Isaac Umansky
- Las variadas dimensiones del sector público
El sector público desarrolla su actividad económica a través de las finanzas públicas.
En la medida que convive con la economía de mercado para componer el sistema económico global de un país establece una asociación intersectorial que requiere ciertos condicionamientos mutuos para su normal desenvolvimiento.
Así, no es posible concebir la economía de mercado sin la existencia de un contexto en el cual las sociedades no dispongan de defensa externa, seguridad interior y una administración de justicia.
En la actualidad, es poco imaginable pensar en un Estado que no provoca servicios mínimos sanitarios y educacionales y no cuente con bienes de inversión de tipo básico como ser caminos, vías de acceso, pavimentos, puertos, obras sanitarias, etc.
Las intervención del Estado procura a la economía privada un doble beneficio; constituye una condición necesaria para el desenvolvimiento de la economía de mercado en lo que hace a un nivel básico de reracionamiento de unidades económicas y puede aportar economías externas derivadas a la oferta de bienes públicos que por su carácter indivisible permite apropiarse por parte de las organizaciones privadas de beneficios mayores de los que obtendrían en caso de ser provistos por el propio sector privado.
Pero esta intervención tiene un límite: la presión fiscal ejercida a través del poder de imperio estatal no puede ir más allá de lo que el cálculo económico permite, y por consiguiente los agentes privados no admitirán que sus costos se vean incrementados por encima de lo que su equilibrio de mercado les posibilita.
Se convierte al Estado en un agente económico singular en la perspectiva macroeconómica y el papel que se le atribuye es considerable.
El volumen de operaciones que comportan los ingresos y gastos públicos suponen la movilización financiera y económica de altos porcentajes del producto bruto.
Por tanto, cuando se afirma que la caracterización de una economía se expresa en sector público, empresas y economías familiares, resulta indispensable condicionar inmediatamente esta aserción añadiendo que el comportamiento de esos intérpretes de la actividad económica, deben explicarse desde conceptos y perspectivas muy diferentes.
Empresas y familias constituyen las unidades de decisión económica cuya conducta intentan explicar y predecir los principios de la teoría económica apoyándose en unas hipótesis de comportamiento que no pueden extenderse al sector público que dispone de una fuente de decisiones para administrar los recursos escasos como es la coacción de la que crecen los restantes sectores.
Por medio de la misma se puede dirigir o regular mediante el imperativo de la ley, la actuación de parte o de todas las unidades de decisión económica que le parezcan convenientes al Estado.
Adicionalmente puede exigir por la misma vía coactiva a través de la imposición, parte del patrimonio, de la renta, del producto o del gasto nacional.
Este formidable poder de la coacción otorga al sector público su auténtica personalidad facilitándole la realización de tareas inaccesibles al sector privado.
La exigencia que se le hace a la economía pública a partir de ese protagonismo se trasunta en una serie de objetivos de amplísima cobertura.
Así por ejemplo, se le requieren los siguientes fines:
– Estabilidad de la actividad económica definida por la obtención del pleno empleo o elevada ocupación, y un nivel general de precios estables.
– Distribución equitativa de la renta nacional.
– Utilización eficaz de los recursos globales.
– Una situación de la balanza de pagos satisfactoria.
– Tasa de desarrollo económico conveniente.
De la evolución académica y experimental los gobiernos disponen de una gama de instrumentos de cuyo eficaz empleo son responsables y deberían ser suficientes para el cumplimiento de esos fines que son:
– La política fiscal.
– La política monetaria.
– La intervención directa a través de regulaciones.
– La actividad empresarial propia del gobierno.
Objetivos e instrumentos deben ser manejados por organizaciones que generan reglas de comportamiento propias a través de estructuras burocráticas que Interpretan específicamente ante cada situación el grado de obtención de los fines y la aplicación adecuada de los medios puestos a su disposición.
Se genera un ámbito de superposición entre las diversas clases de instrumentación necesaria y las distintas fases que la componen.
A nivel de los instrumentos económicos será imprescindible lograr compatibilizar la acción estatal en lo que se refiere al manejo presupuestal, la oferta y demanda monetaria y su ajuste al sistema real de la economía y las posibles opciones de regulación en el sistema global, sin dejar de lado la determinación tarifaria de las empresas públicas que reflejen apropiadamente su gestión evitando cualquier forma de transferencia no prevista a través de los precios.
En el área de las organizaciones públicas deberán encararse formas de gestión que permitan optimizar la utilización de recursos y por ende incursionarán en temas referidos al desempeño de sus recursos humanos, la organización y disposición de su dotación financiera y material buscando coordinar estos esfuerzos con la adaptación requerida a los fines económicos programados.
La actividad financiera pública no podrá dejas de lado el hecho de que parta satisfacer las necesidades colectivas, debe hacerlo a través de la mediación de organizaciones con funciones ejercidas por grupos humanos, que han recibido orientaciones de instituciones representativas en las cuales se expresan las fuerzas políticas existentes en una fase del desarrollo socio económico particular de una comunidad.
- La nueva percepción del sector público
Durante la década de los años 50 y 60 se tuvo una visión optimista en lo referente a los logros que se podían obtener de la política fiscal.
Por medio del desarrollo de ciertos instrumentos de análisis como ser los sistemas de planificación y programación presupuestaria y el análisis del costo beneficio social se creyó poder analizar objetivamente la asignación de los recursos sin someterse a los vaivenes de las demandas del sistema político.
A nivel de los países en vías de desarrollo se priorizó la intervención gubernamental como mecanismo potenciados del desarrollo económico; destacándose las variadas decisiones de asignación tendientes a promover el ahorro y la inversión pública como forma de obtener mayores tasas de crecimiento.
Los gobiernos, basándose en la teoría keynesiana creían poder estabilizar la economía mediante la utilización de impuestos y gastos, y extendían su creencia de éxito al plano de la redistribución de los ingresos, cobrando auge la imposición a la renta progresiva y los programas de bienestar social.
Ya en los 70 comenzó a descreerse sobre la capacidad gubernamental de utilizar el presupuesto como promotor de las finalidades proclamadas.
La aparición de los fenómenos recesivo e inflacionario y la complejidad del universo económico fueron mellando los entusiasmos sobre la validez del instrumento fiscal.
Lo que había tenido cierto grado de éxito en los 60 se revelaba poco idóneo para enfrentar la llamada estanflación.
Comienza a replantearse a nivel macroeconómico una serie de temas que admiten enfoques diversos y cuya validez se deberá probar en los próximos años. Nuevas situaciones exigen nuevas percepciones.
Actualmente, es moneda común la existencia de desequilibrios fiscales extendidos.
Anteriormente, la aparición de déficits fiscales se ligaba inmediatamente al fenómeno recesivo, la multiplicidad de causas que hoy en día los originan no permite establecer relaciones automáticas.
Entre las causas mencionadas para su gestación, cobra cierto relieve el tema de las carencias administrativas en materia del control de los gastos.
El supuesto bastante extendido que suele observar al sector público como un ente monolítico al cual se le puede aplicar un control centralizado, no pasa de ser una figura retórica.
En general, los distintos organismos tienen un cierto rango de independencia que hace poco posible el diseño de políticas racionalizadoras del gasto.
El financiamiento de los desequilibrios generalmente absorbe recursos del sector privado o compite con el mismo, presionando la tasa de interés y por consiguiente el costo de oportunidad de los otros recursos, causando serias perturbaciones a las economías.
- La necesidad de metodologías globalizadoras
El planteo de distintos objetivos y la disposición de variado número de instrumentos para cumplir los cometidos estatales, conlleva el riesgo de la dispersión conceptual y operativa.
En ese entendido los expertos que ejercen las diversas disciplinas que componen la economía pública han tratado de establecer sistemas integradores que permitan captar el fenómeno público a partir de sus diversas facetas.
Un ejemplo sumamente valioso es la metodología de la “Administración Financiera Integrada” diseñada por CICM de OEA.
El planteo básico hecho por sus autores es el siguiente:
“Concretamente, los planteos que dan origen a la necesidad de tener un diseño desarrollado teórico y aplicación operativa en Administración Financiera Integrada, se refieren básicamente a los siguientes aspectos de cualquier actividad objeto de la administración”.
a) en términos económicos, a la necesidad de lograr coherencia entre la asignación de recursos reales y la asignación de fondos, que implica compatibilizar el análisis productivo con el análisis financiero tanto en el corto como en el largo plazo; en sentido micro (para un Organismo) como macro (para la comunidad como un todo);
b) en términos económico-administrativos, existe la necesidad de lograr coherencia lógica e integración operativa:
i) entre los gastos corrientes y de inversión de una entidad, los cuales deben analizarse dentro de una concepción dinámica, porque los mismos son sustantivos entre sí en el corto plazo pero son complementarios en el largo plazo. Esto exige por ejemplo, un análisis integrador entre los presupuestos y el plan de inversión.
ii) entre la forma de decidir, de ejecutar y de controlar una actividad. Esto requiere un análisis integrador de las etapas del proceso administrativo que permita mejorar la efectividad de las acciones, según el tipo de administración que se adopte (funcional o por objetivos).
iii) entre los órganos creados en las entidades para desarrollar sus actividades y las relaciones de producción en la empresa.
iv) entre el personal y la organización, para que cada uno se ubique en aquellos órganos que tienen funciones más acordes con su preparación y aspiraciones. Esto exige integrar comportamiento individual (conocimientos, aptitudes e interés individual) con funciones organizativas, para lograr una efectiva integración entre el enfoque productivo y financiero, entre directivos y técnicos, entre generalistas y especialistas, entre quienes deciden y operadores, entre técnicos de diferente especialidad.
c) en términos institucionales, se tiene la necesidad de lograr una integración entre el organismo y el ámbito dentro del cual adquiere dignificación, porque los efectos de su accionar repercuten directa o indirectamente en el medio en el cual se desenvuelven.Esto exige integrar socialmente el organismo con el todo social, que implica determinar el grado de aceptación institucional de la parte por el resto de la comunidad (de la entidad por los demás).
La exposición de esta metodología alumbra no solamente la dirección de un nuevo enfoque cognitivo, sino que deja marcada algunos de los elementos que requieren una reelaboración en su contenido.
Así, por ejemplo, se enfatiza en la necesidad de complementar los instrumentos macroeconómicos con aquellos otros capaces de dar cuenta de las microrrealidades institucionales que permiten interaccionar los distintos niveles operativos.
Se visualiza un sistema de gerencia por operaciones que pueda dar vida a las técnicas presupuestales de mayor difusión.
Existe una apertura hacia los sistemas de toma de decisiones que permiten encarar la incertidumbre y abren el camino a una estructura modular de desempeño que se incline a tratar situaciones y problemas, evaluando y revisando en forma permanente las distintas fases del accionar estatal.
- Nuevas tecnologías nuevos enfoques
Nuestra época se caracteriza por disponer de un motor del crecimiento que es el avance científico tecnológico, que ha cambiado el paradigma productivo.
El rol que desempeña la ciencia y tecnología en el mundo moderno tiene en el ámbito de las ideas, un reconocimiento creciente.
La alta tecnología es aquella que cuenta con un alto contenido de información. Su generación lleva a un cambio en el equilibrio cualitativo y cuantitativo de los recursos materiales y no materiales requeridos para sostener un proceso de desarrollo autónomo.
Comienza una nueva etapa de la sociedad en la que se valoriza a la información como mercancía, que es vital para el conocimiento, el pensamiento y la decisión.
El concepto tradicional de recursos que implicaba la conjunción de recursos humanos, naturales, y materiales con el fin de obtener un producto cede su paso a concepciones de mayor elaboración.
El hombre se verá obligado a partir de ahora de crear instituciones, procedimientos y mecanismos que reflejen la nueva constelación de recursos que comprende el acceso al conocimiento global disponible en banco de datos universales así como la evolución en el tiempo que se vaya procesando, se deberá recurrir a la creatividad organizacional, al diseño de instrumentos novedosos, a un proceso racionalizado de toma de decisiones que suponga un enfoque estratégico para la acción que abra camino a la competitividad, condición previa al desarrollo económico-social.
Se abre paso al concepto de sistema como forma de articulación de los recursos ampliados y se valorará su dinámica en cuanto al grado de ajuste a las condiciones del cambio acelerado de todos los factores de producción transformados por el impacto tecnológico.
La clave del crecimiento pasa a estar dada por la capacidad de cada sociedad para añadir valor a los recursos materiales y no materiales.
Agregar valor es adicionar un contenido de información a los recursos.
El desarrollo se visualiza –en este contexto- como el perfeccionamiento de la capacidad de agregar valor a los factores de producción, de modo que se puedan satisfacer las necesidades materiales e intelectuales de todos los miembros de una sociedad.
Este abrupto desarrollo de la información y el conocimiento ha sido favorecido por la informática y las telecomunicaciones.
Su desarrollo produce una revolución en los métodos de trabajo, en las herramientas que se dispone, en los servicios ofrecidos a la sociedad, de modo que puede afirmarse que la naturaleza del cambio permite hablar de una tercera revolución industrial.
Se han complementado las inmensas posibilidades de la informática en lo que se refiere a la capacidad de tratamiento y almacenamiento de grandes cantidades de datos de las telecomunicaciones como técnica capaz de ampliar y difundir el dominio de aquella más allá de las fronteras físicas.
El resultado de esta unión ha permitido crear y desarrollar nuevas aplicaciones de toda índole en los campos más diversos, y de las que pueden ser ejemplo la consulta en tiempo real a banco de datos, las reservas de pasajes de aviones, el control de dispositivos de seguridad en lugares remotos, la gestión del dinero electrónico mediante la utilización de tarjetas de crédito.
La rápida evolución de la tecnología electrónica en los últimos años con la miniaturización de los componentes que incorporan funciones cada vez más complejas y potentes que se reflejan en los cambios producidos por los microprocesadores ha favorecido y potenciado el acercamiento de ambas disciplinas consiguiéndose resultados que hasta hace pocos años parecían inimaginables.
La rápida evolución de la tecnología electrónica en los últimos años con la miniaturización de los componentes que incorporan funciones cada vez más complejas y potentes que se reflejan en los cambios producidos por los microprocesadores ha favorecidos y potenciado el acercamiento de ambas disciplinas consiguiéndose resultados que hasta hace pocos años parecían inimaginables.
La cibernética base de la informática se fundamenta en la teoría general de sistemas que a través del principio de realimentación descubre los sistemas de autorregulación y control de los seres vivos y de las máquinas.
El enfoque sistémico sirve de plataforma conceptual para establecer las relaciones entre la teoría de las decisiones organizacionales y la informática.
En la medida que la decisión es un sistema que incluye elementos de conocimiento y de información, de personas responsables para definir el tipo, las modalidades y la oportunidad de la toma de decisiones, en conjunto con el contexto donde se va a desenvolver y en especial el tipo de relación que se establece y a la cual se quiere controlar, vemos que se adecua apropiadamente a las etapas del tratamiento de la información que un ordenador debe realizar.
Esta ligazón permite arrojar luz sobre otra señalada característica.
Las administraciones públicas por su tamaño y el volumen de datos que deben manejar son el ámbito natural de las aplicaciones informáticas.
El disponer de éstas tecnologías es esencial, no sólo por el quantum de información a procesar, sino que también por la necesidad de transmitirla entre diversas áreas de gestión y decisión, y a la de cumplir con obligación públicas adaptándose constantemente a condiciones cambiantes.
El desarrollo de sistemas de información adecuados constituye el eje en torno al cual deben instrumentarse los procesos de informatización.
Un sistema de información debe ajustarse a lo más estrechamente posible a la estructura y tareas de una organización, pero también permitirle reaccionar con gran flexibilidad frente a cambios que se produzcan dentro de ella.
Estos sistemas deben cubrir la información vinculada al área operativa y de control, la que a su vez, es crucial para las tareas de programación, desarrollo y toma de decisiones.
La cobertura de ambas áreas posibilita una acción de gobierno flexible y articulado permitiendo brindar información actualizada y confiable.
Por tanto no será el equipamiento quien determine la configuración del área de procesamiento electrónico de datos, sino los sistemas nos muestra.
El avance tecnológico actual ofrece importantes posibilidades para alcanzar un mayor uso de la información, así como para su manejo descentralizado y, a la vez compartida.
La difusión de sistemas distribuidos dentro de un esquema coordinado, cercano a las necesidades y administrados por el propio usuario, y el establecimiento de redes, brindan las bases para una organización más funcional de la administración pública.
Existe tecnología disponible que permite satisfacer las necesidades de un sector específico, en el que se justifique el empleo de la computación por el carácter y volumen de sus tareas, mediante microcomputadoras y a bajo costo.
Se debe tratar de introducir una cultura informática en las áreas administrativas y de dirección, a efectos que los propios usuarios demanden de la computación el apoyo que puede proveerles.
Este enfoque coincide con la tendencia de la Administración Actual que visualiza a las organizaciones como sistemas totales.
Dejando de lado modelos empleados hasta la década del 70, la actual generación enfatiza la percepción de las instituciones como sistemas sociales abiertos que serán tanto más eficaces en cuanto sepan adaptarse mejor a su medio ambiente.
Señala esta corriente, que la gestión de toda institución consiste en realizar cosas por un grupo de hombres, con objeto de obtener ciertos resultados, de la manera más eficaz y económica posible.
Considerado así el hecho de la gestión es universal. Se trata de escoger las acciones en función del resultado que se espera obtener y de los medios que se dispone, en otros términos asegurar la explotación óptima de recursos.
Toda organización necesita un sistema de planificación y control que ayude a clarificar los objetivos, identificar las alternativas abiertas y medir el beneficio de estas alternativas en la satisfacción de los objetivos.
Necesidades, metas, objetivos, acciones, no son determinadas de una vez para siempre. Están en permanente evolución. Es preciso comprobar las previsiones, las normas y los Standard de gestión. Hay que medir las desviaciones, aislar las causas reales de las causas posibles. Todo esto supone sistemas de información adecuados.
Se diseñarán Standard o índices de gestión como valores de referencia para la acción económica. El mismo forma parte del conjunto de reglas, del sistema de valores postulado para la conducción y orientación.
A su vez el óptimo económico podrá alcanzarse en la medida que sea consistente con la concepción administrativa. Esto supone grupos humanos integrados, creativos, autoevaluativos, con satisfacciones y reconocimientos en el trabajo.
- La contabilidad como sistema de gestión gubernamental
Los conceptos precedentes permitieron situar el valor de los sistemas de gestión en una visión actualizada de las administraciones públicas.
Ahora bien, la contabilidad gubernamental no puede considerarse en forma separada al resto de los sistemas de información que compiten por brindar una apoyatura al proceso de toma de decisiones, pero sin embargo tiene un ámbito de actuación propia y reglas de desempeño que deben ser marcadas.
En su concepción clásica tenía ciertos propósitos específicos: Suministraba información financiera para terceros, que eran ciudadanía en su conjunto, el Poder Legislativo, los acreedores y otras utilizaciones generales.
Existía un propósito nítido de control que buscaba asegurar la honestidad y legalidad en el manejo de fondos, valores y bienes públicos.
Las nuevas tecnologías administrativas la inducen a elaborar información para la toma de decisiones que facilite la acción en las distintas etapas de la actividad públicas: planificación, presupuestación, programación, ejecución, control.
Por lo tanto es posible expresar el doble propósito de la misma:
– Profundizar y perfeccionar la información que produce la Contabilidad Financiera.
– Desenvolver la llamada contabilidad de gestión o gerencial.
Se puede establecer la existencia de un sistema mayor que es el de administración financiera y que está compuesto por el presupuesto, la administración de fondos, la contabilidad, el control, la administración tributaria y la deuda pública.
Cada uno de estos subsistemas dispone de procedimientos y métodos propios, pero en lo que se refiere a la captación de datos, etapa primaria de la información, deben remitirse a la registración contable.
La cualidad estratégica del sistema contable está marcada en esta situación: Es a partir del mismo que se construyen el resto de sistemas de información. Esto le da una cualidad que a poco que se haga jugar con los elementos del análisis de sistemas puede contribuir a brindarle una mayor virtualidad.
El carácter diferenciado de cada circuito informativo, cabría ligarlo al sistema contable básico, para que por medio de clasificaciones apropiadas podamos centralizar en ciertas ocasiones, información polifuncional.
A través del manejo que nos brinda el procesamiento electrónico de datos, es posible crear archivos, bases de datos, o bases relacionales que ajustadamente programadas adicionen valor a la información obtenida.
Es posible definir un sistema de informaciones global del gobierno distinguiendo tres subsistemas.
– La contabilidad económica o macrocontabilidad.
– La contabilidad gubernamental.
– El sistema estadístico.
El subsistema macroeconómico refleja las transacciones realizadas entre los distintos sectores económicos basados en conceptos aportados por la teoría económica.
Esta contabilidad económica tiene como fuente de información la contabilidad gubernamental en el sector público y la contabilidad de empresas en el sector privado.
Las tres ramas de la contabilidad han de ser utilizadas en un sistema de gestión que pretenda obtener como resultado la medición de eficacia y eficiencia.
A su vez, en la interrelación funcional de los distintos sectores es posible insertar elementos de autoevaluación que permitan el ajuste de los sistemas y al dar un mayor horizonte conceptual obtengan una dinámica fecunda a nivel de la organización gubernamental entre las distintas administraciones.
La utilización de las nuevas tecnologías de tratamiento de la información han permitido a países desarrollados lograr factores de motivación comportamentados significativos.
Los sistemas de ordenadores han cambiado la tarea en sí por vía de nuevas manera en que se divide el trabajo en la organización, lo que influye en la medida que se tiene de las fases operativas. Esto redunda a su vez, en ciertas zonas de especialización y en las normas, regulaciones y procedimientos prescriptos y hasta qué punto estas prescripciones se formalizan, es decir, de documentan.
La interrelación de los subsistemas públicos admite diversos grados de registración y documentación que permite que por ejemplo a partir de la confección de índices de gestión en una dependencia de un Misterio de Ganadería en materia de sanidad animal, se pueda determinar proyectivamente en términos macroeconómicos los valores de producción globales que se verán afectados por la morbilidad vacuna.
Esto lleva a que el nivel en el que se toman decisiones específicas puede cambiarse.
Algunas de las decisiones tienden a volverse más estructuradas y en consecuencia pueden ser tomadas por niveles directivos inferiores.
Por otro lado, al obtenerse información más completa se revela la complejidad de ciertas decisiones particulares y puede resultar que algunas se tomen en niveles de la jerarquía más alevados que antes.
Así los datos de un sistema recaudatorio que muestren una baja percepción mensual, pueden demostrar la necesidad de diseñar a nivel gerencial una campaña de mayor control o el abandono de la fuente tributaria.
En la medida que la contabilidad gubernamental forma parte del sistema de informaciones del gobierno, debe tender a ordenarse en sistemas integrales que sean totalizadores y abiertos permitiendo en su articulación interna componentes diferenciadores que permitan absorber las distintas realidades de las diversas unidades de producción estatales.
Esto permitirá una mayor cobertura en la captación de datos, un acceso más programado a las fuentes de información, un procesamiento más ordenado y secuencia que obtenga salida de información con diverso grado de condensación para satisfacer una gana de potenciales usuarios decididotes de mayor relieve, influyendo directamente en la calidad del desempeño gerencial.
– La aplicación de las nuevas técnicas impone a la contabilidad gubernamental un redimensionamiento funcional que tiene como orientación el controlar la eficacia y eficiencia del sector público a través del monitoreo que le brindan los sistemas de gestión modernos.
- Una experiencia de sistema integrado diferenciado de gestión pública
El intento de formalizar un sistema que incorporara los elementos descriptos fue realizado por la Contaduría General de la Nación del Uruguay que en el año 1986 solicitó al gobierno sueco su asistencia para realizar un diagnóstico en materia de evaluación presupuestal que se realizó en dos etapas.
El estudio se concentró en lo relativo a un Sistema de Evaluación de Ejecución Presupuestaria, llamado SEVEP.
El mismo tiene un enfoque hacia la gestión de la ejecución del presupuesto. La idea fundamental era analizar la situación del sistema presupuestal uruguayo, evaluar su problema, considerar los requerimientos e los clientes del sistema, diseñar conceptualmente un sistema coherente incluyendo procedimientos manuales, apoyo computarizado, capacitación de personal usuario e implicaciones organizativas.
Adicionalmente, se diseñó un proyecto de desarrollo e implantación con la debida estimación de recursos en tiempo, personal, financieros.
Con el fin de ubicar al SEVEP en la Administración Central se visualizó la Administración Pública como un conjunto de sistemas con interdependencias.
Los sistemas fueron agrupados en sectoriales, refiriéndose a aplicaciones de tipo de tributación, aduana, educación, agricultura, etc., en instrumentales comprendiendo funciones generales tipo planificación, presupuesto, contabilidad, etc., en sistemas de apoyo, entendiendo por tales a la informática y a la capacitación; en institucionales, denotando por tales las instituciones particulares de la administración central.
Se distinguieron varios niveles jerárquicos que tienen interés en un sistema tipo SEVEP: político, estratégico, de auditoria y operativo, niveles que tienen sus propias necesidades de información y sus propias fuentes de datos.
El desarrollo e implantación del SEVEP, se consideró desenvolver un marco de relaciones sistemáticas y de información.
Dado que la medición del comportamiento de organismos públicos no es una tarea fácil, se hizo hincapié en trabajar en un marco de referencia dentro del cual fuera posible preceder en forma sistémica y coherente.
Se hizo énfasis, en la importancia de establecer objetivos y metas d modo práctico a fin de posibilitar o por lo menos facilitar la medición de la eficiencia interna (productividad) como la eficiencia externa (eficacia).
Otro aspecto que se tuvo en cuenta es que los procedimientos de medición son sólo un aspecto para indicar como se puede mejorar el comportamiento de los organismos.
Por otro lado, se ponderó el costo de llevar a cabo las mediciones que se compararon con los posibles beneficios.
A efectos del proceder sistemáticamente se tuvo en cuanta que la relevancia de los hechos medibles debió analizarse adecuadamente para evitar mediciones de hechos sin validez, para los cuales se construyeron indicadores pertinentes para cada realidad institucional.
El objetivo fundamental del SEVEP consistía en su fase de diseño a presentar la información necesaria para realizar la evaluación continua de la gestión presupuestaria del sector público.
Este objetivo principal se desagregaba en los siguientes sub-objetivos:
– demostrar los costos y resultados de la gestión gubernamental.
– Instrumentar el registro de los costos y la medición de los resultados de dicha gestión.
– Posibilitar la toma de decisiones durante el proceso de gestión y la realización de los ajustes presupuestales requeridos de acuerdo a la información obtenida sobre costos y resultados.
– Posibilitar la reasignación de recursos entre programas presupuestales.
El SEVEP servía como base informativa a los distintos niveles jerárquicos.
– para el nivel operativo dando facilidades a la unidad ejecutora de ordenamiento de datos para la gestión de las actividades operativas.
– Para el nivel directivo permitiendo el responsable del programa obtener los elementos informativos necesarios, para ejercer actividades de dirección y seguimiento posibilitando su función gerencial.
– Para el nivel de auditoría dando facilidades a los órganos de contralor competentes de obtener los datos adecuados para ejercer funciones de auditoría de gestión.
– Para el nivel estratégico-político dando facilidades a los órganos interesados (Ministerio de Economía, Oficina de Planeamiento, Banco Central, Consejo de Ministros, Presidencia, Parlamento) de obtener los datos agregados correspondientes para sustentar el análisis macro-económico de la gestión del gobierno y la retroalimentación del sistema.
El SEVEP tenía tres funciones principales, a saber:
– medición monetaria
– medición de producción y análisis cuantitativo
– análisis socio-económico
La primera unción se encuentra incluida en su mayor parte en el sistema de contabilidad del presupuesto de gastos.
La segunda función se encuentra incluida en su mayor parte en el sistema de contabilidad del presupuesto de gastos.
La segunda función se proponía diseñar un sistema de análisis de productividad llamado SIANE con su enfoque principal hacia la medición de eficiencia interna.
La tercera función se dirigía primordialmente hacia la eficiencia externa y se construía un sistema de análisis socio-económico (SIASE).
El desarrollo del SEVEP, en particular las partes del SIANE y SIASE deberían llevarse a cabo individualmente organismo por organismo, ya que tenían características individuales.
En la medida que era necesario tomar en cuenta la necesidad de tener ciertos lineamientos comunes con el fin de evitar la dispersión, se sugería que la Contaduría General de la Nación tuviera la responsabilidad de establecer la política al respecto y actuar como órgano asesor de las dependencias que estuvieran introduciendo el SEVEP.
Para el soporte computarizado se consideró microcomputadoras puestas localmente en las unidades donde se aplicaría el SEVEP.
Resumiendo, el objetivo fundamental del proyecto consistía en obtener procedimientos técnicos y administrativos, una estructura organizativa y recursos humanos capacitados para poder instrumentar las operaciones del sistema de evaluación de la ejecución presupuestaria; con una percepción y metodología intersistémica.