Criterios de Asignación del Gasto Público en Funcion de Políticas de Desarrollo
Por Gonzalo Martner
Economista, chileno, especializado en planificación económica, finanzas y presupuesto público. Trabajó como economista en el Ministerio de Hacienda de su país entre 1953 y 1959 y como experto de Naciones Unidas entre 1959 y 1970. Participó en misiones de asistencia técnica en países de América Latina, Africa y Asia. Ha publicado numerosos libros y artículos sobre planificación y presupuesto y ha sido profesor de economía en la Universidad de Chile y en los cursos de especialización del ILPES (Naciones Unidas). Entre 1970 y 1973 ocupó el cargo de Ministro-Director de la Oficina de Planificación Nacional en Chile. Actualmente es un investigador asociado de CENDES, Universidad Central de Venezuela
1. Ubicación del problema
Los responsables de la política de gasto público, sean políticos, parlamentarios o técnicos, se preguntan con frecuencia acerca de cual es el «patrón» óptimo de gastos para un determinado país en desarrollo. Se desearía que existiese una especie de prototipo o recetario acerca de le forma corno debe orientarse el gasto público. A nuestro juicio, no existe un criterio único de gasto estatal.
La escuela de pensamiento que desarrolló un criterio central sobre la materia fue la escuela liberal clásica. Se postulaba que el gasto debería ser mínimo, y orientarse a la defensa nacional, el orden público y la administración del Estado. Pero cuando el Estado asume funciones de desarrollo económico y social, el problema se complica. Algunos postulan que es necesario que el Estado se ocupe de los sectores sociales (educación, salud y bienestar) y el sector privado de la industria, la agricultura, la minería y la construcción, aceptando que el Estado construya la infraestructura de los transportes, de la energía y los servicios públicos para hacer posible el desarrollo privado de la producción. Este es el criterio intervencionista que propicia el desarrollo del capitalismo, con ayuda estatal. Un tercer criterio es el socialista que postula que es función del Estado llevar adelante el desarrollo económico y social y por consiguiente, el sector público ha de absorber la mayor parte del ingreso nacional.
El gran problema de definir un patrón de desarrollo se pre, santa, sin duda, en cualquiera de los sistemas económicos mencionados. Dentro del esquema clásico abstencionista, se plantea el problema de elegir entre opciones de gasto; desde luego en Defensa elegir si gastar más en barcos, tanques o aviones y entrenar tropas para las diversas ramas. En el sistema de economías mixtas el problema es aún mucho más complejo, pues hay que ocuparse de unos 20 sectores de actividad y dentro de cada uno de ellos, seleccionar los programas apropiados para impulsar el desarrollo de cada rama de actividad. Si se va a gastar tanto en agricultura habrá que decidir tanto en el desarrollo del ganado (inseminación artificial, campañas de sanidad animal), etc.
En una economía socialista se llega al máximo de complejidad, pues hay que estudiar las interrelaciones entre las ramas entre sí. Si se gasta tanto en producir automóviles, hay que gastar aquello para producir acero y otros insumos; quedan a la vista todas las interrelaciones de un sistema económico y su aparato productivo.
En cualquier sistema económico, sea pre-capitalista, capitalista desarrollado, capitalista dependiente o socialista, existen etapas en el desarrollo de las fuerzas productivas y distintos grados o niveles en el enfrentamiento de clases sociales. En las economías en desarrollo, sea que sigan la vía capitalista o la socialista, existe pues, el problema de determinar el grado de desarrollo de las fuerzas productivas antes de diseñar el gasto público. En algunos países, más atrasados, predomina una agricultura de subsistencia y aquí tendrá, por ejemplo, prioridad desarrollar un sistema vial para pasar a una agricultura comercial o de exportación. En otros niveles, donde ya hay un desarrollo minero de enclave, el problema será cómo vincularlo con el desarrollo agrario o urbano. Más tarde, cuando surgen elementos de la industrialización, el gasto público tendrá el problema de desarrollar la energía, crear mercados externos, asegurar el transporte, etc. En fases más avanzadas, cumplida la etapa de sustitución de importaciones, corresponderá al gasto público abrir camino a industrias exportadoras de manufacturas, creando facilidades productivas nuevas, políticas en las que Japón, por ejemplo, tuvo un gran éxito en los años cincuenta y sesenta.
Es decir, no hay un solo patrón óptimo del gasto. Hay que clarificar primero el «estadio de desarrollo» de un país, precisar la estrategia de su desarrollo hacia nuevas etapas, y definir el «proyecto político» a seguir. Todo ello forma el marco de referencia esencial para planear la política del gasto. Examinaremos a continuación las posibles políticas a seguir según el nivel de desarrollo de las economías y sus patrones de desarrollo.
2. Políticas de gasto público en las economías agrarias de subsistencia
Se trata del nivel más primitivo de desarrollo. Estas econo mías son esencialmente agrarias, predominando los cultivos extensivos de cereales y el abastecimiento de productos animales sin elaboración.
La mayor parte de la población vive en zonas rurales, y una proporción muy elevada de la fuerza de trabajo se desempeña en faenas agrarias, con una muy baja productividad. Las técnicas de cultivo son primitivas con escaso rendimiento por persona. La mayor parte de la población rural vive de las faenas de siembras y cosechas, ocupados en cultivos perennes. Las cosechas de productos, por lo general, no van al mercado, sino que se destinan a la famliia y/o a la tribu o clan. La agricultura de subsistencia carece de caminos y vehículos y por lo general el comercio es limitado, muchas veces realizado por el trueque, son economías cerradas, no monetizadas, ajenas a influencia tecnológica del exterior.
El crecimiento de la producción no depende, por consiguiente, de la demanda en el mercado, ni de los precios, sino que fundamentalmente del aumento de la población. Los vaivenes en el nivel de producción están dados por las condiciones climáticas. Son esenciales en Asia los monzones, y en Africa y Latinoamérica las lluvias regulares. Las sequías e inundaciones pueden provocar hambrunas masivas, que sólo son aliviadas con el traslado de la población de un área a otra.
En lo que se refiere a la ganadería, numerosos núcleos llevan una vida pastoril, moviendo sus ganados en busca de mejores pastos. Suelen haber nómades y dependen enteramente de los subproductos de los animales.
En las economías agrarias de subsistencia existe también una agricultura comercial y un pequeño sector industrial y otra reducida área de servicios.
En el mundo de hoy aún existen países que están viviendo en la etapa de las agriculturas de subsistencia. En Africa, se encuentra un numeroso grupo de estos países. Los más extensos son Etiopía con 25 millones de habitantes, Mali con 5 millones, Alto Volta con 5 millones, Chad con 4, Somalia con 3, Niger con 4, etc. En Asia existen países enormes, pudiendo citarse Bangladesh con 70 millones, Birmania con 27, Afganistán con 14, Indonesia con 115, Nepal con 11. En América Latina hay países como Haití, Honduras y Paraguay.
En su conjunto, en estas economías viven en 1970 alrededor de 325 millones de personas, con un ingreso por persona inferior a los 100 dólares. Se trata de economías que crecen casi al ritmo de su población o un poco más. Incluso hay casos de economías estancadas por diez años como la de Senegal, y otras donde el producto agrícola desciende y con ello el producto nacional; es el caso de Malí, el Chad, la República Centroafricana, Niger y otros países.
En esta etapa de desarrollo es dificilísimo para los países acelerar su crecimiento y lograr entrar en etapas ulteriores. Aquí predomina el «desarrollo del subdesarrollo», la miseria tiende a crecer, pues la población crece, mientras el estrato dominante prospera; viejas estructuras imperiales, reinos o dictaduras militares crean una próspera, y a veces educada, casta gobernante, mientras las masas campesinas viven en la miseria creciente, con elevadísimas tasas de mortalidad, extendido analfabetismo, frecuentes epidemias y amplia mala nutrición. La vida en estos países se rige por escalas de valores tradicionales, rige la organización tribal o familiar.
Las economías agrarias son economías cerradas. Su comercio exterior es muy débil, siendo sus exportaciones de granos, pieles, cueros y otros productos casi sin procesamiento. Su limitada capacidad para importar les impide comprar maquinarias equipos y tecnología para modernizar sus técnicas productivas. No llega hasta los campesinos la diseminación de tecnologías más avanzadas.
Las sociedades pobres tienden a quedarse en una inercia de estancamiento; son débiles las fuerzas sociales dinamizadoras del desarrollo. En estas condiciones, una política de gasto público ha de diseñarse para romper la inercia. Habrá que educar y formar administradores, invertir en carreteras de penetración, realizar campañas agrícolas y sanitarias y obtener ayuda externa para montar fábricas esenciales. El gasto público y la ayuda externa son dos herramientas para romper el estancamiento.
3. La política de gasto público en las economías primario-exportadoras
En el proceso histórico vivido en el siglo pasado se pudo apreciar que fueron los requerimientos de la revolución industrial en las metrópolis los que indujeron a buscar en la periferia materias primas y fuentes de energía. Para producir esas materias primas fue preciso realizar inversiones en los territorios dominados. Se instalaron, entonces, actividades mineras destinadas a producir metales y toda clase de productos del subsuelo. Además se hicieron cultivos industrializados para producir aceite e incluso alimentos e insumos agropecuarios.
Estos «enclaves» habrían de estar localizados en ciertas partes del país, donde se ubicaban los recursos naturales y dar origen a la construcción de infraestructura ferroviaria, vial y portuaria. Por lo general, existía un puerto importante al cual convergían desde el interior del país, los trenes, las carreteras, etc. Por aquel puerto pasaba toda la producción exportable y a la vez llegaban las importaciones. Se formaban así núcleos urbanos crecientes, costeros. Correspondía en esta etapa al gasto público construir esa Infraestructura.
Establecidos los «enclaves», la vida económica habría de depender fundamentalmente de su dinámica. Se crea así un embrión de modernización, que coexiste con una vasta área tradicional de agricultura de subsistencia y comercial; hay dos economías coexistiendo: una primitiva rural y otra moderna, minera o agropecuaria. Entre ambas existe una relación de explotación: en el enclave es la empresa extranjera la que saca del país los excedentes; en el campo los propietarios terratenientes que explotan al campesino. Los enclaves también tuvieron el carácter agropecuario; se introdujeron técnicas más modernas de cultivos de ciertos productos a través del sistema de «plantaciones» y así se cultivaba el azúcar, el café, las oleaginosas, el caucho, el banano, etc. a través de sistemas modernos, lo que permitió elevar la productividad en ciertas áreas o «enclaves agropecuarios».
El motor del desarrollo es la demanda externa. Cuando los centros industriales en el exterior mejoran su nivel de vida, aumenta la demanda industrial y esto genera, hacia atrás, más demanda por insumos y toda clase de materias primas. Es la significación de esa demanda de materias primas la que induce a adquirir productos a la periferia. Para hacer posible una mayor producción en ella, se requieren nuevas inversiones, más infraestructura y nuevas técnicas para explorar y explotar recursos. Las inversiones extranjeras habrán de ser protegidas y garantizadas en los territorios de ultramar. Será necesario formar una administración que se encargue de construir infraestructura y crear un cuerpo de policía que proteja la propiedad extranjera. El incipiente estado nacional habrá de financiarse con ciertos impuestos a las exportaciones e importaciones. La actividad burocrática significará la necesidad de expandir la educación y formar cuadros de servicio público; nacerán así estratos medios entre la sociedad rural tradicional y los gobernantes superiores, gerentes y técnicos de las empresas extranjeras.
En la medida que la demanda exterior crece, que aumentan los medios de transporte, que se amplían los puertos, que se construyen carreteras y ferrocarriles hacia el interior donde están ubicadas las fuentes de producción, la economía modernizada se expande y se eleva el nivel de vida de los sectores monetizados de la sociedad. Esto, sin embargo, no «arrastra» al resto de la economía, en especial al sector agrario tradicional, que continúa produciendo a niveles de subsistencia, al margen de la economía monetaria.
La importación de manufacturas posibilita el crecimiento de las exportaciones, pero hace languidecer las industrias locales y las artesanales en el interior. Los ricos exportadores prefieren comprar manufacturas en el exterior y no crear demanda al artesanado interior.
Los puertos pasan a ser urbes florecientes y se desarrollan allí ciudades que viven del comercio exterior; se forman bancos destinados a facilitar el comercio de exportaciones e importaciones, el cual suele ser copado por extranjeros, quedando los nativos como sirvientes. Se avanza, entonces, en un desarrollo costero, la modernización no llega al interior, salvo los enclaves. La América Latina es, en general, una demostración de este tipo de desarrollo; en gran parte del siglo XIX y del XX el interior permanece ignorado, sumido en el atraso, e incluso virgen al conocimiento de los extranjeros.
En estas condiciones, el crecimiento del producto bruto interno se realiza por expansión de la minería, de los servicios públicos, del comercio, del servicio doméstico y de los transportes. La agricultura de subsistencia no progresa y si hay crecimiento agrario se debe a la producción de plantaciones, las cuales exportan su producción sin beneficiar a las masas consumidoras, y la industria interna permanece estacionaria o crece débilmente, alentada por la demanda de ciertos estratos medios o las compras de los empleados y sirvientes. El producto material (descontando los servicios) apenas crece al ritmo de la población y el sector vinculado al comercio exterior o que percibe remuneraciones de algún enclave, se apropia de cantidades crecientes de dichos productos, mejorando rápidamente sus condiciones de vivienda, educación, salud y alimentación, creándose a la vez medios de recreación que no llegan al resto.
La explotación de los recursos naturales sigue siendo extensiva en el caso de la agricultura de subsistencia, donde la productividad por hombre ocupado es muy baja; mientras es intensiva en las actividades de enclave, donde la productividad crece en especial en los yacimientos mineros, donde aumenta la densidad de capitales. La naturaleza del capital varía en el caso de las plantaciones donde consiste en rebaños, galpones, plantas de café, azúcar, banano, etc. Aquí la lucha contra las pestes, supone inversiones especiales de sanidad vegetal, y la oportuna adquisición de pesticidas.
El trabajador tiene dos suertes bien distintas; el agrícola trabaja con una muy baja mecanización y equipos, en contacto con la naturaleza, en grupos masivos, y sin participar en la economía de mercado y recibiendo remuneraciones en especies a veces; en cambio, el minero trabaja con maquinarias, utiliza complejos equipos, realiza faenas individuales o en pequeños grupos, y vive en áreas de difícil acceso, siendo sus salarios monetarios más elevados que el resto.
La estructura agraria es diferente en los continentes del tercer mundo. En América Latina, se forma una aristocracia terrateniente de origen español, que posee grandes extensiones de tierra y utilizan trabajo asalariado de los campesinos. La tierra es un signo de prestigio y poder político y social. En Asia existen diversas formas de tenencia de la tierra, debido al pronto poblamiento de los territorios; mientras en China los terratenientes eran feudales y tenían el carácter de mandarines, en el sudeste asiático había una gran cantidad de pequeños propietarios o propiedad tribal, en tanto que en la India los Maharajás configuraban poderosos terratenientes que vivían rodeados de pequeños agricultores. En Africa, en cambio, sólo hubo grandes terratenientes en la agricultura de plantaciones, mientras la mayor parte de los campesinos eran dueños en comunidad tribal de las tierras donde habitan.
Las condiciones expuestas esquemáticamente no son estáticas, sino que tienen dinámica a lo largo del tiempo y tienden a modificarse, según las características de cada país o región. El avance tecnológico y científico, habría de comenzar a modificar el cuadro expuesto haciendo que las condiciones de vida se modifiquen. Con el tiempo, y la difusión de nuevas ideas que habrían de tomar cuerpo en las clases trabajadoras y los intelectuales, el Estado habría de adoptar posiciones más activas.
Acontecimientos como la primera guerra mundial y otros habrían de diseminar nuevas ideas, en un mundo que se ve enfrentado a agudas crisis, las cuales culminarían hacia 1930 con una gran depresión económica, que significaría un colapso para el sistema económico internacional, y mostraría la vulnerabilidad de los países periféricos frente a sus centros industriales metropolitanos.
Todo esto traería consigo la adopción de políticas intervencionistas en el mercado interno, el control de las importaciones y los tipos de cambios, etc. creando las condiciones para una nueva etapa en la que los países deciden iniciar su propia industrialización interna. Algunos paises avanzarán rápidamente en esa dirección (como Japón por ejemplo) mientras otros continuarían siendo economías primario- exportadoras.
Hacia 1970 continuaban siendo esencialmente economías primario- exportadoras países como Zaire (cobre), Tanzania (café), Nigeria (petróleo), Pakistán (yute), Ceilán (te), Bolivia (estaño), Sudán (algodón), Liberia (hierro), Mauritania (hierro), Tailandia (arroz), Argelia (petróleo), Ghana (cacao), Irán (petróleo), Arabia Saudita (petróleo), Perú (cobre), Zambia (cobre), República Dominicana (azúcar) y muchos otros. Por lo general, se trata de economías cuyo ingreso por persona fluctúa entre los 100 y 400 dólares, nivel alcanzado fundamentalmente por los logros obtenidos en su comercio exterior que ha hecho posible la formación de un fuerte sector externo que «alimenta» a un creciente sector público que comienza a extender los servicios sociales y a ampliar la infraestructura.
En estas economías, el sector público participa en el producto bruto Interno en un rango que fluctúa entre el 15 y el 25%. Alrededor del 50 a 600/o de los ingresos tributarios provienen del comercio exterior. Asimismo, aproximadamente más del 50% de los gastos públicos en inversión se destina a la construcción de infraestructura. En relación con el sector externo, un 70 a 90% de las exportaciones está constituida por uno o dos productos primarios, mientras en las importaciones predominan los bienes de consumo y también bienes de capital, siendo reducida la cuota de los bienes intermedios.
El crecimiento económico no es continuo, sino que está sujeto a permanentes fluctuaciones, según los cambios en la demanda internacional. Por ello, el desarrollo no está exento de dificultades, avances y retrocesos. Si hay crisis en el centro, la periferia sufrirá parte de las consecuencias. Se restringen las exportaciones, se producen menos utilidades, bajan las inversiones extranjeras, disminuye el empleo, bajan las importaciones, disminuyen las recaudaciones fiscales y se agotan las reservas internacionales. Es decir, toda la economía se reduce, baja el producto nacional. En esta situación, el gasto público debe actuar con sentido anticíclico; ya Keynes y otros autores elaboraron toda una teoría sobre esta materia. El gasto público ha de ocuparse ahora del problema del empleo.
Además no es raro el caso en que se produce la sustitución de productos primarios en el mercado internacional por productos sintéticos. Esto lleva al colapso a diversas economías, creando el abandono de poblados, la paralización de faenas y la muerte de actividades, por lo general de origen minero; el capital social creado se pierde definitivamente, y los países han de buscar otros productos para exportar. Se da también el caso de minas que son agotadas con consecuencias parecidas a las descritas; se continúa la explotación de minerales de baja ley, con un gran esfuerzo de remoción de tierras y con una productividad descendente.
Una parte del excedente generado por el enclave exportador es retenido por el Estado y reinvertido en fuentes de energía, servicios básicos, carreteras, etc. que hacen posible el desarrollo de la incipiente industria interna, que suele encontrar en los sectores medios y adinerados un mercado que les permita sobrevivir. Se trata de las industrias tradicionales como ser textiles, de muebles, etc., todas las cuales progresarán en la medida en que se fortalezca el mercado interno, y se generen excedentes invertibles. De esta manera, los países periféricos irían ganando experiencia industrial, creando las bases para el desarrollo industrial ulterior.
4. Las políticas de gasto público en las economías en industrialización sustitutiva.
El proceso de industrialización comienza en algunos países en forma temprana, dadas sus características. Es el caso de Japón a fines del siglo XIX, de Argentina a comienzos del siglo XX, de Africa del Sur en esa época y otros países. Pero en su conjunto, hay dos fechas a partir de las cuales comienza la industrialización de la mayoría de los países en este proceso. Una es la gran crisis del año 1930 y la otra el término de la segunda guerra mundial. En el primer caso, se encuentran diversos países latinoamericanos (como ser Brasil, Colombia, Argentina, Chile, México y Uruguay) y en el segundo los países restantes de América Latina. Lo dicho no significa que los países mencionados no tuvieran ya un incipiente desarrollo industrial interno, destinado a satisfacer las demandas básicas de su propia población.
Los excedentes generados por los enclaves mineros o agrarios, los que genera el sector público, el comercio y la banca, crean una corriente inversionista destinada a producir dentro del país ciertos bienes que se hace difícil adquirir en el exterior, y que son esenciales para la población. Las crisis en el comercio exterior, que son frecuentes, disminuyen los incentivos para invertir en la exportación, destinándose entonces estos recursos hacia la construcción y hacia la manufactura. Se trata de industrias que producen bienes que antes se importaban, son sustitutivas de importaciones. Este reemplazo de producción importada por producción propia ha de tener varias consecuencias; desde luego habrán de importarse maquinarias y equipos y en muchos casos materias primas, combustibles, insumos diversos, repuestos, etc. como asimismo técnicas nuevas, marcas y patentes, y contratar técnicos foráneos y entrenar cuadros en el exterior.
La dependencia que antes era predominantemente de las exportaciones, pasa ahora a ser también de importaciones y técnicas importadas, acentuándose además la dependencia financiera, pues se requiere de mayores préstamos externos para adquirir bienes de capital para impulsar la industria. Este sector aumentará su importancia relativa en el producto nacional y un mayor número de trabajadores se incorporan en la manufactura, por lo general, ubicada en los centros urbanos. El coeficiente de exportaciones, que se amplió en la etapa anterior, comienza a reducirse.
El sector externo ya no es sólo el motor del desarrollo. Ahora tiene un papel dinámico la demanda de los estratos ricos y medios de los centros urbanos internos, como asimismo los estratos con mejores salarios dentro de la clase obrera. Pero los sectores marginales de las ciudades y los campesinos permanecen fuera del mercado y no dinamizan, por consiguiente, el mercado Interno. La distribución de ingreso es regresiva, y los estratos ricos y sus aliados logran crear un mercado interno que, junto con el exterior, generan una capacidad adquisitiva suficiente para impulsar toda una fase del desarrollo industrial.
Por las diferencias y contradicciones que crea un sector pequeño que se moderniza y un sector que queda rezagado, entre los que viven en la ciudad y los que continúan en el campo, entre los que dentro de la ciudad viven en barrios de primera clase, y los que viven en ranchos insalubres, entre los jóvenes que reciben educación y los adultos que quieran continuar el estado de cosas, entre las clases asalariadas y las empresariales, surge para el Estado la responsabilidad de hacer de árbitro. Se desarrolla el Estado paternalista, que las clases dominantes habrán de utilizar para contener la presión popular y resguardar su propiedad.
El gobierno interviene ahora en el mercado, controla las divisas, fija precios, determina salarios básicos, reglamenta la industria, controla las importaciones e impone una cierta planificación de las inversiones. Se crean Corporaciones de Desarrollo, Bancos Promotores y empresas estatales en áreas como la electrificación, el petróleo, los servicios públicos, el acero, el cemento, etc., y además se adoptan legislaciones aduaneras protectoras de la industria nacional y se dan incentivos tributarios. Se trata de armonizar tres economías que coexisten: una agraria, tradicional, de subsistencia; otra de enclave primario-exportadora y una nueva industria, urbana y moderna. Las tres no suelen estar ajustadas entre si y sus contradicciones dan origen a un desarrollo sin proporcionalidad, a presiones inflacionarias, a mayores desigualdades en los niveles de productividad y en el sistema global de remuneraciones. La vieja sociedad tradicional se desarticula, para abrir paso a un verdadero monstruo. Los valores tradicionales son pisoteados y se crean nuevos «estilos» de vida. Algunos hombres comienzan a liberarse de la tiranía de la miseria, los jóvenes emigran del campo a la ciudad; y comienza la «explosión urbana». Se absorben modelos culturales importados.
Al iniciarse la industrialización sustitutiva, tiene lugar una transformación rápida del perfil industrial de las economías. En una primera etapa se enfatiza el procesamiento de alimentos y sus afines y lo mismo la actividad textil. Luego comienza a ganar terreno la manufactura y las industrias «dinámicas», como el caucho, el papel, y los productos eléctricos, etc. En las economías petroleras se avanza hacia la refinación de crudo y se preparan las condiciones para los derivados del petróleo y se avanza en el sector químico. En fases más avanzadas, se entra de lleno a las manufacturas metal- mecánicas y la metalurgia. Como muchos do los insumos necesarios para el desarrollo de ciertas líneas industriales no se producen dentro del país, se hace necesario importarlos. Se crean, de este modo, procesos de industrialización altamente dependientes del exterior, que requieren de crecientes cuotas de divisas para importar. De esta manera el nivel de actividad industrial pasa a depender del nivel de las exportaciones.
En estas economías, la agricultura de subsistencia hace necesaria la importación de alimentos por una parte, y la industrialización sustitutiva por otra, genera presiones por materias primas importadas. El balance de pagos pasa a ser rígido y puede generarse agudos déficit en el comercio exterior, salvo en los países petroleros. Estos se ven agravados cuando los precios de los productos exportados bajan en el mercado internacional. Es decir, la viga maestra de las exportaciones sostiene la vulnerable actividad económica interna. No es raro, en consecuencia, que las economías en Industrialización sustitutiva sufran continuos vaivenes en su desarrollo y no logren dar estabilidad a la economía, provocando crisis periódicas de desempleo, que ha de enfrentar el gasto público con su política anti-cíclica.
Otro fenómeno característico de estas economías, es que un motor creciente de su dinámica lo constituye la demanda de la burguesía nacional. Ella copia modelos de consumo de las economías altamente industrializadas, y demanda productos con lujosas terminaciones y sofisticadas técnicas, de acuerdo con las modas vigentes dentro de lo que se llama la «sociedad de consumo». Se trata, en suma, de una presión por importar tecnologías avanzadas, que en el exterior han sido diseñadas para ahorrar mano de obra; se basan en principios de automatización, donde la maquinaria se diseña para eliminar al trabajador. Esto trae como consecuencia, un creciente desempleo industrial, mano de obra que habrá que absorber en los sectores de servicios. De esta manera la población que se desplaza del campo a la ciudad, no pasa a la industria, sino que en su gran mayoría se transforma en prestaciones de servicios, con bajísima productividad, y que muchas veces deben ser absorbidos por el Estado, aumentándose la burocracia y el gasto en remuneraciones. Es una consecuencia del desarrollo dependiente que incorpora tecnologías inadecuadas.
Las elevadas tasas de desocupación abierta o disfrazada, los reducidos ingresos de los campesinos y de los prestadores de servicios, crean una gran masa de la población, tal vez la mayoría del país, con ingresos insuficientes para crear demandas que hagan más dinámico el crecimiento industrial en su conjunto. La débil demanda popular para el crecimiento de las llamadas industrias tradicionales —alimenticias, textiles y otras— y se debilita su ritmo de crecimiento. Entre tanto, las industrias de productos eléctricos y mecánicos (radios, televisores, refrigeradores, etc.) crecen con rapidez hasta un punto en que la demanda interna de la burguesía se satura. Viene, entonces, el esfuerzo por entrar a una nueva etapa, la de exportación de manufacturas. Los países que, hacia 1970, se encontraban en la fase de economías industriales sustitutivas de importaciones eran las de Brasil, Colombia, Argentina, México, Venezuela, Chile, Panamá y Uruguay. Estas economías tienen, por lo general, un nivel de ingreso por persona superior a los 400 dólares e inferior a los 1.000.
5. Las políticas de gasto público en las economías en industrialización para la exportación de manufacturas.
Son muy raros los casos de países que, estando subdesarrollados hacia la segunda postguerra, han logrado transitar por la etapa de la sustitución de importaciones e ingresar a la de exportadores de manufacturas, teniendo acceso a los mercados más dinámicos del capitalismo industrial. Son los casos de Japón, Corea del Sur, Formosa, Hong Kong, Singapur y otros. Estos casos son los de países con gran mano de obra excedente, provocadas por un fuerte crecimiento demográfico y cambios bélicos. En Japón, por ejemplo, habían unos 6 millones de desocupados repatriados de los territorios perdidos después de la guerra. Se atrajo inversiones extranjeras y se fomentó la industria liviana, por lo general procesadora o ensambladora de materias primas e insumos, que habrían de importarse de otros países. Japón compraría hierro, produciría acero y con él toda clase de productos mecánicos para ser exportados. De esta manera los efectos hacia atrás y hacia adelante no quedarían en Japón, sino que estimularían a economías abastecedoras de materias primas y a economías que vivían la fase de la «sociedad de consumo». Japón aportaba mano de obra barata y diestra, y captaba un excedente para sí. Los salarios eran ajustados a tasas menores que el aumento de la productividad. Incluso se vendía al exterior a precios rebajados pagando altos precios por los insumos importados, con lo que se deterioraban los términos del intercambio en forma preconcebida. Pero el país, disponía de un mercado amplio en Estados Unidos, al que tenía acceso y más tarde al de Europa Occidental, para extenderse luego a todo el mundo y hacia los años 70 a China Popular. Fue con base en este modelo de exportación de manufacturas que Japón pasó de los 500 dólares por persona en 1953, completada la reconstrucción, a más de los 1.000 dólares hacia 1970, y a ocupar el tercer lugar entre las potencias industriales del mundo.
Un modelo parecido al descrito siguieron economías mucho más pequeñas como la de Corea del Sur, donde Estados Unidos y Japón han realizado grandes inversiones para aprovechar la mano de obra barata y luego exportar manufacturas. Se trata de plantas livianas de ensamble o procesamiento de materias primas importadas. Corea del Sur tiene, junto con Japón, la tasa de crecimiento industrial más espectacular de Asia y de todo el tercer mundo pre-capitalista. En parte, es el mismo caso de Formosa y de Hong Kong que, además, actúa como centro comercial, y de Singapur que es también una economía intermediaria.
En estas economías la estructura de las exportaciones es radicalmente diferente a la de las economías en la etapa primario- exportadoras. Aquí las exportaciones de manufacturas ocupan porcentajes elevadísimos en comparación con el valor total de las exportaciones. A fines de los años 60, en Japón la exportación de manufacturas era del 92°/o de las exportaciones, en Hong Kong el 93%, en Corea del Sur el 50%, en Formosa el 40%, en Singapur el 36%. Hay que hacer notar que India también ha logrado avances en el campo de la exportación de manufacturas y también Pakistán. Un caso especial es el de Israel que ha logrado grandes avances en la exportación de manufacturas, en especial con relación a Europa Occidental. En América Latina, hacia fines de los 60 y comienzos de los 70, son Argentina, Brasil y México, los países que más avanzan en la exportación de manufacturas, en relación con el propio continente latinoamericano. vendiendo, a crédito, a muchos países de menor desarrollo relativo equipos y productos mecánicos:
El gran problema que experimentan las economías que siguen este modelo estriba en la virtud «desnacionalización» de sus economías, pues la inversión realizada provino fuertemente de países industriales capitalistas y de empresas transnacionales, que entran a dominar el sistema económico interno y a debilitar la soberanía nacional de estos países, creando la salida de enormes excedentes hacia el exterior. Son, por su dependencia financiera, los grandes afectados por la crisis monetaria internacional y las devaluaciones del dólar ocurridas a partir de 1970.
En todos estos países, el Estado desempeña un papel rector, interviene y promueve industrias. Goza de un financiamiento más elástico, basado en impuestos a la renta y al comercio que dan estabilidad a sus presupuestos. Su balance de pagos muestra gran influencia de la compra de materias primas y pago de patentes y «royalties», por un lado, y por otro ingresos provenientes de la venta de manufacturas.
Se trata de países que ya están en la cúspide de la pirámide de los países subdesarrollados y otros que ya han dejado de serlo, como es el caso de Japón e Israel y posiblemente Argentina. En todos los casos mencionados, el gasto público ha sido esencial; ha creado infraestructura, ampliado la formación de recursos humanos y ha apoyado la industria con préstamos, subsidios o aportes directos, formando empresas mixtas. Sin ese apoyo público los países no habrían avanzado. Esto es válido incluso para el caso de Brasil a partir de 1968.
6. Las políticas de gasto público en las economías en industrialización para la demanda popular.
En este modelo de desarrollo se procura que sea la demanda popular el principal motor de desarrollo, superando los problemas que originan los modelos anteriores. A fin de materializar la creciente demanda de las masas populares, es indispensable incorporar al mercado a los campesinos, dar trabajo a los desocupados y elevar los salarios a los obreros más explotados. Para lograr esto, se requiere de una profunda reforma agraria, de la socialización de la industria y la nacionalización de los enclaves mineros o agrarios en manos de empresas extranjeras. La propiedad de los medios de producción pasa a manos de los trabajadores y el ingreso nacional se redistribuye, reduciendo las remuneraciones excesivas y subiendo los salarios más bajos.
La reforma agraria involucra poner término a las propiedades que excedan de cierto tamaño, la integración de los pequeños agricultores y a largo plazo la colectivización de la tierra y además la liquidación de los intermediarios explotadores, de los prestamistas y el excesivo aparato de comercialización. Asimismo involucra el apoyo de la industria y la infraestructura al aumento de la productividad agrícola. La agricultura comienza a industrializarse y recibe fertilizantes y pesticidas, maquinarias y nuevas técnicas, que aumentan el rendimiento por hectárea y por hombre ocupado. La agricultura es la base del desarrollo, y la industria es el líder, que apoya el consumo de las masas y a la propia agricultura.
Se trata de una industria que no orienta su producción para satisfacer la demanda de la burguesía nacional, o extranjera a través de la exportación de manufacturas, sino que la demanda de las masas campesinas, obreras y de los sectores de servicios. Los productos industriales se rediseñan, se pone fin a las terminaciones de lujo, a los bienes sofisticados de tipo mecánico, y se producen bienes sencillos, de costo reducido, para atender las necesidades de las masas. Se crea así, no un mercado de elite, de los_ sectores con altos ingresos, sino que un mercado de masas, para las mayorías, que ahora tienen acceso a él. El racionamiento invisible que producían los bajos salarios, es reemplazado por una racionalización de la distribución y el consumo. Las calorías y proteínas se distribuyen mejor, disminuye la mortalidad infantil. Se amplia la educación y la atención médica llega a todos. Se construyen viviendas populares, se dinamiza la industria que produce materiales de construcción, en especial el cemento. Las industrias básicas pesadas pasan a ser esenciales: se instalan fábricas de acero, se produce más electricidad, se extrae más carbón, se produce más cemento, se amplía la industria petrolera y química, se producen más textiles y bienes de consumo popular. La industria se descentraliza, se instalan plantas en el campo para procesar alimentos, para producir fertilizantes, pesticidas y maquinaria agrícola. El campo deja de despoblarse y se «urbaniza» la vida rural; se limita el crecimiento de las grandes ciudades. Se electrifican los villorrios y pequeños pueblos, se descentralizan los hospitales y se crean escuelas y especialidades en cada área. Se pasa del desarrollo costero, al interior.
El Estado asume la dirección de la economía y se crean mecanismos de planificación central. Se procura alcanzar un desarrollo proporcional, en el que los trabajadores discuten su parte de esfuerzo en cada unidad productiva y se sujetan a un plan. El plan es democrático en su gestación y es aprobado por los mecanismos centrales de dirección y pasa a ser la ley de funcionamiento de la economía. Se enfatiza la acumulación y las inversiones se deciden en función de la tasa de empleo y la productividad.
Las actividades en manos del capital extranjero pasan a poder del Estado, que las hace producir en beneficio del país. Los excedentes que antes salían del país quedan ahora adentro y financian la acumulación.
El comercio exterior se abre fuera de los bloques tradicionales y se comercia con los países capitalistas, socialistas y el resto de los países subdesarrollados. Con todo, el comercio exterior no es un fin en sí mismo, no tiene vigencia aquí aquello de «exportar o morir»; lo esencial es producir para las masas populares, centro del nuevo poder, nueva clase dominante, que se hace cargo de un estado revolucionario, que se financia ahora con los excedentes que producen las empresas nacionalizadas y del área estatal. El Estado controla un elevado porcentaje del producto nacional, se aumenta la tasa de industrialización. El comercio exterior tiene un apoyo en área industrial o primaria de exportación que le permite obtener divisas y adquirir tecnología importada. El crecimiento del producto nacional se produce por aumentos en la producción material, y no en los servicios, y benefician a las grandes masas populares, y no sólo a un reducido porcentaje de familias.
Los países que han seguido este modelo no son muchos, no porque los pueblos no lo deseasen sino porque las potencias industriales crean un cúmulo de barreras infranqueables, que han costado guerras, bloqueos y otros obstáculos.
En el modelo descrito hasta aquí, el Estado capta los excedentes económicos y a través del plan central orienta el desarrollo. El gasto público es un instrumento del plan, y se inserta en un modelo económico global, que define las proporcionalidades del gasto en un proceso de planificación desde arriba hacia abajo, y desde abajo hacia arriba.
8. Las políticas de gasto público para el desarrollo espacial
Pero el gasto público no sólo tiene una dimensión sectorial y por ramas, también la tiene espacial. En las distintas etapas que tiene el proceso histórico de desarrollo de las economías hay una expresión espacial. No podría ser de otra manera, por cuanto las actividades económicas se realizan en espacios económicos determinados, y en los cuales se explotan recursos naturales, se procesan, se reparten y se consumen, es decir el proceso económico se da en ubicaciones geográficas concretas.
El espacio económico ha ido cambiando según sean las fases del desarrollo por las cuales se atraviesa. En las economías de agricultura de subsistencia, por lo general, en manos de los nativos originales se formaban comunidades tribales que explotaban la tierra; no habían propietarios individuales. Es en la etapa del modelo primario-exportador que aparecen nuevas formas de tenencia. Se trataba de abastecer de alimentos a centros poblados en crecimiento a enclaves mineros o bien se producía para exportar. Se necesitaban unidades productivas extensas, y con bajo apoyo industrial. Se formaron unidades con gran extensión territorial, en las que por lo general un propietario europeo expropiaba y sometía a los nativos, obligándolos a trabajar para él. Se formaron así grandes latifundios en Latinoamérica que introdujeron plantaciones o se conformaron como estancias ganaderas. El Estado repartía títulos de propiedad a los colonos venidos del centro. Estas plantaciones eran grandes empresas que tenían por objeto la exportación o la venta a los centros poblados y la generación de un excedente.
Las plantaciones cafeteras, bananeras, azucareras, etc., tenían que competir con otras situadas en otros continentes. En las colonias inglesas se cultivaba el azúcar en Malasia, en Fiji o en África; mientras se usaban en Malasia, los malayos para el caucho, y se traían chinos para explotar el estaño. Se configuraban de esta manera minorías raciales en cada territorio.
Es conocida la utilización de africanos para la agricultura de plantaciones en América. Se llevaron esclavos a Estados Unidos, a Cuba, Haití y Brasil. En total se trasladaron alrededor de 30 millones de esclavos africanos al cabo de varios siglos.
Las plantaciones se extienden y entran en competencia; las guerras afectan los mercados y su suerte se ve determinada por los auges o depresiones de los centros a los que abastecen.
Dentro de las unidades agrícolas, se crea un sistema de trabajo forzado y se obliga al campesino a pagar tributos. Son conocidas las formas semi-feudales de la agricultura en el siglo pasado y comienzos del presente. Los grandes terratenientes son la base del sistema social y del poder político, y se asocian con los extranjeros que dominan los enclaves mineros en una alianza destinada a mantener su poder. El espacio económico, entonces, consiste en unidades agrícolas grandes y pequeños agricultores explotados por intermediarios y prestamistas explotadores, y poblados mineros, adjuntos a los yacimientos y puertos-urbanos con gran actividad comercial. La infraestructura se traza con miras a sacar desde el interior la producción hacia los puertos por ferrocarriles, carreteras o vías fluviales. Surgen así ciudades portuario-comerciales de gran significado corno Shanghai y Cantón en China, Tokio-Yokohama en Japón, Buenos Aires en Argentina. Santos y Río Janeiro en Brasil, Calcuta y Bombay en India, Lagos en Nigeria, Dakar en Senegal, etc.
El funcionamiento de la economía dependía de los arreglos a que llegaran los propietarios de plantaciones, minas, comercios, bancos y de las incipientes fábricas. Se trataba en suma, de llegar a acuerdos para encauzar el excedente y configurar así el perfil de la economía.
En la fase de la industrialización, el esquema espacial no es modificado sino más bien se acentúan los desequilibrios. Se instalan las fábricas cerca de los grandes centros de consumo y así surgen los barrios industriales sin mayor planificación, a la vez que las oportunidades de trabajo que crea la industria, directa e indirectamente, atrae población rural. Se forman enormes conglomerados humanos como los que viven en Tokio, Calcuta, Bombay y otros que hacia 1970 tenían una población cercana a los 10 millones de personas cada uno. También proliferan ciudades «medias» con 4 ó 6 millones de habitantes como Buenos Aires, México, El Cairo, Carachi, etc. mientras la mayoría de las capitales de los países medios tienen poblaciones superiores al millón de habitantes. Se produce la macrocefalia de la capital; el centro de la modernización.
Pero la periferia sigue atrasada, tradicional, y en general, en África y Latinoamérica, está al interior del continente. El desarrollo ha sido costero, a espaldas del interior donde vive la mayoría de la población.
En la fase de desarrollo industrial para responder a la demanda popular, el modelo plantea la vuelta a la periferia, a la modernización de la agricultura que es ahora la base del desarrollo, y se configura un modelo de «desarrollo interior» en el que la infraestructura ha de ser rediseñada; los ferrocarriles, las carreteras, han de conectar ahora el espacio entre sí. No se trata ahora de sacar materias primas a los puertos y de ahí llevarlas al extranjero. Se trata de producir insumos para fábricas ubicadas en el interior que venden a la gente que vive en el interior, para la masa rural y urbana del interior.
El gran problema del modelo de desarrollo interior se plantea con fuerza en los países con vasto territorio, como los de América del Sur. Aquí, el plan y el gasto público han de regionalizarse de manera de propender a una distribución espacial de la producción en forma más armónica. Esto ha de enfocarse dentro de las políticas globales de desarrollo, tema de la siguiente sección.
9. Las políticas globales de desarrollo y el papel del gasto público
El gasto público es un medio, no un fin; está pues al servicio del desarrollo dentro del esquema de una política y un plan global de desarrollo.
El desarrollo económico es un proceso histórico a través del cual los pueblos aprovechan para si los recursos energéticos y las materias primas de que disponen, las transforman para producir más alimentos y manufacturas que permitan a la mayoría de la población mejorar su nivel de vida material, incorporarse al sistema social y beneficiarse de la cultura nacional.
Para lograr el desarrollo nacional es indispensable, en consecuencia, nacionalizar los recursos naturales y las actividades económicas, realizar la reforma agraria para eliminar el latifundio, planificar la producción, redistribuir la riqueza y el ingreso, racionalizar la distribución de mercancías, expandir y reformar la educación, eliminar el desempleo, dar participación a los trabajadores en las decisiones nacionales, fortalecer la cultura nacional, mejorando la calidad de la vida humana.
En toda la ejecución de una política económica de este tipo, el gasto público es la herramienta esencial. Deberá financiar una reforma agraria, la nacionalización de las riquezas básicas, facilitar la redistribución del ingreso y financiar la reconstrucción de un aparato productivo diseñado para producir para los ricos, transformándolo en un aparato productivo al servicio de los pobres. Proyectos industriales de bienes sencillos para los trabajadores son esenciales ahora, en vez de sofisticadas industrias para abastecer una «sociedad de consumo» a la que sólo tienen acceso los estratos de altos Ingresos.
Un país que busca su independencia económica, debe crecer «hacia adentro» creándose su propio mercado, sin perder el mercado externo. Se produce para la población nacional antes que para la población de otros países. La política de gasto público ha de propender a redistribuir el ingreso, absorber recursos de los estratos ricos, y reemplazar la demanda de estos estratos, por la demanda popular. Cuando el gasto público realiza esto surge de Inmediato el inmenso problema de transformar el aparato productivo interno, acostumbrado a servir al rico o al extranjero, para que beneficie ahora a su propio pueblo. El plan de inversiones ha de cambiarse drásticamente. Veremos las líneas básicas:
1. Ganan prioridad ahora los proyectos industriales que producen bienes para las masas (textiles, viviendas populares, alimentos fortalecidos, etc.), en vez de los que producen para el estrato rico. La política de gasto en inversiones ha de adquirir una nueva fisonomía, cuando el motor esencial del desarrollo será la demanda popular interna y no el mercado exterior.
2. Desde luego es fundamental aumentar la producción agropecuaria, tanto para producir más alimentos, como insumos para la nueva industria nacional. Para ello se requiere crear un mecanismo inversionista en el medio rural tanto a nivel predial como de apoyo o extra-predial. Se requiere que el agricultor y el campesino reinviertan utilidades y obtengan ayuda para construir bodegas, galpones, silos, caminos internos, canales de riego, etc., es decir lograr una infraestructura predial básica. Desde afuera deben ser ayudados con maquinarias, semillas de calidad, agua de riego, fertilizantes, pesticidas, asistencia técnica, etc. Para ello es necesario descentralizar los ministerios de agricultura, transformándolos de entidades urbanas en rurales. Podrían crearse «regiones agropecuarias» a cargo de Vice-Ministros de desarrollo rural, con capacidad de decisión que tengan a su alrededor, en las regiones o zonas, centrales de maquinarias, fábricas de fertilizantes, pesticidas, bodegas de almacenamiento y selección de semillas, capacidad crediticia, etc. Es decir, se lleva al medio rural toda una estructura que por lo general suele vegetar en medio del burocratismo en las ciudades. Hay que crear cierta autosuficiencia en las regiones para impulsar sus planes agrarios. Esto es básico.
- A nivel nacional, es indispensable que la industria, además de producir para el mercado interno bienes de consumo y durables, destine todo un conjunto de ramas a producir para la agricultura. Se requiere el apoyo de la industria a la agricultura. Producir tractores y camiones, en vez de más automóviles para los habitantes de la capital. Diseñar bodegas, silos, almacenes, etc., con sistemas prefabricados masivos para ser instalados rápidamente a nivel predial. Diseñar viviendas para campesinos en las que se entregue a la familia la armazón básica de una vivienda decente, a la que la familia campesina agregue dinámicamente terminaciones de acuerdo con la tradición, gustos y costumbres de cada lugar. Por lo general, los planes de vivienda se ejecutan en• 90% en las ciudades, dentro de América Latina, y no en el campo. Es decir, se requieren programas nuevos de apoyo industrial y de construcción para el desarrollo rural.
- Los planes de obras públicas, en sus líneas generales, habrán de quedar en los Ministerios del ramo. Pero los planes de carreteras de penetración, los canales de riego, la puesta en riego y los embalses menores deberían ser planeados por la autoridad regional de desarrollo rural en cada región, consultando a la comunidad.
5. Los planes industriales, fuertemente presionados por la demanda popular, deberán atender al desarrollo de industrias livianas, procesadoras de alimentos (que una agricultura industrializándose puede proveer en mayor proporción); de vestuarios, e utensilios del hogar popular, etc.; las que a su vez desencadenarán presiones hacia atrás, hacia las industrias del acero, químicas u otras. Se requerirá un desarrollo más balanceado de la industria pesada y liviana, una mayor integración horizontal y vertical de la industria dentro de los planes de industrialización. La presión por metales hará necesario aumentar la producción minera y se hará necesario procesarlos dentro del país.
- La presión popular por vivienda será creciente y se requerirán planes masivos de construcción. Esto a su vez demandará esfuerzos por producir más materiales de construcción, cemento, madera, vidrio, ladrillos, etc., a la par que artefactos de equipamiento. La industria nuevamente tendrá que esforzarse por ampliar esa producción y crear el abastecimiento material correspondiente para apoyar los planes masivos de construcción.
- Pero el desarrollo industrial requerirá de más energía eléctrica, petróleo y otros combustibles, lo que plantea el compromiso de la ampliación de estas actividades en forma proporcional.
8. Se aumentará la presión por recursos humanos calificados, lo que requerirá de más educación técnica de nivel medio y superior, y para ello la formación de institutos tecnológicos que entrenen mandos medios y sub-ingenieros de las más variadas categorías. La demanda de mano de obra calificada será un problema de creciente urgencia, a medida que se expanda la industria y la agricultura.
Muchos otros aspectos habrá que considerar en una política de desarrollo nacional e independiente, donde naturalmente las vinculaciones económicas con el exterior habrán también de mantenerse y ampliarse, pero ahora con vistas a no sólo importar bienes para el estrato rico, saturando los mercados con bienes importados que dan la imagen de una «sociedad de consumo» bien abastecida, sino planificando la disponibilidad de divisas para apoyar el desarrollo de las fuerzas productivas internas.
Una nueva política de gasto público ha de considerar estos aspectos. Habrá que analizar la asignación «histórica» del gasto público y compararla con la distribución deseable del gasto dentro de la nueva estrategia. Cortar allí donde no hallan propósitos encuadrados en la estrategia, y crear nuevos programas e instituciones que desarrollen las líneas de acción deseadas para la agricultura, la minería, la industria, la construcción, etc.
Se requiere, pues, al pasar a una nueva estrategia de desarrollo, de un reajuste de la orientación del gasto, dentro del plan nacional de desarrollo. Aparecen entonces nuevas substancias, nuevos contenidos. El presupuesto de funcionamiento o de inversiones es instrumento para expresar políticas y estrategias de desarrollo. Si estas no cambian, si insisten en los mismos errores, se crea la imagen de estancamiento y se frustran las potencialidades de esos instrumentos. Por consiguiente, si no cambian los programas, ni las actividades, ni los proyectos, y no aparecen nuevas iniciativas, se crea la imagen de frustración de las técnicas mismas.
Es lo que ocurre con el presupuesto por programas en América Latina. Esta es una técnica, es una forma racional de expresar fines y medios. Pero una técnica es forma y no substancia. Esta última la da la política, la estrategia y la táctica de acción. Un instrumento rinde al máximo cuando expresa una substancia, y lo que ocurre en ciertos países es que no hay substancia en los planes y programas, sólo ejercicio formal del poder para mantener el status quo. No es culpa de las técnicas presupuestarias, sino de los políticos y planificadores. Por ello lo que está más bien en crisis es la política de desarrollo y los planes y no las técnicas de apoyo propiamente tales.
Es por ello que pensamos que un cambio significativo en la estrategia de desarrollo hacia el fortalecimiento de las fuerzas productivas internas, en función de la demanda de la mayoría de la población, ha de vitalizar instrumentos tan importantes como lo son los planes de desarrollo y los presupuestos por programas, en aquellos países en los que la correlación de fuerzas internas haga posible lograr cambios substanciales.
Santiago de Chile, 20 de mayo de 1974