupuestario, y la propuesta de presupuesto del gobierno debe adaptarse a un límite total predeterminado. El presupuesto del Estado es estructurado en 27 áreas de gastos, bajo el cual hay aproximadamente 500 afectaciones.
Las principales directivas de la política de presupuesto son discutidas y decididas en un retiro del gabinete sobre el presupuesto, que tiene lugar durante dos días a mediados de marzo de cada año. En ese momento, se presenta al gabinete un tope total para el tercer ejercicio adicional en el marco multi–anual renovable. En el retiro del gabinete sobre el presupuesto también se establecen los topes para cada gasto, basado en una propuesta del ministro de Hacienda. La decisión sobre los topes para las áreas de gastos es colectiva, y no ha habido negociaciones o tratos entre el ministro de Hacienda y el primer ministro, por una parte, y los ministros del sector, por la otra, antes de la reunión del gabinete. Cualquier ministro que desee incrementar el monto asignado a un área de gastos en la propuesta del ministro de Hacienda debe convencer a todos los otros ministros que hagan un recorte correspondiente en otras áreas de gastos para asegurar el cumplimiento del tope de gastos total. Las principales políticas del gobierno para el mediano a largo plazo, junto con los topes para las 27 áreas de gastos, son presentadas al parlamento en el Proyecto de Política Fiscal de Primavera el día 15 de abril.
El retiro del gabinete sobre el presupuesto permite al gobierno establecer las principales políticas presupuestarias de manera coordinada en una etapa temprana del proceso de preparación del presupuesto. El hecho de que la decisión es colectiva promueve la disciplina y crea presión de los pares sobre los ministros individuales para justificar sus políticas de sector. La asignación del área de gastos proporciona a la preparación continuada del presupuesto una estructura firme, y brinda un punto de referencia ampliamente aceptado en las negociaciones entre el ministro de Hacienda y los ministros de línea.
Recuadro 5: Aprobación parlamentaria descendente en Noruega
El Parlamento Noruego (Stortinger) tiene facultades ilimitadas para introducir modificaciones a la propuesta de presupuesto del gobierno a través de un voto por simple mayoría. En el pasado era común que se empeorara el equilibrio del presupuesto durante el transcurso del debate parlamentario, dado que se agregaban nuevas partidas de gastos sin los recortes de gastos correspondientes o la introducción de medidas que incrementaran el gasto.
Siguiendo una reforma presupuestaria en 1997, la aprobación parlamentaria del presupuesto sigue un enfoque descendente, a través del cual se ha fortalecido la disciplina fiscal.
– Cuando el proyecto de presupuesto se presenta al parlamento, se remite a la Comisión Permanente de Finanzas y Asuntos Económicos, que lleva a cabo una profunda revisión de la política fiscal global y los agregados al presupuesto.
– Después de un debate de esta comisión, se presenta al parlamento una recomendación del gasto total, topes para 22 sectores de gastos, y el ingreso estimado para su adopción.
La decisión sobre la asignación sectorial, que es efectuada en una única resolución, es vinculante para el procedimiento de procesar los detalles del presupuesto en las 12 comisiones permanentes del sector. Las comisiones del sector pueden proponer cambios a la asignación de gastos en la propuesta del gobierno, pero deben cumplir con el tope del sector determinado a través del voto temprano en el parlamento. Esto significa que si la comisión presenta un aumento en una afectación, debe, al mismo tiempo, proponer una reducción correspondiente en otra afectación bajo el tope de gastos del mismo sector. Las recomendaciones de las comisiones permanentes son presentadas para su aprobación parlamentaria para el 15 de diciembre a más tardar. Las afectaciones bajo los topes de gastos del sector son adoptadas colectivamente a través de una resolución única.
1 Véase, por ejemplo, von Hagen (1992); Poterba (1993); de Haan y Sturm (1997); Alesina y otros (1999); Stein y otros (1999); Gleich (2003), y Debrun y otros (2008).
2 Este no es de modo alguno un elemento nuevo. Como lo ilustra la paradoja de Condorcet –en donde tres partidos que votan respecto de tres puntos da como resultado que la mayoría cambia con cada intento de alcanzar una decisión–, podría no ser un equilibrio estable en un proceso de toma de decisiones colectivo. Elegir un método de votación se torna necesario para asegurar una decisión, y esta elección afectará el resultado.
3 Se puede encontrar un uso temprano de los términos descendente y ascendente (o de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, para describir el orden de la toma de decisiones en el proceso de presupuesto en Bozeman y Straussman (1982). Otros estudios usan una terminología diferente para referirse a los mismos conceptos. Ferejohn y Krehbiel (1987) hacen una distinción entre un proceso de presupuesto y una asignación de presupuesto, mientras que Ellwood (1983) llama a estos enfoques abarcadores y fragmentados.
4 Véase Wildavsky (1992) para un debate sobre los efectos del incremento.
5 Según lo demostrado por von Hagen (1992), un proceso que da al Primer Ministro o al ministro de Hacienda dominio estratégico sobre ministerios de sectores conduce a la disciplina fiscal.
6 Véase, por ejemplo, Bozeman y Straussman (1982) para un debate sobre la evolución de elementos de arriba hacia abajo informales y no revelados en la formulación del presupuesto en los Estados Unidos, y su relación con el enfoque de abajo hacia arriba analizado con más detenimiento.
7 El problema de fondo de recursos comunes surge porque los beneficios de los programas del gobierno están en general limitados a un estrecho grupo, mientras que el costo es distribuido a través de todos los contribuyentes. Dado que el costo total no es soportado por los beneficiarios de un programa de gobierno en particular, es racional abogar por gastos mayores que los que estarían implícitos por las compensaciones entre los costos colectivos y los beneficios colectivos. Véase, por ejemplo, Weingast y otros (1981) para un debate del problema de fondos comunes.
8 De acuerdo con el Teorema de Imposibilidad de las Flechas, no existe un proceso de toma de decisiones único que satisfaga todos los criterios democráticos razonables: (i) racionalidad colectiva; (ii) no impacto de alternativas irrelevantes; (iii) optimalidad de Pareto; y (iv) no dictadura. Por lo tanto, la elección de un modelo de toma de decisiones democrático tiene que involucrar un compromiso entre valores competidores.
9 Como lo demostraran McCubbins y Schwartz (1985), Ferehohn y Krehbiel (1987), y Helland y Rasch (1996), aunque el orden de las decisiones en el proceso de presupuesto es claramente importante para el resultado, no introduce un prejuicio hacia niveles de gastos más bajos. Dependiendo de las preferencias, un proceso de arriba hacia abajo puede conducir a presupuestos más grandes o más pequeños.
10 Molander (1999) señala que ni una ilusión fiscal ni un prejuicio hacia el déficit son incompatibles con un supuesto de tomadores de decisiones benévolos y bien informados.
11 Si bien importante para todas las estructuras de presupuesto, este problema es más agudo con un presupuesto de partidas detalladas con una fuerte concentración en la composición de los insumos.
12 Como lo puso de relieve Hendirk (1992), un procedimiento descendente da instrucciones para la preparación de niveles más bajos –departamentos u organismos– brindando guías cuantitativas sobre las prioridades del gobierno. “Más aún, estos sistemas [sistemas descendentes] deberán establecer un flujo de nivel de información de lo más alto a lo más bajo e instrucciones que tornen operativas las directivas del nivel macro como prioridades y restricciones de la política operativa dentro de unidades administrativas de nivel más bajo.”
13 Ver también Finanzas Públicas en EMU 2006 para soporte empírico del rol de los límites de gasto globales a mediano plazo para promover la disciplina fiscal.
14 Véase, por ejemplo, Larch y Salto (2005) para un análisis del prejuicio respecto de los pronósticos macroeconómicos para los países europeos.
15 Diversos países se han ocupado del problema de un prejuicio positivo de distintas maneras. En Canadá, los pronósticos del sector privado son usados como base para el marco macroeconómico del gobierno. Hasta 2007, Holanda usaba una combinación de pronósticos macroeconómicos independientes suministrados por el Departamento de Planificación Económica y un factor de contingencia institucionalizada que introducía una tendencia bajista para el excedente proyectado. Chile utiliza un panel de economistas independientes para dar insumos al marco macroeconómico. Véase Jonung y Larch (2006), y Debrun y otros (2009) para una discusión más general del rol de la supervisión independiente de las proyecciones económicas y fiscales.
16 Véase, por ejemplo, Hemming (2002), Andersen (2005), Blinder (2006), FMI (2008), Spilimbergo y otros (2008), o FMI (2009) para un debate sobre el rol de la política de estabilización fiscal.
17 El hecho de que los grados de libertad para introducir cambios políticos en el corto plazo sean limitados es otro fuerte argumento para adoptar un marco de mediano plazo en la presupuestación, a través de la cual se exponen los efectos fiscales más allá del año siguiente. Al expandir el horizonte a un período de tres a cinco años más allá del año en curso, el gobierno tiene un marco en el cual se pueden analizar los efectos diferidos de las reformas, y se pueden presentar medidas fuera del ciclo de presupuesto anual.
18 Según lo demostrado por Hendrick (1992), el impacto de un proceso descendente sobre las reasignaciones depende de la naturaleza, tamaño y perfil político del sector. El grado de flexibilidad del gasto varía significativamente entre diversas áreas, y la capacidad para lograr una implementación política más racional y eficiente transfiriendo la planificación operativa sólo emergerá en la medida en que los ministros de línea o los ejecutivos de organismos tengan poder de decisión concreto sobre sus sectores. Este poder de decisión se ve disminuido cuando factores exógenos determinan en gran medida el gasto, en áreas de alto perfil, o cuando el tamaño del sector es pequeño.
19 Para un debate acerca del significado del sistema de votación para los resultados fiscales, véase Grilli y otros (1991) o Lijphart (1999).
20 Si bien esta posibilidad existe formalmente en algunos países (por ejemplo, Alemania y Luxemburgo) es típico que no sea de relevancia práctica para el proceso de presupuesto, con una notable excepción: los Estados Unidos, en donde el Congreso puede adoptar un presupuesto que no se origina en el gobierno.
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