Javier Monzó Torrecillas*
Licenciado en Administración y Dirección de Empresas – Cuerpo Superior de
Interventores y Auditores del Estado – Ministerio de Economía y Hacienda, España.
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EL SESGO DE LAS TRANSFERENCIAS EN LA CLASIFICACIÓN POR POLÍTICAS DE GASTO DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO EN ESPAÑA |
Resumen
Las políticas de gasto permiten agrupar las dotaciones presupuestarias atendiendo a los objetivos de política económica que persiguen. Esta clasificación se configura como un elemento clave en la toma de decisiones de asignación de recursos en el presupuesto. Sin embargo, una parte importante del total considerado, correspondiente a transferencias a otras Administraciones públicas (autonómicas y locales), queda con un destino indeterminado desde el punto de vista finalista. De conocer los usos finales de dichas partidas, las conclusiones respecto a las necesidades públicas a las que el presupuesto responde, podrían separarse de las obtenidas inicialmente.
Palabras clave: presupuesto, política fiscal, políticas de gasto, gasto público, transferencias, España.
“Examinadlo todo; retened lo bueno”
1ª carta de San Pablo a los tesalonicenses 5:21
1. Presupuestos Generales del Estado: Diversas clasificaciones presupuestarias
Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) son el punto de partida del proceso de toma de decisiones de la actividad financiera pública, destinado a satisfacer determinadas necesidades sociales con unos recursos disponibles limitados.
La Constitución Española de 1978 dispone, en su artículo 134, que su elaboración corresponde al Gobierno y su aprobación a las Cortes Generales. La normativa presupuestaria básica está integrada por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, las leyes de estabilidad presupuestaria y la ley anual de Presupuestos Generales del Estado. El artículo 32 de la Ley 47/2003 los define como la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Los PGE consolidados, sobre los que se centra este artículo, son aquellos en los que se eliminan las operaciones de transferencias internas, corrientes y de capital, que se producen entre las entidades que se incluyen en su ámbito. Dichas entidades, detalladas en el gráfico siguiente, se caracterizan porque su presupuesto de gastos tiene carácter limitativo y vinculante.
1.1 Clasificaciones presupuestarias: las políticas de gasto
El presupuesto de gastos se estructura teniendo en cuenta la organización del sector público estatal, la naturaleza económica de los gastos y las finalidades y objetivos que se pretenda conseguir. Ello da lugar a lo que se conoce como la triple óptica de los PGE: orgánica, económica y por programas.
Esta última es la clasificación principal de acuerdo con las técnicas de presupuestación que se siguen en nuestro país. Los programas de gasto se agrupan en áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas, en función del grado de agregación.
Las áreas de gasto, delimitan las distintas esferas de actuación de los presupuestos. Cada una de ellas, comprende un conjunto de políticas con objetivos afines (Cuadro 1).
Las políticas de gasto, por su parte, permiten a los centros gestores agrupar los créditos atendiendo a los objetivos a conseguir. Al mismo tiempo, facilitan al ciudadano conocer para qué se gasta en el ámbito público, siendo un elemento clave de asignación de los recursos públicos, tanto en el proceso de elaboración presupuestaria como en la planificación plurianual (Cuadro 2).
2. Clasificación por políticas de gasto ajustada: Transferencias a Comunidades Autónomas
2.1 Introducción
La clasificación por políticas de gasto antes descrita, incluye dentro del área de “Actuaciones de carácter general”, la política de “Transferencias a otras Administraciones públicas”. Dicha política contiene las transferencias que realiza el Estado en el marco de los sistemas de financiación autonómica y local.
Los programas en ella contenidos son:
– 941M: Transferencias a CC.AA. por participación en ingresos Estado
– 941N: Transferencias a CC.AA. por los Fondos de Compensación Interterritorial
– 941O: Otras transferencias a Comunidades Autónomas
– 942A: Cooperación económica local del Estado
– 942M: Transferencias a CC.LL. por participación en ingresos Estado
– 942N: Otras aportaciones a CC.LL.
– 943M: Transferencias al Presupuesto General de las Comunidades Europeas
– 943N: Cooperación al desarrollo a través del Fondo Europeo de Desarrollo
El importe asignado a esta política es de 56.146 millones de euros en 2006, lo que supone un 20,8 por ciento del total de gasto consolidado (excluidos los pasivos financieros). Esta cuantía la convierten en la segunda política más importante de los PGE consolidados, sólo superada por la de pensiones. Sin embargo, las dotaciones aquí consignadas no responden a una distribución finalista del gasto.
Mientras las políticas de justicia, política exterior, infraestructuras, etc., responden a actividades que realiza la Administración, el importe consignado en esta política queda indeterminado, lo que supone un importante sesgo a la hora de analizar el destino final de los fondos públicos, que es lo que precisamente se pretende con esta clasificación. Ello es correcto desde el punto de vista formal, pues no es lógico pretender que el Ministerio de Economía y Hacienda informe sobre el uso que las Comunidades Autónomas harán de los fondos que con carácter no afectado, se les consignan en los PGE.
Sin embargo, los gastos incluidos en estos programas finalmente se destinarán a lo largo del ejercicio a la realización de actividades en las administraciones de destino. Por ello, para lograr una visión más realista de los servicios públicos a prestar con los fondos consignados en los PGE consolidados, parece conveniente que, desde una perspectiva doctrinal, se investiguen dichos destinos, para así ajustar la clasificación mediante su reasignación a las políticas correspondientes.
2.2 Transferencias a Comunidades Autónomas
Las transferencias a Comunidades Autónomas aquí recogidas se refieren a la Participación en los ingresos del Estado (programa 941M), a los Fondos de Compensación interterritorial (programa 941N) y a Otras transferencias (programa 941O). Queda excluida la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas (por IRPF, IVA e IIEE) dado su carácter extrapresupuestario. Asimismo, se excluyen otras transferencias al margen del sistema de financiación, que ascienden a 6.500 millones de euros, por estar correctamente ubicadas en las distintas políticas del presupuesto.
Las transferencias recogidas en el grupo de programas 941 ascienden en 2006 a 32.259 millones de euros. De ellos, la gran mayoría corresponden al Fondo de Suficiencia (30.385 millones), mientras que el resto se reparte principalmente entre los Fondos de Compensación Interterritorial (FCI) y la dotación complementaria a la financiación sanitaria.
2.2.1 Fondo de Suficiencia
El Fondo de Suficiencia es el mecanismo de cierre del sistema de financiación al cubrir la diferencia entre las necesidades de financiación de cada Comunidad Autónoma y los recursos tributarios que se le atribuyen en el año base del sistema (1999), incrementados según el índice de evolución de los Ingresos Tributarios del Estado (ITE). Esto hace que puedan producirse dos situaciones: que sea positivo o que sea negativo, tal y como prevé la Ley 21/2001, que regula el sistema de financiación de las CC.AA.
La característica definitoria a los efectos de este trabajo es el carácter incondicionado o no afectado de dichos fondos. Las CC.AA. tienen plena libertad para utilizarlos en las distintas políticas de gasto; se confunden, por tanto, con el resto de ingresos no afectados de sus presupuestos. Es lógico entender, que su utilización se realizará en la misma proporción que estos últimos, por lo que su aplicación se derivará directamente del presupuesto de gastos funcional agregado de las CC.AA. Por ello, sobre la base de la estructura porcentual agregada por funciones para 2006 de las trece CC.AA. que obtuvieron Fondo de Suficiencia positivo, se puede estimar la distribución teórica de dichos fondos.
Finalmente, hay que tener en cuenta que los PGE utilizan desde el año 2005 la clasificación por programas que ha sustituido a la clasificación funcional mientras que las CC.AA. continúan utilizando esta última. Ello hace necesaria la conversión, para lo cual procede utilizar la tabla de equivalencias contenida en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 3 de junio de 2004, por la que se dictan las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2005.
El resultado de dichas consideraciones se puede observar en el cuadro 3.
2.2.2 Otras dotaciones
A) Fondos de Compensación Interterritorial
Los Fondos de Compensación Interterritorial constituyen un instrumento de desarrollo regional destinado a corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.
La Ley 22/2001, de 27 de diciembre, desglosa el antiguo Fondo de Compensación Interterritorial en el Fondo de Compensación y el Fondo Complementario. El primero, debido a que la Constitución en su artículo 158.1 establece que el Fondo de Compensación se dedicará a gastos de inversión, se ciñe estrictamente al mandato constitucional. El Fondo Complementario puede dedicarse, sin embargo, a financiar gastos de establecimiento o funcionamiento de inversiones.
El importe de ambos fondos para 2006 asciende a 1.160 millones de euros. Dado que dicho importe se destina casi en su totalidad al capítulo 6 “Inversiones reales”, el reparto podría aproximarse a la distribución de este capítulo entre las distintas políticas de gasto. Para ello, se utiliza la distribución en los PGE 2006 de Inversiones reales por políticas, descontadas las destinadas a defensa y otras no susceptibles de generar gasto autonómico (pensiones, deuda pública, etc.) (Cuadro 4).
B) Dotación complementaria financiación sanitaria
Se trata de un fondo específico que garantiza a todas las CC.AA. que sus recursos para financiación sanitaria crezcan al mismo ritmo que el PIB nominal nacional, y que para 2006 con una dotación presupuestaria de 500 millones de euros. La reasignación de dicha cuantía se ubicará, lógicamente, dentro de la política de sanidad de los PGE consolidados (Cuadro 4).
C) Resto
Incluye la compensación al País Vasco por el Impuesto sobre Labores del Tabaco, la compensación de insularidad a Baleares y Canarias y los convenios con Aragón. Debido a su escasa incidencia cuantitativa (214 millones de euros), su distribución se hará siguiendo el mismo criterio generalista utilizado para la distribución del Fondo de Suficiencia (Cuadro 4).
2.2.3 Reasignación por políticas de gasto de las transferencias a las Comunidades Autónomas
El cuadro 5 recoge la agregación de las asignaciones de las transferencias a las Comunidades Autónomas realizada en los subapartados anteriores.
2.2.4 Clasificación por políticas de gasto de los PGE consolidados para 2006 ajustada:
Una vez cifrada la distribución de los fondos consignados como transferencias a CC.AA., sólo resta realizar su agregación a la clasificación por políticas inicial contenida en los PGE consolidados. El resultado se refleja en el Cuadro 6.
Como podemos observar, esta clasificación ajustada da lugar a cambios relevantes respecto a la distribución original. Por áreas de gasto, “Producción de bienes públicos de carácter preferente” es la que más aumenta, al elevarse del 2,6 al 9 por ciento del total de gasto consolidado. Asimismo, se producen aumentos relevantes en las “Actuaciones de carácter económico” y “Actuaciones de protección y promoción social”.
Por políticas de gasto, destacan los incrementos en Sanidad, Educación, Servicios sociales y promoción social, e Infraestructuras. Es especialmente reseñable el cambio producido en las dos primeras que pasan de tener una importancia marginal (2,2%) a convertirse en políticas muy relevantes (8,6%). De hecho, más de la mitad de los fondos para transferencias a CC.AA., han acabado reubicados bien en Sanidad, bien en Educación.
3. Clasificación por políticas de gasto ajustada: Transferencias a Entidades Locales
3.1 Introducción
Paralelamente a lo que ocurre en las CC.AA., las Entidades Locales (EE.LL.) son destinatarias de importantes transferencias procedentes de los PGE. Como se ha expuesto anteriormente, estas transferencias se articulan dentro de la política de gasto 94 “Transferencias a otras administraciones” y, dentro de ella, en el grupo de programas 942, los cuales son:
– 942A: Cooperación económica local del Estado
– 942M: Transferencias a CC.LL. por participación en ingresos Estado
– 942N: Otras aportaciones a CC.LL.
El importe total en ellos consignados asciende para 2006 a 12.935 millones de euros, de los que 12.584 corresponden a la Participación en los ingresos del estado (942M).
El sistema de financiación de las EE. LL., que deriva del Texto refundido 2/2004 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, se organiza en torno a un modelo dual: El primero, aplicable a provincias y grandes municipios, con dos componentes, uno de cesión rendimientos de impuestos estatales y otro de financiación complementaria; El segundo, para municipios de menos de 75.000 habitantes, definido con arreglo a unas variables predeterminadas.
Se trata, en cualquier caso, de un sistema de financiación generalista, cuyos fondos no están afectados a la realización de gastos concretos en las Administraciones destinatarias. Es, por tanto, un caso análogo al del Fondo de Suficiencia de las CC.AA, luego el criterio de reparto no puede ser distinto. Así, sería necesario acudir la estructura de gasto agregado por funciones de las EE.LL. (excluidas las transferencias al Estado y CC.AA.).
Sin embargo, debido al retraso de la información financiera agregada de estas entidades, respecto a la información disponible para el Estado y las CC.AA., no se dispone de dicha distribución para el año 2006 como hubiese sido deseable. La distribución de los fondos transferidos a las EE.LL., cuyo importe total es de 14.355 millones de euros (resultado de agregar los 12.935 millones consignados en los PGE, y los 1.420 millones resultantes de la reubicación de las transferencias a CC.AA. realizada en el apartado anterior), puede realizarse válidamente utilizando la información disponible del año 2004, habida cuenta de que el modelo no ha cambiado desde entonces.
Si procedemos a la transformación de las funciones en políticas de gasto, tal como se ha hecho para el Fondo de Suficiencia de las CC.AA. el resultado de la reubicación es el que se muestra en el cuadro 7.
3.2 Clasificación por políticas de gasto de los PGE consolidados para 2006 ajustada:
Una vez obtenida la distribución de los fondos consignados como transferencias a EE.LL., sólo resta realizar su agregación a la clasificación por políticas ajustada con las transferencias a las CC.AA. obtenida en el apartado anterior. El resultado sería el siguiente (Cuadro 8):
También en este caso, la clasificación por políticas resultante, difiere notablemente de la que obtuvimos en el apartado anterior, como consecuencia de los distintos usos de los fondos públicos según las administraciones gestoras, debido al reparto de competencias establecido.
Por áreas de gasto, destacan los incrementos de peso relativo de “Actuaciones de protección y promoción social” y “Actuaciones de carácter económico”. Por políticas, “Acceso a la vivienda y fomento de la edificación” y “Cultura” duplican ampliamente su participación porcentual, mientras que “Infraestructuras” aumenta sensiblemente.
4. Conclusiones
La clasificación por políticas de gasto contenida en los PGE de cada año responde al destino que el Estado otorga a los fondos públicos. En ella aparecen importantes consignaciones que el Estado transfiere a las Administraciones territoriales. Sin embargo, debido al carácter incondicionado del grueso de ellas, no es posible determinar a priori el uso que finalmente se les dará. Es necesario indagar en los presupuestos de las Administraciones destinatarias para conocer cual estimar cual es su aplicación real. Se trata de recursos muy cuantiosos, que suponen un 16,7 por ciento de los PGE consolidados.
De la reasignación así realizada, se obtiene una información útil para la elaboración de PGE en los años venideros. Efectivamente, si se conocen de forma precisa los destinos finales de los recursos públicos consignados en los PGE, se podrán detectar las posibles insuficiencias presupuestarias con mayor probabilidad de acierto. Paralelamente, un análisis de este tipo puede ayudar a evitar duplicidades en los distintos presupuestos.
Desde el punto de vista del ciudadano, usuario de la información presupuestaria, la clasificación por políticas de gasto ajustada le permite obtener una visión más precisa y global de los objetivos de las políticas estatales.
De un primer análisis de los resultados puede concluirse que el área a la que se destinan buena parte de dichos recursos es la de “Producción de bienes públicos de carácter preferente”, pues se incrementa en casi 20.000 millones de euros. Ello es debido a las políticas de Sanidad y Educación, cuyas competencias residen mayoritariamente en las CC.AA. y que son las políticas que más aumentan con el reparto propuesto.
Las actuaciones de carácter económico tendrían, asimismo, un mayor peso relativo, debido a las políticas de infraestructuras, agricultura y pesca, y subvenciones al transporte. En efecto, las EE.LL destinan importantes recursos a infraestructuras, mientras que las CC.AA participan en todas ellas, especialmente en política agrícola.
Incrementos más modestos se aprecian en “Servicios públicos básicos” (donde destacan seguridad ciudadana y justicia) y en “Actuaciones de protección y promoción social” (donde si crecen notablemente vivienda y servicios sociales), como consecuencia de la preeminencia estatal en el desarrollo directo de estas áreas de gasto.
El contrapeso de estas reasignaciones es, lógicamente, la política de «Transferencias a otras Administraciones públicas”, donde subsisten, no obstante, las transferencias a la Unión Europea.
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– MONZÓ TORRECILLAS, JAVIER: “Diagnóstico sobre la posición financiera de las Administraciones Públicas en la Unión Europea”. Boletín Económico ICE nº 2882. Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, 2006
– ZAPICO GOÑI, E.: “La modernización simbólica del presupuesto público”. Instituto Vasco de Administración Pública. Oñate, 1989.