EL PAPEL DE LAS NORMAS FISCALES PARA DETERMINAR EL DESEMPEÑO FISCAL: EL CASO CANADIENSE

División de Política Fiscal, Departamento de Finanzas de Canadá

 

EL PAPEL DE LAS NORMAS FISCALES PARA DETERMINAR EL DESEMPEÑO FISCAL: EL CASO CANADIENSE* División de Política Fiscal, Departamento de Finanzas de Canadá.

 I.         INTRODUCCIÓN[1]

 

El tópico de las normas fiscales ha atraído significativa atención durante la última década, dado que varios países han adoptado normas fiscales en un intento por eliminar grandes déficits. Más recientemente, las normas fiscales han sido tema de renovado interés a medida que los países consideran cómo adaptar la política fiscal para épocas de superávit y cómo asegurar sustentabilidad a largo plazo de la política fiscal, en particular a la luz de las presiones relacionadas con el envejecimiento de la población.

 

El objetivo de este documento es examinar la importancia de las normas fiscales para determinar el desempeño fiscal. El documento comienza con un breve resumen de los fundamentos para las normas fiscales y las preocupaciones relacionadas con su implementación. La Sección 3 compara las normas fiscales en Canadá con prácticas similares en los Estados Unidos, la Unión Económica y Monetaria Europea, Alemania, Japón, Nueva Zelanda y Suecia. También se examinan las normas fiscales en el nivel subnacional en los Estados Unidos y Canadá. Se extraen observaciones generales acerca del papel de las normas fiscales de una comparación de la evolución de los equilibrios estructurales totales del gobierno en los países antedichos y en países sin normas fiscales legisladas durante la consolidación fiscal de mediados de los noventa y también después. La Sección 4 analiza una selección de estudios empíricos recientes sobre las normas fiscales y la Sección 5 expone las conclusiones.

 

Antes de proseguir, es necesario aclarar la definición de “norma fiscal” en este documento, dado que hay muchas definiciones posibles. Una amplia definición podría abarcar el conjunto de normas y reglamentaciones según las cuales los proyectos son redactados, aprobados e instrumentados (tal como se emplea para definir “instituciones presupuestarias” en Alesina y Perotti (1999)). Sin embargo, a los fines de este documento, se elige una definición mucho más estrecha: una “norma fiscal” es definida como una restricción legislativa o constitucional de la política fiscal que fija un límite específico a un indicador fiscal como por ejemplo el equilibrio, la deuda, el gasto o el impuesto presupuestario. En otras palabras, el enfoque está restringido a normas que imponen una restricción específica, obligatoria sobre la gama de políticas de acción del gobierno. Las normas o pautas políticas que no están legisladas no son consideradas como normas fiscales en este análisis, porque si bien pueden influir en las decisiones del gobierno, no imponen restricciones obligatorias sobre gobiernos actuales o futuros.

 

Este documento se concentra en las experiencias de los países industrializados con normas fiscales. Sin embargo, cabe señalar que otros países, en particular los países latinoamericanos, también han tenido experiencias interesantes con las normas fiscales. El Apéndice A muestra un breve resumen de las normas fiscales actualmente vigentes en tres países latinoamericanos importantes.

 

II. ¿POR QUÉ NORMAS FISCALES LEGISLADAS?

 

En teoría, la política discrecional puede lograr los mismos resultados que las normas fiscales, y debería ser superior en realidad porque permite una mayor flexibilidad. No obstante, muchos han sugerido que no es así en la práctica. La literatura identifica una serie de problemas potenciales que las normas fiscales pueden abordar.[2]  Por ejemplo, numerosos estudios de economía política describen cómo las políticas electorales pueden llevar a los gobiernos a adoptar un horizonte de corto plazo, dando como resultado elecciones políticas socialmente menos que óptimas (véase, por ejemplo, Cukierman y Meltzer (1986) o Nordhaus (1975)). Tufte (1978) y Rogoff (1990) demuestran cómo el gasto del gobierno o los impuestos de pueden ser influidos por un ciclo de presupuesto político. Alesina y Tabellini (1990) muestran que cuando los gobiernos sucesivos tienen diferentes preferencias políticas, la deuda pública se puede usar estratégicamente para influir en las elecciones de sucesores, en cuyo caso el nivel de equilibrio de deuda será más alto que lo que es socialmente óptimo. Weingast, Shepsle y Johnsen (1981) demuestran cómo las instituciones políticas pueden predisponer las decisiones públicas en forma sistemática hacia proyectos más grandes que eficientes cuando los legisladores no internalizan el costo total de programas que benefician a sus circunscripciones electorales pero que son financiados en el ámbito nacional. A la luz de estos diversos tipos de distorsiones potenciales, las normas fiscales pueden ser vistas como el mejor reemplazo disponible para un planificador social benévolo.

 

En la práctica, las normas fiscales han sido adoptadas por una amplia variedad de razones, por ejemplo: (a) para asegurar la estabilidad macroeconómica, como en el Japón de la posguerra; (b) para aumentar la credibilidad de la política fiscal del gobierno y ayudar a la eliminación del déficit, como en algunas provincias canadienses; (c) para asegurar la sustentabilidad a largo plazo de la política fiscal, especialmente a la luz del envejecimiento de la población, como ocurre en Nueva Zelanda; o (d) para minimizar los factores externos negativos dentro de una federación o acuerdo internacional, como ocurre en la Unión Económica y Monetaria Europea. Subyacente en la mayoría de las normas fiscales hay una percepción de que es posible que los gobiernos presentes o futuros, por cualquier número de razones, puedan no estar dispuestos o en condiciones de implementar medidas de política fiscal óptimas sin presión externa y que se puedan necesitar restricciones legales para contrarrestar una propensión de los políticos a gravar y gastar en exceso[3].  Sin embargo, esta línea de argumento puede ser refutada por el hecho que varios países, como por ejemplo Canadá, han instrumentado ajustes fiscales exitosos en años recientes sin normas fiscales legisladas, como se comenta en la Sección 3.

 

La promulgación de normas fiscales presenta varias cuestiones con respecto a la flexibilidad, credibilidad y transparencia. Una de las preocupaciones principales acerca de las normas fiscales es que pueden ser demasiado restrictivas y limitar la capacidad de un gobierno para emprender una política fiscal contracíclica cuando sea necesario. Como tal, la legislación debe ser escrita de modo que brinde cierta flexibilidad para ser funcional, y sin embargo no tan flexible que se convierta en una restricción no obligatoria. Este punto se describe en mayor detalle en la Sección 4.

 

Además, las normas deben ser transparentes. Como tales, no deben ser demasiado complicadas, y deben ser fáciles de controlar y definidas en términos de indicadores fiscales que no se pueden manipular con facilidad. En cuanto a credibilidad, la norma debe ser considerada permanente. Esto lleva a la cuestión de si la norma fiscal debe ser instrumentada por una ley legislativa o constitucional, siendo esta última mucho más difícil de cambiar o revocar. Debido a los costos de cambiar una norma legal constitucional, es probable que una norma fiscal constitucional sea menos explícita en su especificación política. Al mismo tiempo, es posible que soporte la prueba del tiempo. En comparación, una norma fiscal legislativa tiene la ventaja de una mayor claridad, sin embargo es más probable que sea alterada a lo largo del tiempo. De este modo, hay una compensación entre longevidad y claridad. Una preocupación adicional con respecto a las normas constitucionales es que pueden transferir la interpretación de un objetivo o norma económica desde los encargados de hacer la política hasta los jueces de los tribunales constitucionales. Una cuestión final relacionada con la credibilidad es la de la aplicación –debe existir algún mecanismo para hacer cumplir la norma.

 

Sin embargo, la disciplina fiscal no está garantizada incluso en presencia de las normas fiscales más efectivas. También es necesario el compromiso político si no se van a burlar las normas. Por ejemplo, Milesi-Ferretti (2000) demuestran que cuando un gobierno tiene un margen para la “contabilidad creativa”, la imposición de una norma fiscal puede traer aparejado un intercambio entre un “retoque” costoso y un ajuste fiscal real.

 

III. EVALUACIÓN DE LAS NORMAS FISCALES EN LA PRÁCTICA

 

Esta sección brinda un panorama de las normas fiscales en diversos países, bajo el Tratado de Maastricht, y a nivel subnacional en los Estados Unidos y Canadá, según se resume en el Cuadro 1. El tipo más común de norma fiscal es una restricción del equilibrio presupuestario. Este a menudo toma la forma de requisitos presupuestarios equilibrados, como ocurre en muchos de los estados norteamericanos y en las provincias canadienses. Puesto que estas normas se aplican a menudo sólo al presupuesto corriente, son equivalentes a la “norma de oro”, que especifica que sólo se puede incurrir en déficit para financiar inversiones. Las restricciones al equilibrio presupuestario sólo se pueden expresar en términos  de niveles de objetivos específicos, como bajo el Tratado de Maastricht. Otro tipo común de norma fiscal consiste en objetivos y restricciones de deuda, conforme lo implementado en el Tratado de Maastricht, la mayoría de los estados norteamericanos, Manitoba, Alberta y El Yukón. En forma alternativa, puede haber límites de impuestos o de gastos, tales como al nivel del gobierno federal de los Estados Unidos, en Suecia y en diversos estados norteamericanos. Asimismo, las jurisdicciones pueden requerir la convocatoria de un referéndum general para aprobar iniciativas impositivas importantes, como en algunos estados norteamericanos, New Brunswick, Manitoba, Alberta y El Yukón. Entre las jurisdicciones bajo consideración, la serie más amplia de normas fiscales promulgadas fueron encontradas en el nivel subnacional, en varias provincias canadienses y estados norteamericanos.

 

Por su naturaleza, las normas fiscales legisladas tienen la intención de ser permanentes. Como tales, deben ser diseñadas para ser aplicadas a lo largo del ciclo económico. Sin duda, la mayoría de las normas fiscales que se encuentran en vigencia en la actualidad pueden ser útiles para mantener excedentes así como para eliminar déficits. Una posible excepción son los límites a los gastos en el caso de excedentes grandes y crecientes.

 

Cabe señalar que tanto el Reino Unido como Australia promulgaron legislación en 1998 estableciendo amplios lineamientos de política fiscal para incrementar la transparencia y la responsabilidad en la conducción de la política fiscal. La legislación en ambos países estableció un nuevo conjunto de requisitos y principios de presentación de informes para guiar la conducta de la política fiscal. No obstante, ninguno de los marcos incluye objetivos numéricos legislados. Más bien, el énfasis está puesto en exigir al gobierno que establezca claramente sus objetivos y estrategia fiscales. Dado que estos marcos no imponen restricciones obligatorias a los gobiernos actuales y futuros en términos de normas numéricas, no son considerados normas fiscales legisladas a los efectos de este documento.  No obstante, ambos países brindan ejemplos útiles de normas y objetivos no legislados, de modo que sus marcos fiscales son comentados en la siguiente visión general.

 

CUADRO 1: NORMAS FISCALES DE UN VISTAZO

 

	Controles de Equilibro Presupuestario	Restricciones De Deuda	Impuesto o Controles de Gasto	Referéndum para Nuevos Impuestos
EE.UU.:  Gramm-Rudman-Hollings – Legislación, 1985	X
EE.UU.:  Ley de Aplicación del Presupuesto, 1990 en adelante			X
Tratado de Maastricht	X	X
Alemania	X
Japón, 1997-98	X	X	X
Nueva Zelanda	X
Suecia			X
Canadá Federal, 1991/92-95/96			X
Estados Norteamericanos	48	41	30	3
Nueva Escocia	X
New Brunswick	X			X
Quebec	X
Ontario	X
Manitoba	X	X	X	X
Saskatchewan	X
Alberta	X	X	X	X
Bristish Columbia	X
El Yukón		X		X

 

A)     Panorama Internacional de Normas Fiscales

 

i) Estados Unidos

 

En el nivel del gobierno federal en los Estados Unidos, los controles de déficit fueron introducidos en 1985 a través de la legislación Gramm-Rudman-Hollings (GRH) (Ley de Presupuesto Equilibrado y Control del Déficit de Emergencia). La misma impuso un programa de reducción del déficit anual para un período de cinco años, con un presupuesto equilibrado fijado para 1991, que fue más tarde modificado a 1993. La Ley cubría rubros del presupuesto (es decir, excluyendo fondos fiduciarios de la Seguridad Social) y los objetivos del déficit debían ser cumplidos principalmente a través de recortes de gastos. Sin un acuerdo sobre los recortes para lograr el déficit deseado, tenían que implementarse recortes generales automáticos en el gasto (embargo) para la mayoría de los programas discrecionales y algunos programas obligatorios.

 

Por último, ambos objetivos, los de 1991 y los de 1993, no fueron alcanzados por montos significativos. Una de las principales razones de este resultado fue que los objetivos se aplicaron a los déficits proyectados y no a los déficits reales. Por usar pronósticos económicos y fiscales demasiado optimistas, las proyecciones presupuestarias pudieron alcanzar las metas con facilidad, mientras que los déficits reales superaron el límite cada año.

 

La legislación fue reemplazada por la Ley de Aplicación de Presupuesto de 1990 (BEA, según sus siglas en inglés), que cambió el foco de los objetivos del déficit hacia los controles de gastos e ingresos. Similar a la legislación GRH, la Ley de Aplicación del Presupuesto se aplicaba solamente a las cuentas no presupuestarias. Fija límites de dólar anual sobre los gastos discrecionales, que fueron ajustados anualmente para revisiones a los supuestos técnicos, las asignaciones de emergencia, y determinadas otras razones. Se aplicaron las normas de pagar a medida que se recibían los ingresos a cualquier nueva legislación que afectara el gasto y los ingresos obligatorios, significando que cualquier nueva legislación no podría haber impuesto costos netos. Se activó un procedimiento de embargos si las asignaciones discrecionales globales promulgadas para un ejercicio económico superaban los topes de gastos de ese año o si se consideraba que la legislación de gastos e ingresos obligatorios globales para un ejercicio económico traía aparejado un costo neto. Como una mejora de la legislación GRH, la Ley de Aplicación del Presupuesto se aplicaba sólo a partes del presupuesto que estaban bajo el control directo de los legisladores, no a fluctuaciones arraigadas en la economía o en cambios en el costo de programas de derechos existentes. La Ley de Aplicación del Presupuesto de 1990 se aplicó a los ejercicios 1990 a 1995, aunque fue extendida al ejercicio 1998 por la Ley Omnibus de Conciliación de Presupuesto de 1993. La Ley de Presupuesto Equilibrado de 1997 extendió las disposiciones hasta el ejercicio 2002.

 

Si bien los límites originales de la Ley de Aplicación del Presupuesto habían sido superados en diversas ocasiones, la legislación tuvo el mérito de mejorar la disciplina fiscal (Schick 2000)) y de limitar los costos asociados con la nueva legislación (OCDE (1999)). Los topes de gastos fueron diseñados con miras a equilibrar el presupuesto para 2002, pero este objetivo fue logrado mucho antes, en el ejercicio 1998, principalmente como resultado de un fuerte crecimiento económico.

 

La conclusión de las disposiciones de la Ley de Aplicación del Presupuesto en 2002 coincidió con los acontecimientos del 11 de septiembre, con un retraso económico global y recortes sustanciales de impuestos que llevaron a un retorno al déficit en el ejercicio 2002 que ha continuado empeorando desde ese momento. Con ambos gastos, tanto el discrecional como el obligatorio, creciendo rápidamente y con continuas reducciones de impuestos, los representantes de todas las áreas del gobierno pidieron el retorno de las normas fiscales en los Estados Unidos.

 

En un intento por bajar el efecto palanca fiscal de retracción del gobierno, la Administración, en su presupuesto para el ejercicio 2005, propuso iniciativas similares a las de la Ley de Aplicación del Presupuesto para el gasto obligatorio y discrecional (con la excepción de la defensa y seguridad del suelo patrio). Para impedir la expansión de las obligaciones no financiadas a largo plazo la Seguridad Social o Medicare (Asistencia Médica), el Presupuesto también proponía una medida que aseguraría que el impacto a largo plazo de cualquier legislación que afecte las obligaciones de cualesquiera programas de derechos importantes sería analizada antes de ser promulgada. Esto se basa en legislación que requiere que los encargados del programa Medicare adviertan cuando se proyecta que la supeditación a los ingresos generales del programa (por oposición a los ingresos asignados) va a superar el 45% de los gastos totales de Medicare.

 

ii) Criterio Fiscal del Tratado de Maastricht

 

El Tratado de Maastricht de 1992 estableció criterios de convergencia que deben ser satisfechos para que los países puedan participar en la Unión Económica y Monetaria Europea (EMU, por sus siglas en inglés). El principal objetivo del acuerdo en términos de política fiscal es asegurar la disciplina fiscal en países miembros para impedir las crisis fiscales que afectarían negativamente otros países. Bajo el Tratado, la disciplina fiscal debe juzgarse sobre la base de dos criterios principales: (1) si el déficit del gobierno como porcentaje del PBI supera el valor de referencia del 3% del PBI; y (2) si la relación de deuda bruta del gobierno/PBI supera el valor de referencia del 60% del PBI. Se pueden realizar excepciones con respecto al criterio del déficit si la relación déficit/PBI hubiera disminuido en forma significativa y estuviera cercana al valor de referencia, o si el excedente fuera solo temporario y la relación permaneciera cercana al valor de referencia. Se pueden hacer excepciones con respecto al criterio de deuda si la relación deuda/PBI disminuye a un ritmo aceptable.

 

Las disposiciones del Tratado de Maastricht se vieron fortalecidas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que asegura que los países sostienen su compromiso por la prudencia fiscal una vez que ingresan a la Unión Económica y Monetaria Europea. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento fue adoptado en 1997 y tuvo efecto cuando se lanzó el euro el 1 de enero de 1999. Además de las normas sobre deuda y déficit del Tratado, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento requiere que los estados miembro fijen objetivos a mediano plazo de posiciones presupuestarias cercanas al equilibrio o en excedente, para brindar suficiente flexibilidad que permita la operación de estabilizadores fiscales automáticos mientras permanecen dentro del límite de déficit del 3%. Este último punto es considerado especialmente importante dado que los países miembro ya no pueden basarse en el instrumento de tipo de cambio para amortiguar los shocks económicos.

 

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento también establece un mayor monitoreo, con una revisión anual de los programas de estabilidad de los países que participan en el área del euro (y programas de convergencia de aquellos que no participan en el área del euro). Los programas establecieron objetivos a mediano plazo y el sendero de ajuste hacia los objetivos. El Consejo de los Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea (ECOFIN) evalúa y entrega un dictamen sobre cada programa, basado en las recomendaciones de la Comisión Europea. Asimismo, el Consejo y la Comisión monitorean en forma regular la implementación de los programas y pueden recomendar medidas correctivas en caso de identificarse una divergencia significativa con respecto al objetivo presupuestario a mediano plazo o el sendero de ajuste.

 

En el caso de un déficit excesivo en un país que participa en el área del euro, se propondrá un curso de acción correctiva, que deberá ser implementado dentro de los diez meses. De lo contrario, el país podrá estar sujeto a sanciones en la forma de un depósito obligatorio sin intereses, que varía en tamaño con la magnitud del déficit excesivo, hasta un máximo de 0,5% del PBI. Si el déficit excesivo es eliminado dentro de los dos años, el depósito será devuelto al país. Si no fuera eliminado dentro de ese plazo, el depósito se convertirá en una multa.

 

En 2003, ECOFIN aprobó cambios en la interpretación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Las propuestas no alteran los niveles de referencia existentes para deuda y déficits, ni tampoco eliminan los requisitos del pacto de posiciones presupuestarias cercanas al equilibrio o en excedente. En cambio, las reformas mejoran la interpretación de estos requisitos, permitiendo mayor flexibilidad para promover el crecimiento, reforzando al mismo tiempo las normas para asegurar la solidez y sustentabilidad de las finanzas públicas para prepararse para el envejecimiento de la población.  En términos prácticos, esto implica una concentración creciente en el nivel de deuda y balances presupuestarios ajustados en forma cíclica, mayor flexibilidad fiscal hacia países con bajos niveles de deuda y un incremento en los controles de países con altos niveles de deuda, y el tratamiento de una liberalización procíclica de la política fiscal como violación de los requisitos presupuestarios de la UE.

 

Sin embargo, en el otoño de 2003, una mayoría de países miembro de ECOFIN acordó “dejar en suspenso por el momento” las recomendaciones de la Comisión Europea en relación con los procedimientos de déficit excesivos para Francia y Alemania, levantando de ese modo la amenaza de sanciones si los países llegaran a fallar en corregir su situación de déficit excesivo. Esta decisión fue vista como una suspensión práctica del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La Comisión Europea ha llevado este caso ahora ante la Corte Europea de Justicia para aclarar si tales medidas por parte de ECOFIN eran legales. Se espera que el caso sea considerado este año.

 

Para 1998, once de los quince estados miembros de la UE habían satisfecho los criterios de convergencia y acordado participar en la Unión Económica y Monetaria Europea. Sin duda, en general se atribuye a los criterios fiscales del Tratado de Maastricht el haber acelerado la consolidación fiscal en los países de la UE. Sin embargo, según el pronóstico de la primavera de 2004 de la Comisión Europea, se esperaba que nueve de los doce participantes de la Unión Económica y Monetaria Europea[4] hubieran cumplido con el criterio de déficit en 2003 y que sólo seis países tuvieran niveles de deuda bruta al 60% del nivel de referencia o por debajo del mismo.

 

iii) Alemania

 

Alemania tiene una historia de normas fiscales que se remonta a 1969. En ese año, se introdujo una norma constitucional que requiere un presupuesto equilibrado, pero permite tomar préstamos para gastos de inversión (es decir, la norma de oro). Esta norma se aplica al gobierno federal y a la totalidad de su presupuesto –incluyendo empresas federales consolidadas y fondos especiales. Asimismo, las constituciones de algunos estados incluyen la norma de oro.

 

La constitución especifica excepciones de un presupuesto equilibrado durante épocas de guerra o desequilibrio macroeconómico, y un mandato importante de la política alemana es que la política fiscal restrictiva no debe desestabilizar a la economía o restringir el crecimiento y la prosperidad. En varias oportunidades, el Tribunal Constitucional ha establecido que la necesidad de estabilizar la economía garantizaba los préstamos superiores a la inversión. En conjunto, la norma fiscal constitucional plantea solamente una restricción menor al gobierno y no ha impedido los déficits.

 

Más importante aún, Alemania está sujeta al Tratado de Maastricht y al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Dado que el Tratado de Maastricht se aplica al nivel general del gobierno, el gobierno federal de Alemania ha propuesto determinar asignaciones legalmente obligatorias del límite de déficit de Maastricht entre el gobierno federal y los estados, como así también a través de los estados.

 

iv) Japón

 

Japón ha tenido una norma fiscal legislada desde 1947, que establece que la emisión de bonos estará limitada a obtener fondos para financiar las obras públicas. La norma cubre sólo el presupuesto de cuentas generales del gobierno central, que representa sólo alrededor del 25% del presupuesto total del gobierno central. Sin embargo, desde 1975, se han emitido bonos para financiar déficit en forma regular además de los bonos para la construcción, que son exclusivamente para obras públicas.  Por otra parte, la distinción entre bonos para la construcción y para la financiación del déficit se ha hecho menos clara a medida que se emitían bonos para la construcción para cubrir más y más categorías de gasto. Como tal, la norma fiscal no ha demostrado ser una restricción obligatoria desde 1975.

 

Para enfrentar el déficit, que había persistido hasta mediados de la década del noventa, especialmente a la luz de futuras presiones relacionadas con el envejecimiento, el gobierno emprendió un ajuste fiscal y aprobó la Ley de Reforma Estructural Fiscal en 1997. La legislación estipulaba que la suma de los déficits del gobierno central y local como porcentaje del PBI debía reducirse al 3% o menos para el ejercicio 2003 (o alrededor del 6% en el ejercicio 1997). Asimismo, establecía que el monto de los bonos que financiaban déficit debía reducirse cada ejercicio y que la emisión de dichos bonos debía terminar para el ejercicio 2003. La legislación también requería que se fijaran límites numéricos para gastos en cada programa importante del ejercicio 1998 al ejercicio 2000.  Por último, especificaba que la suma de impuestos, aportes de sueldos y déficit no debía superar el 50% del PBI.

 

Sin embargo, el ajuste fiscal iniciado en 1997 era más de lo que la economía podía soportar.  Bajo presión por la crisis económica de Asia y la falla de algunas instituciones financieras económica, la economía cayó en recesión. En respuesta, el gobierno modificó la Ley de Reforma Estructural Fiscal en mayo de 1998 para introducir más flexibilidad y luego suspendió formalmente su aplicación en noviembre de 1998. Desde ese momento, el gobierno ha seguido políticas expansionistas y la relación deuda bruta del gobierno general/PBI se disparó, alcanzando el 155% en 2003 (OCDE (2003)).

 

v) Nueva Zelanda

 

En 1994, la Ley de Responsabilidad Fiscal (FRA, por sus siglas en inglés) fue promulgada en Nueva Zelanda para mejorar la conducta de la política fiscal fijando principios de gestión fiscal responsable y promoviendo el compromiso y una concentración a largo plazo en la planificación fiscal. En contraste con el Tratado de Maastricht, la Ley de Responsabilidad Fiscal pone más énfasis en la transparencia que en los objetivos numéricos. Requiere que el gobierno obtenga excedentes operativos anuales para lograr niveles “prudentes” no especificados de deuda de la Corona. Una vez que se hayan logrado estos niveles, deberán ser mantenidos evitando, en promedio, un déficit operativo. También establece que se mantengan niveles suficientes de patrimonio de la Corona (total activo de la Corona menos total pasivo de la Corona) en caso de condiciones futuras adversas. Se permiten los desvíos temporarios de estos principios en tanto el gobierno especifique las razones para el desvío y establece cómo y cuándo volverá a los principios. La Ley de Responsabilidad Fiscal no incluye ninguna sanción, pero fija la obligación de presentar informes detallados, incluso la obligación de publicar los objetivos de política fiscal a largo plazo del gobierno.

 

Aunque la Ley no especifica los objetivos de deuda numéricos, el gobierno ha definido su propio objetivo para niveles de deuda prudente en el ámbito fiscal. La meta actual es mantener la deuda soberana bruta emitida por debajo del 30% del PBI en promedio a lo largo del ciclo económico (anteriormente, el gobierno también apuntó a reducir la deuda neta por debajo del 20% del PBI). En general, el gobierno ha tenido éxito en cumplir con sus metas. El objetivo de lograr excedentes operativos ha sido logrado desde que la Ley de Responsabilidad Fiscal entró en vigencia. Por otra parte, la deuda neta cayó de alrededor del 50% del PBI a comienzos de la década del noventa al 26% en 1996-97, y se espera que haya caído alrededor del 13% en 2002/03. Sin embargo, es difícil evaluar el aporte de las normas fiscales a la mejora en la situación fiscal de Nueva Zelanda; el éxito se debió probablemente a una combinación de normas fiscales, la obligación de presentar mayores informes, las mejores condiciones económicas, los ingresos provenientes de las privatizaciones y el compromiso político.

 

iv) Suecia

 

La ley de Presupuesto Fiscal de Suecia de 1996 requiere que el Parlamento fije límites de gastos nominales para 27 áreas de gastos del gobierno central, incluyendo transferencias a otros niveles del gobierno, durante un período de tres años. Cada año, el Parlamento fija nuevos límites para el tercer año, y los topes son fijados para asegurar que los egresos caigan como proporción del PBI. Las medidas fueron fortalecidas en 1999 por una prohibición de usar asignaciones transferidas de años anteriores. Si bien los topes de gastos no están acompañados por sanciones, a la fecha son considerados como habiendo constituido controles efectivos. En conjunto, Suecia ha logrado mejoras significativas desde que emprendió su propio programa de consolidación en 1994-95.

 

vii) Canadá

 

A nivel federal en Canadá, la Ley Federal de Control del Gasto fijó límites a los gastos del programa desde 1991-92 hasta 1995-96. Cubría todos los gastos del programa, con la excepción de aquellos que estaban bajo los principales programas de auto financiamiento, tales como gastos bajo la Ley de Seguro de Desempleo.

 

La Ley permitía el gasto excedente en un año si era compensado en los siguientes dos años. Si el gasto estuviera bajo el límite para un ejercicio, la diferencia podía ser asignada a un ejercicio posterior. Asimismo, se permitían ajustes hacia arriba en el gasto anual si estaban asociados con un incremento equivalente en los ingresos. Por último, el Auditor General estaba obligado a emitir un dictamen sobre el cumplimiento de la Ley.

 

Los niveles de gasto fueron menores que los límites fijados en cada año salvo 1992-93 (parte del menor gasto en 1991-92 fue asignado a 1992-93 para cubrir el exceso de gasto). Por otra parte, el gasto real desde 1991-92 hasta 1995-95 ascendió a US$23.400 millones bajo los límites del control de gasto global. En conjunto, la legislación no demostró ser necesaria para controlar el gasto y, por lo tanto, no fue postergada más allá de 1995-96.

 

Más importante aún, el gobierno introdujo una serie de normas políticas no legisladas que contribuyeron en forma significativa a la drástica mejora de las finanzas federales de Canadá en la década del noventa. En 1994, el gobierno adoptó la práctica de basar la planificación presupuestaria en supuestos económicos por debajo de los pronósticos moderados del sector privado, para minimizar el riesgo de adoptar medidas políticas inapropiadas como resultado de pronósticos fiscales basados en supuestos económicos demasiado optimistas. Asimismo, el gobierno comenzó a fijar objetivos de déficit renovables cada dos años, teniendo como meta lograr un presupuesto equilibrado.  En 1995, el gobierno introdujo una Reserva de Contingencia en la planificación de su presupuesto, para protegerse de los cambios adversos en la economía o en los errores de pronóstico. Si no se necesitaban, las reservas eran aplicadas a la reducción del déficit. A través de supuestos económicos prudentes y un énfasis puesto en objetivos fiscales a corto plazo creíbles, con un firme compromiso por cumplir estos objetivos, el gobierno federal pudo cambiar de una posición de déficit a una posición de superávit.

 

En 1998, el gobierno federal se comprometió a seguir un Plan de Reembolso de Deuda no legislado, bajo el cual se aparta cada año una Reserva por Contingencias de US$3.000 millones que se dedica a reducir la deuda si no se la utiliza. En el plan de presupuesto de 2000, el gobierno anunció que la prudencia económica extra, que estaba anteriormente incluida en proyecciones de ingresos y gastos, será mostrada ahora en forma explícita, para facilitar la evaluación de la credibilidad de las proyecciones fiscales. Cuando no se requiera prudencia extra, se convertirá en parte de excedentes de planificación futuros. Asimismo, en la Actualización del Presupuesto y del Estado Económico de octubre de 2000, el gobierno declaró que anunciará cada otoño si deberá dedicarse un monto mayor que la Reserva por Contingencias de US$3.000 millones para pagar la deuda de ese año, según sean las circunstancias económicas y fiscales en ese momento. Por ejemplo, en octubre de 2000, el gobierno se comprometió a pagar por lo menos US$10.000 millones de deuda en 2000-01 (incluyendo la Reserva por Contingencias de US$3.000 millones).

 

Sin embargo, debido a una mayor incertidumbre y presiones fiscales potenciales que surgieron del retraso económico global y los ataques terroristas del 11 de septiembre, el gobierno anunció en el plan del presupuesto 2001 que usaría la prudencia económica y parte de la Reserva por Contingencias para cada año del plan de presupuesto. La Reserva por Contingencias fue fijada en US$1.500 millones para 2001-02, elevándose a US$2.000 millones en 2002-03 y a US$2.500 millones en 2003-04. Los montos disponibles de la Reserva por Contingencias y la prudencia económica han variado desde ese momento para reflejar las presiones económicas y fiscales específicas. Más recientemente, en el Plan de Presupuesto 2004, US$1.900 millones fueron asignados a la Reserva por Contingencias en 2003-04, seguido por US$3.000 millones por año en 2004-05 y 2005-06. La prudencia económica fue establecida en US$1.000 millones para 2004-05 y 2005-06.

 

Asimismo, el gobierno adoptó, en su plan de presupuesto 2003, el sistema de lo devengado completo como su norma contable, reemplazando la norma de lo devengado modificada que estaba usando desde mediados de la década del ochenta. Bajo el sistema de lo devengado completo, los estados contables del gobierno brindan un panorama más abarcativo, actualizado y transparente de la situación financiera del gobierno y, por lo tanto, mejoran la evaluación de sus normas fiscales no legisladas.

 

Como resultado del Plan de Reembolso de Deuda y la creciente economía, la relación deuda federal/PBI fue reducida de un pico de 68,4% en 1995-96 a 44,2% en 2002-03. En su Plan de Presupuesto 2004, el gobierno fijó un objetivo de bajar su relación deuda/PBI al 25% dentro de los siguientes diez años, lo que llevará la relación deuda/PBI al lugar que estaba a mediados de la década del setenta.

 

B)     Panorama de Normas Numéricas No Legisladas

 

i) Australia

 

La Ley de Honestidad del Presupuesto, aprobada en 1998, introdujo un marco fiscal en Australia similar al de Nueva Zelanda. La Ley requiere que los gobiernos establezcan su estrategia fiscal de mediano plazo en cada presupuesto así como sus objetivos y metas fiscales de corto plazo, aunque no impone ninguna restricción en la naturaleza de los objetivos.

 

El objetivo de deuda original del gobierno era reducir la relación deuda neta/PBI del gobierno general del Commonwealth a la mitad de su nivel de 1995-96 para fin del siglo. Este objetivo ha sido cumplido con comodidad, cayendo la deuda neta de un pico de alrededor del 19% del PBI en 1995-96 a alrededor del 4% en 2002-03. Alrededor de dos tercios de la reducción reflejan los fondos provenientes de las privatizaciones, proviniendo el tercio restante de los superávit de presupuesto y los ajustes contables resultantes de la implementación del sistema de lo devengado.

 

El objetivo a mediano plazo actual del gobierno es equilibrar el presupuesto a lo largo del ciclo económico. Como objetivo complementario, el gobierno también apunta a mejorar su patrimonio neto (medida que incluye activos físicos y financieros). Parecería que la estrategia de requerir que el gobierno fije objetivos claros, sin dictar cuáles deberían ser estos objetivos, le ha servido bien a Australia.

 

ii) Reino Unido

 

El Reino Unido adoptó una legislación similar en 1998, que fijó principios para guiar la conducta de la política fiscal (siendo los principios clave la transparencia, estabilidad, responsabilidad, imparcialidad y eficiencia). Asimismo, la legislación requiere que presente una moción en el Parlamento para un código de estabilidad fiscal que fije su estrategia fiscal de conformidad con estos principios.

 

El actual código fiscal del gobierno está regido por dos normas: la “norma de oro”, bajo la cual los préstamos deben ser usados solamente para financiar inversiones; y la “norma de inversión sustentable”, que establece que la deuda neta del sector público debe ser mantenida en un nivel estable y prudente, que el gobierno define en la actualidad como por debajo del 40% del PBI. Ambas normas están concebidas para ser aplicadas a lo largo del ciclo económico.

 

A la fecha, el gobierno ha tenido éxito en alcanzar sus metas. La deuda neta del sector público fue reducida de cerca del 44% del PBI en 1996-97 a alrededor del 31% en 2002-03.

 

C)    Panorama de Normas Fiscales Subnacionales en Canadá y los EE.UU.

 

i) Estados Norteamericanos[5]

 

Todos los estados norteamericanos menos uno tienen disposiciones que exigen un presupuesto equilibrado. La mayoría de los estados está sujeta a la exigencia relativamente libre de que el gobernador debe presentar un presupuesto equilibrado. Asimismo, 40 estados requieren que la legislatura apruebe un presupuesto equilibrado, y 34 requieren que al gobernador firme un presupuesto equilibrado. La mayoría de los estados tiene exigencias constitucionales o una combinación de exigencias constitucionales y legislativas; sólo cinco se basan exclusivamente en exigencias estatutarias. Una mayoría de los estados está sujeta a disposiciones más estrictas que les impide trasladar los déficits al siguiente ejercicio económico o al próximo período presupuestario de dos años. En un principio, las normas fiscales estaduales no tienen sanciones y se aplican solamente a los fondos generales, excluyendo cuentas tales como la cuenta de capital y las cuentas de seguro social y jubilación de los empleados.

 

Además de las normas de presupuesto equilibrado, 30 estados tienen limitaciones de impuestos y gastos, que fijan límites sobre los aumentos de gastos o ingresos anuales. De aquellos con límites de gastos, la mayoría limita las asignaciones a algunos índices de inflación, a menudo crecimiento de la ganancia personal estadual o determinado porcentaje de la ganancia personal estadual. Tres estados requieren la aprobación del votante para aumentar los ingresos.

 

Asimismo, la mayoría de los estados tiene alguna forma de límites constitucionales o legislativos a la emisión de deudas de obligación general (deuda que está garantizada por todos los fondos del gobierno y la capacidad de éste para recaudar impuestos). La mayoría de los límites está basada en una fórmula que incluye ingresos o asignaciones estaduales, mientras que algunos estados imponen límites máximos en dólares. Catorce estados permiten que la deuda de obligación general sea rechazada por un referéndum o voto de la super mayoría, y unos pocos estados prohiben la emisión de deuda de obligación general por completo.

 

A pesar de las disposiciones de presupuesto equilibrado, los estados pueden, en general, tener pequeños déficits temporarios. Todos los estados, excepto cinco, tienen fondos de estabilización de presupuesto, o fondos “por si acaso”, para ayudar a amortiguar el efecto de una contracción económica sobre el presupuesto. A través de estos fondos, los estados pueden ahorrar dinero cuando la economía está fuerte para usarlo durante una baja. El volumen máximo de tales fondos está limitado en 36 estados por una fórmula, que en la mayoría de los casos circunscribe al fondo como parte de los ingresos generales estimados del fondo. Asimismo, todos los estados, menos dos, tienen fondos de contingencia, que en general se usan para aliviar siniestros.

 

i) Provincias y Territorios Canadienses

 

Esta sección resume la experiencia de las provincias y territorios canadienses con normas fiscales. En el Apéndice B brindamos información más detallada.

 

Nueve jurisdicciones están en general obligadas por normas fiscales. Cada norma fiscal requiere presupuestos equilibrados, salvo en El Yukón en donde se permiten los déficits siempre que no se incremente la deuda neta. Las normas fiscales cubren el presupuesto consolidado en cada jurisdicción, salvo en Saskatchewan y El Yukón, en donde el fondo de ingresos generales en el primer caso y las Cuentas Públicas no consolidadas en el segundo, son los encargados de hacerlo.

 

La mayoría de las provincias requiere un presupuesto equilibrado en forma anual. Sin embargo, New Brunswick y Saskatchewan están obligadas a equilibrar sus presupuestos durante un período de cuatro años. En Quebec, los déficits pueden ser compensados por superávits acumulados con anterioridad. Los déficits están permitidos en Nueva Escocia y Quebec en tanto sean compensados en el siguiente ejercicio, mientras que ahora están permitidos en Ontario si el gobierno lo considera necesario. Muchas jurisdicciones también tienen disposiciones para eventos excepcionales tales como siniestros importantes. En términos de usar superávits, la legislación de Alberta especifica que los ingresos de recursos que superen un monto predeterminado y todos los superávits de fin de ejercicio deben ser transferidos a un Fondo de Sustentabilidad.

 

Por cierto, varias provincias han establecido Fondos de Estabilización Fiscal con el objetivo primario de estabilizar la posición fiscal de año en año y mejorar la planificación fiscal a largo plazo. Manitoba (1988-89) fue la primera provincia canadiense en crear un fondo de estabilización, pero más recientemente New Brunswick (2000-01), Quebec (2000-01) y Saskatchewan (2000-01) crearon fondos de estabilización. Alberta creó en 2003-04 un Fondo de Sustentabilidad para ayudar al gobierno a equilibrar su presupuesto en caso de emergencias o para estabilizar los ingresos. El fondo de Quebec era un poco distinto del de otras provincias porque su objetivo primario era financiar proyectos de capital o proyectos con una duración definida; sin embargo, se podía usar para mantener un presupuesto equilibrado en ciertas condiciones. Quebec agotó el saldo restante de su fondo en 2001-02. New Brunswick y Saskatchewan esperan consumir sus fondos en 2003-04 y 2004-05, respectivamente.

 

En respuesta a las crisis del petróleo de la década del setenta, Alberta estableció el Heritage Savings Trust Fund (1976) como medio de ahorrar una parte de los ingresos extraordinarios por recursos no renovables para futuras generaciones. El Heritage Savings Trust Fund difiere de los fondos de estabilización fiscal de otras provincias porque el monto de capital ajustado por inflación del fondo permanece intacto y no puede ser usado para la estabilización de año en año. Sólo se transfiere al General Revenue Fund (Fondo General de Ingresos) el monto de ingresos por intereses superior a la suma necesaria para proteger el valor del fondo de los cambios en la inflación.

 

Varias provincias han adoptado leyes con respecto a la deuda. Manitoba tiene un programa de reembolso de deuda incorporado en la ley por el cual un mínimo de US$96 millones se deposita cada año en el Debt Retirement Fund para ser aplicado contra la deuda para fines generales y/o cargas de jubilación como mínimo cada 5 años. En Saskatchewan, la legislación establece que se debe presentar un plan de gestión de deuda de cuatro años, aunque no existen requerimientos específicos salvo que los superávits deben ir hacia la reducción de la deuda. Después de eliminar su deuda neta (salvo cargas de jubilación), Alberta legisló un programa de 25 años para eliminar su deuda acumulada para el 2025. Por último, en el Yukón se permiten los déficits pero la legislación prohibe la acumulación de deuda neta. En 2004-05, Nueva Escocia implementó un Debt Retirement Plan (Plan de Rescate de Deuda) consistente en depósitos anuales de US$6 millones en unDebt Retirement Fund (Fondo de Rescate de Deuda) y los aportes anuales crecientes a un Debt Contingency Fund (Fondo de Contingencia de Deuda), que debe superar el incremento en el valor contable de los activos de capital tangibles para 2007-08. Por otra parte, la deuda con un vencimiento mayor de un año debe continuar siendo refinanciada para eliminar la exposición en moneda extranjera.

 

New Brunswick, Manitoba, Alberta y el Yukón tienen normas de aprobación de impuestos por referéndum. En New Brunswick, se requiere la aprobación por referéndum para la introducción de un nuevo impuesto o peaje de rutas y para el apoyo o propuestas para un incremento en el Impuesto a las Ventas Unificado. Asimismo, la legislación especifica que los ingresos provenientes de determinados impuestos al combustible deben ser aplicados a gastos en caminos. En Manitoba, se debe convocar a un referéndum para determinados incrementos importantes en la tasa de impuestos, mientras que en Alberta, se aplica a la implementación del impuesto a las ventas minoristas. En el Yukón, se requiere un referéndum para aumentar o implementar nuevos impuestos cubiertos para la Income Tax Act (Ley de Impuesto a las Ganancias) o Fuel Oil Tax Act (Ley de Impuesto al Fuel Oil). Recientemente, Manitoba propuso una legislación que especifica que los ingresos por el impuesto al combustible deben ser usados para caminos e infraestructuras solamente. Ontario tenía la legislación más abarcativa con respecto a las normas de aprobación de impuestos por referendum. Afectaba a los impuestos a las ganancias personales, a las sociedades, a las ventas minoristas, al aporte patronal al sistema de salud, a la nafta y al combustible, a los terrenos provinciales y a la educación. Sin embargo, el gobierno anunció en mayo de 2004 que modificará la legislación para permitir la implementación de las medidas sobre ingresos anunciadas en su Presupuesto 2004.

 

Manitoba, Bristish Columbia y el Yukón han sancionado multas por no alcanzar sus metas fiscales. En Manitoba, los sueldos ministeriales se reducen en un 20% en el primer año de un déficit y en un 40% si hay dos o más déficits consecutivos. En Bristish Columbia, se retiene el 20% de los sueldos del Consejo Ejecutivo al comienzo y sólo se paga cuando se alcanzan las metas específicas. El Yukón tiene la legislación más estricta de todas, por lo cual una elección se ve impulsada por la existencia de una situación de deuda neta. Ontario tenía previamente una legislación que se aplicaba a los miembros del Consejo Ejecutivo, por la cual los sueldos eran reducidos en un 25% el primer año de un déficit y el 50% cada año de allí en adelante. Sin embargo, el actual gobierno de Ontario reemplazará la Ley de Presupuesto Equilibrado (Balanced Budget Act) por una Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Fiscal Transparency and Accountability Act) más flexible que requerirá que el gobierno apunte a presupuestos anuales equilibrados pero permitirá los déficits de considerarlos necesarios. En el supuesto de un déficit, el gobierno deberá publicar un plan de recuperación sustentable. No obstante, dado que se proyectan déficits a corto plazo, el Ministro de Finanzas declaró que la multa impuesta bajo la vieja legislación será pagada por todos los ministros del gabinete en 2004-05.

 

De las discusiones con las provincias, una de las principales ventajas de las restricciones fiscales legisladas es que incrementan el poder de negociación de los ministros de finanzas provinciales para promover medidas fiscales impopulares. En esencia, los responsables de la política pueden citar las normas como una restricción externa en referencia a las asignaciones internas de fondos limitados.

 

Además de los marcos de normas fiscales, la mayoría de las provincias y territorios han depurado sus prácticas contables con los años trasladándose gradualmente hacia el sistema contable de lo devengado. Aunque esas mejoras al sistema contable de las provincias y territorios tiene importantes beneficios, tales como mayor transparencia, también plantea preguntas en el contexto del marco de la norma fiscal. Primero, en algunas jurisdicciones existen diferencias significativas en la presentación contable entre los documentos del presupuesto y los estados contables auditados. En estas jurisdicciones, las normas fiscales son definidas en general basado en la presentación del presupuesto, que a veces conduce a severas críticas de parte de los Auditores Provinciales cuando los estados contables muestran resultados diferentes. Por otra parte, el traslado hacia el sistema de lo devengado parecía haber beneficiado a muchas jurisdicciones pues ahora los gastos de capital miden la inflación en lugar de los costos totales de adquisición o construcción. Tales cuestiones merecen mayor análisis.

 

D) Comparación Internacional de Resultados Fiscales

 

Para dar un indicio general del éxito en la consolidación fiscal en países con y sin normas fiscales, esta sección examina el cambio entre 1995 y 2003 en los equilibrios estructurales de los países antes mencionados. Los equilibrios estructurales se usan para controlar los efectos del ciclo económico. Se presentan los datos para el sector total del gobierno, aunque para los fines de esta comparación, los países son clasificados sobre la base de si tienen normas fiscales en el nivel del gobierno central. En el caso de Canadá, cabe señalar que muchas de las provincias tenían normas fiscales vigentes en este período. Sin embargo, el déficit a mediados de los noventa fue mucho mayor en el nivel federal; en 1995, el déficit federal representó aproximadamente el 73% del déficit total del gobierno. Por lo tanto, la mayor parte de la consolidación se logró en el nivel federal, en donde no había normas fiscales legisladas. Por otra parte, alrededor de tres cuartos del déficit provincial total en 1995 era atribuible a la provincia de Ontario, que no adoptó normas fiscales hasta 1999.

 

Se eligió el período 1995-2003 porque representa un ciclo de disminución fiscal en la mayoría de los países seguido por un período de mayor presión fiscal en muchos países. También permite una lógica separación de países según tengan normas fiscales legisladas (los límites de Canadá sobre gastos por programa finalizaron en 1995, y Suecia adoptó los límites al gasto en 1996). Los países de la UE están clasificados según si ingresaron a la Unión Económica y Monetaria Europea cuando la misma se inició (este enfoque supone que los países que se unieron a la Unión Económica y Monetaria Europea consideraron el criterio de convergencia como una restricción obligatoria).

 

La evolución de los equilibrios estructurales en relación con el PBI desde 1995 hasta 2003 indica que la mayoría de los países alcanzaron cierto grado de consolidación fiscal a lo largo de este período (Cuadro 2) pero en alrededor de la mitad de esos casos hubo un deterioro a partir de 2001. La mejora en el equilibrio estructural fue particularmente fuerte en Suecia, Canadá, Italia y Australia; países con y sin normas fiscales. Por otra parte, Japón estaba embarcado en gastos deficitarios en un esfuerzo por combatir una contracción económica importante a fines de los noventa y es el único país además de los Estados Unidos en no haber visto una mejora de su equilibrio estructural en todo el período completo. El equilibrio estructural de los Estados Unidos mejoró con bastante firmeza desde 1995 hasta 2001 antes de deteriorarse en forma significativa entre 2001 y 2003. Este período coincidió con el abandono de los controles de gastos (es decir, la Ley de Aplicación del Presupuesto) así como con las secuelas del 11 de septiembre de 2001 y las posteriores guerras en Afganistán e Irak.

 

 

Cuadro                2

Total Equilibrio Estructural del Gobierno

% del PBI

Cambio de

Cambio de

1995

2000

2001

2002

2003

1995 a 2001

1995 to 2003

Países con normas fiscales legisladas

Estados Unidos

-2.9

1.2

0.2

-2.8

-4.2

3.1

-1.3

Alemania

-2.8

-1.6

-2.8

-2.8

-2.3

0.0

0.5

Francia

-4.6

-1.7

-1.9

-3.2

-3.3

2.7

1.3

Italia

-7.1

-2.1

-2.9

-2.1

-1.6

4.2

5.5

Nueva Zelanda

2.4

1.2

1.7

2.3

2.7

-0.7

0.3

Suecia

-5.1

3.6

2.6

-0.4

0.7

7.7

5.8

Area Euro

-4.2

-1.5

-2.0

-2.1

-1.7

2.2

2.5

Países sin normas fiscales legisladas

Canada

-4.8

2.2

1.1

0.4

1.3

5.9

6.1

Japón

-4.5

-7.2

-5.6

-7.0

-7.5

-1.1

-3.0

Reino Unido*

-4.7

0.9

0.4

-1.4

-2.9

5.1

1.8

Australia*

-3.7

0.1

-1.2

0.0

0.6

2.5

4.3

Fuente:

Perspectiva Económica de la OCDE No.75,Edición Preliminar

(Mayo 2004).

* Nótese que el Reino Unido y Australia tienen marcos fiscales legislados con normas numéricas no legisladas,

conforme lo legislado en la Sección III.B.                      la Sección  III.B.

 

 

 

 

Cuadro 2

Equilibrio Estructural Total del Gobierno

% del PBI

 

 

 

 

Naturalmente, tales comparaciones no permiten conclusiones fuertes con respecto al papel de las normas fiscales dado que otros factores importantes, tales como las consideraciones políticas, no se mantienen constantes. Por ejemplo, no podemos ir tan lejos como para concluir que las normas fiscales no son necesarias para el éxito fiscal. En algunos de los países antedichos, tales como algunos de los países del área del euro, en especial hasta 2001, tal consolidación podría no haber sido posible sin la imposición de normas estrictas. Sin embargo, podemos llegar a la conclusión que, basado en lo antedicho, tener normas fiscales legisladas no es una condición necesaria para la exitosa consolidación fiscal en todos los países.

 

IV. ESTUDIOS EMPÍRICOS RECIENTES SELECCIONADOS

 

Esta sección examina una selección de recientes estudios empíricos sobre normas fiscales, que abarcan los siguientes temas: (a) si las normas fiscales son eficaces; (b) cómo se relacionan las características de las normas fiscales con su efectividad; (c) si las normas fiscales limitan la capacidad de un gobierno para embarcarse en una política fiscal contra cíclica; y (d) las relaciones entre las instituciones políticas y presupuestarias y la consolidación fiscal.

 

a) Eficacia

 

La cuestión fundamental abordada por la investigación empírica de las normas fiscales es si son eficaces. Poterba (1996, 1997) examina la naturaleza de los requisitos de los presupuestos equilibrados en el nivel estadual estadounidense y considera la evidencia empírica en la literatura corriente. Sus hallazgos sugieren que los cambios en las normas de presupuesto y, más ampliamente en las instituciones fiscales, pueden afectar los resultados de la política fiscal.

 

En un estudio sobre la eficacia del impuestos y los límites a los gastos, Stansel (1994) muestra que la tasa de crecimiento relativo del gasto en estados con límites de impuestos y gastos disminuyó en forma significativa dentro de los cinco años de la implementación de los límites. Por otra parte, la disminución relativa en el crecimiento de los impuestos estaduales fue también significativa en los cinco años inmediatamente posteriores a la promulgación del límite a impuestos y gastos. Es difícil determinar si las disminuciones relativas en las tasas de crecimiento del gasto y del impuesto se deben a la promulgación de los límites al impuesto y al gasto, la decisión del gobierno en el poder de reducir las tasas de crecimiento relativas o alguna otra variable no especificada. Sin embargo, dada esta correlación, la introducción de un límite al impuesto y al gasto podría ser usada potencialmente como señal de compromiso para reducir el crecimiento del impuesto y del gasto por parte de los responsables de la política.

 

Un estudio econométrico canadiense realizado por Kneebone y McKenzie (1997) examina las reacciones pasadas del gobierno de Alberta ante a los shocks no previstos en los gastos e ingresos. Encuentran pruebas de comportamiento asimétrico –las pérdidas inesperadas en los ingresos no afectaron el presupuesto corriente, mientras que los incrementos inesperados en los ingresos fueron transformados en planes de ingresos corrientes. Sugieren que la legislación de Alberta en ese momento puede haber sido una respuesta a esta asimetría, dado que requería que los ingresos más altos que lo esperado fueran usados para reducir deudas y prohibía al gobierno presupuestar la totalidad del impuesto a las ganancias corporativas pronosticado y los ingresos provenientes de recursos naturales.

 

Eichengreen y Bayoumi (1994) exploran el impacto de las normas fiscales en los rendimientos de los bonos estaduales de obligación general. Sus datos indican que, para los niveles promedio de deuda/producto estadual bruto, tasas de impuestos, y desempleo estadual retrasado, si un estado sin un límite al impuesto y al gasto promulga uno de los límites al impuesto y al gasto más estrictos, los costos por intereses declinarían en casi 50 puntos básicos. Eichengreen y Bayoumi alegan que un límite al impuesto y al gasto reduce la probabilidad de futuras rachas de obtención de préstamos y, por lo tanto, la probabilidad del default o incumplimiento.

 

Por otra parte, Poterba y Rueben (1999) encuentran que los límites al impuesto y al gasto llevan a diferentes resultados en términos de costos de obtención de préstamos. En forma similar a Bayoumi y Eichengreen, encuentran que los estados con límites al gasto enfrentan menores porcentajes de obtención de préstamos que los estados sin tales límites. Sin embargo, encuentran que los estados con legislaciones que limitan los impuestos enfrentan costos mayores por obtención de préstamos que los estados sin leyes similares, presumiblemente porque las restricciones al impuesto pueden limitar la capacidad de un gobierno para pagar intereses sobres sus bonos. En cuanto a las leyes que restringen los déficits, confirman que los estados con leyes débiles encaran costos más altos por obtención de préstamos que aquellos con leyes estrictas. Siguiendo la misma línea, Goldstein y Woglom (1992) encuentran que los estados sin límites a la obtención de préstamos enfrentan un menor costo por la obtención de los mismos.

 

Sin embargo, pruebas presentadas por Mattina y Delorme (1996) resaltan factores aparte de las normas fiscales que también pueden asegurar la disciplina fiscal; su investigación indica que la disciplina impuesta por los mecanismos del mercado puede ser efectiva en alentar políticas fiscalmente responsables. Emplean un enfoque basado en la metodología similar al de Bayoumi, Goldstein y Woglom (1995) para estimar la oferta de crédito disponible para tres provincias canadienses como función del margen de rendimiento.[6]  El margen puede ser considerado un riesgo de default asociado con una provincia en particular. La hipótesis subyacente sostiene que la comunidad financiera requiere una prima de riesgo que se eleva a una tasa creciente con respecto a una prolongada acumulación de deuda. La prueba canadiense respalda la existencia de una curva de oferta no lineal coherente con la hipótesis de una “disciplina fiscal basada en el mercado”. Las curvas de oferta no lineales sugieren que el margen de rendimiento comienza a acelerarse rápidamente una vez que las relaciones deuda/PBI de las dos provincias difieren en 35 a 50 puntos porcentuales.

 

b) Naturaleza de las Normas Fiscales y Eficacia

La investigación de las normas fiscales también ha tratado de determinar cómo se relaciona la naturaleza de las normas fiscales con su eficacia. Poterba (1994) explora la dinámica de los impuestos y gastos de los estados norteamericanos a fines de los ochenta y principios de los noventa y encuentra que las instituciones fiscales estaduales norteamericanas más restrictivas, en particular con exigencias de presupuesto anual equilibrado y límites al impuesto y al gasto, están correlacionadas con una adaptación fiscal más rápida a los déficits inesperados.

 

Un estudio realizado por von Hagen (1991) examina la eficacia de los límites de deuda y las exigencias de presupuesto equilibrado en los estados norteamericanos comparando los indicadores de desempeño fiscal en estados con y sin límites de deuda y en estados con diversos grados de rigor en términos de sus requisitos de presupuesto equilibrado. Su análisis sugiere que la presencia de límites a la deuda o exigencias estrictas de presupuesto equilibrado afecta la distribución de la deuda estadual per capita, la relación deuda/ingresos, y la relación de deuda no garantizada/garantizada. Encuentra que hay un mayor porcentaje de estados con altos coeficientes de deuda no garantizada/garantizada en los grupos estaduales con límites de deuda o con requisitos más estrictos de presupuesto equilibrado. Dado que los límites de deuda estaduales en general restringen sólo deuda garantizada y que los requisitos de presupuesto equilibrado sólo apuntan a actividades que figuran en el presupuesto o cuentas generales, esto sugeriría que los estados se esfuerzan por evitar el impacto completo de las normas fiscales a través de medidas contables.

 

Sin embargo, esta aseveración es refutada por investigaciones realizadas por Bohn e Inman (1996). Usando datos de los estados norteamericanos de 1970-1991 para explorar la eficacia de distintos tipos de normas, llegaron a la conclusión de que hay pocas cosas que sugieran que las normas de presupuesto equilibrado trasladan los déficits hacia otras cuentas fiscales. También encuentran que las normas de presupuesto equilibrado están asociadas con superávits estaduales más altos. Su análisis indica que las normas más efectivas son requisitos constitucionales (opuestos a los legislativos) que se aplican al saldo de final del ejercicio, más que a requisitos presupuestarios anteriores, y son hechos cumplir por un tribunal supremo estadual elegido en forma independiente.

 

Alesina y otros (1999) utilizan datos de veinte países de América Latina y el Caribe desde 1980 hasta 1992 para examinar la eficacia de sus instituciones presupuestarias. Crean un índice de instituciones presupuestarias que toma en cuenta diversas formas de restricciones a la obtención de préstamos, el papel de un plan macroeconómico en restringir el proceso y las normas presupuestarias con respecto a la modificación del presupuesto.  Sus hallazgos indican que existe una significativa relación relativa entre la severidad de las restricciones y el volumen del déficit primario.

 

c) Normas Fiscales y Estabilización

 

Una de las principales áreas de investigación con respecto a las normas fiscales se concentra en determinar si tales normas restringen la capacidad del gobierno para usar la política fiscal para atenuar las fluctuaciones del ciclo comercial. La investigación en este sentido ha estado limitada a los estados norteamericanos y ha producido resultados un poco mezclados.

 

Usando los datos del nivel estadual desde 1971 hasta 1990, Bayoumi y Eichengreen (1995) encuentran que estados con compensaciones cíclicas relativamente más pequeñas tienen a tener restricciones fiscales más severas. Específicamente, encuentran que trasladarse desde ninguna restricción fiscal hasta las restricciones más rigurosas baja la compensación fiscal a las fluctuaciones de ganancias en alrededor del 40% (la compensación fiscal es una medida de la sensibilidad del nivel del equilibrio fiscal con respecto a la producción real). Asimismo, llevan a cabo simulacros que indican que tal reducción en los estabilizadores fiscales podría llevar a un incremento significativo en la variable de producción total.

 

Sin embargo, Alesina y Bayoumi (1996) muestran que si bien las normas fiscales más ajustadas están asociadas con una menor variabilidad cíclica del equilibrio fiscal, esto no lleva a una mayor variabilidad de la producción estadual. Empleando datos estaduales norteamericanos de 1965 a 1992, no encuentran ninguna relación estadística significativa entre la variabilidad de la producción estadual real y la rigurosidad de los controles fiscales. Especulan que esto puede surgir simplemente porque es posible que la estabilización en el nivel estadual no sea muy importante, o porque los controles más estrictos limitan las fluctuaciones políticamente motivadas y potencialmente desestabilizantes en el superávit y también limitan las políticas contra-cíclicas, llevando a un impacto incierto sobre la variabilidad de la producción.

 

Por otra parte, Levinson (1998) señala que Alesina y Bayoumi (1996) no controlan características estaduales no observadas que pueden estar correlacionadas con las fluctuaciones del ciclo económico y la existencia de controles fiscales estaduales. Sugiere que el volumen del estado está relacionado con su capacidad para afectar las fluctuaciones en el ciclo económico a través de la política fiscal contra cíclica, y afirma que si la política fiscal estadual importa más en los estados grandes que en los pequeños, entonces la diferencia entre las fluctuaciones del ciclo económico en estados con controles fiscales estrictos versus indulgentes debería ser mayor para los estados grandes que para los estados pequeños. Demuestra luego que si bien los estados con normas más estrictas no tienen alta volatilidad en promedio (desde 1969 hasta 1995), la diferencia en volatilidad entre estados con normas indulgentes y estrictas es sin duda mayor entre los estados grandes que entre los estados pequeños. A partir de esto llega a la conclusión que existen pruebas de que las normas de presupuestos equilibrado estrictas no exacerban las fluctuaciones del ciclo económico.

 

d) Aspectos de la Economía Política

 

Sin embargo, otra línea de investigación interesante explora las relaciones entre el sistema político, las instituciones presupuestarias y la consolidación fiscal. Hallerberg y von Hagen (1999) utilizan datos de series cronológicas aunados de los estados de la UE desde 1981 hasta 1994 para contradecir estudios anteriores, que alegan que los sistemas de representación proporcional tienden más al déficit que los sistemas pluralistas. En cambio, muestran que la presencia de objetivos de gastos negociados o bien la delegación de poderes a un ministro de finanzas fuerte es clave para limitar el crecimiento del déficit. Por otra parte, llegan a la conclusión de que los gobiernos con un partido mayoritario, más comunes en los sistemas pluralistas, son más apropiados para delegar a un ministro de finanzas fuerte, mientras que las coaliciones de partidos múltiples, más comunes en los sistemas de representación proporcional, harían mejor en general comprometiéndose con objetivos fiscales negociados.

 

Stein, Talvi y Grisanti (1999) alcanzaron una conclusión algo diferente con respecto a los países de América Latina. Primero, encuentran que los países cuyos sistemas electorales exhiben un alto grado de proporcionalidad tienden a tener políticas fiscales más procíclicas, gobiernos más grandes y mayores déficits. Luego, usando un índice de instituciones presupuestarias similar al usado en Alesina y otros (1999), pero para el período comprendido entre 1990 y 1995, encuentran que las restricciones al déficit, una mayor concentración de poder en el ministro de finanzas y en el ejecutivo, y una mayor transparencia en los procedimientos presupuestarios, todo tiende a bajar los déficits y la deuda. Contrariamente a las conclusiones de Hallerberg y von Hagen (1999) para los países europeos, no encuentran pruebas de que las instituciones presupuestarias fuertes neutralicen el efecto potencialmente negativo de un alto grado de proporcionalidad en los sistemas electorales sobre los déficits del gobierno en los países de América Latina.

 

Arreaza, Sørensen y Yosha (1999) se extienden sobre las conclusiones de Hallerberg y von Hagen (1999) y encuentran que la capacidad del gobierno para atenuar el consumo a través de las transferencias y el consumo del gobierno es mucho más alto en países con delegación de facultades u objetivos políticos fiscales. Asimismo, encuentran que no existe relación estadística entre el déficit y la cantidad de atenuación del consumo en un país dado. De este modo, llegan a la conclusión de que la presencia de instituciones presupuestarias efectivas, según se define más arriba, puede llevar a bajar los déficits promedio así como el consumo eficiente a través del gasto deficitario del gobierno.

 

Un análisis no empírico interesante realizado por Corsetti y Roubini (1996) se ocupa de la relación entre las normas fiscales y el nivel del gobierno, y alega que las normas fiscales son más apropiadas para los gobiernos subnacionales que para los nacionales. Señalan que los estados son ayudados a equilibrar sus presupuestos mediante transferencias contra-cíclicas del gobierno federal, y que los esfuerzos de los estados por equilibrar sus presupuestos tendrían de otro modo un impacto negativo mucho mayor en el ingreso de sus residentes. También señalan que los efectos macroeconómicos del lado de la oferta y la demanda de cualquier acción de parte del gobierno federal por equilibrar el presupuesto durante una recesión serían mayores que acciones similares a nivel estadual, porque los ingresos y gastos estaduales representan una proporción mucho más pequeña de ingreso estadual que los ingresos y gastos federales. Por último, alegan que hasta que los ciclos comerciales de los estados individuales no se encuentren perfectamente sincronizados, las acciones de cualquier estado dado tratando de equilibrar su presupuesto no tienen un impacto nacional. Por el contrario, el intento de un gobierno federal por equilibrar su presupuesto durante una recesión podría afectar a todo el país.

 

Los argumentos de Corsetti y Roubini son complementados por los hallazgos de Bayoumi y Eichengreen (1995), que ponen de relieve la importancia de los gobiernos centrales en brindar estabilización fiscal. Encuentran que la seguridad social y el presupuesto federal de los Estados Unidos proveyeron alrededor de seis séptimos de la compensación fiscal total a las fluctuaciones de ingresos en los setenta y ochenta, mientras que los presupuestos estaduales proveyeron solamente alrededor de un séptimo. Por otra parte, encuentran que los gobiernos centrales (incluyendo los fondos de la seguridad social) en los Estados Unidos, Alemania, Canadá, Japón, Francia y Holanda proveyeron grados similares de estabilización fiscal de 1970 a 1989. En forma similar, según lo mencionado en la sección sobre estabilización fiscal, Alesina y Bayoumi (1996) sugieren que su hallazgo en cuanto a que la rigurosidad de las normas fiscales no afecta la variabilidad de la producción estadual, podría reflejar el hecho que el papel del estado en la estabilización no es muy importante. A partir de esto llegan a la conclusión que, de ser así, las normas del presupuesto equilibrado pueden ser eficaces para los gobiernos subnacionales, pero no para los gobiernos nacionales.

 

V. CONCLUSIONES

 

Este documento trata de echar luz sobre el papel de las normas fiscales legisladas para determinar el desempeño fiscal. Se hace foco en evaluar el papel jugado por las normas fiscales en la consolidación fiscal de los noventa. Algunas de las conclusiones alcanzadas en este sentido pueden ser ampliadas al papel para las normas en el mantenimiento de los superávits, pero un análisis profundo de esta cuestión queda para investigaciones futuras.

 

Una revisión de las experiencias de diversos países como así también de los niveles subnacionales del gobierno sugiere que las normas fiscales pueden ser herramientas útiles para la retracción fiscal, si de diseña en forma adecuada. Sin embargo, un examen de los equilibrios estructurales de los países con y sin normas fiscales durante la consolidación fiscal de mediados de los noventa muestra que las normas fiscales no son necesarias para la consolidación fiscal exitosa en todos los casos.

 

La evidencia a partir de estudios empíricos apoya generalmente estas conclusiones. Muchos estudios encuentran que las normas fiscales tienen en realidad un impacto sobre los resultados fiscales. Asimismo, las investigaciones han tratado de identificar ciertas características de las normas fiscales que tienden a estar asociadas con un mayor éxito, encontrando algunos estudios que las normas más estrictas, normas que se aplican al resultado presupuestario real, más que los pronósticos, y las normas constitucionales que son hechas cumplir por un organismo independiente pueden ser las más eficaces. Con respecto a si las normas fiscales obstaculizan la capacidad de un gobierno para embarcarse en políticas fiscales contra-cíclicas, los resultados empíricos han sido diversos. Sin embargo, recientes investigaciones sugieren que las normas fiscales exacerban las fluctuaciones del ciclo económico, si bien el trabajo empírico ha dado resultados diversos en este sentido.

 

Por último, los investigadores se han ocupado de cómo las instituciones políticas de una jurisdicción determinan el tipo apropiado de instituciones presupuestarias necesario para asegurar la disciplina fiscal. En este sentido, algunos investigadores han encontrado que los países gobernados por coaliciones multi partidarias, en general países con sistemas de representación proporcional, pueden controlar mejor el crecimiento del déficit a través de objetivos fiscales negociados, mientras que los países con sistemas pluralistas tienen más probabilidades de lograr la disciplina fiscal delegando el poder a un ministro de finanzas fuerte. En forma similar, algunos han sugerido que las normas fiscales son más apropiadas a nivel subnacional que a nivel nacional.

 

En conjunto, parecería que puede haber un papel para las normas fiscales legisladas en algunos casos, pero que las normas legisladas no son de modo alguno necesarias para lograr la consolidación fiscal en todas las jurisdicciones. Determinar las condiciones bajo las cuales las normas fiscales legisladas son sin duda necesarias para asegurar la disciplina fiscal, o determinar cuándo sería suficiente el compromiso político, las normas no legisladas o un compromiso por la transparencia, es un área que queda para futuras investigaciones.

 

APENDICE A

NORMAS FISCALES EN AMERICA LATINA

 

Esta sección brinda un breve resumen de las normas fiscales actualmente vigente en tres países importantes de América Latina.

 

i) Argentina

 

En septiembre de 1999, el Congreso Argentino aprobó la Ley de Responsabilidad Fiscal. La ley fija un límite para el déficit y exige que el mismo disminuya de modo que se alcance el equilibrio en 2003. También estableció un Fondo de Estabilización Fiscal, financiado a través de ingresos impositivos, para amortiguar el impacto de las fluctuaciones cíclicas y los shocks externos sobre los ingresos del gobierno. Asimismo, la ley prohibe la creación de rubros fuera del presupuesto y establece nuevas obligaciones de presentar informes. Por último, establece multas para los funcionarios públicos que no instrumenten el presupuesto.

 

ii) Perú

 

El Congreso de Perú aprobó la Ley de Transparencia Fiscal en diciembre de 1999, que fija límites al déficit, el crecimiento del gasto gubernamental y el incremento de la deuda pública. En forma similar a la legislación de Argentina, Perú también estableció un fondo de estabilización fiscal para asegurar ahorros en años pico que puedan ser usados en épocas de recesión. Asimismo, contiene medidas para alentar la transparencia y requiere que se prepare el presupuesto dentro de un marco macroeconómico de tres años. Asimismo, el Congreso de Perú adoptó una Ley de Transparencia y Prudencia Fiscal fortalecida en 2003. La ley fortalecida fijaba límites explícitos sobre el déficit a mediano plazo, y un sendero realista para volver a objetivos de mediano plazo con posterioridad a una recesión; establecer normas fiscales prudentes (y multas) para los niveles subnacionales del gobierno; exigir ajustes automáticos para las mermas de ingresos y mayores gastos; y fortalecer los requisitos de presentar informes fiscales.

 

iii) Brasil

 

En Brasil, la Ley de Responsabilidad Fiscal fue promulgada en mayo de 2000. En contraste con la legislación de Argentina y Perú, la ley de Brasil se aplica a todos los niveles del gobierno. La ley prohibe las operaciones de apoyo financiero entre los distintos niveles del gobierno, fija límites a los gastos de personal y requiere que el senado fije límites al endeudamiento de cada nivel del gobierno. También incluye medidas para mejorar la transparencia y la responsabilidad. La legislación separada impone multas por violaciones a la Ley de Responsabilidad Fiscal por parte de los funcionarios públicos.

 

 

APENDICE B

 

NORMAS FISCALES EN PROVINCIAS Y TERRITORIOS CANADIENSES

 

i) Nueva Escocia

 

Nueva Escocia legisló la Ley de Control de Gastos (Expenditure Control Act) (1993), que apuntaba a reducir los gastos operativos netos en un 10% y los gastos de capital netos en un 20% entre 1994-95 y 1997-98. Como las metas fijadas para 1995-95 fueron satisfechas, la provincia modificó la legislación en 1996.

 

La Ley de Control de gastos modificada (1996) requería presupuestos anuales equilibrados comenzando en 1996-97, con los superávits destinados a reducir la deuda pública y/o los impuestos. Los déficits debían ser compensados dentro de los dos ejercicios fiscales siguientes. El gasto excesivo en un ejercicio económico no podía ser mayor de uno por ciento de los gastos asignados y se requería autorización del Parlamento. Asimismo, la Ley de Finanzas Provinciales (Provincial Finance Act) (1996) exigía que las operaciones financieras debían reducir la proporción de deuda pública mantenida en monedas extranjeras hasta que la proporción fuera igual o inferior al 20% de la deuda pública total.

 

En octubre de 1999, el gobierno recientemente elegido de Nueva Escocia revocó su Ley de Control de Gastos (1996) después de una significativa reforma contable que transformó los excedentes pequeños en grandes déficits para 1996-97 hasta 1999-2000.

 

La modificada Ley de Medidas Financieras (Financial Measures Act) (2000) exigía presupuestos equilibrados para 2002-03. Los déficits deben ser recuperados en el siguiente ejercicio económico, excepto en circunstancias en las que un déficit sea el resultado de un desastre natural u otro; las pérdidas asociadas con la venta, disolución, cierre u otra reestructuración de una organización de servicios del gobierno o empresa comercial; o un gasto incurrido por un incremento imprevisto en los costos del servicio de deuda.

 

Esta legislación especifica además que el gobierno libere las proyecciones fiscales de cuatro años que incluye los principales supuestos económicos y su impacto en las finanzas públicas. También requiere que la proporción de deuda pública expresada en monedas extranjeras sea reducida al 20% o menos, una meta que fue satisfecha en 2002-2003. La deuda con un vencimiento mayor de un año debe continuar siendo refinanciada de modo que elimine la exposición a las monedas extranjeras. A fin de incrementar la responsabilidad, el gobierno requiere que los nuevos programas y servicios sean financiados a través de los presupuestos existentes.

 

En junio de 2003, el gobierno anunció un Plan de Reducción de Deuda compuesto por tres componentes:

 

•         La creación de un fondo específico para el rescate de deuda.
•         El establecimiento de una contingencia de rescate de deuda que debe superar el incremento en el valor contable neto de los activos de capital tangible para 2007-08.
•         La promulgación de legislación de comprometa los ingresos y sumas percibidas por las ventas de activos provinciales para el rescate de deuda.

 

De acuerdo con este plan, el Presupuesto 2004 del gobierno presentó un Plan de Rescate de Deuda, que será convertido en ley en 2004. Comenzando en 2004-05, el gobierno realizará un depósito anual de US$6 millones en su Fondo de Rescate de Deuda. La Contingencia de Rescate de Deuda ascenderá a US$4 millones en 2004-05 y se espera que crezca a US$100 millones para 2007-08. En consecuencia, se espera que el Plan de Rescate de Deuda alcance un total de US$10 millones en 2004-05, US$31 millones en 2005-06, US$56 millones en 2006-07 y US$106 millones en 2007-08.

 

ii) New Brunswick

 

En 1993, la provincia implementó una Ley que Respetara el Equilibrio de los Gastos Ordinarios y de los Ingresos Ordinarios. Fue modificada en 1995 para cubrir todo el presupuesto provincial y lleva el nombre de Ley de Presupuesto Equilibrado (Balanced Budget Act).

 

La Ley requiere que el equilibrio ordinario acumulativo para el período de tres años hasta 1995-96 y los presupuestos acumulativos para los períodos de cuatro años de allí en adelante, estén equilibrados. Los cambios contables y algunos cambios a las transferencias federales estimadas o las recaudaciones de impuesto a las ganancias bajo los Acuerdos Fiscales Provinciales-Federales y la Ley Federal de Aportes para la Salud y la Educación Pos Secundaria o el Acuerdo de Recaudación de Impuestos Canadá-New Brunswick se excluyen de la evaluación del equilibrio de ingresos y gastos.

 

Después de elegir un nuevo gobierno en 1999, el gobierno llevó a cabo una revisión contable. En consecuencia, el pronóstico de superávit para 1998-99 fue modificado para un equilibrio del déficit y no se alcanzó la meta de los primeros cuatro años (1996-97 a 1999-2000). Sin embargo, el nuevo gobierno anunció que continuaría respetando la legislación sobre presupuesto equilibrado existente para los futuros períodos de cuatro años.

 

La provincia aprobó la Ley de Fondo de Estabilización Fiscal (Fiscal Stabilization Fund Act) en 2001 con el propósito de estabilizar la posición fiscal de ejercicio a ejercicio y mejorar la planificación fiscal a largo plazo. El Fondo fue establecido con una transferencia de US$100 millones en 2000-01 y toda la ganancia por inversión obtenida por el Fondo se acredita a éste. Para los fines de planificación, el fondo de estabilización se considera separado del Fondo Consolidado; sin embargo, las Cuentas Públicas incluyen el fondo de estabilización en una base totalmente consolidada.  Como tal, las Cuentas Públicas informan esencialmente dos balances: uno consolidado y otro no consolidado para fines fiscales.

 

Después de realizar un segundo depósito de US$100 millones en el fondo durante 2001-02, la provincia efectuó un retiro de US$110 millones del fondo en 2002-03 para equilibrar el presupuesto en ese año. Basado en el presupuesto 2003, el gobierno planea retirar el saldo restante del Fondo en 2003-04.

 

En marzo de 2003, la provincia introdujo la Ley de Protección al Contribuyente (Taxpayer Protection Act) exigiendo aprobación por referéndum para introducir un nuevo impuesto, proponer o apoyar un incremento al Impuesto a las Ventas Unificado o imponer nuevos peajes en las rutas. La legislación propuesta establece algunas excepciones, tales como un cambio en la política fiscal federal o en las leyes de impuestos federales que impactan negativamente en New Brunswick. Asimismo, la ley propuesta asegura que los ingresos por el impuesto a la nafta, propano y combustible para motores serán destinados a gastos brutos de cuenta ordinaria y los gastos de capital netos del Departamento de Transporte. Esto asegura que los ingresos de determinados impuestos a los combustibles serán aplicados a la construcción de caminos, reparaciones, operaciones y mantenimiento. Cualquier monto que no se gaste en un año puede ser gastado en el ejercicio económico siguiente por el Departamento de Transporte.

 

iii) Quebec

 

La provincia de Quebec adoptó legislación titulada Ley con Respecto a la Eliminación del Déficit y un Presupuesto Equilibrado(1996). Esta ley establecía la eliminación del déficit para 1999-2000 y para el mantenimiento del presupuesto equilibrado de allí en adelante. El gobierno de Quebec mejoró todos los objetivos de déficit establecidos en la legislación entre 1996-97 y 1998-99 (objetivos de déficit de US$3.300 millones en 1996-97, US$2.200 millones en 1997-98 y US$1.200 millones en 1998-99) y logró su primer balance con superávit en 1998-99 –un año antes de lo programado.

 

La Ley fue modificada en noviembre de 2002 para adaptar transferencias a y del fondo de reserva de superávit presupuestario y fue rebautizada Ley de Presupuesto Equilibrado (Balanced Budget Act). Esta legislación especifica limitaciones sobre posibles sobrecostos, que son definidos como el monto por el cual los equilibrios presupuestarios reales son menores que el presupuesto equilibrado o las proyecciones de excedentes establecidas en el plan de presupuesto. Si el gobierno incurriera en un sobrecosto inferior a US$ 1.000 millones, se deberá alcanzar un superávit equivalente dentro del año siguiente. Se puede incurrir en sobrecostos durante más de un ejercicio económico si se prevé en el discurso del presupuesto o si es mayor a US$1.000 millones y es el resultado de 1) un siniestro que tiene un impacto importante en los ingresos o gastos, 2) un deterioro significativo de las condiciones económicas, o 3) un cambio en los programas federales que reduzca sustancialmente los pagos de transferencias. En estas circunstancias, el sobrecosto debe ser recuperado dentro de los 5 años. A tal fin, el Ministro de Finanzas debe informar las circunstancias del sobrecosto y presentar un nuevo plan financiero. Las medidas de compensación deben ascender a un mínimo de US$1.000 millones en el primer ejercicio económico y un mínimo del 75% del sobrecosto en los primeros cuatro ejercicios. Si se incurre en otros sobrecostos o los mismos se prevén durante los períodos máximos de un año o cinco años, deben ser compensados de la misma manera. Sin embargo, el monto por el cual los objetivos fiscales han sido mejorados desde 1996-97 (alrededor de US$1.900 millones) puede ser usado para compensar un sobrecosto, sin requerir un superávit de compensación en futuros ejercicios.

 

En su presupuesto 2001, Quebec creó un fondo de reserva de superávit presupuestario con una dotación inicial de US$950millones para 2000-01, con la intención de modernizar los servicios sociales y de salud (US$600 millones) y las redes de educación (US$200 millones) y para implementar nuevas iniciativas de solidaridad social (US$100 millones) e investigación (US$50 millones). Una Ley para establecer un fondo de reserva de superávit presupuestario (2001) impuso normas estrictas con respecto a la elegibilidad de proyectos que pueden ser asignados a partir de la reserva: sólo proyectos de capital, proyectos que tengan una duración definida y otros proyectos considerados de interés público. No obstante, el Presupuesto 2002 anunció que la legislación de reserva será modificada para permitir que los fondos de reserva fueran usados para mantener un presupuesto equilibrado bajo circunstancias especiales: 1) un siniestro que influya en el ingreso o en el gasto; 2) una degradación significativa de las condiciones económicas; o 3) una reducción de los pagos de transferencia debido a un cambio en los programas de transferencia federal.

 

Las ganancias por inversiones generadas por el Fondo permanecen dentro del Fondo. El fondo de reserva es consolidado en los estados contables, y en consecuencia, los Contadores Públicos presentan dos balances: uno que incluye transferencias a y desde la reserva y otro que no incluye las transferencias.

 

El gobierno agotó el saldo del fondo de reserva en 2001-02: US$670 millones para mantener un presupuesto equilibrado y US$280 millones para apoyar nuevas iniciativas de gasto.

 

iv) Ontario

 

Ontario aprobó su Ley de Presupuesto Equilibrado y Protección al Contribuyente el 14 de diciembre de 1999, que legisla presupuestos equilibrados comenzando con el ejercicio económico 2001-02, impone multas por déficits y requiere la aprobación del votante para incrementar los impuestos.

 

La Ley exige que los gastos en un ejercicio económico dado no superen los ingresos en ese año más el excedente neto acumulado de los tres ejercicios económicos anteriores. Sólo se permiten los déficits en circunstancias muy limitadas, tales como un desastre natural u otro, guerra o temor de guerra, o una disminución en el ingreso del 5% como mínimo por una razón que no sea una reducción en la tasa de impuestos. El gobierno no puede cambiar las políticas contables para equilibrar el presupuesto. Se permite un déficit menor al 1%, que debe ser compensado en el ejercicio siguiente.

 

Si se produce un déficit mayor al 1% en un año o si un déficit no mayor de 1% no es compensado en el ejercicio siguiente, el sueldo pagado a los miembros del Consejo Ejecutivo es reducido en un 25%. Si se incurre en un déficit por cualquiera de las dos hipótesis anteriores, los sueldos son reducidos en un 50% por éste y por déficits posteriores. El monto de la reducción de sueldos se paga al Fondo de Oportunidades de Ontario (Ontario Opportunities Fund).

 

Se requiere la aprobación del votante por referendum o por notificación oficial durante una elección general para incrementar las tasas de impuestos existentes (a las ganancias personales, a las sociedades, a las ventas minoristas, al aporte patronal al sistema de salud, a la nafta y al combustible, y a los terrenos provinciales y a la educación), crear nuevos impuestos u otorgar autorización para gravar con impuestos. No se requiere la aprobación del votante si el impuesto nuevo o incrementado 1) no está diseñado para incrementar los ingresos, 2) es una respuesta a un cambio en las leyes impositivas federales y es necesario para mantener los ingresos provinciales, 3) es necesario para efectuar una reestructuración de la autoridad impositiva entre niveles de gobierno, o 4) es requerido como resultado de una reorganización o reestructuración de un organismo de la Corona.

 

En su Presupuesto 2004, el gobierno recientemente elegido anunció que aboliría la Ley de Presupuesto Equilibradoreemplazándola por una Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (FTAA, por sus siglas en inglés). Bajo la nueva Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, el gobierno requeriría el seguimiento de principios fiscales generales, o sea responsabilidad, flexibilidad, equidad y transparencia. Asimismo, la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal define los objetivos fiscales generales tales como el mantenimiento de una relación deuda/PBI prudente, con la deuda definida como el déficit acumulado, y la planificación para un presupuesto anual equilibrado. No obstante, si en el caso de circunstancias excepcionales, el gobierno decide incurrir en un déficit de corto plazo, estaría obligado a indicar cómo proyecta volver al equilibrio y en qué forma el plan es compatible con la sustentabilidad a largo plazo.

 

La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal también incluirá requisitos específicos de presentación de informes. Establece que el Presupuesto deberá incluir un marco fiscal de años múltiples, un debate amplio de los riesgos e información sobre las prioridades y resultados. Asimismo, el gobierno estaría obligado a presentar una Perspectiva Económica de Mitad de Año y Examen Fiscal a más tardar 45 días después de la finalización del segundo trimestre del ejercicio económico a la fecha. También se requeriría la publicación de un Informe a Largo Plazo para evaluar la sustentabilidad a largo plazo de las políticas fiscales, y la oportunidad de informes trimestrales se definiría en la legislación. Por último, la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal requeriría que el gobierno preparara un Informe de Elección Previa que sería revisado por el Auditor Provincial y publicado mucho antes de las elecciones. El mecanismo de sanción incluido en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal requeriría que el Ministro de Finanzas presente una declaración de no divulgación en la legislatura y alentaría el debate en el caso en que no se publicara un informe conforme lo requiere la legislación.

 

v) Manitoba

 

La legislación de Manitoba tiene el título de Ley de Responsabilidad del Contribuyente, Reembolso de Deuda y Presupuesto Equilibrado (1995). Con modificaciones menores en 2000, es una ley muy abarcativa que combina una exigencia de presupuesto equilibrado desde 1995-96 en adelante, la convocatoria de un referéndum provincial para decidir incrementos de tasa de interés importantes y un plan de reembolso de deuda para deuda de usos generales y obligaciones de pensión no financiadas.

 

Cubriendo el presupuesto consolidado, la legislación define el equilibrio presupuestario como ingresos menos gastos, excluyendo transferencias desde el Fondo de Rescate de Deuda (dado que estos fondos son usados para el propósito exclusivo de reembolsar deuda) y el producido de la venta de sociedades de la Corona, e incluye transferencias desde elFondo de Estabilización Fiscal y al Fondo de Rescate de Deuda. Sin embargo, los déficits están permitidos ante un desastre natural, guerra, o en el supuesto de una reducción del 5% o más en un solo año que no sea el resultado de un cambio en las leyes impositivas.

 

Si se produjera un déficit en un año por una razón que no sea las detalladas más arriba, deberá haber un excedente de compensación en el ejercicio siguiente. Sin embargo, se imponen penalidades en el ejercicio inmediato posterior al ejercicio en el cual se informa un déficit. Los sueldos ministeriales son reducidos en un 20% en el primer año de un déficit y en un 40% en el segundo año. Deben realizarse audiencias públicas antes de que se pueda modificar o derogar la Ley y ésta impide cambios en la política contable para hacer frente a los objetivos presupuestarios equilibrados.

 

Comenzando en 1997-98, el gobierno estaba obligado a transferir US$75 millones al Fondo de Rescate de Deuda, y desde 2000-01, el gobierno debe transferir US$96 millones por año. En 2005-06, las transferencias anuales se incrementarán a US$115 millones. Una Comisión de Asignación determina la forma en que se aplican los fondos para reducir la deuda de usos generales y las obligaciones de pensión.

 

La primera de su clase en Canadá, Manitoba promulgó la Ley de Fondo de Estabilización Fiscal (1989) con el fin de estabilizar la situación fiscal de año en año y mejorar la planificación fiscal a largo plazo. Los fondos de superávit que quedaran después de tal transferencia al Fondo de Rescate de Deuda son depositados en el Fondo de Estabilización Fiscal hasta que el fondo alcance un saldo deseado del 5% del gasto operativo. Una vez que el objetivo es alcanzado, cualquier superávit remanente podrá ser agregado al Fondo de Estabilización Fiscal o al Fondo de Rescate de Deuda o ser dejado como saldo positivo del fondo operativo.  Las Cuentas Públicas Provinciales informan los resultados del balance presupuestario antes y después de las transferencias al Fondo de Rescate de Deuda y del Fondo de Estabilización Fiscal. La provincia se concentra en los resultados posteriores a la transferencia para evaluar el cumplimiento de la legislación presupuestaria equilibrada. Con posterioridad a los retiros planificados de US$74 millones en 2002-03 y US$98 millones en 2003-04, el saldo del Fondo se proyecta en US$149 millones para 2003-04, o 2% de los gastos operativos.

 

Por último, la legislación del presupuesto equilibrado requiere la aprobación por referéndum para incrementos fiscales correspondientes a impuestos a las ganancias, impuestos a las ventas minoristas y la contribución para la Salud y la Educación Pos Secundaria. No se requiere un referéndum se necesita un incremento en los impuestos para mantener el ingreso provincial resultante de un cambio en el régimen tributario federal, para efectuar una reestructuración de la autoridad impositiva entre gobiernos federales y provinciales o para reestructurar la carga impositiva que no da como resultado un incremento en los ingresos.

 

A pesar de elegir un nuevo gobierno durante 1999 y de sufrir una revisión contable, Manitoba continua adhiriendo a la legislación de presupuesto equilibrado y ha logrado superávits consecutivos desde 1995-96.

 

En marzo de 2004, se introdujo en la legislatura la Gas Tax Accountability Act (Ley de Responsabilidad con respecto al Impuesto al Combustible). Esta legislación dedicaría todos los ingresos impositivos gravados sobre la nafta y el diesel a los sistemas de transporte, rutas y caminos. Asimismo, cualquier nueva participación de los impuestos federales a los combustibles iría a los caminos, rutas e infraestructuras municipales. El gobierno sería responsable anualmente ante los habitantes de Manitoba por todo el uso de los impuestos al combustible recaudados e invertidos.

 

vi) Saskatchewan

 

La Ley de Presupuesto Equilibrado de 1995 en Saskatchewan estipula que el gobierno debe prepararse para un plan financiero de cuatro años y un plan de gestión de deuda siguiendo cada elección general. El actual período de cuatro años se extiende desde 2000-01 hasta 2003-04.

 

Cubriendo el Fondo de Ingresos Generales, la legislación requiere un presupuesto equilibrado durante un período de cuatro años. No obstante, se excluyen de la determinación del equilibrio presupuestario los acontecimientos identificables, no previstos e importantes que tienen un impacto directo sobre los gastos o los ingresos. Asimismo, el producido neto de la venta de una sociedad de la Corona no puede ser usado para incrementar los gastos operativos y un cambio en las políticas contables no puede ser usado para cumplir con los objetivos del presupuesto equilibrado. Los superávits presupuestarios deben destinarse a la reducción de la deuda, pero no existen requerimientos específicos en términos de pagos o programas de reducción de deuda.

 

Saskatchewan promulgó su Ley de Fondo de Estabilización Fiscal (2000) para colaborar en el cumplimiento de objetivos a largo plazo estabilizando la situación fiscal de año en año. Las ganancias por inversión generadas por el fondo de estabilización son transferidas al Fondo de Ingresos Generales. Mientras que las Cuentas Públicas informan los resultados de los Estados Contables Resumidos y el Fondo de Reserva General, el gobierno se concentra exclusivamente en los resultados del Fondo de Ingresos Generales, y transfiere a y desde el Fondo de Estabilización.

 

La provincia estableció el fondo con una transferencia inicial de US$775 millones en 2000-01. Desde el comienzo, el gobierno realizó un retiro de US$280 millones del Fondo en 2001-02, le transfirió US$82 millones en 2002-03 y proyecta retirar US$464 millones en 2003-04 a fin de equilibrar el presupuesto. Con respecto a su legislación de presupuesto equilibrado, la provincia espera acumular un superávit de US$59,7 millones entre 2000-01 y 2003-04. En realidad, la provincia ha experimentado gran éxito como lo demuestra el logro de un superávit en todos los años comenzando en 1994-95.

 

vii) Alberta

 

La Ley de Eliminación del Déficit de 1993 bosquejó un objetivo de déficit de US$2.500 millones en 1993-94 y un presupuesto equilibrado en 1996-97. El presupuesto fue equilibrado en 1994-95, dos años antes de lo exigido por la Ley de Eliminación del Déficit.

 

La Ley de Presupuesto Equilibrado y Rescate de Deuda (BBDR, por sus siglas en inglés) de 1995 reemplazó a la Ley de Eliminación del Déficit. Comenzando en 1996-97, la Ley de Presupuesto Equilibrado y Rescate de Deuda exigió un presupuesto anual equilibrado y pronósticos de ingresos conservadores y estableció un programa para reembolsar la deuda neta (excluyendo cargas por jubilación) para fines de 2021-22, o un máximo de 25 años. La provincia también aprobó la Ley de Protección del Contribuyente en 1995 que requiere la aprobación por referendum para implementar un impuesto a las ventas minoristas.

 

La Ley de Responsabilidad del Gobierno (1995) especifica que el Tesorero debe proponer un plan fiscal de 3 años cada ejercicio económico que incluya los supuestos económicos usados en el presupuesto y las sensibilidades del plan fiscal a los supuestos económicos.

 

La Ley de Responsabilidad Fiscal, aprobada en Mayo de 1999, reemplazó a la Ley de Presupuesto Equilibrado y Rescate de Deuda cuando la deuda neta (excluyendo cargas por jubilación) fue eliminada en el segundo trimestre de 1999-2000. Esta Ley prohibe los déficits, incluye un paliativo económico, limita las iniciativas dentro del año y presenta un plan de reembolso de deuda de 25 años para la deuda acumulada remanente.

 

Inicialmente, la Ley de Responsabilidad Fiscal requería un paliativo económico del 3,5% de los ingresos pronosticados, del cual el 75% como mínimo era asignado al reembolso de la deuda (algunas excepciones se aplicaban al gasto de emergencia y a los ingresos comprometidos), mientras que el remanente era reservado para las iniciativas de ingresos y gastos dentro del año. La misma norma se aplicaba para asignar ingresos superiores al presupuesto y cargas de deuda por debajo del presupuesto. El gobierno modificó la Ley para el ejercicio económico 1999-2000 para permitir las iniciativas dentro del año superiores a la norma legislada del 25% con el fin de dar cabida al gasto de infraestructura de única vez.

 

El 24 de febrero de 2003, el gobierno introdujo un proyecto para modificar la Ley de Responsabilidad Fiscal a fin de reflejar la implementación de un nuevo marco fiscal. La provincia espera implementar totalmente el nuevo marco entre los presupuestos de 2003 y 2005.

 

El nuevo marco incluye el establecimiento, en el presupuesto 2003, de un fondo de sustentabilidad, en el cual se depositarán todos los superávits de fin de año y los ingresos por recursos que superen un monto predeterminado (US$3.500 millones o los ingresos por recursos promedio para los 3 años anteriores, el que sea menor). Se podrán efectuar transferencias desde el fondo en determinadas circunstancias: para compromisos de emergencia o de gastos especiales y/o para estabilizar ingresos. Una vez que el fondo de sustentabilidad crezca a US$2.500 millones, los fondos excedentes podrán asignarse al reembolso de la deuda o a la recientemente creada Cuenta de Capital, pero no pueden ser usados para incrementar el programa de gastos.

 

Como tal, la provincia está obligada a preparar un plan capital de 3 años en cada presupuesto. En el presupuesto 2003, el gobierno estableció una Cuenta Capital con US$910 millones de los fondos de superávit de 2002-03. El nuevo marco fiscal permite tres fuentes de financiamiento para proyectos de capital: efectivo, obtención de préstamos y transferencias desde la Cuenta Capital.

 

Comenzando en 2003, el presupuesto también debe contener una reserva por contingencias, fijada en un mínimo de 1% del ingreso pronosticado, que podrá ser usado para medidas de ingresos y gastos dentro del ejercicio. Si la reserva por contingencias no se utilizara, aumentará el superávit de fin de año, que se transfiere al fondo de sustentabilidad.

 

Este nuevo marco tiene implicancias importantes para las definiciones del equilibrio presupuestario y la deuda acumulada. La definición de presupuesto equilibrado es modificada para incluir transferencias a y desde el fondo de sustentabilidad. Asimismo, los gastos de capital financiados por una asignación desde la Cuenta de Capital no se incluyen en el cálculo del equilibrio presupuestario. Además, la provincia continuará eliminando su deuda acumulada para 2024-25; sin embargo, desde abril de 2003, la obtención de préstamos para fines de capital no está incluida como parte de la deuda acumulada.

 

Si bien los déficits (definidos por esta legislación) no están admitidos, los estados contables auditados pueden mostrar un balance de déficit consolidado en años en que los fondos son transferidos desde el fondo de sustentabilidad.

 

Este nuevo marco se basa en metas similares al Alberta Heritage Savings Trust Fund, que fue establecido en 1976 como medio de ahorrar una parte de ingresos provenientes de recursos no renovables mientras la economía estaba floreciente. La provincia depositó parte de los ingresos provenientes de recursos no renovables en el fondo hasta 1986-87 y desde entonces, no se han agregado fondos adicionales. Hasta 1994-95, los retiros de la dotación se realizaban a la División de Proyectos de Capital para apoyar diversas iniciativas. En respuesta a una revisión pública, el Fondo fue reestructurado en 1997 y dividido en dos carteras con dos mandatos diferentes: la Cartera de Transición respalda las necesidades fiscales de corto y mediano plazo con una ponderación mayor en los títulos de ingreso fijo, mientras que la Cartera de Dotación apunta a maximizar los retornos financieros a largo plazo con una mayor ponderación en los valores. La Cartera de Transición fue eliminada gradualmente para fines de 2003, transfiriéndose anualmente una parte de sus activos a la Cartera de Dotación. A partir de 1996-97, solo se transfiere al Fondo de Ingresos Generales el ingreso neto proveniente del Fondo de Dotación.

 

A diferencia del fondo de sustentabilidad, el Alberta Heritage Savings Trust Fund difiere de la noción tradicional de un fondo de estabilización fiscal en que sólo el ingreso por inversión puede ser transferido al Fondo de Ingresos Generales, mientras que el principio de ajuste por inflación permanece intacto. Esta dotación de US$12.000 millones proporciona ingresos para el futuro. Sin embargo, no se puede recurrir al activo en sí mismo para estabilizar fluctuaciones de año en año en los ingresos. Se incluye un pronóstico del ingreso por inversión en los documentos del presupuesto, de manera que no actúe como una contingencia de la cual se pueden retirar fondos en respuesta a circunstancias imprevistas. El informe económico anual de Alberta es preparado sobre una base totalmente consolidada, de modo que la provincia sólo informa un balance de presupuesto consolidado en sus Cuentas Públicas.

 

En marzo de 2004, Alberta introdujo la Ley de Modificación de Responsabilidad Fiscal, que eleva el monto del ingreso no renovable usado en el presupuesto a US$4.000 millones. Esto permitirá que el gobierno gaste cada año hasta US$500 millones más para prioridades clave.

 

viii) Bristish Columbia

 

En 1991, Bristish Columbia se convirtió en la primera de las provincias canadienses en legislar una norma fiscal. Titulada laLey de Protección al Contribuyente, incluía un plan de presupuesto equilibrado de cinco años, un congelamiento de impuestos en rubros específicos y una prevención de nuevos impuestos, limitaciones al crecimiento del gasto, un Plan de Reducción de Deuda y un informe anual sobre los progresos alcanzado. La Ley fue derogada dentro del año de su promulgación por el nuevo gobierno en el poder luego de una elección general.

 

La provincia aprobó otra legislación titulada Ley de Presupuesto Equilibrado (2000) que incluía objetivos de déficit progresivamente más bajos entre 2000-01 a 2003-04 con presupuestos equilibrados comenzando en 2004-05. Los déficits máximos sólo podían ser superados en circunstancias de emergencia y/o inesperadas o por disminuciones significativas en los ingresos. Si los objetivos no se cumplían, los miembros del Comité Ejecutivo estaban sujetos a una reducción del 20% en su remuneración.

 

El recientemente elegido gobierno liberal derogó la Ley de Presupuesto Equilibrado en 2001 e introdujo la Ley de Presupuesto Equilibrado y Responsabilidad Ministerial, que entró en vigencia el 1 de abril de 2002. Esta Ley no fijaba límites específicos a los déficits presupuestarios para 2002-03 y 2003-04. Sin embargo, el déficit real no puede superar al déficit presupuestado. Para 2004-05 en adelante, la legislación sólo prohibe el pronóstico de un déficit. Veinte por ciento de la remuneración del Comité Ejecutivo es retenida al comienzo y sólo se paga cuando se satisfacen determinados objetivos presupuestarios y del ministerio: 1) se devuelve la mitad de la retención efectuada si no se supera un déficit pronosticado, si se cumple con el presupuesto equilibrado pronosticado o si se logra el 50% del superávit pronosticado, y 2) se devuelve el resto de la retención efectuada si no se superan las estimaciones de gastos, se cumplen los pronósticos de ingresos, o si los resultados reales cumplen o superan los resultados esperados para las responsabilidades ministeriales individuales.

 

La Ley de Transparencia y Responsabilidad Presupuestaria (2000) requiere que el gobierno proponga un documento de consulta sobre el presupuesto que permita el aporte público, fije plazos para informes trimestrales e imponga mayor divulgación de los pronósticos, supuestos claves y cuestiones relacionadas con el presupuesto. En el momento de las Estimaciones Principales, el ministro también debe presentar un plan estratégico de 3 años que indique explícitamente los supuestos económicos y políticos usados en el pronóstico. El gobierno liberal introdujo algunas modificaciones a esta Ley en 2001, incluyendo la eliminación de garantías especiales[7], salvo en el supuesto de desastres naturales y el período que rodea a una elección.

 

ix) Yukón

 

La Ley de Protección al Contribuyente del Yukón está destinada a impedir cualquier creación o acumulación de deuda. Cubre el equilibrio presupuestario de las Cuentas Públicas no consolidado.

 

La ley prohibe los gastos o asignaciones que puedan crear o incrementar una situación de déficit acumulado. En otras palabras, se permite un déficit anual siempre que no cree o incremente una situación de déficit acumulado. Si no hubiera un déficit acumulado, se deberá presentar en las Cuentas Públicas un plan para eliminarlo. También impide la implementación de nuevos impuestos o incrementos en impuestos gravados por la Ley del Impuesto a las Ganancias o la Ley del Impuesto al Fuel Oil sin aprobación por referéndum. Se aplican excepciones si se efectúa un cambio para preservar la coherencia entre los gobiernos federales y territoriales, para mantener los ingresos con respecto a un cambio al acuerdo de recaudación de impuestos de los gobiernos federales y del Yukón o para gravar un impuesto a las ganancias sobre fideicomisos de recuperación de minas.

 

Si los requisitos de la Ley no son satisfechos antes del 1 de febrero del año siguiente, la Asamblea deberá disolverse, poniendo en marcha una elección.

 

x) Territorios del Noroeste

 

La Ley de Eliminación de Deudas de 1995 de los Territorios del Noroeste fue modificada en 1996. La Ley requería un presupuesto equilibrado e impedía la acumulación de deuda.

 

La Ley requería un presupuesto equilibrado para el período 1996-97 a 1997-98. Un déficit en cualquiera de esos años no podía superar el 1% de los ingresos (aproximadamente US$12 millones) y tenía que ser compensado al año siguiente. Se especificó un presupuesto equilibrado para 1998-99). Si las Cuentas Públicas demostraban que no se habían cumplido los objetivos, la Asamblea Legislativa podía recomendar la revocación de las designaciones de los miembros del Consejo Ejecutivo.

 

La Ley fue modificada después del presupuesto 1996 con objetivos de un déficit de US$ 45 millones para 1996-97, déficit no superior al 2% de los ingresos para 1997-98 y un presupuesto equilibrado para 1998-99. Si el déficit superaba los objetivos en 1996-97, debía ser compensado en el siguiente ejercicio.

 

Los Territorios del Noroeste mejoraron su objetivo de déficit para 1996-97, registraron un superávit en 1997-98, pero fallaron en lograr el equilibrio del presupuesto en 1998-99. No existe legislación de normas fiscales para los ejercicios posteriores a 1998-99.

 

 

 

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* Versión actualizada del Documento de Trabajo 2001-16 del Departamento de Finanzas escrito por Suzanne Kennedy yJanine Robbins.

[1] Este documento está basado en Brunnen y Pilon (1996).

[2] Para un análisis más extenso de la política económica de los déficits presupuestarios, véase Alesina y Perotti (1995).

[3] Por ejemplo, véase Phillips (1996).

[4] Grecia ingresó a la Unión Económica y Monetaria Europea el 1 de enero de 2001.

[5] Todas las estadísticas están tomadas de la National Association of State Budget Officers (2002).

[6] El estudio estimó las funciones de disponibilidad para Ontario, Quebec y Nueva Escocia. Los márgenes de rendimiento y las relaciones deuda/PBI son expresadas en términos de la cifra respectiva para Bristish Columbia.

[7] Una garantía especial sólo se usa para asignar gastos cuando la Asamblea Legislativa no se encuentra en sesión y, por lo tanto, no requiere aprobación legislativa. Cuando la Asamblea Legislativa se encuentra en sesión, se utiliza un proyecto de suministro para obtener fondos y requiere aprobación legislativa.