Gestión del gasto público en África francófona: análisis de distintos países

Yaya Moussa

El autor integra el Departamento de Asuntos Fiscales (DAF) del FMI. Desea expresar su agradecimiento a Ehtisham Ahmad y Eivind Tandberg por sus sugerencias; a Dominique Bouley (DAF) e Iraj Talai (Banco Mundial) por su ayuda en la revisión del cuestionario sobre GGP; y a sus colegas de las divisiones de GGP del DAF y el Departamento Africano del FMI por sus valiosos comentarios. El autor también desea dar las gracias a la Sra. Robertson, a La Sra. Portaro y a la Sra. Fetzer por su asistencia editorial

 

Gestión del gasto público en África francófona: análisis de distintos países

 

 

Yaya Moussa[1]

 

I. Introducción

 

El presente informe lleva a cabo un estudio de distintos países[2] para comparar los sistemas de gestión del gasto público (GGP) africanos francófonos abordando numerosas cuestiones, tanto desde el punto de vista analítico como de elaboración de políticas. Analiza las similitudes de los sistemas de GGP africanos francófonos y si existen divergencias entre ellos y el sistema francés y entre los propios países africanos francófonos. El informe también indica cuáles son las áreas de GGP que podrían constituir prioridades en lo que se refiere a proveer asistencia técnica (AT).

 

Este informe no se propone ofrecer una apreciación del desempeño de los países africanos francófonos ni definir referentes de gestión respecto de los cuales deberían evaluarse sistemáticamente los sistemas de GGP. Sólo compara sistemas de GGP, señala similitudes y diferencias entre éstos y extrae algunas lecciones para la implementación de la AT. Los países africanos francófonos tomaron mucho (en términos del diseño institucional de los sistemas de GGP) y se apartaron a la vez considerablemente (en términos de la práctica diaria de GGP) del sistema original francés de GGP. Una de las cuestiones es si existe un modelo francófono de GGP o si, teniendo en cuenta las similitudes y las diferencias entre los país, resulta inapropiado hablar de dicho modelo.

 

El cuestionario elaborado para el estudio comprende 55 elementos, 49 preguntas específicas relacionadas con el “quid” de la gestión del gasto y seis preguntas relativas a información general sobre los países. El cuestionario es el Apéndice I.

 

Las 49 preguntas específicas sobre los sistemas de GGP fueron agrupadas en las seis subcategorías siguientes: 10 preguntas sobre el entorno legal e institucional: cinco preguntas sobre normas fiscales: 14 preguntas sobre el proceso del gasto y el control interno; siete preguntas sobre los sistemas de contabilidad e información contable; dos preguntas sobre el plan de caja; y 11 preguntas sobre auditorías y control externo.

 

El análisis en este informe se basa en las respuestas de altos funcionarios de una serie de países al término de 2001. Los 12 países africanos investigados fueron Benin, Burkina Faso, Camerún, Chad, la República del Congo, Costa de Marfil, Guinea, Madagascar, Mali, Nigeria, Senegal y Togo. Se enviaron los cuestionarios a los ministerios de economía y finanzas y, llegado el caso, a los asesores fiscales residentes del FMI. La información remitida por los interrogados fue revisada por expertos del FMI en la oficina central. Como de costumbre, las respuestas a los cuestionarios están sujetas a incertidumbres y distorsiones.

 

En el presente informe, la Parte II pone de relieve las características fundamentales del sistema francés de GGP, que sirve como referencia a los países africanos de habla francesa. Por referencia, se entiende aquí una referencia histórica, no un modelo prescrito. La Parte III compara los sistemas de GGP en una muestra de países africanos francófonos con el modelo de referencia. La Parte IV compara los sistemas africanos de GGP entre sí; y la Parte V examina los desafíos y extrae algunas lecciones políticas tanto para los países africanos como para sus proveedores de AT. El Apéndice II presenta una lista de las abreviaturas utilizadas en el presente informe.

 

II. CARACTERÍSTIAS FUNDAMENTALES DE LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO DEL MODELO DE REFERENCIA FRANCÉS

 

A. Contexto institucional y legal del presupuesto en Francia: panorama general

 

La Ordenanza 1959 (Ley Orgánica de Presupuesto) y Decreto de 1962 sobre contabilidad pública

 

Estos dos importantes textos configuraron el marco legal del presupuesto en Francia hasta 2001. El Parlamento sanciona tres tipos de leyes presupuestarias: (1) la ley de presupuesto inicial, que incluye todos los ingresos y gastos públicos anuales; (2) la ley de presupuesto suplementario, que modifica el presupuesto inicial durante su ejecución; y (3) la ley de revisión del presupuesto que reconcilia el presupuesto ejecutado con el presupuesto inicial, luego del cierre del año fiscal. La revisión del presupuesto establece que el Parlamento tiene la primera palabra (votando la ley del presupuesto inicial) y también la última (votando la ley de revisión) con respecto al uso del dinero público.

 

En circunstancias normales, la aprobación del presupuesto por el Parlamento es un requisito previo para que la rama ejecutiva utilice el dinero público. El voto autoriza a la rama ejecutiva a gastar, por medio de asignaciones de créditos, tal como se estipula en la Constitución de 1958.[3] En principio, la ley de presupuesto inicial define las categorías amplias para el uso de los créditos y a la vez pone un techo a la suma de dichos créditos. Según su uso y monto, existen tres grandes categorías de asignaciones:

 

(1)       Asignaciones limitadas (crédits limitatifs): por regla general, los compromisos de gasto y las órdenes de pago son limitados por la ley de presupuesto. Los dos siguientes tipos de asignaciones son las excepciones.

 

 

(2)       Asignaciones provisionales (crédits provisionnels): las sumas de estas asignaciones son tentativas. Si es necesario, el gobierno puede aumentar estas asignaciones desde otras fuentes (por ejemplo, charges communes o cuentas de fondos generales, y por medio de decrets d´avance o aprobación de créditos suplementarios). El caso típico es el gasto requerido por los desastres naturales.

 

(3)       Asignaciones estimadas (crédits évaluatifs): sus montos también son tentativos. Las cifras del presupuesto son solamente estimaciones, y pueden aumentarse. Los ejemplos típicos incluyen los pagos de deuda y los costos de litigación.

 

El presupuesto se basa en cuatro principios fundamentales: unidad, anualidad, universalidad y especialidad. Unidad significa que el presupuesto debe contener todos los ingresos y los gastos públicos, y que esos ingresos y gastos deben estar contenidos en un documento único. La división habitual del presupuesto estatal central en tres componentes — a saber, el presupuesto general, los presupuestos anexos (budgets annexes) y las cuentas especiales del Tesoro (comptes spéciaux du Trésor) no constituye una violación al principio de unidad. De hecho, esas tres partes detallan mejor el contenido del presupuesto y constituyen la ley de presupuesto. Anualidad se refiere al hecho de que el presupuesto se aprueba y ejecuta anualmente. Universalidad significa que todos los ingresos y gastos públicos se incorporan al presupuesto y que los ingresos financian los gastos, sin ninguna asignación específica de determinados ingresos para ciertos gastos (destino); el principio de universalidad también impide que se saquen los netos de gastos (ingreso menos gasto, señalando de esa forma solamente el saldo). La especialidad del gasto permite que el Parlamento autorice a la rama ejecutiva a gastar no el presupuesto global, sino categorías específicas de créditos; efectivamente, el presupuesto está clasificado por ministerio y luego los ministerios responsables del gasto reparten los créditos dentro de sus propias sub-administraciones.

 

Distintos actores participan en la preparación, ejecución y control del presupuesto. La separación de obligaciones entre las ramas ejecutiva, legislativa y judicial del gobierno está establecida en la Constitución. La rama ejecutiva, sobre todo el ministro de finanzas, bajo la supervisión del primer ministro, prepara el borrador de ley de presupuesto luego de realizar consultas con los ministerios responsables del gasto. Una vez que el borrador es aprobado y votado por el Parlamento, se convierte en ley de presupuesto anual. El presupuesto es ejecutado por la rama ejecutiva. Una vez autorizados los créditos, el proceso de gasto presenta cuatro fases importantes: engagement, liquidation, ordonnancement y paiement. El control del presupuesto a posteriori es realizado por el Parlamento y por el Tribunal de Cuentas (Cour de Comptes).

 

Calendario y ciclo presupuestario

 

El calendario presupuestario (el año fiscal va del 1 de enero al 31 de diciembre) define plazos especiales que deben cumplirse con respecto a las fases administrativas y contables del proceso de gasto. Un tema importante es a qué año fiscal debe corresponder cada gasto.[4] Diferentes plazos limitan los dos tipos de gastos. Para el gasto que requiere una orden de pago, como sueldos y gastos de capital, el acta de originación (engagement) puede tener lugar entre el 1 de enero y el 31 de diciembre. Para gastos corrientes que no son sueldos, el 30 de noviembre es el plazo (prorrogado al 31 de diciembre en caso de emergencia); el 31 de diciembre es el último día para dar la orden de pagar y el pago real debe realizarse antes del 15 de enero del año siguiente. Las operaciones de ajuste (a saber, cambio en la imputación contable o el clearing de cuentas pendientes) podrían realizarse hasta el 15 de enero en el caso de los contadores principales, el 12 de febrero para los contadores designados por el ministerio de economía y finanzas y hasta el 23 de febrero por el Agent Comptable Central du Trésor (ACCT), que está a cargo de la consolidación de las cuentas. Para el gasto que no requiere una orden de pago, el gasto se contabiliza durante el año de pago real. El período complementario es el período que se extiende más allá del año fiscal n, pero que está vinculado con ese año fiscal. Con el tiempo, Francia acortó el período complementario; ahora se limita a un mes.

 

 

Recuadro 1. Período complementario   1. Definición Las transacciones relativas al año fiscal n pueden abarcar hasta tres años fiscales (n-1, n, y n +1). De hecho, parte del gasto del año fiscal n puede anticiparse en el tiempo en n-1, como pagos anticipados, y otros pagos pueden realizarse con atraso al comenzar n+1. El período complementario es el período breve (oficialmente 30 a 60 días, según los países) que se extiende más allá del año fiscal n, pero cuyas transacciones están ligadas al año fiscal n.   2. Dos tipos de períodos complementarios Normalmente, el tiempo adicional destinado a cerrar la ejecución del presupuesto sirve para regularizar operaciones presupuestarias que estaban pendientes al término del año fiscal. Esta regularización puede por ejemplo consistir en compensar órdenes de pago residuales (en el caso del período administrativo complementario) o llevar a cabo una clasificación adecuada del gasto (en el caso del período contable complementario).   En realidad, un período complementario largo puede ser consecuencia de normas de gasto presupuestario laxas (a saber, fechas de cierre de compromisos y órdenes de pago no cumplidas o un calendario presupuestario fluctuante).1}   3. Temas de información relativos al período complementario La información fiscal puede cubrir transacciones correspondientes a un año fiscal específico tal como lo define el presupuesto (enfoque legal), o flujos financieros entrantes y salientes que se producen en un año específico (enfoque de caja).   Las transacciones presupuestarias están vinculadas al año fiscal durante el cual en principio deben tener lugar. Por consiguiente, si las fechas de las transacciones se extienden excesivamente más allá del año fiscal, la dificultad de vincularlas con su año fiscal original es evidente.   _________   1 Según la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMOA) el período complementario debe limitarse a dos meses. En otras palabras, si el 31 de diciembre es el fin del año fiscal n, las transacciones correspondientes a n pero que se produjeron en realidad a fines de febrero (n+1) deben vincularse al año fiscal n.

 

Cuenta única de tesorería

 

Este principio central de una cuenta única de tesorería (CUT) habilita al gobierno (a través del Tesoro) a concentrar sus recursos de caja en una cuenta, generalmente mantenida en el banco central. Pero muchas otras disposiciones institucionales sostienen el concepto francés de CUT. De hecho, la Ordenanza 1959 estipula que los gobiernos locales y los organismos públicos, también conocidos como correspondents del Tesoro, deben depositar todos sus fondos en el Tesoro, de ahí que sea una reserva de caja que emana de diferentes entidades públicas. La suma de fondos públicos tiene como corolario la unidad de caja (unicité de caisse): un contador público es simplemente un cajero aunque preste servicio a muchas entidades públicas.[5] Los vínculos financieros entre el Tesoro y los correspondents se denominan “circuito del Tesoro.” Éste ayuda a manejar mejor los fondos públicos mostrando el estatus del efectivo público consolidado en cualquier momento y permitiendo la transferencia de efectivo de entidades que tienen un excedente de efectivo a las que experimentan escasez.

 

La nueva Ley Orgánica de Presupuesto y los cambios futuros

 

La “Constitución” financiera de Francia del 1 de agosto de 2001 es ambiciosa pero coherente: apunta a modernizar no solamente el marco presupuestario específicamente, sino también el sistema de gestión pública en general. Las principales innovaciones incluyen la introducción de un presupuesto orientado a los resultados, la contabilidad regularizada, una certificación anual por parte del Tribunal de Cuentas (Cour de Comptes), y un aumento del control legislativo. La nueva ley estipula un período de implementación gradual, de 2002 a 2006.[6] Mientras tanto, la Ordenanza 1959 y el Decreto de 1962 siguen constituyendo el eje del marco legal del presupuesto.

 

B. Proceso de gasto normal: Engagement/Liquidation/Ordonnancement/Paiement (ELOP)[7]

 

Una vez que se destinan las asignaciones presupuestarias a los ministerios y los organismos de gasto, el circuito de gasto comienza con el “engagement” (originación del gasto). La segunda fase es la “liquidation” (validación del gasto). El bien o servicio ordenado fue entregado o prestado y ya se calculó el monto de deuda pública; la deuda pública pasa a ser real y hay una obligación legal de pago. La siguiente fase es el “ordonnancement” (orden de pago). Un director de crédito da la orden de pagar la deuda pública derivada de las fases previas de gasto a un contador público. En la última fase, que es el“paiement,” un contador público desembolsa dinero para honrar el compromiso del estado.

 

 

 

Recuadro 2. Cálculo de la mora pública interna     Un monto en mora se entiende generalmente como la suma debida pero no pagada por el Estado. La cuestión es a partir de qué fecha debe el dinero el Estado.   2. La deuda pública es legalmente vinculante una vez que los bienes o servicios ordenados fueron entregados o prestados, o sea, la fase de liquidation. El simple hecho de colocar una orden no compromete al estado a pagar ni constituye una mora si éste no se realiza.   3. Se contrae una mora cuando los bienes o servicios ordenados fueron entregados o prestados (fase de liquidation), pero el director de crédito no dio la orden de pagar al contador público (un caso de mora “administrativa o técnica”), o cuando el contador no puede ejecutar una orden de pago, debido a una falta de efectivo (un caso de mora real).   4. Aun habiendo efectivo disponible para el pago, completar las normas de gasto normalmente requiere tiempo; de ahí que no toda deuda no pagada sea automáticamente una mora.1   El pago de sueldos va por otro canal (los pagos generalmente se hacen mientras el contrato de trabajo es válido.) En Francia, cualquier reclamo al estado que no sea pagado dentro de cuatro años pasa a ser nulo, a menos que el acreedor inicie una querella antes del final de ese período.   _________   1 En este sentido, la UEMOA estipula que los pagos atrasados actuales son órdenes de pago no cumplidas dentro de los 90 días; durante esos 90 días, los gastos se hallan en el circuito administrativo y se consideran “flotantes.”

 

C. Separación estricta de obligaciones entre los directores de crédito y los contadores

 

Las cuatro fases del proceso de gasto también especifican una separación de obligaciones entre los que administran las asignaciones presupuestarias y aquellos que manejan directamente la caja. Las primeras tres funciones (originación, validación y orden de pago) son llevadas a cabo por los ordonnateurs (los que dan la orden de pagar), en tanto la última está a cargo del comptable o contador público (fase de pago). Una ventaja de esta separación de obligaciones es que establece un mecanismo de control mutuo entre los que comprometen al estado (una decisión administrativa sin manejo de caja) y los que realizan el pago real (manejo concreto de caja). Por otra parte, como los contadores dependen de la autoridad del ministerio de economía y finanzas, este último puede controlar mejor el gasto realizado por los organismos públicos, a través de los controles que llevan a cabo esos contadores sobre los gastos públicos.

 

No obstante, la norma general del sistema francés de GGP está sometida a dos excepciones importantes: los fondos públicos reservados (fonds spéciaux), que el gobierno no tiene que justificar, generalmente relacionados con cuestiones de seguridad nacional: y los anticipos de caja  (régies d´avances) que por razones prácticas fueron concebidos para paliar los largos procedimientos para el gasto en caso de surgir la necesidad de utilizar rápidamente fondos públicos en circunstancias bien definidas. El caso típico es el pago de gastos de caja chica.

 

D. Control de la ejecución del presupuesto

 

Los tres tipos de control del presupuesto comprenden el control administrativo por parte de los órganos internos de la administración, el control parlamentario ejercido por el Parlamento y el control jurisdiccional a cargo del Tribunal de Cuentas (Cour des Comptes). El Recuadro 3 resume la naturaleza y el alcance de estos diferentes tipos de control.

 

Recuadro 3. Tipos de control presupuestario   1. Control administrativo Los controles llevados a cabo por el controlador financiero en la fase de origen del proceso de gasto (engagement), y por el contador en la fase de pago (paiement) son ejemplos típicos de control administrativo. Los ministerios responsables del gasto también tienen sus órganos internos de control que pertenecen a esta categoría de control. El principal objetivo de dichos controles es verificar el cumplimiento de las leyes y las regulaciones que rigen el uso del dinero público.   La Inspection Générale des Finances (IGF) es la rama de control del ministerio de economía y finanzas, pero cubre todo el sector público (vale la pena señalar que también controla el banco central y el sistema de seguridad social), aunque en la práctica la mira está puesta más bien en las unidades de gobierno descentralizadas y otras entidades que gozan de financiación pública.   El control administrativo es un control interno.   2. Control parlamentario Las prerrogativas de control del Parlamento son definidas por la Constitución. El Parlamento autoriza el uso de dinero público por parte de la rama ejecutiva mediante la votación de la ley de presupuesto inicial (loi de finances initiale). Solamente otra ley, a saber una ley de presupuesto suplementario (loi de finances rectificative), puede modificar la autorización inicial. Asimismo, otra ley de presupuesto, la ley de revisión del presupuesto (loi de règlement) certifica que el presupuesto se ha ejecutado en conformidad con autorizaciones legislativas previas.   Además de estos tres modos de control a través del voto formal, el Parlamento también puede establecer comisiones ad hoc para investigar cualquier uso inapropiado del dinero público por parte de la rama ejecutiva.   El control parlamentario es un control externo.   3. Control jurisdiccional El Tribunal de Cuentas (Cour des Comptes) es una jurisdicción independiente tanto de la rama ejecutiva como legislativa del gobierno. Sus atributos son definidos por la Constitución. El alcance de sus investigaciones ha ido evolucionando a través del tiempo: lleva a cabo auditorías financieras (cuentas que llevan los contadores públicos), así como auditorías de ejecución (el cumplimiento de los principios de la economía, efectividad y eficiencia en el uso del dinero público). Además de las cuentas públicas, el Tribunal de Cuentas también audita a organismos que reciben financiación estatal.   El Tribunal de Cuentas, establecido por la Ley del 16 de septiembre de 1807 no tiene ningún control sobre los directores de crédito. La oficina juzga las cuentas, no a los contadores.   El control ejercido por el Tribunal de Cuentas es también un control externo

 

 

E. Algunas preguntas sobre el sistema tradicional francés de GGP

 

¿Son redundantes los controles de gasto?

 

El control a priori ejercido por el director financiero en la etapa inicial del proceso de gasto (engagement u originación), si es llevado a cabo como corresponde, constituye una prueba clave de la integridad del sistema de GGP. A decir verdad, una vez que los bienes o servicios se entregan o prestan (fase de liquidation o validación), el estado pasa a ser responsable legal y por lo tanto es demasiado tarde para repudiar el compromiso asumido por éste. Por lo tanto, se justifica plenamente la insistencia en verificar el cumplimiento con las normas de gasto en el comienzo del proceso.

 

Asimismo, el control que lleva a cabo el contador, que en un primer momento podría parecer redundante (el contador vuelve a verificar lo que ya fue verificado por el director financiero) está pensado para garantizar aún más la integridad de la cadena de gasto. Esta redundancia en el control responde al principio de estricta separación de las obligaciones entre los que ordenan bienes y dan instrucciones al contador para que pague, y los contadores que desembolsan efectivo. En efecto, el contador no interviene en la fase administrativa del proceso de gasto (originación, validación y orden de pago); por lo tanto, es lógico hacer un doble control antes de pagar, especialmente porque el contador asume una responsabilidad personal ilimitada en caso de error o infracción. El ordonnateur no carga con esa responsabilidad. Además, y es raramente observado, el simple número de actas de originación puede ser abrumador como para que las inspeccione un solo director financiero. Por consiguiente, es bueno que el contador eche un segundo vistazo a las órdenes de pago.

 

Ambigüedades de la función del director financiero

 

Desde un punto de vista jerárquico, los directores financieros pertenecen a la Dirección del Presupuesto (dentro del ministerio de economía y finanzas). Son designados en distintos ministerios responsables del gasto y organismos públicos, para verificar el buen cumplimiento de las normas de gasto. Intervienen, en particular, en los niveles de originación y orden de pago. Los directores financieros no juzgan la relevancia (opportunité) de un gasto, sino solamente que cumpla con las normas y reglamentaciones establecidas. Como corresponsales del ministerio de finanzas en los organismos de gasto, controlan el proceso de gasto e informan al ministro de economía. En ese carácter, son interlocutores privilegiados del Tribunal de Cuentas y el Parlamento en el caso de una investigación. Por otro lado, actúan como asesores de ministros receptores. De hecho, los directores financieros influyen en importantes decisiones financieras tomadas por el ministerio anfitrión. Además, en sus informes anuales, pueden hacer propuestas para mejorar el proceso de gasto. El controlador financiero controla y a la vez asesora al ministro anfitrión.

 

¿Un control previo fuerte compensa un control posterior más débil?

 

Los controles a priori en las fases primera (originación) y última (pago) del proceso de gasto son rasgos fundamentales de la integridad del sistema francés de GGP. Por el contrario, el control del presupuesto ejecutado por el Parlamento es en gran medida simbólico. En efecto, el Parlamento solamente valida la conciliación de las cuentas que ya fue realizada en dos pasos: el ACCT (órgano contable centralizador dentro del ministerio de economía y finanzas) verificó la coincidencia entre las cuentas que llevan los contadores individuales y las cuentas públicas consolidadas (Declaración General de Conformidad) por un lado, y por el otro, el Tribunal de Cuentas reconcilió las cuentas administrativas llevadas por los directores de crédito pero que no implican manejo de caja, y las cuentas llevadas por los contadores que pagan en nombre del estado. Más importante aún, el Tribunal de Cuentas lleva a cabo una auditoría completa de las cuentas públicas consolidadas, en forma de una verificación detallada de las cuentas, con un retraso de tres a cinco años. En aras de la eficiencia, el Tribunal de Cuentas audita cada año solamente a organismos seleccionados.

 

Responsabilidad ilimitada del contador público versus cuasi inmunidad del ordonnateur

 

Un contador público es responsable personal y financieramente por cualquier irregularidad que pudiere sobrevenir en el manejo de los fondos que le han sido confiados. De manera fuertemente contrastante, la responsabilidad de los que administran los créditos y dan órdenes de pago (ordonnateurs) no está bien definida. En cuanto a esto, los ministros y funcionarios locales electos no están sujetos al Tribunal de Disciplina Financiero y Presupuestario.[8] De hecho, los ministros no pueden ser juzgados por el tribunal, pero los miembros de sus gabinetes y otros funcionarios públicos pueden ser sometidos a proceso legal. Esto plantea un problema de interpretación cuando un funcionario público actúa en nombre de su ministro. Establecer plenamente la responsabilidad ministerial debería consistir también en cuestionar la relevancia de las decisiones de los ministros de gastar, además de las irregularidades legales o de procedimiento que puedan haber cometido. La sanción del tribunal es en primer lugar y sobre todo moral, y el costo afecta principalmente la reputación. De hecho, un juicio adverso no repara automáticamente el perjuicio financiero infligido por el infractor, ya que la sanción puede afectar como mucho dos meses de su sueldo de funcionario público. En realidad, el tribunal está en gran medida inactivo.[9]

 

III. COMPARACIÓN DE LOS SISTEMAS FRANCÉS Y AFRICANO DE GGP

 

A. Comparación global

 

Cada país de la muestra se compara con el sistema francés en cada una de las 46 preguntas sobre GGP en el cuestionario [véase apéndice II]. A ese fin, se adoptó un puntaje binario para cada pregunta (1=similar y 0=diferente). Luego, para elaborar un índice de similitud para cada una de las 6 subcategorías de GGP descritas anteriormente, el puntaje total de un país se computó en una escala de 0 (distinto de Francia) a 1 (idéntico a Francia). Básicamente, el puntaje total es el número de casos positivos (puntaje 1) dividido por el número total de preguntas:

 

Puntaje = número de similitudes / número de elementos

 

El puntaje no significa enumerar los sistemas de GGP de mejor a peor. Solamente determina qué sistema de GGP es más cercano al modelo francés. En realidad, no se abre juicio en cuanto a si el modelo de referencia propiamente dicho es bueno o malo. Asimismo, como ya se dijo, “modelo de referencia” significa la referencia histórica, no un referente de gestión prescrito.

 

El resultado estadístico presenta los países desde el más cercano al más alejado del modelo francés (entre paréntesis el índice global de similitud) de la siguiente manera: Benin (0,74); Costa de Marfil y Mali (0,72); Burkina Faso, Nigeria y Senegal (0,70); Madagascar (0,67); Camerún (0,65); Chad (0,63); Guinea (0,61); la República del Congo y Togo (0,57). La figura que aparece más abajo ilustra las comparaciones.

 

Figura 1. Similitud global con Francia (a fines de 2001)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

            Fuente: Los cómputos del autor se basan en las respuestas al cuestionario.

            Nota: El eje Y describe el índice de similitud de 0 a 1.

 

Del Cuadro 1 pueden sacarse las siguientes conclusiones:

 

• Los países africanos de la muestra comparten grosso modo 57 a 74% de las características del GGP (especificadas en las 46 preguntas) con el modelo de referencia;

 

• Benin es el más cercano a Francia, el modelo de referencia, seguido por Costa de Marfil y Mali;

 

• La República del Congo y Togo reflejan las mayores diferencias respecto del modelo de referencia; y

 

• Salvo en el caso de Togo, los países de la UEMOA están más cerca del modelo de referencia que otros países.

 

 

B. Comparaciones relativas a subcategorías de GGP

 

En líneas generales, la semejanza entre el sistema francés y los sistemas de los países africanos es muy fuerte en relación con el plan de caja y la descripción del proceso del gasto y el control interno. Las diferencias son marcadas en la auditoría y el control externo, y en los sistemas contables y de información.

 

Descripción del entorno institucional y legal

 

Los países africanos son similares a Francia en los aspectos legales e institucionales del presupuesto (índice de similitud superior a 0,8), como la referencia al gobierno, al parlamento y las instituciones de control; el control del gobierno por el parlamento, a través de la votación del presupuesto, la revisión del presupuesto suplementario y la revisión del presupuesto; y el cumplimiento de un plazo para la formulación y ejecución del presupuesto.

 

Los países son muy distintos de Francia (índice de similitud cercano a 0) en cuanto a la naturaleza delordonnateur y el grado de consolidación del presupuesto. En general, los países africanos tienen una estructura más centralizada con un ordonnateur unique que a menudo forma parte del ministerio de economía y finanzas ( un ordonnateures la autoridad que da la orden de pagar), mientras que en Francia, todos los ministros son ordonnateurs para el gasto de sus ministerios. La consolidación del presupuesto es muy débil en África (donde muchas veces solamente se registran las operaciones del gobierno central), pero esto no ocurre en Francia.

 

Existencia de normas fiscales

 

Tanto en los países africanos como en Francia, la financiación pública del banco central siempre se rige por ley. En cambio, normas fiscales como el objetivo de déficit presupuestario, el límite de la financiación pública, la limitación estricta para el gobierno de recurrir a los bancos comerciales, y la existencia de normas que rigen el uso de la financiación estatal, si bien son frecuentes en África, no son generalizadas.

 

Descripción del proceso del gasto y control interno

 

Existe convergencia en los aspectos en gran medida normativos de GGP descriptos en las leyes, normas y regulaciones presupuestarias. Los países francófonos son similares a Francia (índice de similitud superior a 0,8) con respecto a: (1) sus procesos de gasto que siguen las fases de engagement / liquidation / ordonnancement / payment: (2) el control a priori ejercido por el controlador financiero (bajo distintos nombres según los países) en el nivel de origen del gasto o engagement; (3) el control a priori llevado a cabo por el contador público antes de desembolsar dinero, verificando el cumplimiento de las normas presupuestarias y los procedimientos de pago; (4) la separación de obligaciones entre elordonnateur que da la orden de pagar y el contador que realmente paga; (5) el plazo para comprometer al estado y ordenar el pago durante un año fiscal; (6) el hecho de que se contraiga deuda pública recién después de la entrega o la prestación de los bienes o el servicio (fase de liquidation); y (7) procedimientos de gasto simplificados para el gasto de caja chica (a saber, la existencia de las régies d’avance), siendo el gasto a través de las régies limitado a elementos especiales y con un techo en la suma a gastar.

 

Las diferencias entre Francia y los países africanos, reflejando los antecedentes comunes, son menores en las subcategorías descritas anteriormente.

 

Sistemas de contabilidad e información

 

También hay una considerable similitud entre Francia y los países francófonos (índice superior a 0,8) en relación a la contabilidad por partida doble y la existencia de una mezcla de contabilidad acumulativa. Hasta el momento ningún país pasó a un sistema acumulativo total, ni siquiera Francia.

 

No obstante, hay diferencias considerables en el área de clasificación del presupuesto: en tanto Francia tiene una clasificación administrativa, económica y funcional, los progresos logrados en la adopción de una clasificación funcional varían de un país africano a otro. Benin y Mali están utilizando dicha clasificación, mientras que Burkina, Camerún, Nigeria y el Congo solamente han introducido las clasificaciones administrativa y económica.

 

Las diferencias más notables (índice de similitud igual a 0) se dan en cuanto a la información fiscal y la informatización del presupuesto: los saldos de tesorería consolidados no son frecuentes ni puntuales; asimismo, la elaboración del presupuesto es en parte manual en la mayoría de los países africanos. En muchos, la periodicidad de la TOFE(tabla fiscal pública) es mensual, salvo en Senegal, que tiene una TOFE trimestral.[10] De todos modos, el retraso entre la fecha de publicación y el período cubierto con frecuencia alcanza 60 días; en este sentido, Burkina Faso, Costa de Marfil y Madagascar constituyen excepciones notables, con TOFE producidas entre 15 y 30 días luego del período de cierre.

 

Plan de caja

 

En casi todos los casos (índice de similitud cercano a 1), existe un plan público de caja y se actualiza mensualmente.

 

Auditoría y control externo

 

Esta subcategoría ilustra la mayor divergencia entre los países francófonos y el modelo de referencia (el índice de similitud es 0 o cercano a 0). Las máximas instituciones de auditoría son muy recientes en muchos países africanos o no existen. En la práctica, los auditores públicos no son generalmente independientes de la rama ejecutiva. Las recomendaciones de los auditores rara vez se aplican. Generalmente en África se llevan a cabo sólo auditorías financieras, no de ejecución o gestión. En África francófona, las cuentas públicas rara vez son verificadas por la institución suprema de auditoría. En países como Chad, Camerún,[11] y Togo, las cuentas nunca han sido verificadas; en los dos últimos, no existía un Tribunal de Cuentas a fines de 2001, pese a una disposición constitucional que menciona dicha oficina. En casos como el de la República de Congo, existe formalmente la Cámara de Cuentas pero no funciona. Asimismo, en el mejor de los casos, los presupuestos ejecutados se publican con retrasos muy grandes que llegan a años (en general, más de cinco años después de su fecha de cierre).

 

Figura 2. Similitud con Francia según las subcategorías de GGP (a fines de 2001)

 

 

 

            Fuente: los cómputos del autor se basan en las respuestas al cuestionario.

            Nota: Las cifras representan índices de similitud que van de 0 a 1.

 

El cuadro anterior describe la similitud de los países africanos con Francia en cada una de las seis subcategorías de GGP definidas anteriormente: cuanto más cerca está del centro de la figura, más se diferencia; cuanto más lejos, más similar. Se desprende claramente que las diferencias con el modelo de referencia son más pronunciadas para la auditoría y el control externo por un lado y en cuanto a los sistemas de contabilidad y de información por el otro.

 

La distancia entre la teoría y la realidad en los países africanos

 

Es muy importante que existan instituciones bien concebidas pero no son la panacea. La formulación del presupuesto, su ejecución y las medidas de control indican un grado de cooperación fluida entre las ramas del gobierno, pero esto no siempre está garantizado. En este sentido, faltan instituciones adecuadas (por ejemplo, un Tribunal de Cuentas) o son totalmente ineficientes. El comportamiento humano también es un parámetro clave. A decir verdad, es de suma importancia que los directores financieros públicos se rijan por las normas que ellos mismos fijan. Las demoras en la preparación de la ley de presupuesto y en la ejecución del mismo prueban la dificultad de cumplir con el calendario presupuestario (el cierre de los compromisos, del pago de órdenes y el desembolso). Se observan grandes retrasos en votar las leyes de revisión del presupuesto (por ejemplo Burkina y Senegal). Esto genera una extensión indebida del período complementario (Burkina, Senegal, Nigeria y Togo). La unificación de los presupuestos corrientes y de capital no siempre se logra (por ejemplo, las entidades encargadas del gasto corriente y en bienes de capital generalmente trabajan por separado, como en Burkina Faso y Togo). Además, los costos recurrentes contraídos por el gasto en bienes de capital en general no está bien justificado. Hay una falta de información pública general consolidada.

 

Además, en muchos países, el flujo de información entre la dirección de presupuesto y el tesoro no es regular. La interacción del tesoro con la dirección de presupuesto en relación al pago real de las órdenes de pago no es sistemática, lo cual genera problemas para controlar el nivel real de pagos atrasados (órdenes de pagos que no fueron cumplidas) y para manejar la caja pública (si las dificultades de pago se conocen a tiempo, el ritmo de los compromisos puede desacelerarse para ajustarse a las limitaciones de caja). La reconciliación de los datos del tesoro y del banco central también es un problema que refleja principalmente las dificultades de consolidación y contabilidad del gobierno. Si bien la información monetaria en general es confiable, la del Tesoro a menudo es incompleta o incorrecta, debido a una ejecución del presupuesto mal controlada.

 

En lo que se refiere a la descripción del proceso de gasto y el control interno, en la práctica se elude el proceso presupuestario normal y está generalizado recurrir a procedimientos de gasto excepcionales (a saber, régies d’avance, paiements par anticipation). Las normas de gasto se eluden fácilmente. Es común el gasto extrapresupuestario y la interferencia política en la decisión de gastar es fuerte. El cálculo de costos del gasto es deficiente, especialmente con respecto a las cuentas de servicios públicos (a saber, agua, electricidad y teléfono). Los sistemas de control en general son torpes e ineficientes. Tiende a prevalecer la falsa idea de que la multiplicación de los controles mejora el control; en realidad sucede lo opuesto. La prolongada duración del proceso de gasto administrativo y la falta de un control eficaz dificultan la evaluación del nivel real de pagos atrasados.

 

Por el lado de la contabilidad y la información, además de las demoras para producir saldos de tesorería consolidados yTOFE (tablas fiscales públicas), la confiabilidad de la información fiscal es a menudo cuestionable. Las discrepancias entre laTOFE y los saldos (se supone que la primera deriva de los segundos) son a veces sustanciales, y los períodos de publicación no siempre coinciden. En las tablas fiscales públicas, las cuentas de corresponsales y especiales del tesoro (cuando existen) y la información sobre financiación interna no declarada muestran montos incorrectos. El control de la información sobre deuda también puede mejorar. Ante la falta de feedback relativo a presupuestos anteriores ejecutados (función de las leyes de revisión del presupuesto y los tribunales de cuentas) y en presencia de herramientas de previsión de gastos e ingresos deficientes, las cifras fiscales no son confiables. El ejercicio mismo de previsión del presupuesto no se realiza como corresponde.

 

Por otra parte, la auditoría y el control externo son los vínculos débiles de los sistemas africanos de GGP. Cuando existen, los tribunales de cuentas (cour de comptes) están mal equipados y carecen del número adecuado de empleados calificados,[12] salvo en el caso de Senegal (que tiene más de 50 agentes). En realidad, las cuentas públicas rara vez son auditadas o publicadas, y las recomendaciones de la auditoría no se aplican.

 

Los países de África occidental tienen muchas expectativas en cuanto a las Directivas UEMOA. Estas directivas debían ser implementadas en 2002, pero los países las están adoptando a distintos ritmos y con demoras. Si bien las directivas orientan con respecto a áreas fiscales críticas (por ejemplo, una ley orgánica de presupuesto, nomenclatura presupuestaria, cuadro de cuentas, tablas fiscales o TOFE y transparencia fiscal), su coherencia interna debe mejorar (por ejemplo, en cuanto al período complementario) y su exactitud es a veces cuestionada (por ejemplo, respecto de la nomenclatura presupuestaria). El principal objetivo de las directivas es armonizar la gestión fiscal dentro de la unión (respeto por criterios de convergencia); debería evitarse la imposición de una ley de presupuesto única en todos los países independientemente de sus antecedentes o sistemas legales e institucionales.

 

 

Recuadro 4. Evaluación de la fiabilidad del presupuesto   Presunción: ¿La organización institucional existente permite una buena preparación, ejecución y control del presupuesto? ¿El parlamento participa activa y críticamente en la votación de las leyes de presupuesto inicial, suplementario y de revisión, o la votación es una pura formalidad? ¿El Tribunal de Cuentas es independiente y las cuentas públicas se verifican regularmente? ¿El país tiene la capacidad humana, administrativa y técnica para preparar e implementar presupuestos como corresponde? Si las respuestas a estas preguntas son afirmativas hay muchas probabilidades de que el presupuesto tenga sentido y relevancia. Práctica y registro:  ¿Qué aprendemos de los presupuestos anteriores? ¿Se respeta el calendario presupuestario? ¿Cómo se hacen las proyecciones de ingresos (o sea, hipótesis macroeconómicas)? ¿Cuál es la metodología para el costo de gastos (o sea, las facturas de servicios públicos)? ¿Las leyes de revisión del presupuesto se votan regularmente? Retrospectivamente, ¿las proyecciones fueron cercanas a los resultados? Transparencia y revisión pública:  ¿Los datos presupuestarios se publican y son accesibles para el público en general? ¿El público puede examinar y examina el presupuesto en forma crítica?   La gran mayoría de los países africanos falla en todas o algunas de las evaluaciones anteriores. De hecho, si bien existen en los papeles, las instituciones funcionan muy mal en la práctica.  El rol presupuestario del parlamento es muy débil. Los tribunales de cuentas tienen muy poco personal; carecen de medios materiales adecuados. Más importante aún, rara vez son independientes de la rama ejecutiva. Las habilidades técnicas de los países son limitadas, sobre todo en el área de previsión (hipótesis macroeconómicas que acentúan cifras del presupuesto); la informatización de las operaciones financieras públicas todavía se encuentra en una etapa inicial en la mayoría de los países. Ante la falta de leyes de presupuesto de revisión regulares, que arrojen luz sobre las cifras de ejecución del presupuesto, es poco el feedback de la implementación de presupuestos anteriores. Los pronósticos de ingresos a menudo son “voluntaristas” (vale decir, motivados políticamente).

 

 

C. Las preguntas individuales más divergentes respecto de la GGP

 

Además de la comparación general y la comparación respecto de las subcategorías de GGP, doce preguntas específicas sobre GGP (el cuadro inferior indica las preguntas[13]) muestran diferencias sorprendentes entre el modelo francés y los países africanos estudiados. En todos los países africanos estudiados, salvo Madagascar, donde los ministerios de línea dan órdenes de pagar como en Francia, el rol del ministerio de economía y finanzas es dominante. Tiene el monopolio, a menudo a través de la dirección de presupuesto, de dar la orden de pagar ( a través del ordonnateur principal unique). Solamente en Costa de Marfil la consolidación del presupuesto incorpora establecimientos públicos autónomos igual que en Francia; en el resto, el presupuesto depende principalmente del presupuesto público central. No existe una cuenta única del tesoro en ninguno de los países africanos estudiados. Ningún país africano produce un resumen fiscal todas las semanas. Mientras en el modelo francés es una cuestión de semanas, el retraso entre la fecha de producción del saldo de tesorería consolidado y su período de referencia es mucho más largo en los países africanos (por lo menos un mes). El presupuesto se arma semi-manualmente en todos los países africanos, en tanto que en Francia está totalmente informatizado. De los países africanos, solamente Senegal tiene un Tribunal de Cuentas en sentido pleno (cour de comptes). El Tribunal de Cuentas de Senegal es el único que exhibe cierto grado de independencia respecto de la rama ejecutiva, pero aun en este caso, depende mucho de la sensatez de las investigaciones. Cuando en los países africanos analizados existe un órgano auditor, sus recomendaciones rara vez son implementadas. Cuando en los países africanos analizados existe un órgano auditor, lleva a cabo solamente una auditoría financiera, no una auditoría de ejecución. Contrariamente a Francia, los países africanos analizados verifican sus cuentas en detalle cuatro o cinco años después de su cierre, como muy pronto. Por último, los resultados presupuestarios se publican, en el mejor de los casos, entre siete y 12 meses después del año fiscal; en muchos casos, nunca llegan a publicarse.

 

Figura 3. Índice de similitud con Francia por preguntas individuales

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fuente: Cómputos del autor basados en las respuestas al cuestionario.

Notas:

El eje X remite a las preguntas individuales relacionadas con la gestión del gasto público.

El eje Y describe el índice de similitud por pregunta, de 0 a 1.

 

 

IV. COMPARACIÓN DE PAÍSES AFRICANOS

 

A. Comparación global

 

Se utilizan los coeficientes de correlación de Pearson[14] para obtener una medida de la similitud o la proximidad entre cada par de países,[15] usando el sistema francés como patrón para las comparaciones.

 

Los datos referidos a los países fueron recodificados para que la respuesta para cada país individual se transformara en un puntaje en relación con una referencia predeterminada (aquí, grado de conformidad con el sistema francés, medido por las variables ficticias 1 y 0 respecto de cada pregunta específica). Los objetos (países) se midieron respecto de 46 variables (preguntas). La matriz tradicional objetos (x) variables se invierte, de tal modo que las columnas representan los objetos y las hileras las variables. Por consiguiente, el coeficiente de correlación entre dos países mide la similitud entre los dos países con respecto a la serie de 46 preguntas de GGP. Cuanto más alta es la r, más cercano es el par de países. La matriz de correlación resultante[16] ayuda a identificar cuán similares o cercanos (r superiores) o cuán diferentes (r inferiores) son los países, comparados de a dos.

 

 

 

Tabla 1. Matriz de correlación

 

	1
Burk	0,898	1
Cam	0,813	0,906	1
Chad	0,776	0,668	0,670	1
Cong	0,677	0,659	0,649	0,782	1
C.Mar	0,837	0,739	0,758	0,720	0,618	1
Guin	0,741	0,631	0,537	0,678	0,645	0,585	1
Madg	0,748	0,749	0,660	0,716	0,606	0,593	0,487	1
Mali	0,947	0,844	0,578	0,720	0,618	0,893	0,684	0,696	1
Nig	0,854	0,850	0,855	0,716	0,700	0,799	0,583	0,604	0,799	1
Sen	0,575	0,589	0,608	0,570	0,659	0,634	0,438	0,447	0,634	0,649	1
Tog	0,677	0,754	0,833	0,510	0,649	0,618	0,375*	0,512	0,618	0,700	0,468	1
	Ben	Burk	Cam	Chad	Cong	C.Mar	Guin	Madg	Mali	Nig	Sen	Tog

 

Fuente: Cómputos del autor basados en las respuestas al cuestionario.

Notas:

 

                La Correlación es significativa a nivel 0,01 (2 colas)

                *: La correlación es significativa a nivel 0,05 (2 colas)

                Los países son Benin, Burkina Faso, Camerún, Chad, República del Congo, Costa de Marfil, Guinea, Madagascar, Mali, Nigeria, Senegal y Togo.

 

 

De la Tabla 1, puede inferirse que:

 

• Suponiendo que r = 0,6 es un punto de corte,[17] la correlación entre los países africanos es generalmente significativa (r >0,6); a la luz de los pares de países en general fuertemente correlacionados, podemos hablar legítimamente de sistemas de GGP en África francófona que comparten muchos rasgos comunes. Sin embargo, no aparecen grupos claros.

 

• Benin y Mali por un lado, y Burkina Faso y Camerún por otro, se parecen mucho (r >0,9) en su conformidad con Francia en cada pregunta individual; y

 

• Se presentan opuestos marcados como Madagascar/Guinea, Senegal/Guinea, Togo/Guinea, Togo/el Congo, y Togo/Senegal (r menores en esos casos).

 

B. Comparación de subcategorías de GGP

 

El coeficiente de dispersión[18]se utiliza para medir la dispersión entre los países africanos en las subcategorías de GGP, a partir de los puntajes (índices) en las subcategorías de GGP. La Tabla 2 muestra los resultados de los cómputos:

 

Tabla 2. Dispersión entre los países africanos en subcategorías de GGP

 

	Descrip. Leg. &. Instit.	Normas fisc. existentes	Descrip. Proced. gasto & Cont. Int.	Contabilidad e informes	Plan de caja	Auditoría y Control Externo
Benin	0,70	1,00	1,00	0,57	1,00	0,25
Burkina	0,70	1,00	1,00	0,43	1,00	0,13
Camerún	0,60	1,00	1,00	0,43	1,00	0,00
Chad	0,60	0,60	0,93	0,57	1,00	0,13
Costa de Mar.	0,80	1,00	1,00	0,43	1,00	0,25
Guinea	0,70	0,40	0,79	0,57	0,50	0,13
Madagascar	0,70	0,80	1,00	0,57	0,50	0,13
Mali	0,70	1,00	1,00	0,43	1,00	0,25
Nigeria	0,70	1,00	1,00	0,29	1,00	0,25
Congo, Rep.	0,60	0,20	1,00	0,29	1,00	0,13
Senegal	0,70	0,60	1,00	0,29	1,00	0,50
Togo	0,30	1,00	0,93	0,43	1,00	0,00
Promedio (A)	0,65	0,80	0,97	0,44	0,96	0,18
Desviación Est. (B)	0,12	0,28	0,06	0,11	0,14	0,14
Coef. Disp. [(B) (A)]	0,19	0,35	0,07	0,26	0,15	0,76

 

                Fuente: Cómputos del autor basados en las respuestas al cuestionario

                Nota: Los países son Benin, Burkina Faso, Camerún, Chad, República del Congo, Costa de Marfil, Guinea, Madagascar, Mali, Nigeria, Senegal y Togo.

 

La tabla 2 muestra que:

 

• Los países africanos presentan una dispersión particularmente grande en las preguntas sobre auditoría y control externo que presentan el coeficiente de dispersión más alto (0,76);

 

• La existencia de normas fiscales es la segunda subcategoría de dispersión más importante;

 

•  La descripción del proceso de cambio y control interno es la subcategoría con la menor dispersión (coeficiente = 0,07), lo cual indica que las diferencias entre países en esa área son mínimas; y

 

• Salvo Madagascar, todos los países tienen un plan de caja mensual actualizado cada mes.

 

 

Donde Si =  Σ (x – x)2

                           n

 

 

 

 

 

1.   DERIVACIONES Y CONCLUSIONES DE LA POLÍTICA DE ASISTENCIA TÉCNICA

 

1. Principales lecciones extraídas del estudio

 

Del estudio se desprende que:

 

 

•         Si bien históricamente tomaron mucho del sistema presupuestario francés para el diseño de sus sistemas de GGP, los países africanos francófonos se apartaron en la práctica del modelo original. En particular, lo importaron sin las capacidades institucionales, humanas y técnicas acordes.

 

•         Aunque las similitudes con el sistema francés son fuertes en el aspecto normativo (lo que debe hacerse), como por ejemplo el marco institucional y legal o la descripción básica del proceso de cambio y las normas de control interno, las diferencias entre el sistema francés y el de los países africanos francófonos son sorprendentes en lo que se refiere al aspecto positivo (lo que realmente se hace, en términos mensurables y verificables). El monopolio que tiene el ministerio de economía y finanzas (MEF) para dar órdenes de pago constituye un rasgo característico de los sistemas de GGP africanos, al igual que la consolidación más débil del presupuesto. Los sistemas de contabilidad e información africanos, y la auditoría y el control externo difieren ampliamente del modelo de referencia. De hecho, la periodicidad y la puntualidad de los resúmenes fiscales, la publicación de las cuentas públicas, el tipo de clasificación presupuestaria en aplicación, y el trabajo de las instituciones supremas de auditoría difieren claramente entre el sistema de GGP francés y el de los países africanos francófonos.

 

•         Pese a compartir muchas características de GGP (en general, altos coeficientes de correlación en base a las 49 preguntas sobre GGP), los países africanos también difieren entre sí, tal como lo prueban los diferentes niveles de correlación entre pares.

 

 

B. Desafíos y decisiones políticas para los países africanos

 

¿El sistema francés de GGP es adecuado para África francófona?

 

El sistema presupuestario francés existente fue configurado en gran medida por la Ordenanza 1959 sobre la Ley de Presupuesto y el Decreto sobre Contabilidad Pública de 1962, que correspondían a las necesidades particulares de Francia en ese momento específico de su historia. Luego de sufrir el colapso del estado durante la Segunda Guerra Mundial y la inestabilidad parlamentaria durante la Cuarta República, Francia quiso un ejecutivo fuerte (la Constitución de 1958 establece que el poder ejecutivo define y conduce la política nacional;[19] asimismo, el poder ejecutivo puede eludir al parlamento en cuestiones relativas al presupuesto, en circunstancias excepcionales específicas).[20]

 

Después de independizarse a comienzos de 1960, muchos países africanos de habla francesa poco a poco adoptaron el sistema presupuestario de la ex potencia colonial configurado por su legislación de 1959-62.  Los sistemas presupuestarios que habían prevalecido en las colonias eran generalmente rudimentarios pero sólidos y adecuados para satisfacer las necesidades limitadas de los territorios. Los países africanos han tratado gradualmente de acercarse aún más al sistema presupuestario de Francia. La ironía es que si bien los países africanos todavía dependen de su legado francés, Francia por su parte avanza hacia un nuevo sistema presupuestario. La multiplicación de los controles en las distintas fases de GGP coincide con el formalismo legal y administrativo francés, y con la capacidad de su administración pública. La casi inmunidad de los ordonnateurs refleja quizá la renuencia del país a cuestionar la autoridad política. La reforma actual del sistema presupuestario (la nueva Ley Orgánica de Presupuesto) es simplemente otro ejemplo de lo irrelevantes que pueden llegar a ser los esfuerzos africanos por estar a la altura del modelo de referencia francés. La referencia al sistema de GGP francés es histórica, no dictada por la necesidad. Por consiguiente, las normas presupuestarias deberían ser coherentes no solamente con el contexto histórico, institucional y legal de cada país, sino también con sus capacidades y medios administrativos y de implementación. Los países africanos deben concebir un sistema presupuestario adaptado a sus necesidades específicas. En ese sentido, el objetivo debería pasar de la sofisticación en el diseño a la solidez en la práctica.

 

Debilidades de GGP: ¿un problema francófono o un problema africano?

 

Como dijimos cuando este estudio comparaba los sistemas de GGP francés y africano, si bien la inspiración de los sistemas africanos es claramente francesa, su práctica es indudablemente africana (o sea, específica de cada país). El formalismo presupuestario francés, destinado a salvaguardar los fondos públicos por medio de, en algunos casos, normas de control redundantes, se combinó en África con un agudo sentido de la jerarquía y la lentitud administrativa. La flexibilidad introducida en el sistema francés con respecto al calendario presupuestario (a saber, el período complementario) o procedimientos excepcionales de gasto (o sea, las régies d’avance) ha sido usada en exceso en África francófona. Las prerrogativas presupuestarias de los parlamentos (votación de las leyes de presupuesto inicial, suplementario y de revisión; el control de las ramas ejecutivas) y el poder de control de los tribunales de cuentas son en gran medida simbólicos, descartando así cualquier sistema de inspección para contrarrestar las poderosas ramas del ejecutivo. En algunos casos, hay intereses creados que se resisten a cualquier cambio y la voluntad política de promover reformas presupuestarias directamente no existe. Por último, aunque no menos importante, es necesario pensar en los aspectos éticos y de comportamiento del presupuesto: el presupuesto no es simplemente una técnica, y no puede esperarse ninguna mejora seria de los sistemas de GGP de gestores públicos malintencionados. Como consecuencia de ello, debe dejarse de lado el argumento planteado a menudo sobre la falta de capacidad administrativa adecuada como el principal obstáculo a la reforma presupuestaria. Muchos estudios sobre presupuesto en África angloparlante muestran debilidades similares a las diagnosticadas en los países de habla francesa, [21] lo cual corrobora el hecho de que las fallas en GGP descritas más arriba son típicas no sólo de los países francófonos, sino que más bien constituyen un problema africano más general.

 

En su situación actual, ¿conviene que los países africanos sigan modas presupuestarias?

 

Muchos de los países africanos analizados carecen de un presupuesto completo y con partidas confiables (problemas de clasificación, falta de integración total de los presupuestos corrientes y de bienes de capital, debilidades en la previsión de ingresos y el cálculo de costos de gasto, difícil integración de las cuentas especiales del tesoro, estrecha consolidación del gobierno, etc.) La ausencia de una clasificación funcional adecuada en muchos países hace difícil relacionar el resultado a aportes específicos; de ahí que, las modas presupuestarias, como el presupuesto programático, sean irrelevantes en semejante contexto. La escasez y la falta de datos confiables constituyen otro serio obstáculo[22] a la evaluación de la ejecución. Para fijar prioridades, lo que más se necesita en esta etapa es un buen presupuesto con partidas sólidas.Asimismo, la descentralización de la GGP presenta sus propios riesgos. De hecho, es difícil descentralizar responsabilidades públicas sin antes asegurar que el gobierno central mismo esté funcionando bien y que los niveles inferiores tengan las capacidades de gestión requeridas.

 

C. Desafíos y decisiones políticas para los proveedores de AT

 

¿Cuáles deberían ser las áreas prioritarias de GGP?

 

El estudio señala claramente la necesidad de fortalecer dos áreas donde las diferencias entre los sistemas de GGP en los países africanos francófonos y el modelo de referencia son más pronunciadas: contabilidad e informes, por un lado, y auditoría y control externo por el otro. Esta conclusión supone que el modelo de referencia propiamente dicho es satisfactorio, tema que está fuera del presente estudio. La informatización de la gestión financiera pública es un requisito previo para obtener un sistema de contabilidad e información mejor. Se recomienda especialmente la generalización de las tablas fiscales mensuales (TOFE) y los saldos de tesorería consolidados, sin largos retrasos entre los períodos de cierre y publicación de dichos resúmenes fiscales. El fortalecimiento del control externo puede lograrse mediante una participación más crítica del parlamento cuando vota leyes presupuestarias (a saber, las leyes inicial, suplementaria y de revisión) y mediante la creación de tribunales de cuentas verdaderamente independientes y competentes.

 

El estudio no aborda la secuenciación de las mediciones mencionadas anteriormente. Si bien muchas de estas cuestiones de GGP son abordadas actualmente por los proveedores de AT, es poca la asistencia que se ofrece en control externo (el parlamento y el tribunal de cuentas). En esta última área, el rol de la AT puede consistir en capacitar a miembros del parlamento en asuntos financieros y de control, y ayudar a diseñar los términos de referencia de un Tribunal de Cuentas.

 

¿El enfoque de la AT debe ser nacional o regional?

 

 Tomando el sistema de GGP francés como patrón, el estudio demostró tanto la convergencia como la divergencia entre los países africanos. Si bien es legítimo hablar de un sistema de GGP africano francófono, en vista de una serie de características comunes, las diferencias entre los países son visibles en subcategorías de GGP como auditoría y control externo, y la existencia de normas fiscales, lo cual pone de manifiesto la necesidad de considerar los detalles específicos por país. En líneas generales, sobre la base del grado de similitud de los países analizados con el modelo de referencia, el estudio puede indicar que la AT debe consolidar un progreso perceptible en países como Benin, Mali, Costa de Marfil, Burkina Faso y Niger, en tanto que más esfuerzos de AT harían falta en países como la República del Congo, Togo, Guinea y Chad, donde las debilidades en GGP parecen ser más pronunciadas. Por lo tanto, la prestación de AT debe tener un enfoque nacional, y el mejoramiento del sistema de GGP es fundamentalmente un problema nacional.

 

D. Conclusión

 

En vista de las marcadas diferencias en la práctica entre el modelo de referencia francés y los sistemas de GGP africanos, se planeta por qué la gestión del gasto y el presupuesto en general siguen un esquema distinto en África. La falta de capacidades humanas y técnicas afecta a los países africanos, pero también inciden otros factores, no necesariamente pertenecientes al área de las finanzas públicas; éstos son tentativamente los siguientes:

 

• La falta de continuidad institucional. La memoria institucional de los ministerios financieros es a menudo pobre. Por ejemplo, todo el sistema contable puede depender de la presencia de un grupo de individuos. Las reformas a veces mueren cuando se reemplaza a las personas que tenían ideas diferentes. El cambio político violento es la causa más visible de inestabilidad: después de años de guerra civil, la República del Congo tuvo que reconstruir su memoria presupuestaria, ya que sus archivos fiscales se habían perdido o habían sido destruidos. El presupuesto es esencialmente un emprendimiento precario en un entorno caracterizado por lo impredecible a nivel institucional

 

• La falta de verificación pública. La verificación pública de las cuestiones presupuestarias se encuentra en su etapa inicial en África, no debido al aspecto disuasivo de las intrincadas complicaciones presupuestarias, sino principalmente porque no se da toda la información al público.[23] Los gobiernos muchas veces tienen mucha discreción en el uso del dinero público y exhiben escasa responsabilidad. Las demoras en la votación de las leyes presupuestarias de revisión, la débil supervisión parlamentaria de las cuestiones presupuestarias, la escasez de datos sobre presupuestos ejecutados anteriores y la ausencia de una auditoría externa de la cuentas públicas, todo pone de manifiesto el hecho de que la transparencia fiscal es un tema muy importante.

 

• La “privatización” de las finanzas públicas. Las opciones presupuestarias no necesariamente reflejan las prioridades nacionales, sino más bien las preferencias personales de la clase gobernante.

 

• La falta de compromiso político y de propiedad. En los países se ven reformas sin responsabilidad gubernamental. Son instituidas en razón de los condicionamientos impuestos por donantes extranjeros, no como una necesidad nacional. Quienes deberían promover el cambio a veces terminan saboteándolo.

 

 

En África, aparentemente, el presupuesto y las debilidades de GGP reflejan un estado que funciona mal. Las limitaciones institucionales y los patrones de conducta descriptos anteriormente abogan por una construcción de estado o la reforma del estado como requisito previo para obtener presupuestos y sistemas de GGP buenos.

 

El presente estudio ha mostrado algunas de las debilidades comunes de los sistemas africanos de GGP, pero las soluciones a esos problemas no siempre son del ámbito de las finanzas públicas.

 

Si bien este trabajo presenta comparaciones entre países y de un país a otro, no ofrece una base para realizar evaluaciones de ejecución de países individuales. Dicho ejercicio implicaría el establecimiento de referentes, algo que no se intenta en el presente trabajo.

 

 

APÉNDICE I

 

I. Cuestionario sobre GGP

 

Marco legal e institucional

 

7.           ¿Qué referencia hace la Constitución a las finanzas públicas (una opción solamente):

                1. Referencia al rol del gobierno solamente.

                2. Referencia al rol del gobierno y el parlamento solamente.

                3. Referencia al rol del gobierno, el parlamento y las instituciones de control.

                4. Ninguna referencia a las finanzas públicas.

 

8.           ¿Hay una Ley de Revisión del Presupuesto?

                1. Sí

                2. No

 

9.           En cuestiones presupuestarias, cómo controla el parlamento al gobierno (una opción solamente):

                1. Votando sólo la ley de presupuesto inicial

                2. Votando sólo la ley de revisión del Presupuesto

                3. Votando la ley de presupuesto y la de revisión del presupuesto

 

1.         ¿Hay algún plazo para la elaboración y ejecución del presupuesto?

                1. Sí

                2. No

 

1.         ¿Hay alguna ley de presupuesto suplementario que modifique la ley de presupuesto inicial en curso?

                1. Sí.

                2. No.

 

2.         ¿Quién puede decidir acerca de la modificación (monto, asignación…) de la autorización presupuestaria votada por el parlamento?

                1. Sólo el parlamento

                2. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

                3. El Parlamento y el MEF.

                4. Los ministerios responsables del gasto.

                5. Otros (indicar)

 

3.         ¿Quién es, según los textos, la persona que emite las órdenes de pago en el gobierno central?

                1. El Ministerio de Economía y Finanzas (o una delegación).

                2. Todos los ministerios que manejan créditos (o delegación).

                3. El Presidente de la República (o delegación)

                4. Otros (indicar)

 

4.         Presentación del presupuesto

                1. El presupuesto es un documento unificado (presupuesto corriente y de bienes de capital unificados).

                2. Hay presupuestos corriente y de bienes de capital independientes.

 

5.         Grado de consolidación

                1. Presupuesto estatal solamente

                2. Presupuesto estatal y presupuestos anexos

                3. Presupuesto estatal, presupuesto anexo y las cuentas especiales del Tesoro.

4. Presupuesto estatal, presupuesto anexo, cuentas especiales del Tesoro y cuentas para los      organismos públicos administrativos (OPA)

                5. Presupuesto estatal, presupuestos anexos, cuentas especiales del Tesoro, OPA y gobiernos locales.

 

6.         Cuentas gubernamentales en los bancos (una opción solamente)

                1. Hay solamente una cuenta del Tesoro y está en el banco central.

                2. El Tesoro tiene varias cuentas y subcuentas en el banco central.

                3. El Tesoro tiene cuentas en el banco central y los bancos comerciales.

                4. Otro (indicar).

 

Existencia de normas fiscales

 

 

7.         ¿Hay algún objetivo de déficit presupuestario (en % del PBI)?

                1. Sí.

                2. No.

 

8.         ¿Hay un límite para el coeficiente de deuda (en % del PBI)?

                1. Sí.

                2. No.

 

9.         ¿La financiación estatal del banco central se rige por una ley?

                1. Sí.

                2. No.

 

1.         ¿El endeudamiento estatal con bancos comerciales se rige por una ley?

                1. Sí.

                2. No.

 

1.         ¿Alguna obligación legal rige el uso del endeudamiento estatal?

                1. Sí.

                2. No.

 

Descripción del proceso de gasto y el control interno

 

2.         ¿El circuito de gasto sigue el ciclo de Engagement/Liquidation/Ordonnancement/Paiement?

                1. Sí.

                2. No.

 

3.         ¿Quién tiene derecho a colocar órdenes?

                1. El Ordonnateur.

                2. Todos los directores de crédito.

                3. Otro (indicar).

 

4.         ¿Quién controla las actas de originación (Engagements)?

                1. El controlador financiero.

                2. Otro (indicar).

 

5.         ¿Quién da la orden de pagar?

                1. El Ordonnateur.

                2. Otro (indicar).

 

6.         ¿Qué procedimientos de control llevan a cabo los contadores públicos antes de pagar?

                1. Regularidad de los gastos únicamente.

                2. Regularidad del pago únicamente.

                3. Control de la regularidad del gasto y del pago.

 

7.         ¿Las funciones de la persona que emite las órdenes de pago (Ordonnateur) y la que paga (Comptable) son incompatibles?

                1. Sí.

                2. No.

 

8.         ¿En qué etapa del proceso de gasto interviene el control?

                1. Solamente en la etapa de originación (Engagement).

                2. En la etapa de las órdenes de pago solamente  (Ordonnancement).

                3. En la etapa de pago solamente.

                4. En todas las etapas (originación, orden de pago y pago).

 

9.         ¿Hay alguna fecha establecida para cerrar las actas de originación (Engagements) durante el año fiscal?

                1. Sí.

                2. No.

 

1.         ¿Hay alguna fecha establecida para cerrar las órdenes de pago durante el año fiscal?

                1. Sí.

                2. No.

 

1.         ¿En qué etapa del ciclo de gasto se contrae deuda pública?

                1. Originación (Engagement)

                2. Validación (Liquidation)

                3. Órdenes de pago (Ordonnancement)

 

2.         ¿El país tiene Regies d’avance (sistema de anticipos de caja)?

                1. Si.

                2. No.

 

3.         ¿Qué autoridad decide la creación de las Régies d’avance?

                1. El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

                2. El MEF y los ministerios responsables del gasto

                3. Otro

 

4.         ¿Los gastos incluidos en las Régies d’avance están bien especificados?

                1. Ministerio de Economía y Finanzas

                2. Otro

 

5.         ¿Hay un techo de gasto dentro del sistema de Régies d’avance?

                1. Sí.

                2. No.

 

Contabilidad y sistema de información

 

6.         ¿Cuál es el sistema contable que prevalece?

                1. Partida única

                2. Partida doble

 

7.         ¿Cómo se justifican las transacciones del presupuesto?

                1. Solamente contabilidad de caja.

                2. Acumulativa.

                3. Mezcla de contabilidad de caja y contabilidad acumulativa.

 

8.         ¿Qué tipo de clasificación presupuestaria prevalece?

                1. Administrativa solamente.

                2. Económica y Económica solamente.

                3. Clasificación administrativa, económica  y funcional.

                4. Otro (indicar)

 

9.         ¿Cuál es la frecuencia de publicación de la tabla fiscal (TOFE)?

                1. Mensual

                2. Otro

 

1.         ¿Cuál es la frecuencia de producción del saldo de tesorería consolidado?

                1. Diaria

                2. Semanal

                3. Mensual

                4. Anual

 

1.         Lapso entre la publicación de los saldos de tesorería y su período de referencia.

                1. 10-15 días

                2. Entre 15 y 30 días

                3. Entre 30 y 60 días

                4. Más de 60 días

 

2.         El presupuesto se elabora en forma

                1. Manual

                2. Semi-manual

                3. Totalmente informatizada

 

El plan de caja

 

3.         ¿El gobierno tiene un plan de caja?

                1. Sí

                2. No

 

4.         ¿Cuál es el lapso de actualización del plan de caja del gobierno?

                1. Mensual

                2. Trimestral

                3. Otro (indicar)

 

Auditoría y control externo

 

 

5.         ¿Quién verifica la cuenta?

                1. La Tribunal de Cuentas

                2. Una unidad especial de la Corte Suprema.

                3. La Inspección General.

                4. Otro (indicar)

 

6.         La institución suprema de auditoría o control externo es independiente.

                1. Sí.

                2. N.

 

7.         ¿A quién se asigna legalmente la determinación de una auditoría de una entidad pública?

                1. Solamente el Ministerio de Economía y Finanzas.

                2. La institución de la auditoría máxima propiamente dicho (autoasignada)

                3. Distintas instituciones citadas anteriormente en 1-2-3.

                4. Otro (indicar)

 

8.         Las recomendaciones de los auditores externos:

                1. Se implementan sistemáticamente

                2. Generalmente se implementan.

                3. Rara vez se implementan.

 

9.         Año de la creación de la institución suprema de auditoría o control externo.

 

1.         Número total de empleados de la institución suprema de auditoría o del control externo a fines de 2001.
2.         ¿Cuántos informes publicaron la institución suprema de auditoría o el control externo en 2002)

 

2.         ¿Quién es responsable ante la institución suprema de auditoría?

                1. Solamente los contadores públicos.

                2. Los Ordonnateurs solamente.

                3. Los contadores públicos y los Ordonnateurs.

 

3.         ¿Qué tipos de auditoría realiza el auditor externo?

                1. Auditoría contable y financiera solamente.

                2. Auditoría contable y financiera, además de auditoría de gestión.

 

4.         En promedio, ¿cuándo se verifican en detalle las cuentas del estado?

                1. Entre uno y tres años después de la fecha de cierre.

                2. Entre cuatro y cinco años después de la fecha de cierre.

                3. Más de cinco años después de la fecha de cierre.

 

5.         En promedio, ¿cuándo se publican los resultados del presupuesto?

                1. Menos de 3 meses después del cierre del año fiscal.

                2. Entre 3 y seis meses después del cierre del año fiscal.

                3. Entre 7 y 12 meses después del cierre del año fiscal.

                4. Más de doce meses después del cierre del año fiscal.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

               

 

 

 

 

 

APÉNDICE 2

 

II. LISTA DE ABREVIATURAS

 

 

ACCT                         Agent Comptable Central du Trésor

 

AT                              Asistencia Técnica

 

BWI                            Bretton Woods Institution

 

CUT                            Cuenta Única del Tesoro

 

DAF                            Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional

  ELOP                         Engagement / liquidation / ordonnancement / paiement

 

FMI                            Fondo Monetario Internacional

 

GGP                            Gestión del Gasto Público

 

IGF                             Inspection Générale des Finances

 

PRSP                          Informe sobre Estrategia de reducción de la pobreza

  TOFE                         Tableau des Opérations Financières de l’Etat

 

UEMOA          Unión Económica y Monetaria del Oeste de África         

 

 

Referencias

 

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Boughton, James M., y Alex Mourmouras, 2002, “Is Policy Ownership An Operational Concept?” Informe del FMI 02/72 (Washington: Fondo Monetario Internacional).

 

Bouley, Dominique, Jerome Fournel, y Luc E. Leruth, 2002, “How Do Treasury Systems Operate in Sub-Saharan Francophone Africa?” Informe 02/58 del FMI (Washington: Fondo Monetario Internacional).

 

Campos, Ed, y Sanjay Pradhan, 1996, “Budgetary Institutions and Expenditure Outcomes,” Informe de investigación política del Banco Mundial 1646 (Washington: Banco Mundial).

 

Centro de Responsabilidad y Gestión, 1999, Performance Measurement, Concepts and Techniques (Washington: American Society for Public Administration, 2da edición).

 

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Conan, M., 1997, Finances Publiques (París: Nathan).

 

Dia, Mamadou, 1996, Africa’s Management in the 1990s and Beyond: Reconciling Indigenous and Transplanted Institutions(Washington: Banco Mundial).

 

Diamond, Jack, 2003, “From Program to Performance Budgeting: The Challenge For Emerging Countries,” Informe del FMI (Washington: Fondo Monetario Internacional, de próxima publicación).

 

Ecole Nationale du Trésor Public, 2000a, Dépense de l’État (París: Trésor Public).

 

______, 2000b, Comptabilité de l’État (París: Trésor Public).

 

Euzéby, Alain, y Marie-Louise Herschtel, 1990, Finances Publiques, Une Approche Economique (París: Dunod).

 

Fowler, Floyd J., 1993, Survey Research Methods, Serie Métodos aplicados de investigación social, Vol. 1 (Newbury Park, California: Sage, 2da ed.).

 

Harriss, John, Janet Hunter, y Colin M. Lewis, eds., 1995, The New Institutional Economics and Third World Development(Nueva York: Routledge).

Kachigan, Sam Kash, 1986, Statistical Analysis: An Interdisciplinary Introduction to Univariate and Multivariate Methods(Nueva York: Radius Press)

 

Magnet, Jacques, 1996, Éléments de Comptabilité Publique (París: Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 3ra ed.).

 

Mikesell, John L., 1995, Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector (Belmont, California: Wadsworth, 4ta ed.).

 

Lienert, Ian, 2003, “A Comparision Between Two Public Expenditure Management Systems in Africa,” Informe del FMI 03/2 (Washington: Fondo Monetario Internacional).

 

Ministère de l’Économie, des Finances et du Plan, 1995, Le Budget de l’État, de la Préparation à l’Exécution, Les Éditions de Bercy, Études (París).

 

Muzellec, Raymond, 1997, Finances Publiques (París: Editions Dalloz, 10a ed.).

 

Naciones Unidas, 1991, Government Financial Management in Least Developed Countries (Nueva York: Naciones Unidas).

 

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Premchand, A., 1983, Government Budgeting and Expenditure Controls: Theory and Practice (Washington: Fondo Monetario Internacional).

 

___________, ed., 1990, Government Financial Management: Issues and Country Studies (Washington: Fondo Monetario Internacional).

 

Ramakrishnan, Subramaniam, 1998, “Budgeting and Financial management in Sub-Saharan Africa: Key Policy and Institutional Issues,” Documento de discusión sobre desarrollo No. 622 (Cambridge, Massachusetts: Instituto para el Desarrollo Internacional de Harvard).

 

Sekwat, Alex, 1997, “Public Budgeting Deficiencies in Sub-Saharan Africa: A Review,” Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Vol. 9 (Primavera), pp. 143-61.

 

Weimer, David L., y Aidan R. Vining, 1992, Policy Analysis: Concepts and Practice (Englewood Cliffs, Nueva Jersey: Prentice Hall, 2da ed.)

 

Welch, Susan, y John Comer, 1988, Quantitative Methods for Public Administration: Techniques and Applications (Orlando, Florida: Harcourt Brace, 2da. ed.)

 

Wildavsky, Aaron, y Naomi Caiden, 1997, The New Politics of the Budgetary Process (Nueva York: Longman, 3ra ed.)

Williams, W. Anderson, 2002, “Trusting the Numbers: The Power of Data Verification,” Government Finance Review, Vol. 18 (abril), pp. 18-21.

 

Yonaba, Salif, 2002, “La difficile intégration des règles budgétaires et comptables des États membres de l’Union économique et monétaire Ouest-Africaine (UEMOA),” Revue Française de Finances Publiques, Vol. 79 (septiembre), pp. 221-39.

 

 

 

 

[1] El autor integra el Departamento de Asuntos Fiscales (DAF) del FMI. Desea expresar su agradecimiento a Ehtisham Ahmad y Eivind Tandberg por sus sugerencias; a Dominique Bouley (DAF) e Iraj Talai (Banco Mundial) por su ayuda en la revisión del cuestionario sobre GGP; y a sus colegas de las divisiones de GGP del DAF y el Departamento Africano del FMI por sus valiosos comentarios. El autor también desea dar las gracias a la Sra. Robertson, a La Sra. Portaro y a la Sra. Fetzer por su asistencia editorial.

[2] El FMI, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo organizaron conjuntamente un seminario en Dakar, Senegal, en febrero de 2001. Como seguimiento del seminario de Dakar, se realizó otra reunión en Abidjan, Costa de Marfil, en junio de 2002, con la presentación de más casos de países. En esta última, también participaron funcionarios nacionales tanto en la presentación de los casos como en los ulteriores debates. Las conclusiones preliminares del presente estudio fueron presentadas en Abidjan.

[3] No obstante, la Constitución de 1958 introdujo dos excepciones principales. El gobierno puede emitir decretos para asegurar la continuidad del servicio público (services votés), si el borrador de la ley de presupuesto no es presentado a tiempo, y si el Parlamento no sanciona a tiempo el borrador de ley de presupuesto, la rama ejecutiva puede recurrir aordinnances, o sea pagos especiales.

[4] Esta discusión plantea la cuestión general de saber si una transacción financiera se relaciona con el año en que se produce realmente (système de gestion) o el año presupuestario en el que se inscribió la asignación (ejercicio).

[5] El principio de la unidad de caja fue instituido en 1806.

[6] Varios observadores consideran que la implementación completa de la ley orgánica de presupuesto 2001 llevará más tiempo que el previsto en la legislación.

[7] Originación/validación/orden de pago/pago real.

[8] El tribunal se estableció en 1948.

[9] El tribunal comprende magistrados del Tribunal de Cuentas y miembros del Consejo del Estado (Conseil d’Etat), designados por la rama ejecutiva por un mandato de cinco años.

[10] Vale la pena señalar que la UMEAO recomienda solamente una TOFE trimestral, pese a que es preferible una mensual.

[11] En Camerún, se creó en mayo de 2003 un Tribunal de Cuentas pero no está en funcionamiento.

[12] En la mayoría de los países, el Tribunall de Cuentas ha tenido menos de 10 empleados.

[13] Las 12 preguntas más divergentes son: P13;P15;P16;P40;P41;P42;P45;P46;P48;P53;P54;P55. P17 a P21 se relacionan con las normas fiscales; P22 a P35 tienen que ver con el proceso de gasto y el control interno; P36 a P42 describen el sistema de contabilidad e informes; P43 y P44 se relacionan con el plan de caja; y P45 a P55 se refieren a la auditoría y al control externo.

[14] El coeficiente de correlación es dado por la fórmula:

y =  Σ (xi – x) (yi – y)

                (n – 1) Sx Sy

donde

(xrX) es la desviación en un valor del objeto individual de la variable x con respecto al promedio de esa variable);

 

(yry) es la desviación en el valor de ese objeto de la variable y con respecto al promedio de esa variable;

Sx  y Sy son las desviaciones estándar de la muestra de las variables x e y;

n es el número de par de observaciones;

Σ es la adición de los pares n… i=1,2…

[15] Véase Kachigan, 1986, Statistical Analysis: An Interdisciplinary Introduction to Univariate and Multivariate Methods(Nueva York: Radius Press).

 

[16] El número N de coeficientes de correlación única en una matriz de correlación basada en variables k es dado por la fórmula N = (k2 – k)/2. Una muestra de 12 países generará por lo tanto 66 coeficientes de correlación.

[17]  En general, un coeficiente de correlación de 0,6  y superior denota una fuerte asociación.

[18] Suponiendo que X es el promedio y de Si la desviación estándar en una subcategoría específica, el coeficiente de dispersión está dado por la fórmula

                Coeficiente de dispersión = X / Si

[19] Artículo 20 de la Constitución.

[20] Por ejemplo, el Artículo 47 relativo a las demoras en la votación del presupuesto por el parlamento.

[21] Ian Lienert (2003); Alex Sekwat (1997); y Ramakrishnan (1998).

[22] Véase W. Anderson Williams, “Trusting Numbes: The Power of Data Verification”, Government Finance Review, abril 2002.

[23] “Público” debe entenderse aquí no como la persona común de la calle, sino más bien los grupos de interés especiales, los partidos políticos, los medios y cosas por el estilo.