Jakob Christian Jekat**

Con el estallido de la reciente Crisis de Deuda en la Eurozona, los frenos de deuda constitucionales parecen ser la panacea para los problemas de deuda de los gobiernos. En septiembre de 2011, España introdujo dicho límite de deuda en su constitución.1 Desde entonces, el Bono del Gobierno Español a 10 años bajó de 6,2% a fines de julio de 2011, a 5,2% en octubre de 2011.2 Dado su potencial para estabilizar y pacificar los mercados, ya hay propuestas que dicen que los frenos de deudas ahora deberían ser obligatorios para todos los Estados miembro de la UE. En Alemania, sin embargo, el freno de deuda ya había sido introducido bajo la Gran Coalición en junio de 2009. Entonces, hubo una búsqueda de un freno de deuda pionero, esto es –además del suizo, que se introdujo en 2001– que fue encontrado en la Constitución alemana. Pero, ¿el freno de deuda alemana está diseñado lo suficientemente bien como para perseguir una política fiscal sustentable? ¿El freno de deuda alemana brinda un modelo de rol para los diseñadores de políticas fiscales en otros países europeos?

Construir reglas fiscales efectivas es más fácil de decir que de hacer. De acuerdo con Anderson y Minarik, una regla fiscal efectiva requiere un equilibrio de dos objetivos importantes.3 En primer lugar, debe garantizar la responsabilidad fiscal en el sentido de que la acumulación de deuda esté controlada y reducida en el largo plazo. En segundo lugar, esta reducción de deuda tiene que ocurrir con los menores costos posibles. Esto significa que la estabilización macroeconómica de corto plazo, en algunos puntos, implica la aceptación de déficits temporales para impedir el desempleo y la debilidad económica. Es precisamente la combinación de estas características de algún modo contradictorias, de las reglas fiscales fiables, lo que garantiza la sustentabilidad a largo plazo y la estabilización a corto plazo.

Este funcionamiento de tipo ideal de las reglas fiscales, sin embargo, fue ampliamente infringido cuando Alemania introdujo las nuevas reglas constitucionales presupuestarias en 2009. En realidad, el principio de pedir préstamos hasta el monto de las inversiones rápidamente aumentó la deuda pública. Esta estrecha conexión significó que tanto el monto de las inversiones como de los déficits aumentaran fuertemente: en los buenos tiempos económicos, debido a las políticas pro-cíclicas, en los malos tiempos económicos debido a las políticas anticíclicas. Sin duda, esta práctica redujo la meta fiscal de Anderson/Minarik de estabilización de corto plazo y la responsabilidad de largo plazo al absurdo.

Las reglas constitucionales alemanas presupuestarias, sin embargo, precisamente contrarrestan esta caída. Por otra parte, ahora existe un componente estructural de reducción de deuda que afirma que “la deuda debe crecer a un ritmo sustancialmente más bajo que el PIB.”4 En consecuencia, los diseñadores de políticas alemanes impusieron, tal como lo dijo Anderson/Minarik, un “límite numérico sobre el monto de déficit anual”5 – que es, en la práctica, una regla de déficit. Como resultado, el freno de deuda alemana restringe el déficit anual a un máximo de 0,35% del PIB. Con un déficit actual de € 8,5 billones, este es, incidentalmente, un enorme paso hacia adelante viendo que la vieja regla permitiría aproximadamente € 25 billones de deuda adicional. No obstante, la efectividad del freno de deuda se completa también mediante un componente cíclico. La nueva regla presupuestaria responde a la economía en el sentido de que “permite cambios en la recaudación y el gasto provocados por el ciclo de la actividad comercial”6.

En este punto, sin embargo, Anderson y Minarik contradirían esto. En su punto de vista, las reglas del déficit revelan debilidades sustanciales ya que “permiten la manipulación a través de la elección de un pronóstico económico y presupuestario que impulsa un resultado políticamente deseable.”7 Al igual que con las reglas de déficit, el déficit permitido depende directamente del monto de PIB predicho. Por lo tanto, los diseñadores de políticas pueden inflar sus déficits fácilmente si está previsto que el PIB potencial será mayor que el PIB real. Del mismo modo, las reglas de déficit tienden a ser procíclicas tanto en la expansión como en la recesión de la economía. Anderson y Minarik argumentarían que si el PIB real aumenta en una economía fortalecedora, el valor del freno de deuda es permitido; un límite de déficit de 0,35% también aumenta. En una economía débil con un nivel de referencia de porcentaje en retracción, se aplicaría la misma lógica: aquí las reglas de déficit activamente “limitan la política fiscal contra cíclica, incluyendo especialmente los funcionamientos de estabilizadores automáticos.”8

Sin embargo, para el freno de deuda de Alemania, estas dudas no están justificadas. En primer lugar, el déficit establecido de 0,35% del PIB fija un límite estrecho y ajustado para los diseñadores de políticas, especialmente porque los ingresos de privatizaciones no se pueden utilizar más para endulzar las recaudaciones y, en consecuencia, cumplir con el límite de toma de préstamos.9 Comparada con la regla Maastricht ajustada con mayor amplitud, que permite un déficit de 3% del PIB desde el nivel de la UE, este es –ciertamente– un paso importante hacia adelante. En segundo lugar, el componente cíclico del freno de deuda de Alemania verdaderamente permite que los estabilizadores automáticos funcionen correctamente. De hecho, la nueva regla de presupuesto puede incluso “requerir que se produzcan superávits”10 si los cambios cíclicos ofrecen la oportunidad de hacerlo. En tercer lugar, la nueva regla presupuestaria hace una manipulación de los pronósticos económicos por los diseñadores de políticas, prácticamente inútiles, ya que “introduce una cuenta control, que actúa como una ‘memoria y amortiguador’ si se establece el no cumplimiento con la regla ex post.”11 Esto significa que los llamados débitos y créditos cuentan desviaciones no cíclicas del pronóstico presupuestario y requieren que se reduzcan los balances negativos (>1,5 del PIB). En suma, todas estas características no sólo garantizan la efectividad estructural y cíclica del freno de deuda, sino también su capacidad para eliminar incentivos de los diseñadores de políticas para usar desvíos temporarios dentro del proceso presupuestario para su ventaja.

Sin embargo, a pesar de estas ventajas obvias de la regla presupuestaria alemana, Anderson y Minarik aun considerarían dichas reglas de déficit como la mejor solución de segunda opción. En cambio, le dan preferencia a las reglas de gasto que “apuntan a limitar los aumentos inducidos por la política en el gasto y las reducciones en los impuestos, más que enfocarse directamente en el déficit.”12 Las reglas del gasto, argumentan ellos, se basan en topes anuales prescriptos sobre el gasto y, en consecuencia, no permiten déficits extra en caso de un desarrollo económico positivo. En tiempos económicos débiles, los mismos topes funcionarían entonces como estabilizadores automáticos y tolerarían déficits presupuestaros más elevados, aunque no más allá del límite obligatorio sobre los gastos. Sin embargo, por lo menos en el caso de Alemania, la política fiscal pródiga en tiempos de recesión resultó ser finalmente un desestabilizador. En realidad, funcionó como un boomerang sobre la economía, requiriendo pagos de intereses acumulativos sobre la deuda pública y restringiendo, así, las inversiones necesarias en infraestructura o educación. Por esa razón, el límite de déficit de freno de deuda estricto de 0,35% sobre el PIB está bien adecuado, especialmente para aquellos países que realmente sufren de enormes excesos de deuda.

Se podría tomar el argumento de Anderson y Minarik diciendo que las reglas del gasto detalladas son por naturaleza más transparentes, y así, más creíbles, que instrumentos como los frenos de deuda que sólo consideran el déficit total. Después de todo, las violaciones de las reglas del gasto “son evidentes en cuanto se las acepta”.13 Sin embargo, aunque esto puede ser verdadero, no se gana nada de la acumulación de deuda transparente que podría ser prohibida activamente por un freno de deuda como el alemán. Más bien, se podría contrargumentar a Anderson y Minarik en este punto, diciendo que las reglas del gasto son inútiles si los gastos del Estado son evaluados sistemáticamente más elevados que sus recaudaciones impositivas. En otras palabras, las reglas del gasto son sin ninguna obligación con respecto al nivel en el cual se fijan los topes del gasto. Con topes de gasto irreales, es probable que el efecto contra cíclico de las reglas del gasto sea decepcionante y, así, produzca situaciones en las cuales los déficits en tiempos económicos débiles superen a las recaudaciones en los buenos tiempos económicos. En consecuencia, el freno de deuda alemán que establece un foco claro para limitar el déficit en sí mismo es la opción más confiable.

Además de ésta, existe aun otra ventaja de las reglas del gasto que, a primera vista, pueden servir como un contrargumento a los límites de déficits estrictos impuestos por los frenos de deuda. Con referencia a las historia de la regla del gasto en EE.UU., Anderson y Minarik argumentan que las reglas del gasto hacen posible un marco de prioridades fiscales más especializado y diferenciado. Por ejemplo, podrían “permitir más gasto para fines de inversión y ordenar menos gasto para otros programas de apropiación.”14 Aquí, también, el freno de deuda alemán diseñado inteligentemente se ocupa de esta deficiencia de las reglas de déficit convencionales. Concretamente, asegura que “el gasto sea distribuido en las áreas de política presupuestaria que […] beneficien a las generaciones futuras al fortalecer el crecimiento y desarrollo sustentable sobre una base duradera.”15 En el futuro, esto hará que ocurran con mayor probabilidad las inversiones públicas en educación, investigación y desarrollo de una política ambiental. Aunque con el foco primeramente en la reducción del déficit, el nexo con los gastos que promueven una presupuestación sustentable significa que el freno de deuda alemana trae también aparejado características favorables de las reglas del gasto.

Sin embargo, aunque el freno de deuda alemana es efectivo, aun la regla fiscal más fuerte revela debilidades. En octubre de 2009, apenas medio año después de la adopción del freno de deuda, la coalición negra-amarilla recién elegida trató de ocultar los gastos para la Agencia Federal de Empleo y el Seguro de Salud. De hecho, consideraban prácticas fuera de la presupuestación para hacer evadir el freno de deuda que ya era una ley obligatoria en ese momento. Lo más famoso en este contexto es la afirmación de Hermann Otto Solms, diseñador de políticas fiscales de la FDP: “¡Este no es un presupuesto sombra, es un subpresupuesto!”16 No en 2009, pero sí en 2011, ese presupuesto sombra eventualmente se hizo realidad. Para financiar la producción de energía en Alemania, el gobierno introdujo “un fondo para el clima y la energía”, que excluye gastos del presupuesto normal.17 En esto, pero solo en este caso, una simple regla del gasto con un tope sobre el gasto total probablemente funcionaría mejor para restringir dichas prácticas desde el inicio.

En suma, este trabajo suministra argumentos clave a la pregunta de por qué el freno de deuda de Alemania puede servir como modelo de rol para la política fiscal europea. El análisis mostró que la nueva regla presupuestaria de Alemania aborda tanto el componente estructural como el cíclico, cuyas reglas fiscales efectivas debería abordar. Esto está garantizado por la regla del déficit ajustada de 0,35%/PIB y su mecanismo interno de que los buenos tiempos económicos requieren superávits para funcionar. Más aún, su prohibición legal de utilizar los ingresos de privatizaciones para mejorar el presupuesto mejoran el presupuesto así como también las prácticas prohibidas de control de freno de deuda que permitían la ruptura de las reglas fiscales en el pasado. Finalmente, se demostró que el freno de deuda incluso permite marcos de prioridad con respecto a los gastos. Dicho de otro modo: aun cuando el freno de deuda de Alemania es, en esencia, una regla de déficit, también incorpora algunas características favorables de reglas del gasto. Es precisamente a partir de esta combinación completa de características beneficiosas de reglas de déficit con reglas de gasto que se explica la fortaleza del freno de deuda de Alemania. Contra esto, el recién establecido “fondo del clima y la energía” demostró que la nueva regla presupuestaria de Alemania incentiva la presupuestación sombra –confirmando por lo menos una ventaja estructural de reglas del gasto sobre las reglas de déficit. En esencia, sin embargo, este ejemplo demuestra algo más: En el final, aun la regla más segura será un compromiso inseguro si los diseñadores de políticas carecen de la voluntad política para cumplir con ella.

 

 

 

Bibliografía

 

Anderson, B., Minarik, J. (2006): Design Choices for Fiscal Policy Rules. OECD Journal on Budgeting, Volume 5 – No. 4, pp. 165 – 166.

Kastrop et al. (2009): Reforming the Constitutional Budget Rules in Germany. German Federal Ministry of Finance – Economics Department.

Riedel, D. (2011): Rechnungshof: Schäuble soll härter sparen. In: Handelsblatt, No. 199, October 14/15, 2011, p. 14.

Fuentes Online:

http://moneycab.com/mcc/?p=64890 (Octubre 6, 2011)

http://www.sueddeutsche.de/politik/schwarz-gelb-seehofer-verteidigt-geplanten-schattenhaushalt-1.49985 (Octubre 6, 2011)

http://www.tradingeconomics.com/spain/government-bond-yield (Octubre 6, 2011)

1 Cf. http://moneycab.com/mcc/?p=64890 (Octubre 6, 2011)

2 Cf. http://www.tradingeconomics.com/spain/government-bond-yield (Octubre 6, 2011)

3 Cf. Anderson, B., Minarik, J. (2006): Design Choices for Fiscal Policy Rules. OECD Journal on Budgeting, Volume 5 – No. 4, pp. 165 – 166.

4 Cf. Kastrop et al. (2009): Reforming the Constitutional Budget Rules in Germany. German Federal Ministry of Finance – Economics Department, p. 5.

5 Cf. Anderson, B., Minarik, J. (2006): p. 166.

6 Cf. Kastrop et al. (2009): p. 6.

7 Cf. Anderson, B., Minarik, J. (2006): p. 175.

8 Cf. Anderson, B., Minarik, J. (2006): p. 182.

9 Cf. Kastrop et al. (2009): p. 6.

10 Cf. Kastrop et al. (2009): p. 6.

11 Cf. Kastrop et al. (2009): p. 6.

12 Cf. Anderson, B., Minarik, J. (2006): p. 167.

13 Cf. Anderson, B., Minarik, J. (2006): p. 179.

14 Cf. Anderson, B. Minarik, J. (2006): p. 189.

15 Cf. Kastrop et al. (2009): p. 5.

16 Cf. http://www.sueddeutsche.de/politik/schwarz-gelb-seehofer-verteidigt-gepl… (October 6, 2011)

17 Cf. Riedel, D. (2011): Rechnungshof: Schäuble soll härter sparen. In: Handelsblatt, No. 199, October 14/15, 2011, p. 14.