Alberto Asesina y Roberto Perotti
El presente artículo, originalmente publicado en inglés por el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional en el año 1994, ha sido traducido y editado por la Revista Internacional de Presupuestos Públicos gracias a la autorización concedida por el señor Vito Tanzi a través del Departamento de Relaciones Exteriores del mencionado organismo.
I. Política óptima de presupuesto
La teoría del presupuesto de gobierno considera al “impuesto nivelado” en una economía cerrada sin capital en la cual un agente representativo consume, trabajo y ahorra. El gobierno es “planificador social benevolente”, quien maximiza la utilidad del agente representativo.
Ambos, el agente representativo y el gobierno tienen el horizonte al mismo tiempo, el cual, por simpleza, es infinito. La teoría resume desde los aspectos intergeneracionales y los términos limitados de las funciones para los gobiernos.
El gobierno necesita financiar una cierta cantidad de gastos en cada uno de los períodos en concepto de impuestos sobre entradas laborales, los cuales están distorsionados a partir del momento que afectan el apoyo laboral.
La función de utilidad representativa del agente depende de la consumición y desocupación privada; pero no de la cantidad del bien público, que nosotros podemos definir por simplicidad como “gastos de defensa”.1
El resultado crucial (BARRO (1979) y LUCAS y STOKEY (1983)) es que el planificador social debe mantener la tasa de impuesto constante. El nivel de los impuestos está determinado por la restricción intertemporal presupuestaria, lo cual implica que el presente valor de gastos (el cual está dado de manera exógena) tiene que ser igual al valor presente de impuestos. Para ello, los déficit ocurren cuando el gasto es temporariamente alto y los excedentes cuando está bajo.
Estos resultados siguen directamente a la depresión de la función utilitaria individual. Supóngase que el gasto del gobierno tiene que ser “alto” hoy y “bajo” mañana. Una política de presupuesto equilibrada implica altos porcentajes de impuestos hoy y bajos porcentajes de impuestos mañana. La política de impuesto nivelado, en cambio, prescribe porcentajes constantes de impuestos, un déficit hoy y un superávit mañana, el cual (en términos de valores presentes) compensa el déficit de hoy. La segunda política domina, porque el impuesto adicional distorsiona hoy más de lo que compensa (en términos utilitarios) a los beneficios de las tasas impositivas más bajas de mañana, debido a las utilidades marginales decrecientes.
Este simple principio tiene implicancias a largo alcance para la política fiscal, lo cual es realzado por algunos ejemplos.
Ejemplo 1: Suponga que el gasto del gobierno es constante, a lo largo del horizonte de planeamiento. La política óptima prescribe un presupuesto equilibrado cada período.
Ejemplo 2: Supóngase que desde el período cero al período T el gasto del gobierno es constante, y se espera que sea constante para siempre. En el período T, una “guerra” inesperada ocurre y la “guerra”, se sabe, durará hasta el período (t+n). La política óptima implica un presupuesto equilibrado hasta el período t, un impuesto “pequeño” permanente incrementa a t, un déficit entre t y (t+n) y un superávit después.2
La figura 4ª Ilustra las implicancias de esta política
Ejemplo 3: Supóngase que para el tiempo t el gasto del gobierno se incrementa para siempre. La política óptima implica un presupuesto equilibrado en cada período con un incremento permanente en impuestos al tiempo t.
Ejemplo 4: supóngase que al tiempo t el gasto del gobierno inesperadamente se incrementa temporariamente, entonces en (t+n) cae permanentemente más abajo del nivel original, de tal forma que en términos presentes de valores tenemos una reducción de la cantidad total del gasto (Eso es, la reducción permanente de (t+n) más de lo que compensa e incremento temporario). La política óptima implica una reducción de impuestos al tiempo t, un déficit entre t y (t+n) y un superávit después (t+n). La figura 4B lo ilustra.
El principio de impuesto nivelado es bastante claro: déficit de presupuesto y superávit son usados óptimamente para minimizar los efectos distorsionadotes de la tributación, dando una cierta orientación para el gasto.
Una importante extensión de este modelo concierne a las fluctuaciones cíclicas de ingresos impositivos debido al ciclo comercial. Por esencialmente las mismas razones discutidas anteriormente, el principio del impuesto nivelado implica que los porcentajes impositivos deberían ser constantes por encima del ciclo comercial; para ello, uno debería observar los déficit durante las recesiones compensadas por superávit en expansiones.
Para ello, el caso del ejemplo 1 extendido a un modelo con fluctuaciones cíclicas de resultados, implica una regla de equilibrio del presupuesto:
El presupuesto debería ser equilibrado por encima del ciclo comercial, pero no cada año fiscal. En este modelo, no hay un rol para una política de estabilización keynesiana, desde que el resultado no es determinado por la demanda. En un modelo con políticas de estabilización, las fluctuaciones cíclicas del presupuesto deberían ser aún más pronunciadas.
En resumen, la clave de la línea de fuerza es que los déficit del presupuesto deberían ser observados durante “guerras” y recesiones.
Como una teoría normativa, el modelo del impuesto nivelado es extremadamente valioso. Cualquier modelo positivo de política fiscal tiene que tomar el modelo de impuesto nivelado como un hito. Como una teoría “positiva” de déficit de presupuesto, este modelo es insuficiente par contestar nuestras dos preguntas.
BARRO (1985, 1986, y 1987) ha testeado el modelo de impuesto nivelado en 200 años de referencias norteamericana y británica. Las figuras 3 y 5 muestran que el ejercicio de BARRO es, hasta un punto, bastante exitoso
Ambas, las experiencias norteamericanas y británica son, hablando ampliamente, consistentes con los principios básicos del impuesto nivelado: la deuda al porcentaje PNB se incrementa durante las guerras, decrece en tiempos de paz, y fluctúa con el ciclo comercial.
Sin embargo, se pueden identificar períodos en los cuales la política fiscal aparece inconsistente con esta teoría. Por ejemplo, el gran incremento en la deuda en porcentaje PNB en 1980 en los EE.UU es, por último a primera vista, inconsistente con el modelo del impuesto nivelado.
Para estar seguros, la teoría del impuesto nivelado3 podría explicar aún esta década (BARRO (1991). Supóngase que a principios de 1980 se comenzó a conocer que, con un incremento temporario en gastos militares, la “guerra fría” podría haber sido ganada y, en los gastos militares de 1990, podría ser cortada debajo del nivel inicial en 1980. Esto es esencialmente el ejemplo 4 citado anteriormente: la política óptima en este caso es cortar los impuestos e incrementar el gasto militar en 1980 y correr déficit en 1980 y superávit en 1990.
Esta explicación no es enteramente convincente porque recae demasiado en los asuntos específicos sobre las expectativas tenidas en cuenta en 1980. En algún sentido, cualquier política fiscal puede ser racionalizada desde una perspectiva del impuesto nivelado, si las expectativas son una variable “libre”. Si uno toma este argumento al extremo, se torna imposible rechazar empíricamente el modelo del impuesto nivelado.
Más en general, este modelo no provee totalmente respuestas convincentes a nuestras dos preguntas sobre economías de la OCDE.
Primero, ¿por qué ahora? El modelo de impuesto nivelado puede ciertamente explicar por que la deuda en porcentaje PNB comienza a incrementarse como un resultado de la recesion de 1973-74.
También se puede argüir que los hacedores de política subestimaron la necesidad para un ajuste fiscal, desde que los porcentajes de crecimiento en la década que siguió (1974-84) fueron generalmente más bajos que en la década previa. Sin embargo, es duro imaginar que estos cálculos errados solos pueden explicar la deuda súbitamente elevada (observando un porcentaje PNB), por ejemplo, en Bélgica, Irlanda e Italia.
Segundo, la teoría del impuesto nivelado tiene muy poco que decir para responder la segunda pregunta:
¿Por qué en ciertos países deben haber sido golpeados diferentemente por diversos shock y sus expectativas de gasto futuro debían haber sido distintas, pero con shock y predecibilidad de ingresos y salidas, nosotros encontramos bastante difícil de explicar la variante en los datos expuestos por las figuras 1 y 2.
Para ello, ahora nos dirigimos hacia investigaciones políticas institucionales.
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1 El caso ene. Cual los bienes públicos entran en la función de utilidad del agente representativo introduce algunas complicaciones, las cuales son inmateriales para nuestras propuestas.
2 El término guerra es usado como un atajo para un período temporario de nivel alto de gastos de gobierno.
3 La teoría se torna finalmente mas compleja cuando los gastos del gobierno son fortuitos, pero los principios básicos del impuesto nivelado son inalterados (LUCAS STOKEY (1983)).
II. Ilusión fiscal
La escuela de “selección pública” que prosperó con el trabajo de BUCHANAN, TULLOK y asociados, ha hecho de la discusión de déficit excesivos y una falta de disciplina fiscal en las democracias modernas, uno de sus tema centrales. 4
Va más allá de la oportunidad (y el espacio restringe) del presente documento el proveer un estudio analítico detallado de esta literatura; en cambio, nosotros enfatizamos dos ideas cruciales que ponen como soporte mucho del trabajo de esta escuela.
- Ilusión fiscal
- Políticas asimétricas de estabilización
En pocas palabras, la idea de la ilusión fiscal es que los votantes no entienden la restricción intertemporal de presupuesto de gobierno. Cuando se ofrece un programa de gastos financiado por el déficit, ellos sobreestiman los beneficios de gastos corrientes y subestiman la futura carga impositiva.
Los políticos oportunistas que quieren ser reelegidos aprovechan esta confusión aumentando los gastos más que los impuestos para complacer a los votantes “fiscalmente ilusionados”. Una de las discusiones más enérgicas del concepto de “ilusión fiscal” y su rol crucial para el acercamiento a la “selección pública” está en BUCHANAN y WAGNER (1977). 5
De acuerdo a esta escuela, el keynesianismo también ha contribuido a déficit excesivos y al abandono de la regla responsable del equilibrio del presupuesto.
Las políticas keynesianas de estabilización se tornan asimétricas: los políticos siempre están dispuestos a correr déficit durante las recesiones, pero nunca dispuestos a correr superávit cuando las recesiones terminan. Los votantes “físicamente ilusionados” no castigan este comportamiento. 6
Estas explicaciones de déficit presupuestarios no son totalmente convincentes por diversas razones teóricas y empíricas. Primero, ellas dependen crucialmente de la noción de “ilusión fiscal”, sin ella nosotros no tenemos una teoría de déficit persistentes.
El problema es que esta noción anda bien más allá de la idea razonable de que es de muy difícil entendimiento para el electorado por la complejidad del presupuesto gubernamental.
Hay una diferencia crucial entre “errores” e “ilusiones”. Si los votantes efectúan errores sin correlación, ellos promedialmente no sobreestiman o subestiman los costos y los beneficios de los impuestos y gastos. Una ilusión implica una propensión sistemática a estos errores. Si bien es incontroversial que los votantes cometen errores y están informados en forma imperfecta, no es totalmente obvio, porque los mismos estarían inclinados hacia una cierta dirección, que es la subestimación de la carga impositiva relativa a los beneficios de gastar.
Segundo, esta teoría no contesta adecuadamente la pregunta “¿por qué ahora?. El problema del déficit en los países de la fig. 1 apareció a comienzos de 1970, y en los EE.UU a comienzos de 1980; BUCHANAN y SACHS (1989ª y 1989b) arguyen esto hasta el punto, que la experiencia de post-guerra no revela las desviaciones significantes desde una política de “impuesto nivelado”.
Así, ¿por qué la “ilusión fiscal” crea problemas entrando en 1970 pero no antes? 7
Tercero, ¿cómo explicamos nosotros las diferencias a través de país?¿Están los votantes más “ilusionados” en ciertos países que en otros?
BUCHANAN Y WAGNER (1977) aconsejan que las diferentes estructuras importantes y las instituciones fiscales deben conducir a más o menos una ilusión fiscal.
Por ejemplo, ellos argumentan que una estructura más complicada envía señales ruidosas a los pagadores de impuestos concernientes al verdadero nivel de la carga impositiva. 8 Sin embargo, nosotros no tenemos conciencia de los estudios comparativos de las estructuras impositivas del OCDE, los cuales establecen un vínculo entre la medida de la deuda pública y la cantidad de la ilusión fiscal creadas por instituciones diferentes.
Además, un documento empírico reciente de POLTZMAN (1991)lanza algunas dudas sobre el argumento de que el votante norteamericano retribuye a los administradores que son grandes gastadores. Un argumento, en cierto modo relacionado con el acercamiento a la “ilusión fiscal”, es antepuesto en el modelo del “ciclo político comercial”, por NORDHAUS (1975). La idea es que en el año de elecciones, los políticos persiguen políticas expansivas. Los votantes retribuyen a los políticos sin entender (ni estudiando del pasado) que las políticas preelectorales de expansión deben ser “pagadas” por las recesiones post-electorales. Aunque el modelo de NORDHAUS está desarrollando en términos de una transacción de inflación-desocupación, puede ser aplicado fácilmente a déficit presupuestarios.
La literatura sobre “ciclos políticos comerciales” es grande y merecería un tratamiento por separado. 9
El punto que nos concierne es que los modelos políticos de ciclos comerciales no están bien conformados para explicar tendencias a largo plazo en la deuda en porcentaje PNB mientras que pueden explicar fluctuaciones de gastos e impuestos alrededor de las elecciones.
Por ejemplo, ALESIN, COHEN Y ROUBINI (1992 y 1993) encuentran ciclos electorales en el presupuesto en un modelo de las democracias de la OCDE. No obstante, su magnitud es pequeña y no puede explicar el ejemplo de las deudas en porcentaje PNB mostrando en FIG. 1.
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4 Buchanan (1959), en un documento importante, admite la conexión intelectual entre la “escuela de selección pública” y la escuela italiana de finanzas públicas del siglo XIX. En esta conexión intelectual, ver también a ALESINA Y TABELELLINI (1992).
5 Para un tratamiento temprano de ilusión fiscal ver PUVIANI (1903). Vea también WAGNER (1926).
6 Obsérvese que las políticas de estabilización keynesianas estuvieron más en boga en el año 1960 que en 1980.
7 Actualmente no es una obviedad prioritaria porque una señal ruidosa implica una inclinación sistemática descendente, en la percepción de la verdadera carga impositiva
8 Los impuestos son no-distorsionadores en este modelo.
9 Los impuestos son sumas globales en este modelo.
III. Redistribuciones intergeneracionales
La naturaleza intertemporal de las decisiones fiscales crea vínculos a través de las generaciones. A pesar de ello, si cada generación cuida lo suficiente su descendencia, el horizonte limitado es inmaterial. En particular el resultado de la “equivalencia ricardiana” (BARRO 1974) implica que habiendo dado bastante altruismo intergeneracional, la elección de cómo financiar un nivel dado de gastos es irrelevante. 10
En particular, la distribución de cargas impositivas a través de la generación no es influenciada por el tamaño de la deuda: los cambios en deuda pública son compensados por los cambios en legaciones o donaciones privadas.
En modelos que no están sustentados por la “equivalencia recardiana”, la deuda pública, en cambio, debe generar redistribuciones intergeneracionales; si la generación hoy está viva deja la carga de la deuda a futuras generaciones. Hay una diferencia crítica entre la generación actual y la futura generación (incluyendo a los chicos que actualmente viven): solamente la actual elige.
Así, en principio, una generación egoísta puede votar por políticas que transportan la carga fiscal al futuro.
Un límite obvio a este comportamiento, está dado por el altruismo intergeneracional: padres que deben cuidar a sus hijos.
CUKIERMAN y MELTZER (1989) proponen un modelo político interesante de redistribuciones.
Su idea crucial puede ser resumida brevemente como se expresa a continuación. Supóngase que en la generación actual nosotros tenemos padres “ricos y padres pobres”: los primeros son individuos, que planifican dejar las legaciones positivas a su descendencia y para quienes la “equivalencia ricardiana” sostiene: ellos son indiferentes a la política de endeudamiento desde el momento que pueden compensar cualquier cambio en impuestos y déficit actuales con ajustes en sus legaciones.11 Los pobres son individuos a quienes les gustaría dejar sus legaciones negativas.
Sin embargo, como esto último no está permitido (no se les puede pedir prestado a su descendencia), a los pobres les gustaría correr sus déficit gubernamentales: como resultado, ellos indirectamente lo piden prestado de sus generaciones futuras. Por ello un grupo de agentes (los ricos) es indiferente a cualquier política de deuda, el otro grupo (los pobres) favorecen la deuda pública. Para ellos, la selección social es parecida a conducir la deuda. Aunque CUKERMAN y MELTZER (1989) enfatizan una selección social alcanzada por la regla de la mayoría, aún un planificador social benevolente seleccionará una deuda emitida. 12
La idea de que la deuda pública redistribuye a favor de la actual generación de votantes, mientras que los votantes futuros no tienen “voz” es, en principio, bastante poderosa. Sin embargo, una inspección más cerrada de esto revela que no es suficiente para proveer una respuesta completa a nuestras preguntas.
Primero, ¿Por qué ahora? ¿Por qué estas redistribuciones intergeneracionales a través del presupuesto del gobierno se han incrementado tan fuertemente en los últimos veinte años y no antes? 13
Segundo, ¿por qué en ciertos países y no en otros? ¿El altruismo intergeneracional es más fuerte en ciertos países que en otros?
Tercero, altas deudas públicas han sido muchas veces acumuladas y fuertemente reducidas junto a toda la vida de una generación (ALESINA (1988)).
Cuarto, ¿por qué las generaciones futuras (por ejemplo, los chicos de hoy) deberían honrar a las obligaciones de la deuda pública más que la omisión?
Este punto es particularmente relevante para CUKIERMAN Y MELTZER (1989), desde el momento que asumen que las donaciones negativas privadas no son exigibles, mientras que la “donación negativa” pública (p/ej. la deuda pública) es exigible, esto es, la deuda pública no puede ser omitida.
TABELLINI (1991) contesta esta última crítica arguyendo que las redistribuciones intergeneracionales interaccionan con las redistribuciones intergeneracionales. Una selección de redistribuciones omitidas desde los sostenedores de la deuda hasta los pagadores de impuestos, es decir, desde los viejos a los jóvenes y desde los ricos (quienes sostienen la deuda) a los pobres, quienes no lo hacen. A un pagador de impuestos rico le puede disgustar la omisión, aunque el no sostenga ninguna deuda, porque carece del bienestar de su padre viejo y rico. De este modo, la coalición antiomisión incluye algunos de los sostenedores jóvenes sin duda a causa del altruismo intergeneracional. TABELLINI (1991) muestra que, bajo ciertas condiciones, el equilibrio político implica una deuda emisora, la cual después es honrada.
La interesante contribución de este documento es su énfasis en la distribución intrageneracional. Más adelante argumentaremos, particularmente el capítulo VI, que las respuestas a nuestras dos preguntas tienen que ver más con los conflictos intrageneracionales por encima de la distribución más que con los conflictos intergeneracionales. Sin embargo, aún este documento no puede contestar las dos preguntas cruciales: ¿por qué ahora? Y ¿por qué solamente en ciertos países?
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10 De hecho un grupo de agentes es indiferente a la deuda, mientras que los otros se benefician con ella, desde que se transfiere la restricción no negativa a las donaciones privadas.
11 Obsérvese que si el crecimiento está aumentado, entonces debería tener sentido para la actual generación desplazar la carga impositiva a la próxima. No obstante, el crecimiento ha estado decreciendo en los países de la OCDE en los últimos 20 años en relación a las dos décadas previas.
12 Ver WITTMAN (1983) CALVERT (1985), ALESINA (1988) Y ALESINA Y ROSENTAHL (1994) para las discusiones de modelos electorales con partidos ideológicos.
13 Los resultados de PERSSON y SVENSSON difieren de acuerdo a que extrema los dos partidos están en sus predilecciones.
IV. La deuda como un compromiso: El rol estratégico de la deuda
La existencia de la deuda vincula políticas pasadas con políticas futuras. El hacedor de la política actual puede afectar el “estado de la palabra” inherente a sus sucesores a través de sus selecciones fiscales, las cuales determinan el tamaño de la deuda.
ALESINA y TABELLINI (1990) argumentan que un gobierno puede tomar ventaja de esta posibilidad estratégica y muestran que el juego político entre los gobiernos en el poder en diferentes puntos al mismo tiempo, puede conducir a una acumulación de la deuda gubernamental más allá de lo que está prescripto por el modelo de “impuesto nivelado”.
La ilustración más simple de esta idea es la siguiente: considérese un sistema de dos partidos donde ambos tiene diferentes preferencias acerca de la composición del gasto público . Para su concreción, a un partido le gusta “defensa” y al otro le gusta “bienestar social”. Los dos partidos son ideológicos, es decir, representan los intereses de diferentes distritos electorales: y quieren apoyarse en el poder para implementar las políticas decididas. 14
Supóngase que el partido que le gusta “defensa” está en el poder hoy, y el resultado de las próximas elecciones es incierto, a causa de los shock de las preferencias del electorado: una fracción del electorado oscila entre el partido de “defensa” y el de “bienestar social”.
El partido de la “defensa”, en el poder hoy, gasta en defensa y emite deuda de tal forma que si el partido de “bienestar social” estuviera en el poder mañana, tendría que atender la deuda y tendría que ser capaz de gastar mucho en bienestar.
Confiando los ingresos del futuro impuesto al servicio de la deuda, el gobierno actual puede reducir el gasto de futuros gobiernos. En otras palabras, si el gobierno actual no le gustan las selecciones de gastos de su oponente, puede incrementar la utilidad de sus distintos distritos electorales por la deuda emitida.
Esta interacción estratégica conduce a los déficit, aunque es un planificador social quien maximiza el promedio de las utilidades de los dos grupos y elegiría equilibrar el presupuesto en cada período.
La cantidad de préstamos de los gobiernos de la actualidad es más grande:
- Cuanto más grande sea el desacuerdo entre los dos partidos, más polarizados son sus preferencias en la composición del gasto gubernamental; y
- Más disgusto causará que el gobierno de hoy sea designado nuevamente mañana. Por ello, la polarización de las posiciones de los partidos y la fragilidad del gobierno explican la acumulación de la deuda.
PERSSON y SVENSSON (1989) proveen un modelo relacionado en el cual los dos partidos no están en desacuerdo acerca de la composición del gasto del gobierno, pero si de su nivel; ellos consideran un “gastador grande” y un “gastador pequeño” Una diferencia importante entre los dos modelos es que mientras ALESINA y TABELLINI (1990) predicen que cada partido emitirá la deuda, PERSSON y SVENSSON (1989) no: solamente lo hace el “gastador bajo”. La intuición es que bajando impuestos y emitiendo deuda, el gastador bajo restringe futuros gastos. Por otro lado, creando superávit el gastador alto incita a futuros gastos. 15
El modelo de PERSON y SVENSSON (1989) es simétrico: un partido crea los déficit, el otro los superávit.
TABELLINI y ALESINA (1990) desarrollan una vinculación más precisa entre los déficit y la polarización de preferencias individuales, más que preferencias partidarias. Ellos consideran un modelo donde las decisiones son tomadas por la regla de la mayoría, y cualquier propuesta puede ser hecha y votada sobre comparaciones de un modo a la par (pairwise). Bajo estas condiciones, el “teorema del votante medio” explica que la política adoptada es la más preferida por los votantes medio. 16
Son inciertas las preferencias sobre la composición de gastos de las mayorías acerca de las futuras mayorías el actual votante medio prefiere emitir deuda a inclinar la futura composición de gastos en su favor. TABELLINI y ALESINA (1990) muestran que la cantidad de la deuda emitida está incrementándose en las preferencias dispersas de los votantes: las predilectas por el electorado son las mas concentradas cerca del extremo, la mayor es la deuda.
Esta clase de modelos sufre el mismo problema que nosotros puntualizamos en modelos de redistribuciones intergeneracionales: la deuda pública no compromete a los futuros gobiernos si esta última puede omitirse. ALESINA y TABELLINI (1989) ubican este problema en un modelo de una economía abierta donde los costos de omisión están modelados (muy bruscamente) como una pérdida de rendimiento.
Los costos de omisión implican una restricción en la habilidad del gobierno actual a la deuda emitida: a lo sumo, puede emitir una cantidad de deuda, la cual hace que el próximo gobierno sea indiferente entre la omisión y el servicio de la misma.
Este principio es bastante general y no debería depender de las hipótesis específicas concernientes a los costos de la omisión.
En todos los modelos descriptos hasta aquí en esta sección, el rol estratégico de las deudas consiste en crear “hechos” para futuros gobiernos, pero el nivel de la deuda no influye en el resultado electoral. AGHION y BOLTON (1990) MILESI-FERRETTI (1993), y MILESI-FERRETTI y SPOLAORE (1994) argumentan que los gobiernos incumbentes pueden usar estratégicamente la deuda pública para influir en el resultado electoral, influenciando las predilecciones del electorado.
Por ejemplo, supóngase que del partido de izquierda se espera que sea más propenso a la omisión, dado que la clase superior sostiene la fracción más grande de la deuda pública.
AGHION y BOLTON (1990) muestran que el ala derecha de los gobiernos seleccionará emitir la deuda para hacer sostenedora de la misma a una fracción más grande de la población.
Como resultado, la izquierda, que favorece la omisión, pierde el apoyo. MILESI-FERRETI (1993) muestran que la composición de la deuda ente la nominal y la indexada puede ser usada estratégicamente a lo largo de las mismas filas, si el ala izquierda del partido es más inflacionaria que el ala de la derecha.
MILESI-FERRETTI y SPOLAORE (1993 Y 1994) investigan en este contexto el problema general de “ineficiencias estratégicas”, es decir, cuando está en el interés de una incumbencia racional para crear ineficiencias expresamente y haciéndolo así se incrementa la probabilidad de reelección.
¿Cómo enfrentan estos modelos estratégicos los hechos? Déjenos comenzar con la pregunta ¿por qué ahora? Como hemos visto, ALESINA TABELLINI ( 1989 y 1990) y TABELLINI y ALESINA (1990) argumentan que la polarización política y los cambios frecuentes de gobierno deberían ser asociados con deudas más grandes. 17 Los años 1970 y 1980 han atestiguado mucho más cambios frecuentes de gobiernos de izquierda a derecha y viceversa que las dos décadas previas. En el período 1960 a 1972 (hasta el primer shock de petróleo), en las economías de la OCDE se observa un cambio de gobierno “significativo” en promedio una vez cada 10.5 años; desde 1973 a 1987 aproximadamente cada 6.5 años. 18 De este modo, los períodos de gobierno post-1972 han sido menos seguros en sus nuevos nombramientos que en las décadas previas.
Las economías de la OCDE también se han transformado en mucho menos estables en el período posterior a 1973: la inestabilidad política y económica están aptas para ser ambas interconectadas y alimentadas una sobre otra. (ALESINA, OZLER, ROUBINI y SWAGEL (1992) y ALESINA Y PEROTTI (1983)).
¿Por qué las deudas públicas se acumulan en ciertos países y no en otros?
La teoría implica que los países con deudas altas deberían tener partidos políticos más polarizados y un electorado más polarizado con fuertes grupos de extrema. ALESINA ( 1989) construye un índice muy grosero de estabilidad política para los países de la OCDE para 1970 y para 1980 basado en varias características político-institucionales. 19
La diferencia es grande desde el valor más alto del índice: para los países incluidos en las dos figuras es 6 y más bajo es –3.20
Los modelos revisados en esta sección también tienen que ser utilizados para explicar varios episodios específicos de acumulación de deuda. Por ejemplo, ALESINA y TABELLINI (1990) interpretan los déficit de REAGAN como una maniobra para restringir futuros gastos de bienestar social de administraciones democráticas. 21
Es bastante cierto que el presupuesto del presidente Clinton debería ser más generoso en los gastos domésticos, si él tuvo que enfrentar una cuenta de un interés más bajo.
PERSSON y SVENSSON (1989) han argumentado que su modelo explica los déficit de REAGAN y la experiencia sueca del gobierno conservador de 1976-1982. El modelo de AGHION y BOLTON (1990) también puede explicar episodios de déficit bajo gobiernos conservadores.
En resumen, la clase de modelos revisados en esta sección sugiere un vínculo entre la naturaleza de la competición del partido, polarización de preferencias, e incertidumbre electoral. Estas son variables, las cuales pueden ser medidas y que varían a lo largo de los países y los períodos de tiempo. Para ello, estos modelos son verificables y, en principio, pueden proveer respuestas a las preguntas de “¿por qué ahora? Y “¿porque en ciertos países?”
Sin embargo, el trabajo empírico basado en estos modelos tiene, de este modo, que ser esbozado, y a lo sumo es sugestivo más que concluyente. No obstante, tales fragmentos de evidencia sugieren que estos modelos deben, en realidad, ir en la dirección correcta.
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14 Este modelo es equivalente a uno en el cual los dos partidos compiten para el cargo y solamente se interesan en ganar. Ambos partidos convergen en la política preferida por el “votante medio”; este es el “teorema del votante medio” (BLACK (1958) y DOWNS (1957)).
15 La frecuencia de los cambios de gobierno pueden ser tomadas como un indicador muy grosero de incertidumbre. Los países y los períodos de tiempo en el cual el mismo gobierno es repetidamente y rutinariamente nombrado nuevamente son casos probables de preferencias de relativa estabilidad en relación a casos de frecuentes cambios.
16 Un cambio de gobierno es definido como “significativo” cuando compromete un cambio en el partido que ocupa funciones o un cambio sustancial en la coalición (por ejemplo, la ampliación de una coalición centrista a un partido socialista con un tamaño no trivial). Una coalición menos reorganizada, tal como aquellas que ocurren muchas veces en coaliciones de tres, cuatro o cinco partidos de centro-izquierda en ITALIA no es considerada significativa. Los datos son de ALT (1985) y ALESINA y ROUBINI (1992) quienes también proveen más definiciones precisas, y la lista de 18 economías de la OCDE se incluyó ene. Ejemplo utilizado para estos cálculos.
17 Estos son: si el país ha experimentado o no una transición de la dictadura a la democracia; si en el país se encuentran partidos significativos del ala extrema derecha y los partidos comunistas; una medida de frecuencia de cambios de gobierno; si el país tiene o no conflictos linguísticos o regionales; si las elecciones pueden ser llamadas por el ejecutivo, o su oportunidad es fijada por la constitución; y el tamaño promedio de las coaliciones.
18 Irlanda no está incluída en estos cálculos porque el index de inestabilidad no está disponible para este país.
19 El 25 de enero de 1987, en un artículo del New York Time se pudo leer que el déficit no es un huérfano despreciado. Es el hijo del presidente REAGAN y secretamente lo quiere, como lo explico David Stockman: el déficit desalienta rigurosamente cualquier idea de gasto de otra moneda de diez centavos en bienestar social.
20 Para simplicidad y claridad de la exposición, este modelo implica que la política optima de impuesto atenuado significa un presupuesto permanentemente equilibrado.
21 Con alguna modificación en la anotación y en la construcción del modelo., el análisis puede ser aplicado al caso de deuda doméstica.
V. Conflictos distribucionales y guerras de atrincheramiento
Los modelos discutidos en la sección previa enfatizan una interacción estratégica entre los partidos políticos a cargo en diferentes intervalos de tiempo. En esta sección revemos modelos en los cuales los déficit son el resultado de conflictos estratégicos entre partidos políticos o grupos sociales que tienen una influencia al mismo tiempo en las decisiones políticas.
Por ejemplo, mientras que antes enfocamos el conflicto y la polarización ideológica entre los partidos los cuales alternan en gobiernos de un solo partido, aquí nosotros estamos afectados a la polarización de los miembros de los partidos de la misma coalición de gobierno.
ALESINA y DRAZEN (1991) proponen el siguiente modelo: una guerra de atrincheramiento de ajustes fiscales dilatados, en los cuales diferentes grupos políticos pelean acerca de la distribución de la carga fiscal. El modelo asume que un permanente shock perturba el presupuesto gubernamental, de forma tal que, en las necesidades impositivas existentes, aparece un déficit y la deuda comienza a acumularse. Un planificador social reaccionaría inmediatamente frente a este shock y elevaría los ingresos impositivos para mantener un presupuesto equilibrado. 22 El punto del modelo es que el forcejeo o la pelea distribucional entre los grupos sociales dilata la adopción de la política eficiente del presupuesto equilibrado.
Más específicamente, cuando el déficit aparece, es financiado parcialmente por la acumulación externa de la deuda, 23 y parcialmente por alguna forma de tutela distorsionada, por ejemplo el señoraje. Una estabilización es definida como un cambio de política que estabiliza la deuda en porcentaje PNB y sustituye la tasación pre-estabilización con una forma regular menos distorsionada.
Supóngase que los dos grupos tienen que decidir cómo compartir la carga fiscal de la estabilización. 24
Cuanto más esperen más altos serán los costos, por dos razones: las distorsiones fiscales pre-estabilización persisten a través del tiempo; la deuda se acumula, de tal forma que se necesitarán impuestos más altos para servirla después de la estabilización. Un acuerdo inmediato de cómo distribuir la carga fiscal después de la estabilización, hace que ambos grupos mejoren con respecto al mismo acuerdo alcanzado con dilación. Sin embargo, las dilaciones racionales ocurren bajo dos condiciones:
- La estabilización propuesta es ineludible, es decir un grupo tiene que soportar una distribución desproporcionada de la carga fiscal; y
- Los dos grupos no están informados acerca de la fuerza del otro, es decir que cada grupo no sabe que costoso es para el otro posponer la estabilización. 25
Estos costos pueden ser interpretados en dos caminos no recíprocamente exclusivos: uno enfatiza los costos económicos de las distorsiones pre-estabilización, el otro enfatiza los costos políticos para prevenir al otro grupo de imponer un plan fiscal indeseable. Los costos políticos incluyen un costo de lobbyng, o costos de acción política directa.
El perdedor es el grupo que deberá pagar una contribución más grande de la estabilización fiscal; el ganador es el otro. Generalmente ambos grupos no aceptarán ser perdedores inmediatamente: ellos esperan que el otro grupo lo admita primero. El tiempo óptimo de concesión esta determinado para igualar el costo marginal de esperar con el beneficio de la espera. El costo marginal es el costo de utilidad de vivir otro instante en la economía inestable y distorsionada.
El beneficio marginal está dado por la probabilidad condicional de que el otro grupo concederá en el próximo instante multiplicado por la diferencia en la utilidad entre ser el ganador y el perdedor, que es entre pagar la contribución más baja o la mas alta de la carga fiscal.
Lo más desigual es la distribución de los costos de estabilización, lo último es el tiempo esperado de la estabilización. La intuición es clara: lo más desigual es la carga de la estabilización, cuanto más altos son los beneficios de retenerlos. Además, cuanto más bajos son los costos de vivir una economía inestable, se deduce que lo último es la estabilización.
Este resultado tiene dos interpretaciones:
- Primero, sugiere que el mecanismo económico-tal como las cláusulas de indexación-reducen el costo de la inestabilidad macroeconómica y tienden a posponer ajustes;
- Segundo, el mecanismo político, el cual hace más fácil y menos costoso ejercitar un poder de veto y bloquear planes propuestos de estabilización, dilata la estabilización.
DRAZEN y GRILLI (1993) extienden este modelo mostrando que una crisis económica puede anticipar la estabilización forzando una solución a la guerra de desgaste. La idea es que, debido a la crisis, un incremento en los costos de preestabilización para continuar la guerra de agotamiento lo hace tan gravoso, que un grupo concede. Es así, como una emergencia económica puede, al final, ser socialmente beneficiosa: por una parte causa una crisis económica con sus costos; por la otra, acorta la dilación en la adopción de la estabilización necesaria. 26
SPOLAORE (1993) aplica los modelos de la guerra de atrincheramiento a los gobiernos de coalición. El considera que son los shock fiscales los que crean los déficit presupuestarios. Dados estos shock, un planificador social seguiría la política óptima, la cual está modelada como una función de costos de ajuste y la persistencia del shock. SPOLAORE (1993) toma esta política óptima como un hito y muestra que una coalición gubernamental dilata el ajuste, mientras que un solo partido del gobierno reacciona demasiado en relación a lo que un planificador social haría.
Este resultado aparece porque los diferentes partidos representan el interés de diferentes distritos electorales y a cada uno de ellos le gustaría ser exceptuado de impuestos. Un gobierno de coalición dilata el ajuste fiscal hasta que el juego del poder del veto entre los miembros de la coalición es resuelto; 27 como resultado, un gobierno de coalición no realiza ajustes cuali y cuantitativamente tantas veces como un planificador social lo haría. Al contrario, el gobierno de un solo partido sobrerreaccionaría con el shock fiscal, desde que subestima los costos sociales del ajuste.
De hecho su distrito electoral puede ser protegido: asi no soporta cualquier costo.
SPOLAORE (1993) también muestra que las ineficiencias en las reacciones políticas en un gobierno de coalición se incrementan cuando aumenta el número de miembros de la misma.
Resumiendo, esta cantidad de investigaciones relata la acumulación de deuda pública en las fragmentaciones de gobiernos y el grado de cohesión política. Menos cohesión implica más dificultades en ejecutar un acuerdo sobre una distribución equitativa de los costos de los ajustes fiscales y , por ello, mayores dilaciones para detener el crecimiento de la deuda.
Además, las instituciones políticas y las leyes electorales que conducen a la formación de gobiernos de coalición deberían estar asociadas con déficit más altos que los gobiernos de un solo partido.
¿Cómo constatan estos modelos nuestras dos preguntas?
Primero, la pregunta del: ¿por qué ahora?
Los modelos de guerra de atrincheramiento explican por que los países dilatan los ajustes de shock, y, por ello, pueden explicar la dilación de los ajustes fiscales. Sin embargo, estos modelos no explican la causa del shock original, el cual perturbó el equilibrio fiscal.
ROUBINI y SACHS (1989ª y 1989b)muestran que hasta el primer shock del petróleo, en las economías de la OCDE, se habían seguido políticas fiscales indistinguibles empíricamente del modelo del impuesto nivelado. Después del shock del petróleo, ciertos países dejaron explotar su deuda de gobierno por la dilación del ajuste. VON HAGEN (1992) también nota que la variabilidad del rendimiento fiscal se incrementó (referida a la década previa) después de primer shock petrolero. De esta manera, estos resultados sugieren que las diferentes instituciones tienen que explicar diferentes respuestas a un shock común, más que el shock mismo.
¿Por qué ciertos países y no otros? Los gobiernos de una coalición frágil han pospuesto típicamente los ajustes fiscales y han acumulado la deuda. ROUBINI y SACHS (1989ª y 1989b) construyen un indicador político, el cual asume tanto incrementar valores como aumentar la fragmentación del gobierno.
Ellos muestran que, después de controlar todas las determinaciones económicas de déficit presupuestarios (sugeridos por el modelo de impuesto nivelado), su variable política es altamente significativa: cuanto más alto es el número de partidos en una coalición de gobierno, más alta es la deuda pública.
GRILLI, MASCIANDARO y TABELLINI (1991) también muestran que los déficit presupuestarios están correlacionados con la durabilidad del gobierno: cuanto más viven los gobiernos, déficit más chicos tienen. Esta investigación es consistente con la primera, es decir, típicamente los gobiernos de coalición tienen vidas más cortas que los gobiernos de un solo partido.
La naturaleza de los sistemas de partidos y de estructura gubernamental depende del sistema electoral.
Por ejemplo, los sistemas proporcionales, típicamente con representaciones electorales, crean sistemas multipartidarios y gobiernos de coalición; contrariamente a los sistemas mayoritarios conducidos por gobiernos de un solo partido, como fue mostrado en la Fig. 6.
Además, la durabilidad del gobierno es más baja en sistemas representativos caracterizados por gobiernos de coalición (Figura 7).
Por lo tanto, se puede sugerir una vinculación entre el tipo de sistema electoral y el nivel de la deuda.
Esta observación ciertamente prueba los casos de Bélgica, Irlanda e Italia, los tres países con la deuda más grande en porcentaje del PNB en la OCDE (Fig. 8).
La versión norteamericana del gobierno de coalición es la situación relativamente común del gobierno dividido, es decir, el caso en el cual el mismo partido no tiene la Presidencia ni la mayoría en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores. 28
Una visión ampliamente sostenida, tanto en la prensa popular como en la academia, es que el gobierno dividido en 1980 fue responsable por el surgimiento de déficit norteamericanos. 29
El problema con el argumento es que el gobierno dividido no es una novedad de 1980: ocurrió muchas veces en el pasado. Por otra parte, los años 80 son un ejemplo bastante único de tiempo de paz, una formación no recesiva de la deuda. En otras palabras, por que el gobierno dividido en décadas previas no creó los mismos déficit que en los años 80? 30
Además, la raíz de los déficit norteamericanos está en 1981-1982, en las políticas fiscales: estos son los dos años con el control republicano más unificado de la década.
POTERBA (1992) y ALT y LOWRY (1992) presentan la evidencia en el efecto del gobierno dividido mirando a Estados Norteamericanos. Ellos consideran que la política responde a los shock fiscales y encuentran que el ajuste es más lento en los Estados con control dividido que en los Estados con control unificado. Sus resultados son notablemente similares a aquellos de ROUBINI y SACHS (1989ª y 1989b) en economías de la OCDE: en ambos casos la coalición o el gobierno dividido no crea déficit de presupuesto, pero dilata los ajustes hacia los shock.
Resumiendo, los modelos estudiados en la sección son bastante exitosos estableciendo vínculos entre las características institucionales y estructuras partidarias y los déficit de presupuesto. La evidencia empírica es bastante estimulada por estos modelos, tal vez más que por algún acercamiento relacionado de la sección previa.
Finalmente, obsérvese que las instituciones como los sistemas electorales son endógenos.
Ellas cambian fuera de tiempo, aunque infrecuentemente, 31 y están elegidas como resultado de conflictos socio-político de interés. De este modo, el investigador enfrenta una pregunta fascinante:¿En que extensión nosotros podemos tomar las instituciones como exógenas explicando las inclinaciones deficitarias?
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22 Con algunas complicaciones, el modelo puede ser extendido a más de dos grupos.
23 El modelo original de guerra de atrincheramiento en un contexto biológico fue formalizado por RILEY (1980).BLISS y NALEBUFF (1984) lo desarrollaron más adelante. En cuanto a las aplicaciones de este modelo para trabajar fuerte, vea KENNAN y WILSON (1988)
24 DRAZEN y GRILLI (1983) observa que HIRSCHAM (1985) hizo informalmente un argumento similar, pero su documento es la primera formalización de estas ideas.
25 Contrariamente ALESINA y DRAZEN (1991), SPOLAORE (1993) no transmite información asimétrica pero sin, para obtener dilaciones, utiliza el azar o casualidad.
26 Para una discusión más extensa de similitudes y diferencias entre el gobierno dividido en los EE.UU. y los gobiernos de coalición en Europa, ver ALESINA y ROSENTHAL (1994), capítulo 10, FIORINA (1991) y LAVER y SHEPSLE (1991)
27 Ver por ejemplo, MCCUBBINS (1991) y la crítica por BARRO (1991)
28 MCCUBBINS (1991) argumenta que lo que pasa no es la división entre el Presidente de un partido y un Congreso con una mayoría de otro partido, pero si entre Senado y Diputados. El último caso el cual ocurre desde 1981 a 1986, es mucho menos común. De todos modos, el argumento de MCCUBBINS todavía se transmite esencialmente como una observación.
29 NUEVA ZELANDA e ITALIA están, por ejemplo, en el centro de reformas del barrido electoral
30 Ver por ejemplo, FEREJOHN (1974) FIORINA y NOLL (1978) SHEPSLE y WEINGAST (1981), WEINGAST, SHEPSLE, Y JOHNSEN (1981) y BARON y FEREJOHN (1989).
31 EMMERSON (1988) informa que en 1984 el porcentaje de pensiones invalidadas sobre las pensiones de edades avanzadas en ITALIA fue alrededor del 40% y fue del 250% en el sur de ITALIA y 669% en la provincia siciliana de ENNA.
VI. Intereses geográficamente dispersos
Una extensa literatura en ciencia política ha estudiado como las organizaciones de legislaturas conducen a decisiones fiscales ineficientes.
Aunque esta investigación se base en el Congreso de los EE.UU sus implicancias son más amplias: para la propuesta de nuestro documento, nosotros enfocamos modelos donde la base geográfica de miembros del congreso conduce a gastos excesivos.
WEINGAST, SHEPSLE y JOHNSEN (1981) argumentan que los representantes en un distrito federal concebido geográficamente sobrestiman los beneficios de los proyectos públicos en sus distritos, relativizando los costos para financiarlos, los cuales están distribuidos en toda la Nación.
El efecto agregado es una provisión excesiva de proyectos públicos basados geográficamente.
Específicamente, el tamaño del presupuesto es más grande con N legisladores elegidos en N distritos que con un solo legislador elegido en toda la Nación y el tamaño del presupuesto es incrementado en N (números de distritos). La conclusión clave es que los votantes del distrito i reciben beneficios igual a Bi para un proyecto pero tienen que pagar 1/N de los costos totales (si las tasas son igualmente distribuidas entre los N distritos).
Un representante basado geográficamente no internaliza el efecto de sus propuestas en la carga del impuesto de la Nación.
Típicamente, estos modelos explican el tamaño del presupuesto, en particular los gastos en proyectos “partidas del presupuesto que se usan para patronazgo político”; es por eso que ellos no ubican directamente el problema de déficit de presupuesto. Sin embargo, potencialmente estos modelos pueden ser muy útiles también para nuestras preguntas, si ellos están extendidos en dos direcciones importantes.
Primero, ellos deberían dinamizarse, para ser capaces de ubicar no solamente la emisión del tamaño del presupuesto, sino también su equilibrio.
¿Es el caso de los representantes elegidos geográficamente?
¿Tienen un incentivo para correr el déficit en relación a los representantes elegidos en toda la nación?
La segunda emisión a ser considerada es que el cupo de presupuestos de países de la OCDE consagrados a los proyectos de política partidaria están acortándose en relación al cupo de programas y autorizaciones transferidos. Para estar seguros, algunos de los programas transferidos tienen distritos electorales basados geográficamente. Por ejemplo, Florida tiene una concentración muy alta de pensiones para ancianos; las pensiones invalidadas han sido utilizadas como un sistema de transferencia desde el Norte al Sur de Italia. 32
Estos son casos en los cuales la redistribución de ingresos y la redistribución se tornan altamente interconectadas. Sin embargo, los proyectos estrictamente definidos como patronazgos políticos son solamente una parte relativamente pequeña de problemas de presupuestos en las economías de la OCDE.
Es duro imaginar que los programas de ajuste fiscales sustanciales en las economías de la OCDE pueden realizarse sin afectar los programas de transferencia y de seguridad social. Los modelos de intereses geográficamente dispersos no están muy equipados en el tratamiento de estas emisiones.
La perspicacia crucial de esta literatura es, no obstante, importante: la distribución geográfica de costos, beneficios y poder de decisión pueden hacer mucha diferencia para el presupuesto agregado. En particular, se puede pensar en una analogía entre algunas emisiones de federalismo fiscal y el modelo de WEINGAST, SHEPSLE Y JOHNSEN (1981). Supóngase que las decisiones de gasto son tomadas a nivel local, y son financiadas con transferencias por el gobierno nacional que aumenta los impuestos. El mismo mecanismo opera, en este caso, como para el caso de representantes electos geográficamente.
Las autoridades locales no internalizan totalmente los efectos de sus decisiones de gastos sobre el impuesto total por las mismas razones que los representantes elegidos geográficamente. Claramente, los incentivos para las autoridades locales son diferentes si ellos son responsables por ambas decisiones de impuesto y de gasto. 33
La discusión del federalismo ha recuperado recientemente el ímpetu, en EE.UU y EUROPA. 34 Las medidas fiscales vinculando el centro a las autoridades locales varían mucho a lo largo de los países. Además, HUGHES y SMITH (1991) indican que desde 1975 hasta fines de los 80, se puede detectar un incremento de las responsabilidades fiscales de autoridades locales. Si la variación de medidas federalistas a lo largo del país y temporalmente pueden explicar los déficit del presupuesto, sigue siendo una pregunta sin contestar. 35 Este es un tópico importante para las investigaciones futuras.
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32 Convenios federalistas diferentes pueden tener una implicancia importante para las redistribuciones fiscales (PEROTTI (1992) y estabilizaciones fiscales (PERSSON y TABELLLINI (1992).
33 Ver el reciente estudio de HUGHES y SMITH (1991) y las referencias citadas allí.
34 Para un fragmento de evidencia a lo largo de este renglón, ver los comentarios hecho por TABELLINI acerca de HUGHES y SMITH (1991).
35 El Acta Congresional de presupuesto de 1974 en los EE.UU es un ejemplo de una reforma mayor de las normas presupuestarias.
VII. Instituciones presupuestarias
Las normas presupuestarias son todas las reglas y las reglamentaciones de acuerdo con las cuales los presupuestos están proyectados, aprobados e implementados. Estas reglas varían mucho a lo largo de los países; de este modo ellos pueden explicar potencialmente las variaciones a lo largo del país en déficit y deudas.
Las normas presupuestarias tienen un efecto en los resultados de la política fiscal si se mantienen dos condiciones:
- Las normas presupuestarias son más difíciles de cambiar (“d eiure” o “de facto” que la ley de presupuesto mismo; y (ii. ) Influyen el voto final y la implementación del presupuesto.
Ambas condiciones se encuentran en el mundo, al menos hasta un punto. El cambio en las normas presupuestarias es bastante infrecuente. Aún así pueden ser modificadas cuando no satisfacen las necesidades de una comunidad. 36 Sin embargo, la cuestión crucial es que las normas presupuestarias no pueden ser fácil y frecuentemente modificadas como los presupuestos mismos: de otra forma ellos serían totalmente inefectivos.
Si las instituciones actualmente afectan o no el resultado final de un voto legislativo (y su implementación) es un resultado mayor en la agenda de investigaciones de ciencia política moderna. SHEPSLE (1979 y 1979b) muestra que la “estructura” impuesta por ciertas instituciones procesales ayuda a resolver el problema de la imposibilidad de ARROW en las legislaturas.” 37
Por ejemplo, un punto clave es quién tiene el poder de oponerse y qué tipos de enmiendas son admisibles en la legislación: generalmente hablando, la teoría sugiere que las reglas procesales limitan el universalismo y recíprocamente son conducentes a la restricción fiscal.
El “universalismo” es definido como la propiedad de un presupuesto para incluir algo para todos. La “reciprocidad” es un acuerdo para no oponerse a otra propuesta representativa como una recompensa por la concesión dada.
Como en el caso de los modelos de la sección previa, la investigación en esta área tiene un enfoque norteamericano, y virtualmente todos los modelos formales directamente son más aplicables y mejores para explicar el tamaño del presupuesto, que la distribución intertemporal del gasto y la tasación (p/e. El equilibrio del presupuesto). 38
Un documento reciente de VON HAGEN (1992) usa este acercamiento para contestar nuestras dos preguntas concernientes a déficit de presupuesto, enfocando las instituciones presupuestarias de los 12 miembros de la CEE. El prueba una interesante hipótesis estructural, es decir que los procedimientos de presupuesto conducen a una disciplina fiscal mas grande si ellos dan una fuerte prerrogativa al Primer Ministro o al Ministro de Finanzas, si ellos limitan el universalismo, la reciprocidad, y las enmiendas parlamentarias y facilitan la ejecución estricta de la ley de presupuesto.
VON HAGEN construye índices que resumen todas las normas presupuestarias. El índice más fácil de entender usado en este estudio incluye clasificaciones de países como una función de:
-
- la fuerza de la posición del Primer Ministro (o Ministro de Finanzas) en negociaciones intra-gubernamentales:
- los límites (o a falta de estos) a las enmiendas parlamentarias;
- el tipo de elecciones parlamentarias (item por ítem, global, etc.);
- la oportunidad de las elecciones parlamentarias;
- el grado de transparencia del presupuesto; y
- la cantidad de flexibilidad en el proceso de implementación.
La clasificación de los países de acuerdo con este criterio inevitablemente requiere algunos llamados a juicio, particularmente desde que el autor intenta capturar los procedimientos de facto, a través de la carta de la ley.
Sin embargo, el apoyo fuerte que encuentra para la hipótesis estructural es convincente. En particular, el encuentra que todos los índices relacionados con la norma presupuestaria son una variable significativa para explicar las diferencias de todo el país en la deuda en porcentaje del PBN y los déficit de presupuesto en los años 80 en la CEE;
La hipótesis estructural recibe un apoyo más bien fuerte.
Las referencias institucionales de VON HAGEN son bastantes ricas y vuelven a una ulterior exploración.
Por ejemplo, estos índices agregados hacen entrar ajustadamente muchas diferencias institucionales.
Una comparación entre dos países fiscalmente responsables, como Francia y Alemania, ilustran el punto.
Francia tiene un índice muy alto 39 debido a sus reglas electorales y al rol del Primer Ministro. Las reglas electorales de Alemania están actualmente entre los últimos compatibles (por último en el documento) con la responsabilidad fiscal.
Sin embargo, Alemania también tiene un índice alto a causa de la transparencia del presupuesto y la inflexibilidad en la implementación. 40 Esto es que se encuentra mucha variabilidad de medidas institucionales, aún junto con los países tonel mismo índice agregado. 41
Los estados norteamericanos son un segundo ejemplo en el cual se puede probar la idea de que las normas de presupuesto importan.
Los Estados norteamericanos tienen una variedad de medidas concernientes a su presupuesto; es decir, a diferentes procedimientos para la formación del presupuesto: algunos Estados tienen duras reglas de equilibrio de presupuesto, otros tienen “reglas suaves”, y algunos no tienen tales reglas. Se argumenta comúnmente que las legislaturas del Estado encuentran caminos más o menos “creativos” para transgredir estas reglas. 42 Sin embargo, tres recientes documentos cuantitativos y empíricos tratan el punto en que: las reglas del presupuesto tienen algunas diferencias, aun cuando, probablemente, no sean tanto como lo implicaría la letra de la ley. VON HAGEN (1991) concluye que las de presupuesto tienen algún efecto en el nivel y composición de las deudas de Estado. ALT y LOWRY (1992) y POTERBA (1992) argumentan que los Estados norteamericanos con reglas más duras para el equilibrio presupuestario reaccionan más rápida y enérgicamente a shock negativos de ingresos o shock positivos de gastos.
Resumiendo, el mensaje crucial de esta investigación es que las normas presupuestarias influyen en las políticas fiscales. ¿Contribuye esta aseveración a contestar nuestras dos preguntas? Las diferencias institucionales pueden ciertamente contribuir a contestar nuestra segunda pregunta: ¿Por qué en ciertos países y no en otros?
Para la primera pregunta (¿por qué ahora?) habría más de un problema. Como VON HAGEN (1992) observa, las normas presupuestarias son relativamente estables fuera del tiempo establecido. De este modo, ¿con podemos explicar el fuerte incremento en la variedad del rendimiento fiscal a lo largo del país en los años 70 y 80, respecto de las dos décadas previas?.
Una posible respuesta es considerar el efecto de shock económico en diferentes normas presupuestarias, a lo largo de los distintos modelos de la “guerra de atrincheramiento”. Quizás las consecuencias de las normas presupuestarias no adecuadas a la responsabilidad fiscal exigida, tienen un impacto particularmente negativo en períodos en los cuales se necesitan los ajustes fiscales. Desde nuestro punto de vista, esto es una avenida muy prometedora para explorar más adelante con un trabajo empírico comparativo cuidadoso.
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36 Para una aplicación más específica al proceso presupuestario, ver FEREJOHN y KREHBIEL (1987), FEREJOHN, FIORINAS, y MCKELVEY (1987), BARON y FEREJOHN (1989), BARON (1991) y WEINGAST y MARSHALL (1985)
37 Para un acercamiento comparativo, ver WILDAVSKY (1986) y la referencia citada allí.
38 Los índices están definidos como incrementandos con la hipótesis estructural.
39 De hecho, en las variaciones del índice básico en las cuales estas dos características no están consideradas, la categoría de ALEMANIA cae algunas posiciones.
40 VON HAGEN (1992) también prueba menos exitosamente otras hipótesis, focalizando enla existencia a largo plazo (por ej. multi año) que planifica el presupuesto Esta hipótesis es más dura para probar y los índices propuestos probablemente dependen demasiado de la existencia de las propuestas de presupuestos a largo plazo al cual no está verdaderamente ligado. Ver TANZI (1992) para una discusión del efecto perverso de planes de presupuesto no creíbles a largo plazo.
41 Para una reciente discusión sobre este punto, vea ALT y LOWRY (1992) y POSTERBA (1992).
42 En este punto ver TANZI (1992-1993b)
- Implicancias políticas
Las implicancias políticas de la literatura económica son particularmente relevantes para las reformas institucionales. Si los resultados políticos son influenciados por las variables político-institucionales, entonces, para perfeccionar el hacer político, hay que intervenir a nivel institucional.
Todas las economías de la Organización Económica y Comercial de Desarrollo están luchando con los programas de ajuste fiscal y las reformas fiscales. Las primeras economías planificadas están en el proceso de formación de nuevas normas fiscales y el asesor político tiene que negociar con cuestiones institucionales. 43
Se puede pensar en dos tipos de reformas institucionales:
- cambios en la legislación regulando directamente la formación presupuestaria; y
- más reformas generales institucionales, tal como los cambios en las leyes estructurales.
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43 Por ejemplo BUCHANAN y WAGNER (1977)
1) La formación del presupuesto
-
-
- Presupuesto equilibrado
-
Una de las reformas más comúnmente defendidas del proceso de presupuesto es la introducción de una ley equilibrada de presupuesto, o , más generalmente, de regulaciones que limitan la discrecionalidad de cada gobierno en déficit corrientes. 44
La teoría del impuesto nivelado, implica que, en general, una política de presupuesto equilibrado es subóptima. Sin embargo, nosotros también hemos argumentado que la teoría no es completamente una descripción de políticas actuales fiscales. Así surgen las dos preguntas:
¿Es superior o inferior un presupuesto subóptimo equilibrado a la política subóptima obtenida sin la ley equilibrada de presupuesto?
¿Cómo se puede hacer para que un impuesto equilibrado tenga rigor de ley?
La primera pregunta es difícil, debido a que incluye comparaciones de segundos mejores rendimientos. Generalmente, las ineficiencias más grandes son las políticamente inducidas”; por lo tanto, la opción más atractiva es la de un presupuesto equilibrado.
Por ejemplo, si es verdad que los sistemas proporcionales electorales con gobiernos de coalición son más propensos a la dilación de ajustes de presupuesto, entonces una ley de presupuesto equilibrado es particularmente apropiada en estos sistemas.
Los costos de una ley de presupuesto equilibrado son la pérdida de estabilizaciones fiscales por encima del ciclo, y la pérdida de flexibilidad reaccionando a shock de gastos e ingresos. En teoría, estos problemas pudieron ser resueltos por una norma eventual, por ejemplo, una norma equilibrada de presupuesto “cíclicamente ajustada”. No obstante, cuanto más complicada es la norma, más duro es hacerla cumplir. 45
Las leyes del presupuesto equilibrado también deben ser más o menos deseables en diferentes niveles de la administración pública. Por ejemplo, la mayoría de los Estados norteamericanos tienen una forma de norma de presupuesto equilibrado, y como se argumentó anteriormente, estas reglas son en cierto modo efectivas en el refuerzo de ajustes fiscales (POTERBA (1992)). Por el contrario, tales reglas no existen a nivel federal.
Las restricciones en los préstamos públicos sucedieron como una respuesta a las faltas del siglo XIX (RATCHFORD 1941); sin embargo, estas asimetrías entre el nivel estatal y el nivel federal pueden ser racionalizadas por un valor más lato de austeridad a nivel federal: los gastos e ingresos a nivel estatal pueden ser más fáciles de predecir que aquellos a nivel federal. Por otra parte, es una pregunta abierta de a que nivel se podrían conducir las políticas de estabilización. 46
La cuestión del rigor de una ley de presupuesto equilibrado es también bastante compleja Cualquier ley puede ser cambiada por un soberano aunque algunas leyes son más difíciles de cambiar que otras. Por ejemplo, una enmienda constitucional es típicamente la ley más difícil de cambiar, ya que requiere los procedimientos más complejos y las mayorías altamente calificadas en la legislatura. Por ello, los defensores entusiastas de las normas de presupuesto equilibrado privilegian esta solución institucional.
La elección procesal se encuentra con la usual transacción entre los compromisos y la flexibilidad: haciendo difícil el cambio de ley, las contribuciones se hacen más creíbles, pero reducen la posibilidad de reacción a shocks imprevistos. TABELLINI y ALESINA (1990) muestran que en su modelo, aunque detrás de un velo de ignorancia, todos privilegiarían una norma de presupuesto equilibrado; la misma norma no es exigible si puede ser cambiada por una simple norma mayoritaria, después de apartar el velo de la ignorancia”..
La idea es que cuando un cierto gobierno –expresión de una cierta mayoría, está en funciones, tiene un incentivo para quebrar la norma de presupuesto equilibrado e imponerlo en futuros gobiernos. Haciéndolo así, el gobierno corriente logra la flexibilidad necesaria para privilegiar su distrito electoral y dejar los costos de la deuda y la coacción de la ley del presupuesto equilibrado a su sucesor. De este modo, si la norma de presupuesto equilibrado puede ser quebrada por una mayoría simple y el gobierno dirige esta mayoría, entonces la norma no es creíble.
Incrementando la dimensión de la mayoría necesaria para quebrar la norma, se gana credibilidad pero se pierde flexibilidad. Un desafiante problema normativo es decidir cual es la mayoría óptima calificada requerida para abandonar el presupuesto equilibrado.
Este requerimiento mayoritario debiera ser incrementado con fuerzas político-económicas, las cuales aumentarán el incentivo a pasar déficit (como se discutió en las secciones previas), incrementando la predicibilidad de gastos e ingresos, y disminuyéndola en los beneficios de las estabilizaciones fiscales.
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- Procedimientos para la aprobación del presupuesto
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Los modelos de la guerra de atrincheramiento sugieren que limitando el poder del veto de los actores involucrados en la formación del presupuesto, se reducen las demoras en los ajustes fiscales y se hace cumplir la responsabilidad fiscal.
Una primera guerra de atrincheramiento puede ser jugada con el gobierno entre los ministros gastadores en el escenario de la formulación del presupuesto; esto mayormente pasa en gobiernos de coalición, donde los diferentes ministerios pertenecen a diferentes partidos, pero también pasa de otra manera.
Los ministros gastadores son más propensos a ser sensibles a presiones especiales de interés que el Primer Ministro o el Ministro de Finanzas. Este último es (o debería ser) más sensible al tamaño general y financiamiento del presupuesto.
El efecto de las guerras de atrincheramiento intergubernamentales es reducido si el Primer Ministro (o el Ministro de Finanzas) tiene un rol fuerte en el proceso de la formación del presupuesto. Los procedimientos que fortalecen a un Primer Ministro son aquellos que limitan el poder de veto de los ministros gastadores.
La segunda escena donde las guerras de atrincheramiento pueden tener lugar y los intereses especiales pueden comprometer la responsabilidad fiscal se desarrolla en el procedimiento de aprobación legislativa del presupuesto. Los procedimientos que:
- limitan el tipo de enmiendas admisibles; e
- imponen primero un voto en el tamaño del gasto total y luego una discusión de ítems específicos, son más aptos para limitar los déficit. 47
Votando primero la estructura general del presupuesto y su equilibrio, se evita el probable resultado de una reconciliación de las necesidades de gastos conflictivos con un incremento en el déficit.
c. La independencia del Banco Central
Todos los autores han destacado los logros superiores de la independencia del Banco Central frente a la inflación. Los Bancos Centrales independientes también deben hacer cumplir la responsabilidad fiscal limitando el acceso de los gobiernos a la práctica del señorazgo o tutelaje como un impuesto mas o menos secreto. 48
Con un Banco Central independiente, los déficit tiene que financiarse con bonos; esto conduce a un incremento de la deuda en porcentaje del PNB y posiblemente, intereses más altos En otras palabras, el gobierno enfrenta una restricción más dura de su presupuesto.
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44 Para una discusión en este punto, ver TANZI (1993ª)
45 En este punto ver a PERSSON y TABELLINI (1992)
46 Los resultados empíricos de VON HAGEN (1992) traen un respaldo a estas perspectivas. Para una discusión más teórica ver, no obstante, FEREJOHN y KREHBIEL (1987)
47 Por ejemplo, ALESINA y SUMMERS (1993), CUKIERMAN, WEBB, y NEYAPTI (1992) y GRILLI, MASCIANDARO, y TABELLINI (1991)
48 Para una formalización de este argumento, ver TABELLINI (1986)
2) Reformas Electorales
Nueva Zelandia esta avanzando hacia un sistema electoral más proporcional, mientras que Italia está avanzando hacia la dirección opuesta.
Los países de Europa del Este y las primeras repúblicas soviéticas tuvieron que elegir (o están en el proceso de elección) leyes electorales. Estas decisiones deben tener importantes consecuencia fiscales, y en algunos casos (por ejemplo: Italia) los desequilibrios fiscales son una de las motivaciones que conducen a una insatisfacción amplia con la ley existente.
Como casi siempre en lo económico, uno se enfrenta a las transacciones.
Los sistemas electorales proporcionales conducen a coaliciones y estancamientos fiscales que dilatan las estabilizaciones. Los sistemas mayoritarios, con el poder concentrado en un único partido, evitan los estancamientos, pero deben crear excesivas variantes de políticas, ya que el partido en funciones no es moderado o contenido por los socios de la coalición. 49
¿Cómo se elegiría en esta transacción? La literatura reseñada aquí provee algunas respuestas parciales a esta cuestión.
Por ejemplo, los países con una distribución de preferencias polarizada (quizás relacionadas a la distribución de entradas) pueden necesitar más sistemas electorales proporcionales para evitar extremas variabilidades políticas, debido a los cambios en los gobiernos con posiciones extremas. Por otra parte, en los períodos de crisis económica los gobiernos de coalición o de transición pueden ser un obstáculo a la acción política muy necesitada de rapidez.
Claramente, las leyes electorales no pueden ser cambiadas muy frecuentemente: así, los países tienen que hacer una elección relativamente permanente sobre esta transacción. Generalmente hablando, las elecciones hacia los extremos de esta transacción son improbables de ser óptimas.
Como para los déficit presupuestarios, un error hacia la representación proporcional excesiva tendrá probablemente consecuencias más negativas que el error opuesto.
Esto es particularmente verdad si los sistemas electorales proporcionales están acompañados por normas presupuestarias que probablemente no dilaten la disciplina; por ejemplo, un débil Primer Ministro en el Gabinete, o enmiendas ilimitadas en la legislatura.
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49 Para una formulación interesante de estas ideas, ver SPOLAORE (1993). Para una discusión de moderación política en el gobierno de coalición, ver ALESINA y ROSENTHAL (1994). Ver TABELLINI y ALESINA (1990) para algunos resultados de la vinculación entre la distribución de las preferencias del votante y la variabilidad.
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