Adolfo Ernesto Rinaldi
Trataremos de hacer un primer ensayo del tema a efectos que sirva de base para posteriores discusiones o amplificaciones del mismo, ya que consideramos que su tratamiento es sumamente necesario, pues la agilización de los Procesos Presupuestarios en la mayoría de de nuestros países es un tema de permanente actualidad.
En primer termino trataremos de puntualizar lo que consideramos puede entenderse como Proceso Presupuestario analizando sus etapas, que habremos de mencionar, dejando expresa constancia que su enumeración no es taxativa y que no pretendemos abarcar la totalidad de ellas. Nos detendremos a considerar algunas, a fin de analizar su desarrollo y tratar de bosquetear los cambios que serian necesarios o conveniente introducir con el fin de agilizar y simplificar dicho proceso.
Entendemos que agilizar los Procesos Presupuestarios resulta imprescindible en estos momentos, que en la mayoría de nuestros países se esta viviendo una época caracterizada por “cambios veloces, arrítmicos y profundos” (1), por lo que es preciso enfatizar que frente a este contexto, es necesario que el proceso Presupuestario se “articule en una gestión de tipo estratégico, capaz de conferirle una flexibilidad y capacidad adaptativa congruente con una situación exógena incierta, inestable y con cambios veloces y profundos ” (2). Por lo tanto es necesario transformar nuestros Procesos Presupuestarios, haciéndolos lo mas ágiles y flexibles posibles.
Tal como expresamos, enumeramos algunas de nuestras etapas, que a nuestro juicio, conforman el proceso presupuestario y que a pesar de no conocer la legislación sobre la materia de todos los países de la región, seguramente no distará mucho de algunos de los Procesos de este tipo que se desarrollan en cada uno de ellos. Así mencionamos:
a) Normas para la confección de los anteproyectos de presupuesto, en base a las necesidades de cada Jurisdicción u Organismo.
b) Preparación y elevación de los anteproyectos por los distintos usuarios.
c) Compatibilización en la Oficina Central de Presupuesto o equivalentes, de los anteproyectos presentados.
d) Discusión a nivel político y decisión acerca de los objetivos prioritarios, como cuando de la compatibilización previa, surgen gastos, que como generalmente ocurre, superan holgadamente a los recursos disponibles.
e) Elaboración del proyecto de Ley y su elevación a la legislatura para su análisis, consideración y aprobación.
f) Discusión parlamentaria del proyecto, tratamiento en comisiones, pedidos de informes, etc. Y su sanción en forma de ley.
g) Decreto de distribución y orden de disposición de los créditos legales a favor de los ordenadores secundarios de los gastos.
h) Ejecución del presupuesto aprobado.
i) Modificaciones presupuestarias durante la vigencia del mismo.
j) Registración contable de las operaciones relativas a la ejecución.
k) Suministros de informaciones acerca de la marcha de la ejecución vigente, necesarias para efectuar operaciones en el documento original.
l) Informaciones necesarias para la elaboración de los anteproyectos y proyecto de Ley de Presupuesto para el ejercicio siguiente.
m) Elaboración de la Cuenta de Inversión a Cuenta General de Ejercicio.
n) Controles a ser ejercidos por los representantes de pueble (a través de la cuenta mencionada en m) y por los órganos específicos de control, tanto interno como externo.
Como podemos apreciar, esta enumeración de etapas, que como decíamos anteriormente no es taxativa, nos da rápidamente una idea de lo complejo que es este Proceso, complicado aún más por la existencia de distintos sistemas o reglas de apropiación de gastos y recursos aun determinado ejercicio presupuestario. Así encontramos el sistema de caja, el de competencia puro o jurídico y el sistema de competencia restringido o mixto (combinación de los dos anteriores). El sistema de caja, considera o elige como hecho determinante para la apropiación a un ejercicio, los ingresos de fondos en materia de los recursos y los egresos reales de fondos para los gastos. El sistema de competencia puro, también denominado sistema italiano, computa a un ejercicio determinado los recursos devengados, hayan sido ingresados realmente o no y con respecto a los gastos, aquellos que fueron comprometidos a lo largo del ejercicio, hayan sido cumplidos o no. Por último el sistema mixto o de competencia restringida, es una combinación de ambos, generalmente utilizando el sistema de apropiación de caja para los recursos y de competencia pura para los gastos.
El problema se agrava según sea el sistema que se utilice para la apropiación, ya que si se aplica al de competencia pura, será necesario llevar a partir de la finalización del ejercicio todo lo referente a la constitución y posterior evolución de los residuos activos (recursos devengados y no ingresados) y de los residuos pasivos (compromisos pendientes de concreción al cierre del ejercicio). Si se utiliza el sistema de competencia restringido será necesario llevar solo los mencionados en último término.
Trataremos ahora de analizar algunas de las etapas del Proceso, con el fin de efectuar ciertas proposiciones, tendientes a dotarlas de la agilización que nos hemos planteado.
a) Normas para la confección de los anteproyectos presupuestarios
Las normas para la confección de los anteproyectos de presupuesto para el ejercicio siguiente por cada una de las jurisdicciones u organismos deberán ser dictadas y distribuidas por el Organismos Central de Presupuesto, con la antelación adecuada en relación con la fecha fijada para la presentación de los mismos.
El objeto de ello consistirá en que quienes tienen la responsabilidad de elaborarlos, cuenten con el tiempo necesario, siguiendo puntualmente esas normas fijadas.
Entendemos que no cumplimentar este requisito traerá aparejado que los anteproyectos se realicen sin seguir dichas normas, lo que tomará, a los mismos, incompatibles entre sí, o que se eleven fuera del término fijado para eso. Generalmente, la experiencia indica que lo que ocurre es esto último, comenzando de esta manera a dilatarse el cronograma originalmente preparado (en general bastante ajustado), y que no pueda elevarse dentro de los términos legales previstos el Proyecto de Ley de Presupuesto, para ser considerado por el órgano volitivo de la Hacienda del Estado.
b) Preparación y elevación de los anteproyectos por los distintos usuarios
Generalmente, ya pesar de ser una tarea que se realiza cada año, los distintos Organismos no tienen las oficinas encargadas de esta tarea, preparadas con los antecedentes, informaciones, datos estadísticos, etc., necesarios para comenzar de manera independiente sus tareas. Estas oficinas, generalmente, y en virtud de los problemas coyunturales que caracterizan la ejecución del presupuesto, están mas preocupadas en elaborar las modificaciones a introducir al presupuesto vigente que en la formulación del anteproyecto para el ejercicio siguiente. Además, llegado este momento, como decíamos mas arriba, no cuentas con informaciones confiables, generalmente desactualizadas o incompletas sobre la ejecución del presupuesto vigente, para que sirva de base para las tareas a emprender.
Creemos llegado el momento de separar, claramente, esas funciones en las oficinas sectoriales, ocupando al personal encargado de la preparación de los anteproyectos, durante el ejercicio en obtener, compilar y analizar las informaciones necesarias, no esperando que la confección del proyecto sea solicitada por la oficina central para iniciar las tareas.
c) Compatibilización en la Oficina Central de Presupuesto o equivalentes, de los presupuestos presentados
Esta tarea que, consideramos debería ser relativamente sencilla, se torna compleja en razón que no siempre se reciben, de las Jurisdicciones u Organismos, sus anteproyectos en base a las normas y en la mayoría de los casos deben reclamarse reiteradamente, a partir del vencimiento plazo fijado para su elevación. Esto último es así porque generalmente, los encargados de la elaboración de los anteproyectos no tienen el poder decisorio necesario, y deben, durante el transcurso o una vez terminada, su preparación, requerir y lograr la opinión o el acuerdo de quienes se detentan dicha atribución, para poder elaborar definitivamente el anteproyecto. Qué distinto sería si existiesen en cada una de las jurisdicciones o áreas, planes concretos, claros y completos con prioridades marcadas, que sirvieran de orientación para quienes están el la oficina de presupuesto a cargo de la formulación del anteproyecto. Además consideramos que este tipo de intercambio de opiniones pueden anticiparse sin esperar que este finalizado el documento sectorial.
d) Discusión a nivel político y discusión acerca de los objetivos prioritarios
La experiencia nos indica que en esta aparte del Proyecto Presupuestario es imprescindible, en razón de no existir en la mayoría de los países de la región, planes a mediado plazo, con fijación de prioridades, a los cuales referir los documentos presupuestarios que se realicen para un determinado ejercicio.
Dice al respecto Horacio Muscia en su artículo “El Presupuesto, sus Técnicas y vinculación con la Planificación” (Revista ASAP Nº 11) “con lo que el carácter operacional del Presupuestos Gubernamental y sus vínculos con la planificación permanecen ocultos en buena parte”. “Asimismo deberá existir continuidad en la planificación y representar un todo integrado que permita plasmar en el presupuesto los programas específicos de acción inmediata…”. Su concreción sin duda alguna agiliza en gran medida el Proceso Presupuestario, en esta faz de preparación del documento presupuestario anual.
Otras de las causas que hacen necesario el proyecto ineludible de esta etapa, es la generalizada realidad que se verifica de que los recursos calculados son siempre muy inferiores a los valores de los créditos que las distintas Jurisdicciones solicitan.
La falta de planificación y de sistemas programáticos que responden a ella, a que nos hemos referido, trae como consecuencia que la asignación de recursos para la realización de tareas sustantivas quede supeditado a las largas reuniones de gabinete que normalmente se formalizan en esta etapa y en donde cada uno de sus integrantes trata de apoyar y defender el anteproyecto presentado. Es necesario, que los países que no lo posean, realicen planes a mediado plazo, a los que deban responder sus presupuestos, que además deben estar basados en modernas técnicas, y que terminen con el tal nocivo sistema de presupuestos repetitivos y/o incrementales.
Cabe aquí, quizá, una reflexión: que nos demuestra que, lamentablemente, en algunos casos el proyecto de Presupuesto termina siendo igual al anterior, incrementando o decrementado en un personaje dado, en base a parámetros fijados para las distintas variables económicas.
Cuando esto es así, los pasos anteriores, se realizan al sólo efecto del cumplimiento de disposiciones vigentes o cronogramas fijados, y cuya aplicación se torna prácticamente nula. No obstante que la eliminación de dichos pasos, traería, a no dudarla, una importante agilización del Procesos Presupuestario, estamos totalmente en contra de ello, y pensamos que deben realizarse todos los esfuerzos conducentes a terminar con el vicio de los cada día mas escasos recursos para satisfacer las cada vez mayores necesidades comunes a la población.
Bien vale el esfuerzo para lograr que puedan cumplirse cabalmente cada una de las etapas hasta aquí mencionadas.
e) Elaboración del proyecto de Ley y su elevación a la Legislatura para su análisis, consideración y aprobación
Entendemos que el proyecto de Ley que se eleve a la Legislatura para su consideración, debe ser realizado con suma claridad y en forma sintética. Debería explicitar los objetivos a lograr por el Gobierno en el período en el cual habrá de ejecutarse y los medios financieros que serán necesarios para su realización. El documento que se presenta debe responder, como mínimo, a las preguntas ¿qué se proyecta hacer?, ¿cuándo se proyecta hacer?, ¿dónde se hará?, ¿cómo se hará?, ¿con qué se hará? Y ¿quiénes lo harán?
No debemos olvidar que no todos los legisladores son especialistas en temas presupuestarios, y que son muchos los problemas sobre los que deben legislar, por lo que la Ley fundamental que actualmente deben dictar, debe resultar de rápido y fácil entendimiento y demostrar con claridad el cumplimiento de las políticas trazadas, o en su defecto, cuáles son las que el Ejecutivo precisa llevar adelante durante el ejercicio.
Asimismo entendemos que la desagregación de ese documento sintético, para su utilización por profesionales o técnicos de la materia en cada jurisdicción u Organismo, debe ser un documento analítico que contenga todos lo necesario para una correcta ejecución y un posterior eficiente control. De realizarse de esa manera, confiamos que habrá de agilizarse el procedimiento necesario para su discusión y sanción.
f) Discusión parlamentaria del proyecto y su sanción en forma de Ley
La elevación del proyecto fuera de término, por muchas razones, algunas de las cuales se consideraron anteriormente, determinan que el presupuesto de un ejercicio se sancione tardíamente y, en algunos casos, cuando sólo faltan días para que finalice el ejercicio para el que debía regir. Podríamos que se da la paradoja de tener casi un “post-puesto”.
Dada la recurrencia de hechos como le mencionado, en alguna oportunidad hemos sugerido que a efectos de poner al día, de acuerdo a los cronogramas que se trazan, el Proceso, que en algunas oportunidades lleva prácticamente un año de atraso, que para un ejercicio se haga directamente la Cuenta de Inversión y por Ley se autorice “por una única vez”, que ésta haga también las veces de Ley de Presupuesto.
Esto, lógicamente si es que luego se encarrila el tratamiento y sanción de acuerdo a las disposiciones legales.
¿Cuáles son algunas de las razones que provocan inconvenientes en esta etapa?
Creemos que entre otras, puede mencionarse lo puntualizado en el acápite anterior, es decir la falta de claridad en el Proyecto de Ley que se eleva para su discusión y sanción y, que no todos los que deben considerarlos son técnicos en la materia. Todo esto trae aparejadas reuniones con los ministros y secretarios que tuvieron a su cargo la elaboración, analizando innumerables planillas, con muchos números, pero donde se aprecia en qué va a gastar el Estado, pero no qué es lo que piensa hacer.
Consideramos necesario que todos los ciudadanos de nuestros países alcancen a comprender la importancia de este documento. El Seminario Interamericano e Ibérico de Presupuesto Público, realizado en Buenos Aires en 1986, recomendó que se instruyera desde la escuela secundaria acerca de la importancia del Presupuesto, como mandato de los representantes del pueblo al Ejecutivo y de la Cuenta de Inversión, por la cual dichos representantes han de juzgar el cumplimiento de su mandato, pensando además que, en última instancia, el pueblo con su voto ha de ser el que apruebe o no este tipo de gestión.
En el Seminario mencionado se recomendó también que sería conveniente que existieran en las Legislaturas, una comisión de profesionales especializados en el tema presupuestario, lo que redundaría a no dudarlo en un gran apoyo a la totalidad de los legisladores.
En la mayoría de los Poderes Legislativos existen comisiones de presupuesto, que cumplen con esta función, entendiendo que cuanto más tecnificadas están las mismas, más se agilizará el Proceso Presupuestario.
Quizás apartándonos un poco del tema, entendemos sería conveniente mencionar aquí, que no solo en algunos de nuestros países no se puso en práctica la recomendación acerca de la capacitación desde el nivel indicado, sino que se está dejando de preparar profesionales en esta materia. Nuestras Universidades, algunas de ellas pagadas con fondos públicos, preparan en sus facultades o escuelas de Ciencias Económicas, profesionales para la hacienda privada, no dándoles, en muchos casos, adecuados conocimientos acerca de la Organización, Gestión y Control de la Hacienda Pública. En algunas universidades argentinas, las materias relativas a estos temas han dejado de formar parte de la currícula de las carreras de Contador Público o Licenciado en Administración, para pasar a ser optativas, o alternativas con materias como Sistemas Computarizados.
Preparar hacendalistas públicos, redundará seguramente en una mayor profesionalización de todos aquellos que intervienen en el Proceso Presupuestario, incidiendo directamente, en la agilización del mismo.
Se impone crear conciencia en todos los niveles, de la importancia de contar en término con la Ley de Presupuesto que ha de regir un ejercicio, cumpliendo el tradicional principio de la precedencia, que dice que dicha Ley “… se de en tiempo oportuno, esto es, antes de iniciarse el ejercicio del presupuesto” (3). El cumplimiento de este principio es “…además de una facultad, un acto obligatoria para el Poder Legislativo, pues no puede desentenderse de la sanción de la Ley periódica del presupuesto…” (4). Además consideramos necesario el rápido análisis y aprobación o rechazo de la documentación por la que el ejecutivo rinde cuentas de la ejecución del mandato presupuestario recibido.
g) Decreto de distribución u orden de disposición a favor de los ordenadores secundarios del gasto
Este documento que se sanciona por parte del Ejecutivo, inmediatamente después de convertido en Ley el proyecto de Presupuesto y por el que se pone a disposición, de las distintas Jurisdicciones u Organismos, los créditos de Ley, estimamos que no debe exceder el límite razonable con respecto a su desagregación, para evitar que el agotamiento de algunas de las asignaciones, genere la necesidad de comenzar con el largo proceso de las modificaciones de la Ley, a efectos de poder materializar los resultadotes esperados al momento de la sanción de ella.
h) Ejecución del presupuesto aprobado
Durante la misma se producen numerosas demoras, en muchos casos consecuencia de la excesiva reglamentación vigente y, en muchos otros, por la falta de conocimiento, por parte de los organismos sustantivos, de los créditos que tienen asignados, derivando todo al Departamento Administrativo, que está sumamente presionado por las disposiciones legales que debe cumplir.
En la ejecución debe primar su programación, que debe ser realizada por los mencionados organismos sustantivos. Generalmente el derivar todo hace el área administrativa, trae como consecuencia que sus integrantes sean tildados, muchas veces, como obstrucción.
Es imprescindible que todos los administradores presupuestarios conozcan las normas básicas que rigen el manejo de fondos públicos, a pesar que en la mayoría de nuestros países, sería necesario modernizarlas y flexibilizarlas.
Se partiría de un supuesto erróneo, cual es pensar que no puede dejarse más libertad a los administradores públicos, porque podrían realizar acciones internacionales, que perjudiquen a la Hacienda Pública. Creemos que esa desconfianza, es una premisa totalmente equivocada, y que se materializa con la excesiva polarización de los créditos asignados, con las rígidas reglamentaciones referentes a contrataciones, con lo que ocurre en muchos países, en materia de control previo de los actos administrativos, etc. Tratemos que quienes tienen la función de controlar limiten su accionar, evitando que se transformen en coadministradores, como se ve con cierta frecuencia y dejemos que los administradores actúen con mayor libertad y sancionemos severamente a aquellos que, deliberadamente, cometan deslices que afecten a la Hacienda del Estado.
Otra situación que perjudica la buena marcha de la ejecución, son las contradicciones que muchas veces ocurren una vez asignados los créditos a los distintos administradores, cuando se dictan normas que prohíben gastos de uno u otro tipo, para los que se cuenta con asignación presupuestaria. Deberán tenerse más claros los parámetros utilizados para la asignación de créditos, ya que medidas de este tipo entorpecen el Proceso en las secuencias de su trámite, crean confusión para la toma de decisiones en la ejecución del Presupuesto, además de descreimiento en las normas y sus autores.
Es necesario eliminar las trabas a las que ya hemos hecho mención, para lograr la ansiada agilización del Proceso Presupuestario, ya que dichas trabas traen como consecuencia el incremento de pasos, tiempos y procedimientos para la ejecución, sin que mejore la eficacia ni la eficiencia del sistema administrativo. Se impone modificar los manuales de procedimiento y las normas de control legal vigentes, adaptando los procedimientos al estado actual de los avances tecnológicos producidos.
i) Modificaciones presupuestarias durante la vigencia del mismo
Consideramos que en muchos de los países de la región y en virtud de la persistencia de los procesos inflacionarios, son muy numerosas las modificaciones que deben introducirse en los presupuestos en vigencia. Además de lo expuesto y también por la demora en la sanción de los documentos mencionados, hay muchas modificaciones que se tramitan.
En algunas oportunidades, las modificaciones presupuestarias, deben realizarse siguiendo procesos muy similares a los de la sanción de los presupuestos originales, causando muchas demoras en la ejecución, ya que “el tiempo que debería dedicarse a la ejecución del presupuesto tiene ahora que destinarse a modificar el presupuesto aprobado…” (5).
j) Registración contable de las operaciones relativas a la ejecución
Entendemos que la agilización de esta parte del Proceso, modernizándolo, es de vital importancia, ya que creemos es uno de los ejes, de la ejecución. En la mayoría de los países, se han impulsado reformas de distinto tipo en los documentos presupuestarios, modificando algunas veces, sustancialmente el sistema en aplicación, sin considerar, con la misma intensidad al menos, la modificación de esta parte del Proceso.
Muchas veces se modifican estructuras, contenidos, formas, clasificaciones, etc. De nuestros presupuestos, y continuamos registrando las operaciones como si nada hubiese ocurrido, por lo que las informaciones emergentes de esas registraciones son casi incomparables con lo presupuestado, lo que dificulta y prolonga la posterior tarea del control. ¿Por qué decimos que se alargan los tiempos? Porque es necesario requerir actividad pública hace cada día más necesario que los registros contables provean mayores informaciones, que sean oportunas (acelerando, modernizando computarizando el sistema), homogéneas (para lo cual es necesario dictar normas precisas para que todos los organismos apliquen los conceptos en forma similar) y confiables para una correcta toma de decisiones. Con respecto al tema oportunidad, compartimos plenamente lo afirmado por James Wesberry cuando dice “…lamentablemente los sistemas contables de muchas entidades públicas y de muchos países, no se mantienen al día…” (6).
Creemos que es necesario que la Contabilidad no se circunscriba simplemente a la teneduría de libros y a que sus registros respondan casi exclusivamente a los requerimientos de control y estar dirigidos a la obtención, a la clausura del ejercicio, de los datos necesarios para la confección de la Cuenta de Inversión.
Entendemos que “la contabilidad gubernamental comprende las actividades de procesamiento, clasificación, resumen, evaluación, informe e interpretación de los resultados de las operaciones y transacciones de los organismos gubernamentales” (7).
“Hoy en día, el objetivo de producir informaciones operativa para la toma oportuna de decisiones informadas, dentro y fuera del gobierno, se considera el fin más importante de la contabilidad…” (8).
Por ello consideramos de suma importancia corregir el sistema contable en aquellos países en que no se ha realizado aún, diseñando un sistema moderno y ágil, que ha de redundar, necesariamente, en agilización del Proceso. Para ello consideramos imprescindible la profesionalización de este tipo de tareas, y la plena de conciencia que el proceso Presupuestario excede los límites de la mera preparación, discusión y sanción del Presupuesto, para abarcar su ejecución, registración, información y control.
Para terminar este tema, sobre el que quedaría mucho por decir, vamos a mencionar otra vez más a James Wesberry, cuando dice:”Es mucho mas económico, eficaz y eficiente diseñar un solo sistema contable y mantenerlo en funcionamiento de la mano de una dirección profesional y competente que vivir, por un lado, en un caos de datos inconfiables, inoportunos o inservibles y, por otro, con grandes lagunas de datos” (9).
k) Suministro de informaciones acerca de la marcha de la ejecución
El tema que se refiere este acápite, está sumamente relacionado con el del anterior, y podemos reafirmar que sólo se lograrán informaciones útiles, a partir de registros contables ágiles, modernos y confiables. Si así no sucede, no pueden utilizarse las informaciones que se obtengan para realimentar y modificar el presupuesto vigente en un ejercicio.
i) Informaciones necesarias para la elaboración del anteproyecto presupuestario para el año siguiente
Quizá sobre este tema podríamos también referirnos a lo dicho en los dos acápites anteriores, pero entendemos necesario, a pesar de la reiteración, resumir algunos de los conceptos anteriores. Para que esta información sea útil, es necesario que haya personal dedicado al acopio de la misma (acap. b) y que sea confiable, apta y oportuna (acap. j).
Toda la información así obtenida debe analizarse a medida que es recibida y no esperar para ello, recibir las directivas para confección de los anteproyectos para comenzar con esa tarea.
m) Elaboración de la Cuenta Inversión
Este documento que entendemos es el elemento básico para el ejercicio del control parlamentario ulterior, versa “sobre el cumplimiento de lo fijado en la Ley de presupuesto y en las leyes autoritativos gastos…” (10), por supuesto en el cumplimiento de lo fijado en la Ley tanto en el cálculo de los recursos como en la ejecución de los créditos asignados.
Entendemos que con la emisión de la cuenta, comienza la etapa del control ulterior. Es nada más y nada menos que la rendición de cuenta que el Poder Ejecutivo hace al Legislativo, del mandato que por medio del Presupuesto recibió, o al menos debió recibir, al inicio del ejercicio. Evidentemente este documento debe confeccionarse siguiendo los lineamientos de aquél, por lo que todos los comentarios acerca de la escasa claridad presupuestaria, tienen cabida perfectamente para la Cuenta. El procedimiento varía según sea la legislación; en muchos países se solicita a las distintas Jurisdicciones u Organismos que realicen la Cuenta de Inversión de su sector, para elevar el Organismo Centralizador de registro de las operaciones económico-financiero-patrimoniales de la Hacienda del Estado, para luego compatibilizarla y realizar la Cuenta de Inversión universal, para elevarla a la legislatura.
La Cuenta de Inversión debe se la resultante automática de los registros, con lo que también si estos son adecuados se tiende a la agilización del proceso Presupuestario.
n) Controles a ser ejercidos por los representantes del puedo y por los órganos específicos de control
La lectura de las disposiciones nos indica que muchas legislaciones fijan controles de diferentes tipos. Algunas de ellas asignan a distintos organismos funciones, por ejemplo de control interno y externo, que pueden ser previos, concomitantes o posteriores, periódicos, totales o selectivos o aperiódicos, totales o selectivos, preanunciados o sorpresivos, etc. En ese caso, suele suceder que muchas de las actividades del Sector Publico se controlen dos veces en la misma forma y sobre los mismos elementos de juicio y otras queden huérfanas de todo control.
Tal como puede deducirse de todo lo que hemos mencionado en los puntos anteriores, entendemos imprescindible el control, pero su realización no debe interferir el normal funcionamiento de la Hacienda Pública.
Los representantes del pueble, por su calidad de tales, tienen la mayor responsabilidad en este tema, y deben ejercer el control previo, mediante la sanción de la Ley de Presupuesto que, generalmente realizada por el Ejecutivo, y que pueden modificar. El control concomitante lo deben realizar durante la ejecución, pidiendo informes y llamando a su seno a ministros, secretarios y funcionarios para aclarar las situaciones que se puedan presentar y estimen que distorsionan un mandato. El control posterior es realizado, fundamentalmente, a través de la Cuenta de Inversión, lo que muchas veces, y según sea la legislación vigente no es considerada suficientemente por lo ya indicado, respecto a su poca claridad. Deberíamos orientarnos hacia el Sistema que permite a la Legislatura darle al Ejecutivo, una serie de metas a cumplir con su costo, y recibir a la clausura del ejercicio, una rendición de cuentas, de las metas cumplidas o grado alcanzado en su cumplimiento y el costo real incurrido.
A manera de resumen muy sintético mencionaremos los aspectos salientes que se orientan a la agilización del Proceso Presupuestario.
– Normas para la confección de los anteproyectos claras y en término.
– Mayor poder decisorio en las oficinas sectoriales de presupuesto, en base a planes y tarea constante en las mismas de recopilación y evaluación de informaciones.
– Fijación de prioridades antes de la elaboración de los documentos sectoriales.
– Elaboración de un proyecto de ley sintético, claro y oportuno para su discusión y sanción, en término por la Legislatura.
– Normas flexibles, claras y sencillas que regulen la ejecución presupuestaria, como así también sus modificaciones.
– Conocimiento por parte de los organismos sustantivos y sus administradores de las asignaciones presupuestarias y de las normas básicas que hacen al manejo de fondos públicos.
– Sistema contable moderno y ágil al que se incorporarán todos los adelantos tecnológicos referentes a la materia.
– Sistema de información, a partir de los registros contables, ágil, confiable, homogéneo y oportuno, tanto para la toma de decisiones como para su publicación.
– Emisión automática de la Cuenta de Inversión, a partir de los registros contables.
– Normas que limiten el tiempo asignado a la Legislatura para aprobar o desechar la Cuenta de Inversión.
– Eliminación de controles previos por los organismos de control externo.
– Eliminación de controles que paralicen actos que hagan a la ejecución presupuestaria, por motivos exclusivamente formales.
Referencias
(1) Angel R. Gorostiaga. “el Proceso Presupuestario es un Contexto Turbulento”.
Documento Nº 185/90 CICAP-OEA, Buenos Aires, 1990.
(2) Idem.
(3) A. Atchabahian y G. Massier. “Curso de Contabilidad Pública”. Ediciones Contabilidad Moderna. Bs. As. 1985.
(4) Idem.
(5) A. Premchard. “El Presupuesto: aspectos de organización”. Seminario sobre el Presupuesto Público y el Control de Gasto, abril 1987.
(6) James Wesberry. “Contabilidad Gubernamental y Sistemas de Información Financiera”. Edición F.M.I 1988.
(7) Idem.
(8) Idem.
(9) Idem.
(10)A. Atchabahian y G. Massier. Obra citada.