Martín Fortis**

* Este artículo inédito, que ahora se publica con la expresa autorización de su autor, constituye una original y valiosa contribución a la Revista Internacional de Presupuesto Público.

** Asesor de la Secretaría de Presupuesto Federal del Gobierno de Brasil.

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“La historia del presupuesto y el desarrollo de la democracia moderna se encuentran íntimamente vinculados.” (Allen Schick)

“Los defensores de la democracia enfatizaron fuertemente los medios necesarios para una ciudadanía informada e iluminada, como educación, discusión y decisión pública.” (Robert Dahl)

 

Introducción

La literatura reciente sobre el presupuesto público viene discutiendo los beneficios potenciales propiciados por la elaboración de presupuestos en base a resultados. Los estudios producidos buscan poner en evidencia los efectos positivos del presupuesto orientado a los resultados (POR), no sólo sobre el desempeño económico y financiero de los gobiernos, sino también sobre la esfera de la gestión pública (Diamond 2005, Schick 2003, Robinson y Brumby 2005).

Por un lado, se argumentó que la búsqueda de resultados tiende a reducir el malgasto de recursos, contribuyendo al desempeño favorable de las finanzas públicas. En ese caso, el POR es visto como un factor de mejora en la provisión de bienes y servicios públicos sin necesidad de crear instrumentos adicionales de financiación, como la elevación de los niveles de tributación, emisión de títulos públicos o contratación de préstamos externos.

Además de la repercusión positiva sobre las cuentas gubernamentales, el POR también posee una dimensión microeconómica, en la medida en que eleva los niveles de eficiencia del gobierno. La sociedad se ve beneficiada porque las políticas públicas se vuelven más efectivas, ofreciendo cantidad y calidad más cercanas a las preferencias y necesidades de los ciudadanos. De la misma forma, en virtud de incentivos y sanciones orientados a la eficiencia operativa, las organizaciones públicas se volvieron más eficaces y menos burocratizadas.

Los argumentos presentados por los defensores del POR se muestran convincentes, especialmente en un mundo contemporáneo, caracterizado por aspiraciones globales de ciudadanía, permanentes esfuerzos para reducir la pobreza y la desigualdad, compromiso con la estabilidad macroeconómica, políticas públicas efectivas, como así también gestión pública eficaz, ética y transparente. Sin embargo, poco se ha estudiado acerca de los impactos del POR sobre los modelos democráticos, es decir, en qué medida la búsqueda de resultados promueve o no el ejercicio de derechos fundamentales, como el acceso a bienes y servicios públicos, libertades y garantías individuales, participación social y control de la sociedad sobre el desempeño de los gestores públicos.

El propósito del presente artículo es estudiar las posibles contribuciones del POR sobre los niveles de democracia teniendo como foco principal a América Latina. Esta opción se justifica por tres motivos centrales. Primeramente, hay fuertes evidencias de que la democracia de este continente todavía no se encuentra plenamente consolidada. En segundo término, existen datos disponibles para probar hipótesis, especialmente las investigaciones del Instituto Latinobarómetro. Tercero, la dimensión política del presupuesto público no puede discutirse restringiendo su acción a un mero instrumento de cuantificación de políticas públicas.

Presupuesto orientado a los resultados

En Makon (2008) se puede encontrar una buena síntesis de los principios, directivas y objetivos de la confección del presupuesto en base a resultados. Para él, el POR, en razón de ser algo más que una nueva técnica, representa un cambio de modelo “substantivo e integral”, que exige innovación en tres dimensiones: en el nivel organizacional, requiere la implementación de determinados requisitos administrativos; en el nivel institucional, presupone la revisión de los roles de las organizaciones gubernamentales, como el del Parlamento y de los organismos de control; a nivel del comportamiento, requiere una modificación en la conducta de los actores sociales, inclusive de la sociedad civil.

El POR avanza más allá del presupuesto tradicional, que consiste esencialmente en la asignación de información financiera a unidades de gobierno, mediante el uso de clasificadores de objetos de gasto. Con la necesidad de reconstruir las economías devastadas por las guerras mundiales, y en base a recomendaciones elaboradas por la Organización de las Naciones Unidas, los presupuestos nacionales pasan a obedecer al principio de la programación. De esta forma, además de clasificar financieramente el gasto público, el presupuesto incorpora la función de promover el desarrollo económico a través de la planificación de políticas gubernamentales.

El presupuesto programa representa una ruptura estructural como consecuencia de tres nuevas funciones que se asociaron a la confección del presupuesto: i) en base a las relaciones insumo-producto, se ve al presupuesto como la expresión de procesos productivos; ii) la utilización de criterios de asignación de recursos gana relevancia, en la medida en que los recursos son escasos y las necesidades son infinitas; iii) la vinculación entre objetivos, metas y políticas sugiere la utilización de mecanismos de evaluación de los resultados alcanzados con relación a los pretendidos (Core 2001).

Makon (2008:2) entiende que, en América Latina, la confección del presupuesto por programa no alcanzó sus propósitos, en virtud de deficiencias en los procesos de planificación, de énfasis excesivo en el control, de la baja capacidad sistémica de las organizaciones públicas y de la permanencia de criterios obsoletos de asignación.

Las técnicas de confección de presupuesto recibirían un nuevo estímulo de innovación por parte de las reformas del sector público iniciadas luego de las décadas de 1980 y 1990, como respuesta a las crisis (económica, fiscal, financiera e institucional) enfrentadas por los países latinoamericanos. Dada la dimensión del desafío presentado por la crisis, se consideró que dichas reformas deberían comprender no sólo la regulación financiera, sino también las estructuras institucionales responsables de las finanzas públicas.

Bajo la denominación de Nueva Gestión Pública se fue consagrando un recetario de cambios. La idea central de este movimiento era trasplantar al sector público las técnicas (alegadamente más modernas y eficientes) de gestión utilizadas por las organizaciones privadas, erradicando modelos burocráticos, inerciales, onerosos y poco efectivos. La ola de reformas preveía también el estímulo a la competitividad entre las organizaciones, el énfasis en la autonomía gerencial, la contractualización de resultados, la descentralización de poder hacia esferas locales.

De esta forma queda claro que, sin cumplir íntegramente los requisitos necesarios para la implementación del presupuesto-programa, el Estado recibió una nueva orientación: direccionar eficientemente sus esfuerzos para alcanzar resultados mediante la adopción de un enfoque gerencial. Es en ese contexto histórico que se configura el surgimiento del POR.

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Caracteristicas principales del POR

 

Las evidencias muestran que la práctica de la elaboración del presupuesto-programa aún necesita consolidarse y que las reformas gerenciales necesitan fortalecerse. Esta doble misión de los gobiernos no es tarea simple (Schick 2008, Core 2005). Al final de cuentas, ¿cuáles son los pasos para superar las trabas burocráticas y la cultura formalista? ¿Cómo convertir las organizaciones públicas en proveedores eficientes de bienes y servicios?

El propio Makon (2008) sugiere algunas medidas que podrían contribuir a la implementación de cambios estructurales. En el nivel técnico-administrativo se recomiendan: fortalecimiento del proceso de planificación, plurianualidad presupuestaria, utilización de indicadores de resultado, mejoramiento de la gestión financiera, creación de sistemas de incentivos. A nivel institucional, se sugiere la revisión de los roles del Parlamento y de los organismos de control. A su vez, con relación a la actuación de los actores sociales, el POR implica un cambio de comportamiento de la sociedad civil, de la clase dirigente y de la burocracia.

Este último punto merece ser explorado con más detenimiento. La sociedad civil es un elemento crucial, ya que es su percepción sobre el desempeño del gobernante lo que legitima el sistema político. La distancia entre gobernados y gobernantes, la falta de articulación de las demandas sociales, la ausencia de prácticas sistemáticas de monitoreo popular, tienen un impacto adverso sobre la efectividad de las políticas públicas. Como se procura defender más adelante, la interacción sistemática entre el poder público y sus usuarios es un poderoso factor de desarrollo económico.

La clase dirigente también desempeña un rol relevante en el paso de un modelo burocrático a un modelo volcado en los resultados. En países donde la clase económicamente dirigente tiene una relación predatoria con la sociedad, la administración pública corrupta e ineficiente facilita la obtención de favores y ventajas. Además de ello, la clase dirigente se apropia de los cargos públicos más prestigiosos (y mejor remunerados) mediante el acceso privilegiado. Los gobiernos con una gestión moderna y eficiente presuponen cuadros calificados, motivados, competentes, con remuneración y responsabilidades compatibles con la complejidad de sus atribuciones.

Con relación a la burocracia, los regímenes burocráticos tienden a promover el conservadorismo, la inercia, el desinterés por el trabajo y un bajo grado de innovación. Cualquier proceso de cambio en la gestión pública sólo será posible mediante la transformación del comportamiento de los empleados públicos. La construcción del sistema de incentivos (contractualización de resultados, por ejemplo) parece promisoria, a pesar de que se carezca de estudios más profundos.

Esta breve descripción de los cambios que implica en el POR señala la envergadura del desafío. Una tentativa reciente busca medir la situación actual del POR en América Latina a través del Índice de Gestión Pública (Gráfico I). La superación del paradigma burocrático no es una tarea trivial, no puede implementarse solamente por decisión de los núcleos dirigentes (estrategia top-down), ni tampoco basta con adecuar la legislación pertinente. Las transformaciones involucradas son profundas, exigiendo posiblemente una maduración gradual de las instituciones y el compromiso permanente de los actores sociales involucrados.

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Gráfico I

 

Modelos democráticos en América Latina

Se acostumbra analizar el presupuesto público desde su lado técnico, en lugar del político, siendo percibido como instrumento de cuantificación de los recursos asignados para determinadas políticas. En tiempos recientes, en virtud de la preocupación por el equilibrio de las cuentas públicas, se ha intensificado la función del presupuesto como instrumento de gestión fiscal responsable. No se puede olvidar, sin embargo, que la función histórica del presupuesto es esencialmente política, estando ligada a la legitimidad del sistema político (Giacomoni 2007).

“La historia del presupuesto y el desarrollo de la democracia moderna están íntimamente entrelazadas” (Schick 2005). Son varias las razones que justifican la confluencia entre la elaboración del presupuesto y la democracia. En primer lugar, someter la propuesta presupuestaria a la consideración del Parlamento implica restringir el poder del gobernante y otorgar un papel decisorio a los representantes electos por el pueblo. En segundo lugar, el presupuesto, al destinar recursos para la implementación de políticas públicas, procura ofrecer bienes públicos, que son importantes para promover la ciudadanía y la inclusión social. Tercero, la publicidad de los presupuestos es un instrumento para que la sociedad civil conozca el plan de gobierno, habilitándola para fiscalizar su ejecución, monitorear su desempeño y exigir resultados. Cuarto, el éxito o el fracaso en la implementación de las acciones previstas en el presupuesto posee un impacto importante sobre la evaluación, no sólo del desempeño del gobernante, sino también del régimen político. De acuerdo a lo que se discutirá más adelante, hay investigaciones que ponen en evidencia el hecho de que los electores latinoamericanos aceptarían abdicar la democracia si regímenes autoritarios les ofrecieran mejores condiciones económicas (Fortis 2008).

Los procedimientos democráticos también influyeron en el proceso presupuestario, especialmente en las etapas de elaboración, ejecución, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas. La realización periódica de elecciones libres posibilita al ciudadano premiar al partido político o gestor público eficiente. Si la democracia fuera definida como un sistema político que maximiza la posibilidad de que el ciudadano influya en las decisiones de la esfera pública, el presupuesto se muestra como un espacio decisivo para articular las demandas de la sociedad civil. Aunque generalmente restringido a gobiernos locales, el presupuesto participativo ilustra cómo la construcción de campos de debate y negociación puede incentivar el compromiso cívico. Los pensadores optimistas llegan a vislumbrar el surgimiento de un “presupuesto plebiscitario”, en el cual la población “vota” a favor de determinadas políticas, eligiendo las opciones de asignación más cercanas a sus preferencias.

La conexión entre el presupuesto y la democracia depende, evidentemente, del modo en cómo se define la democracia, cuyas dimensiones y significados son múltiples (Dahl 1989). Es coherente asumir que la democracia abarca un conjunto mínimo de instituciones, garantías, derechos y oportunidades: gobernantes electos en elecciones libres y justas, sufragio amplio, libertad de expresión, derecho a la información, derecho de asociación, derecho a ser juzgado por jueces (Dahl 2000). Pero también es válido pensar que la cultura política es un factor relevante para el funcionamiento de la democracia, es decir, la existencia de un conjunto de creencias, normas y valores favorables a la democracia pueden motivar un comportamiento político favorable a la preservación del sistema político aun en situaciones de crisis (Almond e Verba 1963, Moisés 2005).

Uno de los elementos cruciales de la cultura política es la confianza, ya sea interpersonal o institucional. Como señala Schick (2008:18): “La confianza en los líderes gubernamentales y en las instituciones es un prerrequisito para la implementación exitosa del presupuesto por resultados.” Si los ciudadanos no confían en sus gestores, no hay motivo para delegarles más autonomía y responsabilidad, siendo más sensato intensificar reglas y controles.

En consecuencia, para pensar en la implementación del POR es necesario examinar los niveles de confianza existentes en una determinada sociedad y, por lo tanto, evaluar su grado de maduración democrática. En el caso de América Latina, los estudios contemporáneos muestran que todavía no se alcanzó el proceso de consolidación democrática (Power y Jamison, 2005). Además de ello, episodios recientes, tales como intentos de golpe de Estado y deseos de reelección indefinida, ilustran sobre la necesidad de fortalecer los instrumentos democráticos en riesgo de desestabilización del sistema político.

Los datos proporcionados por la investigación Latinobarómetro, realizada en 2008, ayudan a entender los niveles democráticos del continente desde diversas perspectivas (Latinobarómetro 2008). Algunas de las conclusiones más interesantes de la investigación se encuentran agrupadas en el Cuadro I, pudiendo ser visualizadas en el Gráfico II, destacándose en una columna separada los valores referentes a Brasil.

De forma general, es posible afirmar que la percepción de los ciudadanos latinoamericanos sobre la democracia puede ampliarse expresivamente. La democracia es vista, por ejemplo, como un sistema político que favorece a los poderosos y falla en asegurar la igualdad ante la ley. Otra información relevante es la disposición de descartar la democracia en pro de un régimen autoritario, que ofrezca mejores condiciones económicas. Es curioso observar que, a pesar de que la satisfacción con la democracia sea del 37%, el apoyo a dicho régimen es del 57%.

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Cuadro I

 

La investigación muestra también que la confianza del ciudadano en sus instituciones no es buena, especialmente con relación a los partidos políticos, que deberían actuar como instrumentos de intermediación entre los intereses de la sociedad y las decisiones políticas. La confianza en el Parlamento, institución eminentemente representativa, también es baja. De acuerdo a la argumentación que aquí se desarrolla, estos datos sobre confianza institucional son preocupantes, ya que dificultan el compromiso cívico, la participación social y el control de la gestión pública.

Si, como lo demuestran los datos de Latinobarómetro 2008, hay un déficit democrático en América Latina, ¿es posible esperar que la implementación del POR contribuya a revertir esos índices? Antes de ello, ¿es factible creer en la introducción del POR sin que los niveles de confianza se fortalezcan o que la democracia efectivamente se consolide?

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Gráfico II

 

 

Sinergia entre presupuesto y democracia: fortaleciendo el capital social

Una forma interesante de reflexionar sobre la interacción entre presupuesto y democracia es poner de por medio el concepto de capital social. Evans (1996) cree que la movilización social puede promover una relación sinérgica entre el Estado y la sociedad. Esta sinergia, que se traduce en el fomento de estrategias cooperativas, puede reflejarse positivamente en el desarrollo de la nación.

Las formas de interacción entre Estado y sociedad son múltiples. Evans destaca dos modalidades: complementariedad (relación colaborativa entre actores públicos y privados) e “internalización” (acercamiento de los lazos entre ciudadanos y esfera pública). En el primer caso, puede citarse la provisión eficiente de bienes y servicios públicos como ejemplo clásico de complementariedad. Con relación al segundo, es importante notar que la modalidad de internalización no siempre es tan tangible, estando esencialmente relacionada con la formación de redes de cooperación entre Estado y grupos sociales: “las normas compartidas de confianza y cooperación son formas de superar problemas de acción colectiva” (1996:196).

Evans indaga si el factor decisivo para la producción de relaciones sinérgicas es la existencia de condiciones sociales y económicas previas (dotaciones) o la capacidad de construirlas (tecnologías). Afirma que el stock de capital social puede imponer restricciones a la sinergia. De esta forma, los niveles expresivos de desigualdad o la naturaleza del régimen político pueden crear obstáculos para el desarrollo de la relación de cooperación entre el poder público y la sociedad. El punto importante es que las instituciones gubernamentales también son consideradas como dotaciones o tecnologías que pueden favorecer o inhibir el capital social.

De esta forma, las burocracias gubernamentales robustas y eficientes, dotadas de estructuras administrativas gerenciales, estimulan el capital social. Los regímenes democráticos que efectivamente crean espacios de participación y desarrollo de la sociedad también tienen la capacidad de elevar el stock de capital social. Cuando la comunidad participa activamente en la solución de los problemas colectivos, permite que el capital pueda “escalar” de forma ascendente. En este caso, se establecen relaciones de confianza y normas de reciprocidad, que migran de las estructuras de base de la sociedad, beneficiando a las organizaciones del poder público. Esta interacción colaborativa permite la transferencia de conocimiento y fortalece la asociación entre los formuladores de las políticas y sus destinatarios, potenciando el desarrollo de la sociedad.

El concepto de capital social proporciona un poderoso marco analítico para pensar la introducción del POR en contextos adversos, en los cuales prevalecen bajos niveles de confianza, déficit democrático y tradición burocrática. Además de ello, la implementación sólo parcial de la elaboración del presupuesto por programas se revela como un imperativo de acuerdo más funcional entre planificación y presupuesto en la mayoría de los países de América Latina. Al final de cuentas, ¿por dónde debemos comenzar?

Conclusiones

Antes de esbozar algunas conclusiones, cabe efectuar una breve recapitulación de los principales argumentos expuestos hasta aquí. Inicialmente se mostró que la etapa actual del presupuesto público viene siendo designada como presupuesto orientado a resultados. Rompiendo con modelos tradicionales de elaboración de presupuestos, el POR conjuga la incorporación de técnicas de programación (planificación) y la adopción de estrategias de gestión volcadas hacia la efectividad del gasto público.

Para la implementación del POR son cruciales determinados prerrequisitos (institucionales, organizacionales y políticos), en particular, en los niveles de confianza existente en la sociedad. Sin confianza en los gestores e instituciones públicas no hay motivo para delegar responsabilidades y descentralizar competencias. Sin embargo, las investigaciones efectuadas por Latinobarómetro 2008 muestran que los países de América Latina no sólo cuentan con niveles bajos de confianza, sino que también evidencian la necesidad de fortalecimiento democrático.

Esta reflexión, que busca unir las contribuciones teóricas de los cientistas políticos con las experiencias prácticas de los administradores públicos, sugiere que el POR y la consolidación democrática en América Latina son fenómenos indisociables. Esencialmente, los gobiernos procuran pasar de modelos pasados, paternalistas, burocráticos, formalistas, parasitarios, contaminados de corrupción y favores hacia administraciones de gestión modernas, eficientes, transparentes, éticas y socialmente responsables. Esta transición del Estado patrimonialista al estado gerencial (pos-weberiano) implica una maduración democrática y un fortalecimiento de las instituciones políticas.

La clave para esta transición parece ser la sinergia (Evans 1996). En el contexto latinoamericano es dable suponer que esta sinergia sea de doble mano. Por un lado, los gobiernos y gestores públicos velan por la legalidad de sus acciones y hacen primar la eficiencia de sus administraciones. Las instituciones públicas remodelan sus procesos organizacionales utilizando técnicas modernas de gestión, de forma tal de maximizar la eficiencia marginal de los recursos extraídos de la sociedad.

Por su parte, la sociedad civil adquiere competencias cívicas capaces de proporcionar su comprensión de las políticas públicas, estimulando su compromiso en la definición de prioridades políticas, en la formulación de la planificación, en la discusión del presupuesto, en la evaluación de los resultados alcanzados y en la fiscalización del cumplimiento de la legislación. Tal vez el ejercicio de la democracia –debate, discusión, decisión– sea la solución más adecuada para permitir el entrenamiento en políticas públicas, la concientización sobre temas de acción colectiva, la construcción de una postura de vigilancia activa, el estímulo de la participación social y del involucramiento cívico:

Adquirir una comprensión iluminada de posibles acciones y políticas gubernamentales también requiere libertad de expresión. Para adquirir competencia cívica, los ciudadanos necesitan oportunidades para expresar sus opiniones, aprender unos de los otros; comprometerse en la discusión y decisión; leer, escuchar, indagar con los especialistas, candidatos políticos y personas en cuyos criterios confíen. (Dahl 2005)

En la medida en que barra con las estructuras de modelos institucionales y organizacionales arcaicos, la sinergia entre gestores públicos eficientes y ciudadanos socialmente comprometidos es un doble impulso para la implementación del presupuesto orientado a los resultados y de la consolidación democrática.

 

 

Referencias

 

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Dahl, Robert. Democracy and its critics. New Haven and London: Yale University Press, 1989.

Dahl, Robert. On democracy. New Haven and London: Yale University Press, 2000.

Dahl, Robert. “What Political Institutions Does Large-Scale Democracy Require?” Political Science Quarterly. v. 120, n. 2, 2005

Diamond, Jack. Establishing a Performance Management Framework for Government. Artículo para el Fondo Monetario Internacional, 2005.

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Robinson, Marc e Brumby, Jim. Does Performance Budgeting Work? An Analytical Review of the Empirical Literature. Artigo para o Fundo Monetário Internacional, 2005.

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Schick, Allen. An Agenda for budgeting. Artículo conceptual para establecer una red presupuestaria en la Región de América Latina. Preparado para una reunión del Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.

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