La economía política del proceso presupuestario en la región andina: el caso de Venezuela

José Manuel Puente, Abelardo Daza, Germán Ríos y Alesia Rodríguez

Prólogo1

Durante la última década, la mayoría de los países andinos implementaron un conjunto de reformas fiscales destinadas a fortalecer las finanzas públicas, mejorar la asignación de recursos y contribuir a la estabilidad macroeconómica. Sin embargo, a pesar de las recientes mejoras en el desempeño fiscal, las finanzas públicas continúan siendo vulnerables, las políticas públicas han sido a menudo procíclicas y la sustentabilidad de la deuda continúa siendo un desafío en la región. Aunque se ha dado considerable atención a las normas fiscales y a la reforma institucional para enfrentar algunas de estas debilidades, existe un creciente esfuerzo por tratar de comprender los resultados de las políticas fiscales desde una perspectiva de economía política.

Comprender el proceso presupuestario como el campo de batalla en donde tienen lugar las decisiones respecto del uso de los fondos públicos y la sociedad enfrenta restricciones y compensaciones respecto del uso de sus recursos es un ingrediente clave para brindar recomendaciones útiles para mejorar la gestión del gasto público en América Latina, y en definitiva incrementar la sustentabilidad, eficiencia y representación del gasto público.

Este estudio presenta el caso de Venezuela. El informe describe los principales actores (formales e informales) involucrados en el proceso de preparación del presupuesto, y presenta pruebas respecto de los principales determinantes políticos y económicos del desempeño fiscal. También discute si los distintos arreglos políticos e institucionales que rigen el proceso presupuestario afectan los incentivos para la composición del presupuesto.

Este estudio es parte del proyecto “La economía política de los países andinos” financiado por el Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (DFID) y está coordinado por Fidel Jaramillo, Asesor Económico Regional del Departamento de Operaciones Regionales 3 (RE3), Ernesto Stein, Economista Principal del Departamento de Investigaciones (RES), y Carlos Scartascini, Economista de Investigación Senior (RES).

Este proyecto complementa otros esfuerzos recientes en este campo: (i) Encuesta de Prácticas y Procedimientos Presupuestarios, lanzado por la OCDE y el Banco Mundial con el apoyo del BID, y (ii) otras iniciativas del BID como el Informe para el progreso social y económico 2006 (IPES) “Comprendiendo la política de las políticas”, y el Proyecto de la Red de Investigación “Instituciones políticas, procesos de formulación de políticas, y resultados políticos” (PMP).

“La economía política del proceso presupuestario: el caso de Venezuela” fue preparado por las siguientes personas: José Manuel Puente (Instituto de Estudios Superiores de Administración, (IESA)), Abelardo Daza (IESA), Germán Rios (CAF), y Alesia Rodriguez, (IESA). Los autores desean agradecer a Gabriel Filc, Michael Penfold, Alfredo Pardo, Alejandro Grisanti, James Alt de los talleres del BID en Bogotá, Quito y Washington por brindar sus útiles comentarios. Un agradecimiento especial para Jesús Bengoechea, (RE3) quien estuvo a cargo de la preparación de esta publicación.

Alicia S. Ritchie

Gerente, Departamento de Operaciones Regionales 3

La economía política del proceso presupuestario en la región andina: el caso de Venezuela

INDICE

Introducción

Marco teórico
La economía política del modelo de renta proveniente del petróleo y la preparación del presupuesto en Venezuela
Caracterización de los resultados presupuestarios
Características de las instituciones políticas, los actores y el proceso de formulación de políticas
Proceso de preparación del presupuesto
Modificaciones del presupuesto en la etapa de aprobación e implementación: una evaluación empírica
Evidencia econométrica

Conclusiones

Bibliografía

Anexos

Introducción

Venezuela, junto con otros países en América Latina, sufrieron una severa reducción fiscal durante el período 1974-1999. El gasto público medido como una parte del PBI cayó del 35% en 1974 a menos del 24% en 1999, proporción que es equivalente a los porcentajes registrados en la década del setenta antes de la crisis del petróleo de 1973-74. La declinación en los términos per cápita fue incluso más drástica, equivalente al 23% en la década del noventa solamente. En cambio, durante el período 1999-2004, el gasto público creció en forma significativa, representando el 34% del PBI en 2004, un nivel equivalente al porcentaje registrado durante las crisis petroleras de la década del setenta.

Durante el mismo período, la emergencia de grandes déficits fiscales fue notable, llevando a la rápida acumulación de deuda pública. El crecimiento de la deuda de Venezuela ha sido uno de los más altos de América Latina. Paradójicamente, creció en forma significativa entre los dos auges del petróleo, elevándose del 9% del PBI en la década del setenta a más del 30% en 2004. De modo similar, a partir de la década del noventa, el servicio de la deuda apareció como un importante componente del presupuesto público (alrededor del 24% del gasto total).

Asimismo, varias medidas y estudios apuntan a problemas importantes en términos de resultados presupuestarios. En este sentido, existen dudas acerca de la sustentabilidad de las finanzas públicas y también cuestiones importantes respecto de la eficiencia del gasto en varias áreas de la acción pública. Por otra parte, existen pruebas en cuanto a que la política fiscal carece de flexibilidad, y usando diversos indicadores, el proceso presupuestario parece tener poca representatividad. En consecuencia, las bases de los presupuestos venezolanos se han visto obstaculizadas con programas que son insostenibles, no adaptables, ineficientes (desvían recursos de usos de alto valor hacia usos de bajo valor), inequitativos/regresivos (redistribuyen los ingresos de grupos de bajos ingresos hacia grupos de altos ingresos), y la asignación de recursos tiende a reflejar las preferencias de los grupos de interés.

También es posible observar cambios más grandes en la composición del presupuesto con el tiempo y frecuentes ajustes en las asignaciones de gasto público en respuesta a cambios políticos y económicos. En la primera parte de 1999, por ejemplo, el presupuesto sufrió siete ajustes diferentes2 equivalentes al 1.5% del PBI. Contradictoriamente, al mismo tiempo el gobierno aumentó el gasto en sueldos dentro del sector público, en las universidades y para los jubilados por el mismo monto de 1,5% del PBI.

Estos hechos dan lugar a diversas preguntas: ¿cómo es posible explicar tales variaciones en el nivel y composición del presupuesto a través del tiempo? Estos cambios ¿están asociados sólo con cambios en las principales variables económicas? ¿Cuáles son los determinantes políticos y económicos de las (re)asignaciones de presupuesto y del desempeño fiscal? ¿Quién hace la política presupuestaria en Venezuela? ¿Cuál es el rol de los distintos actores e instituciones para explicar los resultados presupuestarios?

Este estudio busca responder a estas preguntas y brindar un análisis basado en enfoques positivos y empíricos del proceso de preparación del presupuesto en Venezuela desde 1974 hasta 2004 para comprender las decisiones respecto del gasto presupuestario, y analizar los actores y fuerzas que afectan el resultado. Emprenderemos las siguientes tareas:

Analizar los principales actores (formales e informales) involucrados en el proceso de preparación del presupuesto y explicar cómo forman este proceso.3 Se analizarán tres actores diferentes: el poder ejecutivo, el congreso y los distintos grupos de interés económicos y políticos que influyen en las asignaciones de presupuesto en el proceso ejecutivo-legislativo.
Presentar evidencia econométrica acerca de los principales determinantes políticos y económicos del desempeño fiscal.
Discutir si los distintos arreglos políticos e institucionales que rigen el proceso presupuestario afectan los incentivos para la composición del presupuesto, y cómo se produce esto.

Dos estudios comprenden la base principal sobre la cual se fundamenta este estudio para el análisis del proceso de formulación de la política y el proceso presupuestario en Venezuela. El primero y más relevante es la disertación “La economía política del proceso de preparación del presupuesto en Venezuela, 1974-1999” (Puente 2005); el segundo, es el estudio “Instituciones políticas, procesos de formulación de políticas, y resultados políticos en Venezuela, (Monaldi y otros, 2005).

Se usa una gran cantidad de datos cuantitativos, que cubren un período de 30 años (1974-2004). Esta información es utilizada para medir los cambios en los niveles específicos de presupuesto (propuesto, aprobado y ejecutado), años, programas y áreas del presupuesto. Esta base de datos es también el principal recurso para varios ejercicios econométricos. Se llevaron a cabo diversas entrevistas con responsables de formular políticas y políticos para explorar el papel de los distintos actores y el funcionamiento de los procedimientos formales e informales en el proceso de preparación del presupuesto.

Es posible identificar cuatro hallazgos principales en este estudio. En primer lugar, desde la perspectiva general de formulación de políticas así como la perspectiva de preparación del presupuesto, se identificaron tres subproductos definidos dentro de los años 1974-2004 desde un enfoque tanto cualitativo como cuantitativo, que exhiben las siguientes características principales: El primer período (1974-1988), se caracterizó principalmente por los efectos del primer auge del petróleo y mostró un periodo de fuerte poder presidencial dentro de un sistema cooperativo muy influenciado por un arreglo corporativo en un contexto competitivo político limitado. El segundo período (1989-1999), estuvo marcado por la declinación de los ingresos provenientes del petróleo, y a medida que el poder presidencial se debilitó se hizo evidente el mayor poder del congreso a pesar del sistema no cooperativo y el contexto político fragmentado prevaleciente. El tercer período (1999-2004), fue tipificado como un período de mayor polarización y reforma constitucional, que sentó las bases para un presidente constitucional e informalmente poderoso sin competencia política.

En segundo lugar, en general el poder ejecutivo es el actor principal en el proceso de preparación del presupuesto. El poder ejecutivo tiene una serie de ventajas de negociación respecto del congreso durante el proceso. Sin embargo, las asignaciones presupuestarias también son el producto de la búsqueda de reelección y del poder por parte de los legisladores, como así también la demanda de los grupos de interés. En tercer lugar, además de variables económicas fundamentales, tales como el ingreso proveniente del petróleo, los programas de ajuste macroeconómico y otros, encontramos que las variables políticas tales como el año electoral, el poder del ejecutivo respecto del legislativo, entre otros, son importantes determinantes de las asignaciones de presupuesto y del desempeño fiscal. En cuarto lugar, como lo mostró la literatura de la economía política, las instituciones políticas afectan las ‘reglas del juego’ según las cuales actúan los distintos actores, poniendo restricciones a todo el proceso presupuestario y distribuyendo poder y responsabilidades entre los distintos actores.

El estudio está estructurado del siguiente modo: la sección I discute el marco teórico, mientras que la sección II describe la economía política del modelo de renta proveniente del petróleo y la preparación del presupuesto en Venezuela. La caracterización de los resultados del presupuesto es tratada en la sección III, y las secciones IV y V analizan las características de las instituciones políticas, los actores y el proceso de formulación de políticas. La Sección VI brinda una evaluación empírica de las enmiendas al presupuesto en las etapas de aprobación e implementación y discute los coeficientes de interacción entre el ejecutivo y el legislativo. La Sección VII ofrece evidencia econométrica acerca de los principales determinantes del desempeño fiscal en Venezuela con especial énfasis en la fortaleza relativa del ejecutivo y el congreso. Por último, se presentan algunas observaciones concluyentes.

Marco teórico

Al ocuparse de las cuestiones presentadas en este estudio, el proyecto cruza la frontera entre la ciencia política y la economía. Como en la ciencia política, esta investigación estudia la elección colectiva y los actores e instituciones políticas. Su objetivo es comprender cómo se toman las decisiones presupuestarias, y qué forma los incentivos y restricciones de los distintos actores que toman tales decisiones (Persson & Tabellini, 2000). Pero, al igual que en la economía, este estudio está interesado en último término en los resultados de las decisiones presupuestarias. Desde un punto de vista económico, el presupuesto venezolano solo determina la asignación de más de un cuarto de los recursos totales de la economía, y la combinación de deuda contraída e impuestos recaudados para financiar el presupuesto tiene consecuencias sobre las tasas de interés, los tipos de cambio, las inversiones en capital humano y muchas otras áreas. Por otra parte, resulta claro que la eficiencia económica y la equidad en la presupuestación pueden ser reemplazadas por lo que es políticamente factible, dado que el presupuesto es el resultado de negociaciones entre distintos actores provenientes de diferentes grupos, partes e ideologías que son a menudo diametralmente opuestos. Estos factores sostienen una investigación del gasto del gobierno que es más amplia en alcance que lo que es posible en ciencia política pura o en economía. Este estudio utiliza técnicas de ambas disciplinas para investigar aspectos importantes de la presupuestación pública.

En particular, el enfoque de las instituciones políticas y el marco tanto en Scartascini y Olivera (2003) como en Spiller, Stein y Tommasi (2003) comprende el marco teórico y metodológico usado en este estudio. Las instituciones políticas afectan los resultados de la política de presupuesto a través de su impacto en el proceso de formulación de políticas por el cual se diseña, aprueba e implementa la política de presupuesto. Y la política de presupuesto es el resultado de intercambios complejos entre los actores políticos que participan en el proceso de formulación de políticas. Los rasgos de las políticas presupuestarias resultantes de este proceso dependen de la interacción e incentivos de los actores involucrados en la formulación de políticas y, de este modo, la capacidad de los actores para lograr resultados cooperativos. El hecho de si el funcionamiento del proceso de formulación de políticas facilita u obstaculiza la cooperación dependerá de algunas características clave de este proceso. Estos rasgos, a su vez, dependerán de las instituciones políticas implementadas, tales como el régimen político, las normas electorales, así como las normas que rigen las interacciones entre el ejecutivo y la legislatura, entre otras cosas (Scartascini & Olivera, 2003; Spiller y otros, 2003).

La economía política del modelo de renta proveniente del petróleo y la preparación del presupuesto en Venezuela

La literatura especializada describe a menudo a la mayoría de los gobiernos de países petroleros como “países rentistas” dado que gran parte de sus ingresos proviene de rentas externas. Venezuela es un ejemplo de este modelo de desarrollo por excelencia. El estado ha sido el propietario y el administrador de la renta proveniente del petróleo y en las últimas tres décadas representó más del 80% de las exportaciones totales, el 90% del total del ingreso de los activos extranjeros y el 50% del total del ingreso fiscal. Al mismo tiempo, el petróleo tiene una dimensión política más clara. Una gran fuente de renta concentrada en el ingreso nacional puede moldear las instituciones sociales y políticas de un país. Por lo tanto, esta sección sostiene que no es posible comprender la política presupuestaria de Venezuela sin tener en cuenta el profundo impacto que el petróleo ha tenido en las principales áreas de su economía, las instituciones políticas y la sociedad. En consecuencia, esta sección analiza brevemente la economía política del régimen de formulación del presupuesto dentro de esta nación exportadora de petróleo. Sostiene que el petróleo ha sido el único factor más importante que da forma a la política presupuestaria en el país. Esta sección lleva a una mayor comprensión de la dinámica de la economía política discutida en el resto del estudio.

De acuerdo con Terry Karl (1999), los actores de los estados petrolíferos no se comportan del mismo modo que lo hacen en otros lugares porque simplemente no tienen que hacerlo. Cuando el petróleo es la fuente clave de la riqueza para un estado, este ingreso altera el marco de la toma de decisiones. El petróleo crea una estructura de incentivos perversa que da forma al comportamiento de los actores en el proceso de preparación del presupuesto. El petróleo da forma a las preferencias, las percepciones, y las actitudes y explica, en alta proporción, por qué son probables los déficits fiscales, las altas deudas publicas y otros resultados negativos del presupuesto incluso durante un período de auge. La explotación del petróleo de Venezuela ha sentado las bases para un estado rentista y, en general, una sociedad que busca la renta. Esto ha sido construido sobre un principio de distribuir rentas en donde el estado ha mantenido a los ciudadanos y no los ciudadanos al estado.

En particular, tanto el sector privado como el gobierno han descansado sobre la capacidad dual de extraer rentas y distribuirlas internamente utilizando criterios políticos como un mecanismo central de asignaciones. Grupos de interés políticamente poderosos vinculados directamente con el gasto público, tales como las elites políticas, los burócratas, los sindicatos del sector público y privado (por ejemplo, CTV y FEDECAMARAS) han tendido sistemáticamente a capturar el estado. Por lo tanto, los ingresos provenientes del petróleo han formado fundamentalmente la política venezolana durante décadas, creando un estado rentista legitimado por las prebendas y las circunscripciones electorales arraigadas cuya lealtad continuada ha estado vinculada directamente con los gastos del estado financiados por las rentas del petróleo. En consecuencia, los gobiernos han cobrado las tasas de impuestos más bajas de América Latina y soportado algunas de las ganancias, salarios, controles de precios y subsidios más altos del continente.

Existen dos mecanismos directos específicos a través de los cuales las rentas del petróleo pueden dar forma a la política de presupuesto. El primero es el ingreso fiscal: los impuestos. Cuando los gobiernos obtienen ingresos suficientes de la exportación de petróleo, es probable que graven a su población en forma más leve o que no los graven en absoluto (Ross, 2001: 332). Un segundo mecanismo por el cual las rentas provenientes del petróleo pueden dar forma a la política de presupuesto es a través del gasto: la riqueza del petróleo puede conducir a un gasto mayor y más ineficiente. El ingreso proveniente del petróleo ha dado a los gobiernos venezolanos presupuestos que han sido excepcionalmente grandes e irrestrictos a pesar del bajo ingreso fiscal interno del país. A su vez, y como consecuencia de estos dos mecanismos, los ciudadanos carecen de incentivos para exigir transparencia presupuestaria y rendición de cuentas a su gobierno.

En el escenario rentista que prevaleció en Venezuela, especialmente después del primer auge del petróleo de 1974, los políticos eran más elegibles si prometían brindar más bienes y servicios públicos sin pedir que se aumentaran los impuestos para cubrir sus costos. Entre 1970 y 1981, el gasto público se incrementó en casi 11 puntos porcentuales del 16,3% al 27,4% del PBI, esto se realizó casi sin aumentar la tasa impositiva en el mismo período. Esto fue posible en razón del inmenso ingreso fiscal por el petróleo y la gran proporción del gasto financiado por los préstamos tomados por el gobierno. Los ciudadanos no percibieron los costos del gasto incrementado en muchas áreas o programas porque el ‘petróleo pagaba las cuentas’. Dado que el estado nunca tenía que obligar a su población a aceptar los impuestos como gravámenes regulares y necesarios sobre los intereses privados que debían ser usados para fines públicos, los gobiernos nunca crearon una clara separación entre los recursos públicos y privados, y la relación entre el gasto y los impuestos era muy débil. Por lo tanto, en lugar de aumentar la productividad doméstica y el ingreso por impuestos internos, los gobiernos sostenían a las actividades subsidiadas por el petróleo mientras que evitaban los impuestos. De este modo, los auges petroleros institucionalizaron una estructura presupuestaria que casi inevitablemente condujo a un comportamiento que buscaba la renta por parte del estado, los ciudadanos y la sociedad en general.

En el contexto latinoamericano, Venezuela es un caso significativo por diversas razones. La experiencia venezolana pone a prueba el argumento de que la exportación de petróleo contribuye a un modelo fiscal que difiere sustancialmente de otros países vecinos. En particular, lo que distingue a Venezuela es no sólo la forma en que el país buscó fondos presupuestarios adicionales durante los auges masivos del petróleo de 1974, 1979, 1984, 1990, 1996 y 2003-2004, sino también cómo usó la toma de préstamos como un modo de suscribir un extraordinario nivel de expansionismo del estado, malos manejos económicos, comportamiento de búsqueda de subsidios y de renta de los actores públicos y privados. Lo que también es diferente es el apoyo otorgado a Venezuela por la comunidad financiera internacional para continuar sus insostenibles patrones fiscales muy lejanos de cualquier racionalidad económica porque se trataba de un gran exportador de petróleo. Más que comenzar con un ajuste gradual hacia una nueva realidad, durante muchos años los gobiernos venezolanos pudieron continuar confiando en la deuda externa para financiar los altos niveles de gasto público.

La creencia profundamente enraizada de que Venezuela era rica, como resultado de muchos años de crecientes ingresos y masivos auges del petróleo, socavó cualquier esfuerzo por demostrar lo contrario. La dependencia fiscal del petróleo desarrolló la noción del estado rico sin límites de presupuesto. Al mismo tiempo, los ingresos provenientes del petróleo, y el alto nivel extraordinario del gasto público que facilitaron, ocultaron la debilidad institucional y las ineficiencias de la administración pública durante un período considerable. Asimismo, durante el período regido por el Pacto de Punto Fijo4, los partidos tradicionales5 utilizaron los recursos presupuestarios extraídos de la industria del petróleo como elemento clave para modificar retribuciones y sostener la cooperación política durante muchos años. Diversos autores han discutido esta relación entre las instituciones políticas, el petróleo y sus efectos sobre el sistema de partidos. Terry Karl (1986) ha sostenido que el petróleo era el factor económico que permitía al país crear las condiciones sociales modernas requeridas para la formación de un sistema de partidos coherente. Esto explica el apoyo continuado del pacto institucional que solidificó la transición democrática después de 1958. Según este argumento, sin petróleo hubieran existido pocas posibilidades para la democracia en Venezuela en ese momento (Monaldi y otros, 2004: 10).

Después de las crisis del petróleo de la década del setenta y del enorme ingreso de “petrodólares”, fue un proceso bastante simple distribuir los ingresos provenientes del petróleo a través del presupuesto entre los distintos “buscadores de renta” en la sociedad venezolana. Sin embargo, a medida que se diluía la renta proveniente del petróleo y la sociedad se hacía cada vez más compleja, el proceso de distribución comenzó a colapsar ya sea por falta de recursos, por falta en llegar a importantes partes de la población o por la evidente incapacidad de los partidos políticos en efectuar las entregas. En particular, la declinación de los precios del petróleo durante la década del ochenta y la consecuente caída en el ingreso fiscal del petróleo fueron el origen de la crisis fiscal del estado rentista. Esta declinación en el ingreso fiscal del petróleo, sostenida durante más de dos décadas, representaba de hecho la desaparición del modelo de distribución de la renta proveniente del petróleo que había sido la base de la estabilidad política durante muchos años. Revueltas, intentos de golpe, abstención electoral, la declinación de los partidos políticos tradicionales, y en general, el colapso del sistema político han sido todos las manifestaciones más evidentes del deterioro del modelo. Por lo tanto, no debe sorprender que la declinación del viejo modelo político y social basado en las distribuciones de la ‘renta’ a través del estado coincidiera con una declinación general del ingreso fiscal del petróleo durante las décadas del ochenta y del noventa.

Caracterización de los resultados presupuestarios

Esta sección presenta distintas medidas relacionadas con el desempeño fiscal en términos de sustentabilidad, eficiencia, adaptabilidad y representatividad del gasto público. Muestra que diversas medidas apuntan hacia problemas de sustentabilidad de finanzas pública, existen importantes cuestiones relativas a la eficiencia del gasto en diversas áreas de acción pública, la política fiscal carece de flexibilidad, y usando diversos indicadores, el proceso presupuestario tiene poca representatividad.

Sustentabilidad

Además de mostrar alta volatilidad debido a una gran dependencia de los ingresos provenientes del petróleo, la política fiscal en Venezuela ha mostrado signos de ser insostenible. Varios estudios llevados a cabo durante mediados de la década del noventa y la primera parte del siglo XXI, usando una amplia variedad de indicadores de sustentabilidad fiscal, ilustraron que la deuda del país no puede ser reembolsada en el futuro sin cambios radicales en la política fiscal y económica.

A partir de la década del setenta, la deuda pública creció considerablemente y los déficits fiscales se hicieron crónicos. Por ejemplo, durante el período 1990-2002, el saldo fiscal total del sector público consolidado no financiero registró 5 superávits y 8 déficits, que oscilan desde –13,2% del PBI al 7,2% del PBI. Además, la deuda pública total fue del 23% del PBI en 1998 al 35% del PBI en 2002, principalmente en razón de un importante incremento en la deuda interna. El cuadro 1 muestra el déficit fiscal y el déficit público para los períodos estudiados.

Cuadro 1

Indicadores de Deuda y de Déficit

	70’s	80’s	90’s	00-04
Saldo fiscal* (% del PBI)	-0,3	-3,8	-3,2	-3,7
Deuda pública, total (% del PBI)	18,9	48,8	44,1	33,9
Deuda pública, interna (% del PBI)	5,5	6,5	6,2	12,1
Deuda pública, externa (% del PBI)	13,4	42,3	37,9	21,8

* Excluye ingreso de capital

Fuente: Ministro de Hacienda

Calculando un simple indicador de sustentabilidad de la deuda, el índice Blanchard6, Ríos (2003) encontró que el bajo crecimiento del PBI y el alto costo de la deuda pública eran las principales causas de la falta de sustentabilidad de la deuda en el caso de Venezuela. Según estos cálculos y supuestos, para alcanzar la sustentabilidad, el gobierno necesita incrementar el saldo primario fiscal en 1,4% del PBI. Este resultado es susceptible a las variaciones en el crecimiento del PBI y las tasas de interés. Llegó a la conclusión de que las políticas conducentes a un crecimiento más alto y a los cambios en el perfil de la deuda podían contribuir a mejorar la sustentabilidad de la deuda pública.

Estos resultados son confirmados por análisis llevados a cabo por García y otros (1997), el Banco Mundial (2002) y el Fondo Monetario Internacional (2004). Para confirmar aún más estas conclusiones y usando datos recogidos de los análisis cuantitativos y econométricos realizados en este estudio, se respondió a la metodología sugerida por Hakkio y Rush7 (1991). Este ejercicio fue llevado a cabo para Venezuela para el período 1968-2003 y se halló que durante el período bajo estudio, la política fiscal venezolana estaba en una trayectoria insostenible.

En resumen, todos los estudios revisados y todos los cálculos efectuados para este estudio (usando distintas medidas y bajo diferentes supuestos) muestran que las cuentas fiscales venezolanas no son sustentables en un escenario inercial y que el gobierno necesita constantemente aplicar ajustes financieros para satisfacer sus obligaciones. Para lograr la sustentabilidad en el mediano y largo plazo, es necesario una profunda revisión de la estructura de ingresos, los gastos y la deuda y, lo que es más importante, encontrar mecanismos para aislar la política fiscal de la volatilidad provocada por los cambios abruptos en los ingresos provenientes del petróleo.

Eficiencia

La eficiencia de la política fiscal es medida como la capacidad de lograr los objetivos establecidos por el gobierno en sus distintos planes a través de un conjunto de herramientas disponibles (ingresos, gastos, deuda, etc.). Para evaluar el desempeño del sector público es también importante analizar cuán lejos están las medidas de las autoridades del mejor modo de brindar bienes y servicios públicos en términos de costos y producción. Dada la gama de bienes y servicios públicos, el análisis de la eficiencia es llevado a cabo usando ejemplos específicos en las áreas de gastos de capital y sociales. Más específicamente, se presentarán los casos de infraestructura y educación.

Venezuela ha sido conocida por tener una de las mejores redes de infraestructura en comparación con el resto de América Latina. Por ejemplo, el país marcha muy bien en la región respecto de indicadores tales como la ampliación de carreteras y caminos (95.155 Km. de los cuales 32.300 Km. son rutas pavimentadas) y el número de puertos y aeropuertos per cápita (CONAPRI, 2002). Sin embargo, la inversión en infraestructura ha declinado en forma considerable en los años recientes y la falta de mantenimiento ha deteriorado muchos de los bienes y servicios públicos en esta área. Según el CONAPRI (2002), la inversión en infraestructura fue de un máximo de alrededor del 3,5% del PBI en 1977 hasta cerca del 0,5% del PBI en 2000. Las principales razones para esto han sido el empeoramiento en la situación económica desde la década del ochenta y los perversos incentivos de los responsables políticos y legisladores para recortar los gastos de capital en lugar del gasto corriente en tiempos de crisis y de ajuste financiero.

El desglose entre los distintos componentes económicos del presupuesto, y en particular entre los gastos corrientes y de capital, nos permite analizar los efectos a largo plazo de las decisiones presupuestarias en términos de eficiencia. Una pregunta pertinente es: los gobiernos venezolanos, durante la retracción fiscal de las últimas dos décadas ¿hicieron los recortes necesarios pero dolorosos en el gasto corriente mientras protegían el gasto de capital para promover el crecimiento económico y la eficiencia o siguieron la conveniencia política e hicieron lo contrario?

Una tendencia clave en la clasificación económica del presupuesto fue un agudo recorte en los gastos de capital y aumentos en los gastos corrientes (como porcentajes tanto del PBI como del gasto total). En particular, el enorme incremento en el gasto corriente es un indicador significativo del patrón distorsionado seguido por el gasto público en años recientes. Este se incrementó sustancialmente como porcentaje del PBI durante la década del setenta, yendo del 12,3% en 1974 al 14,3% en 1980; para 1999 fue un 50% más alto que en 1974 (17,1% del PBI). En cambio, el gasto de capital disminuyó del 7,3% en 1974 al 3,4% del PBI en 1999. En muchos años, el gasto corriente solo sobrepasó el valor anual del ingreso fiscal por petróleo, patrón que se convirtió en rasgo permanente en la segunda parte de la década del ochenta y durante todos los noventa. El Cuadro 2 muestra la clasificación del gasto por años seleccionados.

Cuadro 2

Clasificación del Gasto Público

(% del PBI)

	1974	1984	1994	2004
Gastos corrientes	12,32	16,94	16,61	20,40
Gastos de consumo	6,13	5,63	5,13	5,86
Sueldos y jornales	5,15	4,9	4,29	4,67
Compras de bienes y servicios	0,98	0,73	0,84	1,19
Transferencias corrientes	5,79	5,63	6,93	10,75
Gastos de capital	7,35	3,32	3,39	5,94
Inversión directa	2,86	1,1	0,59	0,45
Transferencias de capital	4,49	2,22	2,8	5,49
Aplicaciones financieras	15,49	4,39	2,234	2,80
Total	36,16	24,65	22,234	29,14

Fuente: Puente, 2005

Asimismo, las partidas de capital están en competencia con los gastos corrientes, que son regulares y recurrentes. Los gastos de capital se pueden demorar, su tiempo exacto no es generalmente importante en el corto plazo; los gastos corrientes, por su naturaleza, tienen que ser pagados en forma regular. Diferir proyectos intensivos en capital, como por ejemplo nuevos hospitales públicos y autopistas, es mucho más fácil que despedir a empleados públicos o demorar los pagos de deuda. Esta respuesta es compatible con el punto de vista que dice que los tomadores de decisiones políticas se concentran en general en el corto plazo y desestiman en demasía el futuro. Por otra parte, consideraciones de economía política sugieren que cortar el gasto público, tales como salarios y gasto de consumo es a menudo difícil porque tales gastos benefician a grupos de interés políticamente influyentes (por ejemplo, empleados del sector público y al ejército). Del mismo modo, cualquier alcance para incrementar el gasto siguiendo el ajuste tiende a beneficiar a estos mismos grupos. En consecuencia, el estancamiento relativo o la reducción en el gasto de capital y las inversiones en Venezuela parecen reflejar la sustitución política hacia pagos de transferencias políticamente más importantes y otros rubros de gasto corriente. Como resultado de este fenómeno que ha resultado en inversión insuficiente en bienes de capital públicos, hoy en día la economía de Venezuela es menos eficiente y tiene cada vez más dificultades para crecer y desarrollarse.

Otro ejemplo que ilustra la ineficiencia en el uso de los recursos públicos se encuentra en el sector educación. Dentro del total de gastos sociales, la educación ha recibido la porción más grande, alcanzando un promedio de alrededor del 5% del PBI desde 2000 de una media de alrededor del 4% del PBI en la década del noventa. A pesar de los altos gastos en la educación, un estudio realizado por el Banco Mundial (1999) muestra que indicadores clave tales como inscripción en la escuela primaria, tasas de abandono, y cobertura de educación secundaria y primaria están por debajo de los estándares latinoamericanos. Asimismo, la mayoría del gasto es asignado para pagar sueldos, jornales y gastos administrativos mientras que hay importantes brechas en la provisión de otros insumos tales como capacitación de docentes, libros y otros materiales que son parte integrante del sistema de buena educación. Por otra parte, la calidad de la educación sigue siendo baja, y existen varias disparidades en la asignación de los recursos dentro del sector. Por ejemplo, existe un prejuicio hacia la financiación de la educación terciaria en detrimento de la educación primaria y secundaria.

Estos casos ejemplifican que existen serios problemas de eficiencia y equidad en la asignación y ejecución del presupuesto venezolano. Muchas de las cuestiones descriptas aquí se pueden generalizar a otras áreas de acción del sector público y traducirse en el diseño e implementación del presupuesto. Queda claro que el suministro de bienes y servicios públicos está lejos de alcanzar las metas establecidas por el gobierno y contribuye poco a mejorar las condiciones de vida de los venezolanos.

Adaptabilidad

Para determinar la adaptabilidad del presupuesto venezolano, se toman en cuenta dos aspectos. En primer lugar, la respuesta de la política fiscal a los ciclos económicos podría arrojar luz a la capacidad del gobierno para mitigar las reducciones o expansiones del PBI. En general, es conveniente que el gobierno mantenga una postura de política fiscal contra cíclica para aliviar las crisis económicas inesperadas. En segundo lugar, las principales rigideces presupuestarias legales y políticas son responsables de determinar qué porción del presupuesto puede ser usada libremente por el ejecutivo.

Si una política fiscal es contra cíclica, entonces el gobierno puede ahorrar en períodos de auge económico y usar los fondos ahorrados en tiempos de recesión. Para el caso de Venezuela, Ríos (2003) aisló las cuentas fiscales de los ciclos económicos y los cambios en los precios del petróleo para obtener un balance fiscal estructural. Encontró que incluso cuando se suprimen las principales fuentes de crisis de las cuentas fiscales, las mismas permanecen muy volátiles, lo que podría ser un indicio de una política fiscal procíclica. Para explorar la cuestión aún más, Ríos estimó el impulso fiscal8 y lo comparó con la brecha entre el PBI corriente y el PBI potencial9. Encontró que cuando el PBI corriente está por encima del PBI potencial, en general, el impulso fiscal es positivo y cuando el PBI corriente está por debajo del PBI potencial, la mayoría de las veces el impulso fiscal es negativo. Esto confirma que la política fiscal en Venezuela es casi siempre procíclica. Otros estudios, tales como García y otros (1977) y el Banco Mundial (2002), obtuvieron resultados similares.

El segundo aspecto a tomar en cuenta es la parte de presupuesto que se puede asignar libremente una vez que se restan del presupuesto los requisitos legales y los gastos corrientes que son muy difíciles de recortar (por razones políticas o financieras). Por ejemplo, en 2003 las pre-asignaciones legales y contractuales ascendieron al 52% del presupuesto, y si se agregan los sueldos y jornales para los empleados públicos y las asignaciones para el pago de intereses, entonces el margen para la gestión fiscal es incluso más limitado10.

En conclusión, las pruebas presentadas aquí muestran que el presupuesto venezolano carece de adaptabilidad cuando es confrontado con cambios inesperados en las condiciones económicas. Esto es porque la mayor parte del tiempo la política fiscal es procíclica y el gobierno exacerba las crisis de la actividad económica. Por otra parte, los requisitos legales del presupuesto y los gastos corrientes difíciles de reducir ascienden a una parte considerable del presupuesto total, que impide que el gobierno ajuste la política fiscal cuando enfrenta un ambiente económico cambiante.

Representatividad

Existen diversas definiciones de representatividad de la política fiscal que se pueden encontrar en la literatura. Una definición se refiere al alcance en el cual la asignación de recursos refleja la preferencia de la población en general o de grupos de interés organizados. Otra definición se relaciona con el proceso de planificación por el cual se asignan los recursos públicos. Por último, se puede asociar a la asignación regional de recursos dependiendo de factores tales como población, ingreso y tasas de pobreza.

Con respecto a la primera definición, en Venezuela las preferencias de la población son canalizadas a través del sistema electoral, aunque los grupos de interés particulares influyen en la asignación de recursos ejerciendo presión en el nivel del ejecutivo y del legislativo. Algunos gobiernos regionales han implementado el presupuesto participativo, y los ciudadanos pueden tener algo que decir en cuestiones presupuestarias, en especial aquellas que afectan a sus comunidades. Sin embargo, esta práctica ha estado bastante limitada. Además, cada nuevo gobierno está obligado a presentar al comienzo de su período un plan nacional, que contenga las prioridades y políticas que fueron prometidas durante la campaña electoral. Sin embargo, muchas veces este es un ejercicio de naturaleza conceptual con poca participación de parte de la sociedad civil o los grupos organizados. Asimismo, no existe evaluación formal de la implementación del plan.

En algunos casos, los grupos de interés poderosos pueden influir en la asignación de recursos para su beneficio. Tal es el caso de las universidades. Un rasgo importante del gasto en educación es su concentración en la educación superior. El preescolar y la educación primaria, que en 1999 representaban el 80,9% de todos los estudiantes inscriptos en los sistemas de educación, recibieron sólo el 11,5% del presupuesto total para educación. Por su parte, la educación superior representaba solamente el 12,6% de los estudiantes inscriptos durante el mismo período y recibió un 40% del presupuesto. La alta y creciente concentración de los gastos de educación durante las dos últimas décadas ha dado como resultado que el gasto educativo tenga un alto componente regresivo. Esta situación es muy difícil de cambiar porque las universidades son un grupo de interés poderoso y organizado.

Características de las instituciones políticas, los actores y el proceso de formulación de políticas

La dependencia económica del petróleo por parte de Venezuela ha tenido impacto en el escenario institucional, los procesos de formulación de políticas y los resultados de política pública, especialmente el proceso presupuestario y sus resultados dado que el presupuesto es uno de los principales mecanismos a través de los cuales se distribuye el ingreso del petróleo. No obstante, los cambios en las condiciones económicas y de ingresos provenientes del petróleo no son la única explicación de las modificaciones en las distintas etapas del proceso presupuestario entre 1974 y 2004. Asimismo, los cambios en las reglas del juego y en el funcionamiento de las instituciones políticas han jugado un papel significativo en tales variantes.

Basado en el marco metodológico en Scartascini y Olivera (2003) y Spiller, Stein y Tommasi (2003), se desarrollará un análisis de los determinantes institucionales del juego político que afecta los incentivos y restricciones de los principales actores políticos con influencia sobre el proceso de preparación del presupuesto durante el resto de este estudio. Monaldi y otros (2005) es usado como referencia principal para la descripción de los arreglos institucionales generales y el proceso de formulación de políticas en Venezuela.

Las reglas del juego político que influyeron en el marco institucional de Venezuela variaron dentro de período 1974-2004. Asimismo, las restricciones e incentivos políticos que afectaron a los actores políticos, influyeron en el proceso de formulación de políticas y los subsiguientes resultados políticos presentan diversas tendencias. En las dos últimas décadas las políticas públicas en Venezuela se pueden caracterizar en general como de muy baja calidad.

Para establecer un marco analítico que se adapte a la diferenciación del caso venezolano, a los fines de este estudio el período 1974-2004 es separado en tres sub-períodos (1974-1988, 1989-1998, 1999-2004), caracterizados ampliamente como:

Primer Período (1974-1988) – Fuerte poder presidencial dentro de un sistema cooperativo muy influido por un arreglo corporativo en un contexto competitivo político limitado.

Segundo Período (1989-1998) – Poder presidencial debilitado y congreso más fuerte dentro de un sistema no cooperativo y un contexto político fragmentado.

Tercer Período (1999-2004) – Presidente constitucional e informalmente poderoso sin competencia política.

Estos períodos son descriptos y analizados por separado, como así también en forma conjunta, para desarrollar un mejor conocimiento de la dinámica involucrada en el proceso de preparación del presupuesto.

Primer Período (1974-1988)

El marco institucional durante el primer período 1974-1988) estaba asentado en el Pacto de Punto Fijo y en la Constitución de 1961 (Monaldi y otros, 2004). Un presidente constitucionalmente débil pero informalmente poderoso garantizaba a los principales líderes partidarios el veto sobre los principales cambios políticos. Altos grados de cooperación entre partidos, incentivos para partidos disciplinados y centralizados en el sistema electoral, elecciones presidenciales celebradas junto con todas las elecciones legislativas, falta de funcionarios regionales elegidos, y falta de experiencia de los legisladores en el proceso de toma de decisiones son también otros de los cimientos institucionales fundamentales de este período.

Este período comprende los últimos quince años de consolidación democrática en Venezuela, y bajo la perspectiva teórica de Spiller, Stein y Tommasi (2003), se puede tipificar como teniendo un ambiente que conduce a la cooperación política dada la participación de pocos actores políticos, actores estables (juego repetido) y baja participación en el poder. Se privilegió la estabilidad por sobre la flexibilidad o la eficiencia y un arreglo político de dos partidos similar a un cartel que había evolucionado desde 1958 entre los dos partidos principales (AD y Copei) se convirtió en un esquema que para fines del período 1974-1988 estaba exacerbado. Los partidos minoritarios tales como el MAS tenían garantizado el acceso a pequeñas prerrogativas para mantenerlos “adentro” del sistema, pero no tenían un papel importante respecto de la formulación de políticas. También se incorporaron formalmente arreglos corporativistas que se usaron como vehículos para canalizar a través de conexiones de grupos de interés. De este modo, los acuerdos concurrentes incluían la organización paraguas de los sindicatos (Confederación de Trabajadores de Venezuela – CTV) y grupos de empresas (Fedecámaras) como así también la iglesia católica y el ejército. De los jugadores principales, el único grupo explícitamente excluido era el partido comunista (PCV). Los dos partidos principales (AD y Copei) controlaban generalmente el liderazgo del Congreso, y con algunas pocas excepciones también han influido mucho en los principales grupos corporativistas. Los líderes de los partidos eran bastante poderosos con roles fuertes: permanecían en sus cargos por plazos relativamente largos, casi todos ellos eran miembros del Congreso siguiendo largas carreras legislativas, tenían un significativo control sobre los nombramientos del congreso y decidían cómo votaba el partido en el congreso. Tales arreglos corporativistas permitían al presidente llevar a cabo consultas políticas con un reducido número de actores. El papel marginal de la legislatura en el proceso de formulación de la política se ponía en evidencia por el predominio de los acuerdos políticos negociados entre el presidente, los líderes de los partidos nacionales y los grupos corporativistas más importantes que, dada la disciplinada delegación partidaria en la legislatura, estos arreglos, de ser necesario, eran transformados en ley. Era común que el congreso delegara la autoridad legislativa en el presidente.

El favorable escenario del petróleo durante parte de este período hizo de la distribución de los ingresos provenientes del petróleo un elemento político clave, influyendo también en el proceso de preparación del presupuesto. Los auges del petróleo formaron distorsiones políticas a medida que la abundancia tornaba al poder ejecutivo en más poderoso y la mayor participación en el poder daba lugar a que se efectuaran desvíos del comportamiento cooperativo, amplificando los incentivos para la corrupción y el comportamiento ineficiente.

La estabilidad, coherencia y cierta construcción de capacidades políticas observadas antes de 1974 comenzaron a declinar durante 1974-1988. Se desenmarañaron ciertos procesos políticos y la ineficiencia en varias áreas se hizo demasiado evidente. No obstante, un número de áreas clave, tales como la industria petrolera y el banco central, preservaron todavía capacidades para formular políticas de relativa buena calidad.

Desde la perspectiva del proceso de preparación del presupuesto, el Presidente tenía amplios y significativos poderes, que combinado con un acuerdo político bipartidario dentro de un arreglo corporativista, dio como resultado un limitado número de actores que interactuaban a través de las distintas etapas del proceso presupuestario. El poder presidencial fue fuertemente ejercido en la asignación de los recursos presupuestarios a fin de mantener la cooperación política (reelecciones de congresistas y recursos dirigidos hacia poderosos grupos de interés), pero a la larga se convirtió en un esquema insostenible.

Por último, es importante mencionar que los Presidente que querían restringir el gasto y mantener la disciplina presupuestaria en la década del setenta y durante una importante parte de la década del ochenta pudieron lograr este objetivo en la medida en que pudieran depender de un amplio y disciplinado apoyo en el congreso. Sin embargo, estas mismas condiciones, paradójicamente, ayudaron a otros presidentes a acelerar el gasto. Por lo tanto, la estabilidad de las instituciones y el sistema político no implicaron necesariamente la disciplina presupuestaria y la experiencia venezolana ha sido un buen ejemplo de esto, en particular durante las décadas del setenta y del ochenta.

Cuadro 3. Formulación de políticas y proceso de preparación del presupuesto

1974-1988	1989-1998	1999-2004
PMP y BMP institucionalmente cooperativo Declinación y caída de la cooperación –fragmentación política Debilitamiento de la cooperación – fragmentación política, inestabilidad, formulación de políticas partidarias y confrontación Bajo número de jugadores clave – permitida la consulta presupuestaria con actores muy limitados Presidente Líderes de los dos principales partidos políticos (AD y Copei) Líderes de sindicatos pico (CTV y Fedecámaras) BMP Volátil Mayor número de actores frag-mentados y polarizados – nuevos actores: autoridades regionales recientemente elegidas y nuevos partidos políticos con significativa participación en el congreso. Costos más altos de las transacciones Mayor participación en el poder Presidente fuerte – constitucional e informalmente poderoso con fuerte concentración de poderes e importante rol en el proceso presupuestario Actores estables (juego repetido) Costos más altos de las transacciones Muchos cambios en los poderes formales e informales Baja participación en el poder Bajas participaciones en el poder Debilitamiento de las instituciones y en la rendición de cuentas Presidente poderoso – constitucionalmente débil pero informalmente poderoso, importante poder en BMO, y fuertes poderes partidarios, control sobre las altas rentas del petróleo, derechos para designar miembros del gabinete y gobernadores regionales. Presidente más débil – pérdida de control sobre el presupuesto y los gobernadores, influencia reducida en el congreso, necesidad de coalición política. Declinación en el ingreso por petróleo. Declinación en la calidad de la gobernabilidad – mayor rotación del gabinete Arreglos políticos – Dos partidos tipo cartel Sistema de partidos – declinación en la disciplina, fragmentación. Debilitamiento de la legislatura – dado el rol más fuerte del presidente y la fuerte disciplina dentro de los miembros del partido del gobierno Sistema de partidos – altamente centralizado, disciplinado y no fragmentado. Inestabilidad institucional






Líderes partidarios – largas permanencias en sus cargos con control sobre los nombramientos en el congreso, y muchos eran miembros del congreso. Poder más fuerte de la legislatura – a pesar de la fragmentación y la polarización.
Alta cooperación entre partidos		Fuente: Análisis propio que se basa en gran medida en Montaldi y otros, 2005.
Legislatura marginalizada – controlada principalmente por los dos principales partidos políticos.

Segundo Período (1989-1998)

Este segundo período, en contraste con el anterior, se caracterizó por múltiples actores (actores subnacionales entre muchos otros), alta volatilidad electoral e inestabilidad institucional. Durante este período la democracia en Venezuela comenzó a desconsolidarse y los acuerdos cooperativos declinaron. El arreglo político anteriormente vigente se fracturó y condujo a una mayor fragmentación política, un poder presidencial más débil y una influencia más fuerte en el congreso para la formulación de políticas, particularmente en el proceso presupuestario. Los costos de las transacciones se incrementaron y los resultados presupuestarios se deterioraron en forma significativa.

El poder presidencial se debilitó y la introducción de elecciones regionales en 1989 activó el sistema federal formal que había estado históricamente dormido. El ascenso del federalismo transformó a los partidos políticos porque aumentó el número de las pugnas electorales y de la competencia. La no coincidencia entre las elecciones regionales y presidenciales y la posibilidad de reelegir gobernadores y alcaldes dio a nuevos actores políticos regionales la oportunidad de ganar independencia respecto de las autoridades nacionales. A pesar de las modificaciones del sistema de la legislatura en 1993, desde una representación proporcional pura hasta un sistema de miembros mixtos de representación proporcional personalizada, el sistema continuó siendo globalmente proporcional. En 1993, los incentivos de la fragmentación política crecieron y la declinación en la disciplina partidaria fue cada vez más evidente. De este modo, la inestabilidad institucional y política se convirtió en la norma.

La presencia de muchos actores fragmentados y polarizados cambió el escenario político, y un proceso volátil puso en evidencia el debilitamiento de la cooperación. Con grados variables de poderes formales e informales, aparecieron nuevos actores clave, tales como el ejército, los grupos de la sociedad civil, y las autoridades regionales.

El incremento sustancial en el costo de la transacción, reflejado por la multiplicación de los actores políticos pertinentes en el nivel nacional y regional, hizo más difícil que los jugadores políticos se comprometieran en forma creíble y alcanzaran el acuerdo político en ambientes más informales. Paradójicamente, a pesar del incremento en los jugadores políticos, la legislatura jugó un rol más significativo durante este período. Una conexión electoral más estrecha de los legisladores con sus votantes hizo a los legisladores más especializados y menos disciplinados respecto de los líderes partidarios y los partidos que los nominaron. Emergieron grupos legislativos independientes que fueron el resultado de la separación de algunas facciones de los partidos políticos consolidados. La dependencia por parte de los partidos políticos nacionales de las alianzas partidarias se incrementaron durante este período, y los gobernadores titulares podían mover los socios más fácilmente para asegurar la reelección, incrementando su independencia de los partidos originales.

La declinación en los poderes presidenciales se vio fuertemente influida por la introducción de las elecciones regionales, y se hizo evidente por su pérdida de control durante parte del presupuesto (dada la asignación constitucional a las regiones), y sobre el nombramiento y despido discrecional de los gobernadores. Asimismo, la vigencia política de los presidentes se vio reducida por la combinación de un ingreso fiscal proveniente del petróleo reducido y las reformas orientadas al mercado que limitaron los subsidios y redujeron las oportunidades para la búsqueda de renta (Villasmil y otros, 2004). Una figura presidencial más débil redujo la influencia del poder ejecutivo en el proceso legislativo, muy evidente en el proceso de preparación del presupuesto. En 1998, con el objeto de reducir el efecto que la potencial victoria aplastante por parte de Chavez podría tener sobre la legislatura, el congreso aprobó la separación (por primera vez) de las elecciones legislativas y presidenciales de ese año. No obstante, generó la fragmentación política más grande en la historia de Venezuela.

Tercer Período (1999-2004)

La revolución de Hugo Chavez y la nueva constitución de 1999 caracterizaron al tercer período (1999-2004), por un significativo efecto sobre el panorama institucional y político: presencia de un presidente poderoso, mayor concentración de poder, mayor participación en el poder, debilitamiento de la responsabilidad, inestabilidad política, polarización, aceleración de la confrontación política, formulación de política partidaria y cooperación política debilitada. A pesar de una mayor polarización, el poder se consolidó dentro de un partido político. Muchos poderes formales e informales cambiaron durante este período, y la declinación del control civil o la relevancia por sobre el ejército se convirtió en uno de los rasgos más salientes después de la elección de Hugo Chávez.

El poder del congreso en el proceso presupuestario declinó, y si bien las facultades presidenciales se vieron fortalecidas y el poder ejecutivo retomó su rol más fuerte respecto del proceso presupuestario, comparado con el primer período, esta vez el presidente ejerció su poder dentro de un contexto político no competitivo.

La gobernabilidad y la calidad institucional declinaron, reflejado en muchos casos por la reversión de varias reformas implementadas durante administraciones previas, el incremento en la rotación del gabinete, y una percepción deteriorada acerca de muchas instituciones públicas. Un ejemplo ha sido la pérdida de credibilidad experimentada por la Suprema Corte, que contrasta con casos de independencia judicial exhibido en años anteriores, como por ejemplo el juicio político al presidente Pérez en 1992. El Banco Central y el Consejo Nacional Electoral (CNE) experimentaron una pérdida similar de credibilidad.

Durante el segundo y tercer período (1989-1998 y 1999-2004), el progresivo deterioro en la calidad de los rasgos de la política pública se tornaron evidentes dado el incremento en la volatilidad, la incoherencia y la desinversión en las capacidades políticas. El éxito de las reformas en áreas específicas, tales como la apertura del petróleo y la privatización, y la presencia de equipos tecnocráticos capaces tuvieron poca vida durante estos períodos, dada la inestabilidad política y la falta de capacidad del Estado.

Proceso de preparación del presupuesto: actores y etapas

El principal propósito de este estudio es comprender el proceso de presupuesto en Venezuela destacando el papel de actores con influencia sustancial respecto del presupuesto. Sin embargo, dado que la política presupuestaria puede depender de las complicaciones de la toma de decisiones, es importante comprender todo el proceso de formación del presupuesto y, en particular, estar al tanto de la estructura y operación. El objetivo de esta sección es describir los actores involucrados en el proceso de preparación del presupuesto, su relación entre sí, los poderes formales e informales que poseen y cómo tienden a ejercerlos a través de las distintas etapas.

Actores en el proceso de preparación del presupuesto

Las elecciones interdependientes de una pluralidad de actores con capacidades específicas, percepciones y preferencias respecto de los resultados son parte de cualquier proceso de preparación del presupuesto, y Venezuela no es una excepción. Es probable que ningún actor pueda determinar el resultado en forma unilateral, aunque algunos podrían tener influencia más fuerte sobre el poder. Por lo tanto, lo que juega un papel crucial al final es la “constelación de actores”11, definida como el conjunto de actores que están concretamente involucrados en una interacción política en particular – proceso presupuestario en este caso- y el nivel de conflicto potencial o colaboración que podría estar presente en cualquier momento. La multiplicidad de actores involucrados tiene diversos niveles de poderes e incentivos que pueden cambiar con el tiempo según los cambios en la influencia política como así también el marco institucional y ciertas reglas de contratación.

En el caso de Venezuela, existen tres actores globales principales que serán descriptos y analizados en esta sección: el Ejecutivo, el Legislativo, y el conjunto de diversos actores informales –como por ejemplo grupos de interés que incluyen partidos políticos, entre otros. No obstante, después del proceso de descentralización posterior a 1989, los gobiernos subnacionales se convirtieron en un actor influyente, pero no necesariamente tan importante como los otros tres actores mencionados.

Dentro de cada grupo, tres son subconjuntos de jugadores con diversos grados de roles formales y poderes informales. Casos como el poder judicial, que cumple un rol formal en la fase de evaluación y control del proceso presupuestario, exhiben poderes limitados en términos reales y no serán incluidos en esta sección.

Poder Ejecutivo

En el sentido amplio, la influencia del poder ejecutivo incluye el poder del Presidente y de las distintas instituciones del poder ejecutivo: Ministerio de Planeamiento y Desarrollo (CORDIPLAN), el Ministerio de Hacienda, la oficina de impuestos SENIAT, la OCEPRE, unidades presupuestarias de oficinas de sectores públicos, oficina central del personal, y la oficina central de estadísticas, entre otros. No obstante, en la preparación de la propuesta de presupuesto por el poder ejecutivo, tuvieron lugar importantes interacciones con otras instituciones del sector público, como por ejemplo el Banco Central de Venezuela, y con empresas del sector público, como la empresa petrolera –PDVSA- que juega un papel muy influyente en la estimación de los ingresos provenientes del petróleo y del precio del petróleo en la etapa de propuesta presupuestaria.

El Presidente y su Gabinete

Hasta 1999, los Presidente en Venezuela eran elegidos por un período de 5 años sin posibilidades de reelección inmediata, y podían postularse para el cargo después de 10 años de su término presidencial anterior. Se experimentaron dos casos de postulaciones por segunda vez bajo ese esquema en Venezuela, con implicancias interesantes respecto de su poder frente al poder legislativo, dada la tendencia hacia la fragmentación política que el país comenzó a experimentar hacia fines de la década del ochenta. El primer caso fue en 1989 con la elección de Carlos Andrés Pérez, que se postuló bajo su partido político tradicional AD y fue elegido con el 53% del voto popular.12. Pérez sobrevivió a un golpe, pero dada la fragmentación política en el país en ese momento, e incluso con el control del 48% de las bancas del congreso por parte del partido del gobierno, enfrentó dificultades para aprobar muchos puntos de su agenda política –cuestiones presupuestarias entre ellos- y se le inició juicio político en 1992.

El segundo caso de la reelección de un ex presidente tuvo lugar en 1994, cuando Rafael Caldera ganó con un grupo de coalición que incluía su partido político recientemente formado, Convergencia, que logró individualmente sólo el 17% del voto popular y el 13% de las bancas en el Congreso13. Su débil situación legislativa en términos de apoyo del partido creó condiciones para un mayor número de concesiones y procesos de negociación. El incremento en partidos políticos activos en el congreso, particularmente durante el período 1994-1999, incrementó el proceso negociador entre el congreso y el ejecutivo durante las negociaciones para la preparación del presupuesto, y puso en evidencia la postura más débil del Ejecutivo.

En el proceso presupuestario, el Ejecutivo tiene el poder formal del presentar una propuesta de presupuesto al congreso que –después de posibles enmiendas al presupuesto propuesto- la aprueba. De este modo, el poder del partido del gobierno en el congreso se convierte en una variable importante. En general, los procedimientos son cruciales, pero en particular los procedimientos de votación, porque establecen quién tiene influencia sobre el documento final del presupuesto, como así también cuándo y cómo. Por lo tanto, la proporción de bancas controladas por el partido del gobierno –o el grupo de coalición- fue esencial durante la etapa de un mayor número de partidos efectivos en el congreso (1989-2000). Hasta 1989, el Presidente –si bien constitucionalmente débil- tenía fuerte poder en cuestiones políticas, pero el cambio evidente en la distribución del poder en el Legislativo cercenó y limitó la influencia del presidente sobre muchas cuestiones políticas, en particular sobre el proceso de preparación del presupuesto. No obstante, el poder ejecutivo tiene la facultad formal de poner un presupuesto en mora en vigencia en caso que el congreso no apruebe la propuesta.

En cuanto al Gabinete, además de CORDIPLAN y el Ministerio de Hacienda –que tienen un activo papel formal e informal en todo el proceso presupuestario- otros ministerios también tienen un papel formal, la mayoría por el hecho que están obligados a presentar los proyectos de los ministerios que podrían requerir financiación externa. Algunos ministerios tienen mayor poder informal que otros para influir en las asignaciones de presupuesto. La influencia informal de determinado ministro sobre el Ministro de Hacienda o los analistas del OCEPRE respecto de la solidez de sus necesidades y propuestas presupuestarias es un aspecto importante del proceso de preparación del presupuesto, dado que podría afectar la asignación final de recursos entre los ministerios. Además, un aspecto importante es que la posible falta de influencia de un ministro podría afectar significativamente su credibilidad dentro de su ministerio e incluso entre sus colegas, afectando su postura política.

Siguiendo los procedimientos formales, después de las deliberaciones en el Gabinete Económico, el Presidente en el Consejo de Ministros tiene la responsabilidad de aprobar la propuesta de presupuesto definitiva y dirimir cualquier conflicto no resuelto respecto de las asignaciones de gasto que podrían surgir entre los organismos individuales y el OCEPRE. Bajo estas condiciones, el poder del presidente en la etapa de formulación del proceso presupuestario también se ve equiparado por la influencia de ministros clave, que podrían exhibir una importante influencia debido a sus roles funcionales específicos, preocupaciones de interés propio respecto de la subsistencia organizacional y política, el crecimiento los nuevos nombramientos y el progreso en la carrera.

La figura constitucional e informalmente más fuerte del presidente después de 1999, combinado con un congreso casi hegemónico –representado por el partido político del gobierno- ha implicado una aprobación de rutina por parte del legislativo a la propuesta del presupuesto o cambios en el mismo por parte del ejecutivo.

Principales Ministerios: Hacienda y Planeamiento

El Ministerio de Hacienda es uno de los principales actores en la coordinación del proceso de preparación del presupuesto. CORDIPLAN –ministerio de planeamiento- es el principal responsable de preparar el Plan de la Nación durante el primer año de una administración dada. El plan describe las pautas generales asentadas en la política presupuestaria. Dado que los necesarios pronósticos de las variables macroeconómicas y el uso estratégico sistemático de macro proyecciones que subyacen en el presupuesto son responsabilidad exclusiva del Ejecutivo, los responsables de CORDIPLAN y del Ministerio de Hacienda se unen para estimar tales subproyectos. El Ministerio de Hacienda –del que depende la autoridad impositiva SENIAT- fija las estimaciones de los ingresos por impuestos. Hasta 1999, antes de que se promulgaran las nuevas reglamentaciones de presupuesto y finanzas públicas, era responsabilidad de CORDIPLAN y de la Oficina de Crédito Público del Ministerio de Hacienda elaborar la primera versión de la Ley de Endeudamiento para los programas y proyectos (Ley Paraguas), que era usada por OCEPRE para fijar el nivel de gasto presupuestario definitivo en el presupuesto propuesto. A partir de 1999, aunque CORDIPLAN y el Ministerio de Hacienda son todavía responsables por cualquier estimación de deuda, el proceso sigue ahora el esquema asentado en el LOAF.

Aún cuando el Ministerio de Hacienda es formalmente la figura central para coordinar el proceso presupuestario, durante 2002-2003 el Ministerio de CORDIPLAN jugó un rol más central en el proceso14. Aunque el objetivo era usar el presupuesto como una herramienta de planeamiento a mediano plazo, el contexto político –basado en una figura presidencial directriz- alteró cierta dinámica entre los actores y ha convertido al presupuesto más en una herramienta contable con una fuerte influencia política. Dada la agenda política, la composición del presupuesto tendía a verse significativamente influida por las preferencias del presidente por los programas sociales y otros requisitos de gastos más que por ciertos criterios analíticos respecto de la eficiencia, la efectividad y la sustentabilidad del gasto. Al igual que en períodos anteriores, el éxito de ciertos ministerios para obtener fondos extra se basaba en su poder de influencia, pero en este caso no tanto debido a su proximidad con el Ministro de Hacienda o el Ministro de CORDIPLAN, como era el caso en años anteriores, sino en su proximidad con el siguiente nivel superior del Gobierno: el Presidente.

OCEPRE, Organismos del Gobierno y entidades públicas

Los organismos gubernamentales, dirigidos principalmente por el responsable del mismo y su personal de presupuesto, juegan un importante rol formal en el proceso de preparación del presupuesto dado que proporcionan a OCEPRE las estimaciones preliminares del presupuesto del ramo que deberán quedar asentadas en la propuesta total de presupuesto del gobierno. Los analistas de presupuesto en los organismos juegan un papel como comunicadores de prioridades políticas y algunos tienen facultades discrecionales. El estrecho contacto entre OCEPRE y los organismos apunta a brindar a la oficina de presupuesto una mejor comprensión de las necesidades de presupuesto de los organismos a pesar del hecho que los organismos tienden a inflar los pedidos y el OCEPRE tiende a solicitar reducciones. De este modo, el responsable del OCEPRE y sus analistas con sus estimaciones para políticas de desarrollo, nivel, composición y orientación del ingreso y el gasto, como así también las principales prioridades a niveles sectoriales, regionales e institucionales tienen una fuerte influencia sobre la propuesta final de presupuesto. No obstante, OCEPRE tiene poco control efectivo sobre las proyecciones del ingreso proveniente del petróleo y no proveniente del petróleo, ya que ésta es una prerrogativa celosamente guardada por PDVSA y SENIAT.

Entre las muchas responsabilidades como oficina de presupuesto OCEPRE determina los niveles de gasto global después de usar pronósticos macroeconómicos brindados por CORDIPLAN y el Ministerio de Hacienda; lleva a cabo sesiones de revisión de presupuesto durante la etapa de formulación; revisa y consolida los presupuestos de las entidades individuales; establece las decisiones de asignación definitivas; revisa –en coordinación con CORDIPLAN- el primer proyecto del Plan Operativo Anual y la Exposición de Motivos del presupuesto presentado al Congreso: y durante la etapa de ejecución, puede diferir o cancelar parte de la autoridad de las oficinas operativas si los ingresos fueran menores que las expectativas o se experimentaran demoras en el gasto.

Legislativo

Toda la acción legislativa sobre el presupuesto propuesto comienza en el Comité de Finanzas, con el presidente y los miembros del Comité como poderosos actores que pueden tener gran influencia en la forma del presupuesto definitivo. Aunque otros comités puedan emitir su opinión en las cuestiones presupuestarias respecto de sus tópicos particulares, en general no se involucran directamente en la discusión del presupuesto. En una entrevista, Francisco Rodríguez, Director del OAEF durante la administración Chavez, expresó que en realidad el Comité de Finanzas –en general- tomó decisiones presupuestarias sin consultar comités temáticos; de este modo, una de las negociaciones políticas más grandes llevadas a cabo entre los partidos una vez que se eligió un nuevo congreso fue la elección del presidente y otros miembros del Comité de Finanzas.

El Congreso tiene la facultad de cambiar prioridades y agregar o recortar obras públicas, pero no puede alterar los niveles totales de gasto. Asimismo, los legisladores pueden objetar las estimaciones de ingresos y los pronósticos macroeconómicos, y solicitar al Ejecutivo su revisión o ajuste. Este patrón fue más común durante el segundo período estudiado, cuando el Congreso tuvo una postura más fuerte. Los presupuestos complementarios pueden ser promulgados por el legislativo, y dado que éstos tienden a ser supervisados con menor cuidado durante los debates legislativos que el presupuesto inicial aprobado, son un canal para el gasto excesivo y la indisciplina presupuestaria. El uso excesivo de estas facultades por el Congreso y sus implicancias son analizados en mayor detalles en las siguientes secciones.

Durante el primer período bajo estudio (1974-1988), el partido del gobierno tenía mayoría en el congreso y también presidía el Comité de Finanzas. Dicho control, aparejado con una fuerte disciplina partidaria puso de manifiesto un período de poder legislativo débil, y la unidad de objetivos entre el ejecutivo y el legislativo minimizaba la “separación de poderes” entre las cámaras y el Presidente. Antes del proceso de descentralización de 1989, el Senado no tenía un poder de veto significativo en la formulación de políticas, pero incluso después de 1980 el poder del Senado era todavía débil. En el proceso de preparación del presupuesto, el Senado generalmente ratificaba –después de cualquier debate necesario- la aprobación del presupuesto por parte de la Cámara baja.

Desde 1989 hasta 1999 –el segundo período bajo estudio- la fragmentación política en el Congreso, el desmoronamiento visible de la estrecha disciplina partidaria, y un vínculo cada vez más débil entre el partido político del gobierno con mayoría en el Congreso y sobre el Comité de Finanzas, fortalecieron el papel del legislativo, en particular respecto del proceso presupuestario y la composición del gasto. Después de la constitución de 1999, el cambio de una legislatura bicameral a una unicameral introdujo un nuevo conjunto de dinámicas formales e informales, que en muchos casos se ha visto exacerbada por un control casi hegemónico del partido del Gobierno en el Congreso y en el Comité de Finanzas. Las colaboraciones de los partidos políticos dentro y fuera de su seno variaron con un debilitamiento de la cooperación entre los partidos políticos pero una mayor cooperación dentro del partido, en especial dentro del partido gobernante.

Las intensas actividades de presión de los congresistas para lograr incrementos en el gasto así como un reclutamiento de funcionarios del ejecutivo para promover las enmiendas necesarias ponen de relieve, en muchos casos, el gran nivel de poder informal del legislativo. Los congresistas, al igual que los ministros gastadores, podrían proponer modificaciones que beneficiarán a sus votantes o grupos de interés en caso de no internalizar los costos presupuestarios asociados con estas medidas. Con la eliminación del Senado como la representación geográfica en la legislatura, muchos congresistas han asumido informalmente parte de los roles de los senadores anteriores para fortalecer los lazos con ciertos gobernadores y -dado el poder más fuerte del ejecutivo- tratar de influir en muchos ministros gastadores para promover mayores asignaciones para ciertas actividades regionales y funcionales que ratificarán en último término durante la etapa de aprobación legislativa.

Grupos de interés

Muchos grupos de interés que buscan tratar de proteger su “renta” en la asignación del presupuesto tienen diversos grados de poder sobre la composición de los niveles de gasto, afectando significativamente la inercia y las rigideces presentes en las asignaciones presupuestarias. Los actores informales, tales como los empleados del gobierno y otros que perciben beneficios del presupuesto, presionan políticamente para obtener aumentos más grandes o evitar reducciones de la asignación de recursos, agregando fuerza a cualquier tensión política o conflicto no resuelto en las distintas etapas del proceso presupuestario.

Existen fuertes grupos de presión en el legislativo, y en su mayoría operan a través de tres grandes grupos: los sindicatos, los grupos políticos con influencia general y con suficiente peso electoral –tanto en las elecciones públicas como desde adentro- y con autoridades políticas, especialmente en AD y COPEI durante los primeros dos períodos analizados, y posteriormente en el MVR.

Los partidos políticos y los políticos en general, con su tendencia hacia los resultados a corto plazo que podrían darles una postura política mejorada, tienden a presionar en distintas etapas para la asignación de recursos a proyectos, sectores o regiones geográficas específicos de su interés. El uso de “crédito adicional” –analizado en la siguiente sección- se debe muchas veces a presiones de diversos grupos de interés y sus aliados dentro del gobierno para la aplicación de fondos extra a actividades que podrían haber sido recortadas de ciertas áreas durante las etapas de propuesta y aprobación del presupuesto.

Un ejemplo de un grupo de interés que también ha influido mucho en el proceso presupuestario –en particular en la implementación del presupuesto- es el sector del ejército. La presión ejercida por este grupo se ha hecho evidente por el gran peso de los proyectos militares en crédito público, dependiendo tales inversiones de presupuestos complementarios y, antes de 1999, también a través de la Ley de Endeudamiento (Ley Paraguas).

Los gobiernos subnacionales

En Venezuela –desde la reforma de descentralización en 1989- los gobiernos subnacionales se convirtieron en un nuevo actor en el proceso presupuestario y legislativo total, aunque no tan influyente como los otros jugadores clave mencionados. El cambio de un esquema basado en gobernadores “designados” y removidos libremente por el presidente (1958 a 1989), a un esquema de funcionarios “elegidos” (desde 1989) incrementó el significado de los gobiernos subnacionales y redujo su estigma como agentes del gobierno central. Las elecciones de gobernadores tuvieron un efecto profundo y no intencional en el sistema de partidos venezolanos AD y COPEI. Parte de su mayor poder –ganado por gobernadores a lo largo del tiempo- es que se han convertido en contendientes líderes de elecciones presidenciales.

Se ha sostenido que una estructura federal constitucional podría ser un factor relevante en el rol de los gobiernos subnacionales, pero como se menciona en Monaldi (2005), el factor pertinente no es si la constitución define al país como federal, sino si las instituciones específicas (federales o no), y la estructura partidaria, establecen incentivos y oportunidades para que los gobernadores ejerzan influencia en el proceso nacional de formulación de políticas.

La influencia de los gobiernos subnacionales en el congreso, en particular a través del senado, se ve incrementada en el caso que los distritos para elecciones de senadores y gobernadores sean el mismo –como ocurre generalmente cuando hay una cámara territorial (Senado), y fue el caso de Venezuela hasta 1989- porque el potencial de conexión electoral entre los gobernadores y senadores tiende a ser mayor, especialmente si las elecciones son concurrentes. No obstante, según lo expresado en Monaldi (2005), la constitución de 1999 cambió el marco institucional que podía promover tales conexiones, porque cambió la legislatura de bicameral a unicameral y limitó la posible concurrencia de las elecciones15. Venezuela se convirtió en una excepción de la típica caracterización de los países federales, en los que hay dos cámaras en la legislatura y una de ellas –llamada generalmente Senado- está basada en la representación territorial más que en la población16.

Una vez descriptos y analizados los principales actores en el proceso presupuestario, la descripción de sus vínculos con las etapas en la siguiente sección darán una perspectiva más abarcadora para comprender el proceso presupuestario total y sus resultados.

Etapas en el proceso de preparación del proyecto

En el proceso presupuestario las organizaciones designadas y las personas tienen responsabilidades definidas que deben ser llevadas a cabo dentro de un cronograma dado. En Venezuela, este proceso es establecido y controlado por el marco legal (la constitución, la ley de presupuesto orgánico, leyes especiales y normas del proceso legislativo). El proceso presupuestario se puede dividir en cuatro etapas que involucran varias actividades, negociaciones y actores: una etapa de planeamiento del ejecutivo, una etapa de aprobación por parte del congreso, una etapa de implementación por parte del ejecutivo y la etapa de evaluación y control (cuadro 4). A fin de comprender el mecanismo del proceso presupuestario y el alcance para un cambio en los procedimientos presupuestarios, es importante tomar las cuatro etapas en cuenta, y en particular el conjunto de incentivos y restricciones a las que están sujetos los diferentes actores17 en cada etapa (Milesi-Ferreti, 1996:8).

Cuadro 4. Etapas del proceso de preparación del presupuesto venezolano

Acciones

Etapa de formulación

Formulación de los objetivos y pautas del presupuesto
Preparación de las ofertas del presupuesto
Recopilación del proyecto de presupuesto
Conciliación
Finalización de la propuesta de presupuesto
Debate, enmienda y voto de la propuesta de presupuesto
Conciliación entre las cámaras alta y baja
Aprobación por parte del gobierno
Ejecución del ley de presupuesto
Cambios del presupuesto durante el año

Etapa de aprobación

Etapa de implementación

Etapa de evaluación y control

Fuente: Versión modificada basada en Von Haguen y Harden, 1995 (Puente, 2005)

Etapa de formulación

Esta etapa consiste en el proyecto de la ley de presupuesto por parte del gobierno. Comienza varios meses antes del inicio del ejercicio fiscal pertinente y finaliza con la presentación de un proyecto de presupuesto al Congreso. Involucra la fijación de pautas, ofertas para asignaciones presupuestarias de los distintos departamentos de gastos, ministerios y oficinas, la resolución de conflictos entre los intereses de gastos del Ejecutivo, y el proyecto del presupuesto de ingresos.

La formulación del presupuesto lleva entre tres a cinco meses y participan casi todas las instituciones del ejecutivo: OCEPRE, unidades de presupuesto de las oficinas del sector público, el Ministerio de Planeamiento y Desarrollo (CORDIPLAN), el Ministerio de Hacienda, el Contralor General, la Oficina Central de Personal, la Oficina Central de Estadística y el Banco Central de Venezuela. El proceso culmina con la presentación del presupuesto ante el congreso. Sin embargo, la participación de estas instituciones en el proceso de preparación podría resumirse y asociarse con uno de los cuatro ‘actores’ primarios. Ellos son, en orden de aparición, los responsables de organismos gubernamentales, el OCEPRE, el presidente y el congreso.

El inicio del presupuesto comienza con el desarrollo de una Política Presupuestaria Previa. La misma define las orientaciones, prioridades, normas y procedimientos a los cuales todas las instituciones del sector público se deben ajustar. Existen dos modos prácticos y paralelos de cómo supervisar las tareas de formulación de la Política Presupuestaria Previa (AVPP. 1995: 206). Uno de ellos consiste en la preparación de un presupuesto preliminar realizado por cada institución pública para su presentación ante el OCEPRE. El responsable del organismo y su personal presupuestario, con todas las estimaciones presupuestarias a mano, trata de coordinar estas partes para formar las primeras estimaciones presupuestarias aproximadas para todo el organismo. Este método tiene la ventaja de conocer de modo preciso las aspiraciones y necesidades de las distintas oficinas. Sin embargo, la misma ventaja se convierte en una desventaja porque las aspiraciones de las instituciones superan normalmente las posibilidades financieras, que luego obligan a los gobiernos a realizar reducciones sustanciales. Estas reducciones, al no estar enmarcadas dentro de una orientación global de la política presupuestaria, carecen de coherencia.

La segunda forma paralela de definir la Política Presupuestaria Previa consiste en que el OCEPRE proporcione a los jefes de oficina una estimación proyectada aproximada de qué pueden esperar en su presupuesto total. Sobre la base de estas cifras proyectadas, los administradores del organismo desarrollan estimaciones de gastos de las categorías del subprograma que van a permanecer dentro de las restricciones presupuestarias totales. Estas estimaciones de presupuesto son presentadas luego por los jefes de las oficinas a los responsables de los departamentos o ministerios y, las decisiones de asignación definitivas son realizadas por el OCEPRE.

Al comienzo del proceso presupuestario también es necesario pronosticar algunas variables macroeconómicas. Las proyecciones macroeconómicas que subyacen en el presupuesto son responsabilidad exclusiva del ejecutivo, incluyendo la del ingreso proveniente del petróleo, que normalmente representa más de la mitad del ingreso fiscal total. Basado en las proyecciones macroeconómicas realizadas por CORDIPLAN y el Ministerio de Hacienda, el OCEPRE determina el nivel global de gasto que se ‘debería’ alcanzar sin implicancias macroeconómicas adversas, dado los ingresos esperados y el nivel de déficit que se puede financiar con seguridad. Sin embargo, existen indicios que en la práctica los gobiernos han desarrollado un uso estratégico sistemático de los pronósticos macroeconómicos, que en su mayoría responden a un conjunto de diferentes incentivos políticos y económicos dadas las condiciones existentes en ese momento. Los desvíos significativos (tanto hacia arriba como hacia abajo) de las oscilaciones prevalecientes de tales variables no se podrían explicar por el argumento de los cálculos equivocados. Esta percepción de un uso estratégico de los pronósticos es confirmada normalmente con posterioridad a la aprobación del presupuesto, cuando el impacto real y las implicancias se tornan evidentes en la etapa de ejecución. Por ejemplo, respecto de las proyecciones del precio del petróleo, ha habido casos de sobre o sub estimación, como por ejemplo en los años 1998 y 2004 (cuadro 5). En 1998, dado el bajo nivel de los precios del petróleo la sobrestimación de la canasta de petróleo venezolano respondió en mayor grado al hecho implícito que el gobierno estaba tratando de reducir la brecha entre el ingreso fiscal y los gastos. Como para 2004, en el contexto de precios del petróleo muy altos, la subestimación de la canasta de petróleo puso de manifiesto la estrategia del ejecutivo de reducir el nivel del ingreso fiscal proyectado como para canalizar la diferencia en el ingreso real a través de procesos que usualmente permitían un uso más discrecional de tales fondos extra (por ejemplo, presupuestos complementarios).

Igualmente, durante el período 1994-2004 en la mayoría de los casos el crecimiento económico se ha visto sistemáticamente exagerado, la inflación subestimada y, a excepción de períodos bajo el control del tipo de cambio, el tipo de cambio proyectado ha estado constantemente por debajo del tipo real.

Cuadro 5. Variable Macroeconómicas Estimadas y Reales 1994-2004.

AÑO	PBI Tasa de crecimiento (%) estimada	PBI Tasa decrecimiento(%) real	Inflación (%) estimada	Inflación (%) real BCV	Tipo de cambio Bs/US$ estimado	Tipo de cambio Bs/US$ Real/final	Precios petróleo (US$/Bl) estimados	Precios petróleo (US$/Bl) reales	Ingresos estimados	Ingresos reales
1994			26,0	70,8		170	15,00		1.330.913	1.676.700
1995	0,00	4,00	20,0	56,6	180,00	290,00	12,00	14,71	2.369.798	2.452.588
1996	2,00	-0,20	28,0	103,2	465	476,50	13,50	13,50	3.440.265	6.766.585
1997	4,00	6,40	25,3	37,6	472,00	504,25	14,00	14,00	7.825.655	10.307.001
1998	5,50	0,29	15,9	29,9	546,00	564,50	15,50	10,57	11.243.899	9.971.593
1999	2,80	-5,97	20,0	20,0	638,00	648,25	12,50	16,04	11.742.929	13.063.037
2000	2,20	3,69	17,0	13,4	687,00	699,75	15,00	25,91	17.878.137	20.557.495
2001	4,50	3,39	11,0	12,3	725,00	763,00	20,00	20,21	23.214.303	23.327.869
2002	4,16	-8,90	10,0	31,2	770,00	1401,25	18,50	20,80	26.443.129	26.563.928
2003	3,70	-7,70	28,6	27,1	1602,00	1600,00	18,00	25,76	41.600.427	38.392.633
2004	6,54	17,9	26,0	19,2	1.920,0	1920,00	20,00	33,1	49.950.884	62.187.407

Fuente: OCEPRE y BCV. Cálculos propios.

Por ejemplo, el congreso de Venezuela aprobó el presupuesto 1998 en diciembre de 1997 bajo el supuesto que habría: (i) 5,5% de crecimiento económico; (ii) US$ 15,50 como precio promedio del petróleo; y (iii) 15% de inflación. Estos supuestos parecieron ser demasiado optimistas, dado que el crecimiento económico durante 1998 era en realidad una reducción económica del 0,3%, los precios del petróleo era de solamente US$ 10,57 y la inflación era del doble de la pronosticada. De igual modo, en 2002 los pronósticos macroeconómicos también reflejaron sobre y sub estimaciones significativas en relación con los valores reales. El presupuesto económico supuso un crecimiento económico del 4,1%, un precio promedio del petróleo de US$ 18,50 y un 10% de inflación, mientras que la economía experimentó una reducción del 8,9%, los precios promedio del petróleo alcanzaron los US$ 20,8 y la inflación fue tres veces más alta alcanzando el 31,2%.

Figura 1. Ingresos fiscales estimados y reales. 1994-2004

⁯ Ingresos estimados ⁯ Ingresos reales

Fuente: OCEPRE

El punto en común en todos estos períodos es que la política ha representado una parte significativa del problema y el proceso no ha sido completamente técnico y objetivo. Sin duda, la falta de transparencia y la posibilidad de manipulación usando, en la mayoría de los casos, proyecciones económicas demasiado optimistas han permitido que los intereses políticos se convirtieran en un factor en el proceso presupuestario.

En general, estos pronósticos no son presentados con un análisis de riesgo o de sensibilidad, no están sujetos a validación pública, y en general difieren de las expectativas del mercado. Esto sugiere que los gobiernos han usado los pronósticos en forma estratégica. Además de ser usados para proyecciones presupuestarias, los pronósticos macroeconómicos por parte del gobierno afectan las expectativas de los agentes económicos. Por lo tanto, una explicación adicional plausible para este comportamiento sería tomar en cuenta los distintos objetivos del gobierno respecto de las metas tanto presupuestarias como macroeconómicas y la influencia de los pronósticos sobre las expectativas privadas (Abuelafia y otros, 2005).

En muchos años, y especialmente en años de fuerte recesión como 2002 y 2003, el gobierno tenía incentivos para tratar de influir en las expectativas anunciando altos pronósticos de crecimiento. En años en los que los modelos macroeconómicos en CORDIPLAN predijeron un crecimiento negativo, las autoridades políticas insistieron en presentar pronósticos de crecimiento positivo. Asimismo, dado las restricciones presupuestarias de estos años, el ejecutivo requirió pronósticos de alto crecimiento e ingresos para poder presentar un presupuesto sin proponer recortes de gastos para el congreso. Estos recortes de gastos requeridos se podrían implementar fácilmente más tarde en la etapa de instrumentación del presupuesto. De allí que la conveniencia política y los incentivos económicos promovieran una sobrestimación sistemática del crecimiento en estos años.

De igual modo, como lo muestra la Figura 1 entre 1994 y 2004, los pronósticos en muchos años subestimaban los ingresos totales del gobierno nacional. Los pronósticos de ingresos totales durante 2001 y 2002 estuvieron cerca de los reales, pero seguían estando subestimados. Esta tendencia general se revirtió solamente en 1998 y 2003. En particular, en el año 2003 los recursos totales fueron sobrestimados en alrededor del 20% a pesar de pronósticos más bajos en los precios del petróleo, pero la economía experimentó una fuerte reducción económica atribuida parcialmente a los efectos retrasados de la huelga nacional impredecible a fines de 2002. En 2004, los ingresos y los precios promedio del petróleo fueron nuevamente subestimados, y si bien la inflación real estuvo por segundo año consecutivo por debajo de lo esperado, fue uno de los pocos años en los que el crecimiento económico sobrepasó el crecimiento esperado, y por una diferencia significativa.

Por otra parte, las proyecciones de ingresos optimistas, en particular el ingreso fiscal que no pertenece al petróleo, han demostrado un componente estratégico clave e igualmente significativo de la política detrás del proceso presupuestario. Los cambios en los incentivos para una sobre o sub estimación de tales ingresos se han visto fuertemente influidos por el contexto económico total y el entorno político, y han sido normalmente sujeto de debate dentro del gobierno. Durante la década del noventa, en un escenario de bajos niveles de los precios del petróleo, la tendencia más común fue la sobrestimación del ingreso fiscal no correspondiente al petróleo a pesar de la evidencia coherente de una capacidad de recaudación más baja del SENIAT. Las razones de tales proyecciones optimistas incluían mostrar una brecha más pequeña entre los ingresos y gastos ordinarios, especialmente dada la tendencia del congreso a recortar las necesidades de nivel de deuda presupuestado.

Una nueva práctica se ha desarrollado en forma más reciente. El gobierno tiene incentivos para ser optimista al pronosticar ingresos extraordinarios y pesimista al estimar los ingresos ordinarios. La razón de esto es que si los ingresos ordinarios son relativamente bajos en comparación con los ingresos extraordinarios, el gobierno, por ley, podría transferir menores recursos a la administración local dado que la transferencia es una proporción fija de los ingresos ordinarios.

Es importante señalar, como se mencionara antes, que las proyecciones de ingresos provenientes del petróleo y no provenientes del mismo son prerrogativas de PDVSA y SENIAT. Por lo tanto, en lugar de que OCEPRE influya en los ingresos, estos se han visto influidos por las medidas tomadas por OCEPRE.

Cuando las proyecciones macroeconómicas y los principales límites de las políticas socioeconómicas basadas en el pronóstico de PDVSA y de SENIAT están definidos, se realiza un primer proyecto del ingreso fiscal ordinario del presupuesto. De este ingreso se deriva el cálculo de las asignaciones legales. De igual modo, con esta información se llevan a cabo las primeras estimaciones (pre-cuota) de los gastos recurrentes de los ministerios y otras oficinas de la administración pública.

Recuadro 1. Rigidez del presupuesto

La rigidez del gasto del gobierno central ha sido otra característica de los presupuestos públicos venezolanos durante las últimas décadas. Una proporción importante del gasto público corresponde a las “Asignaciones Legales” que constituyen compromisos establecidos en la constitución y en la legislación que destinan muchos ingresos a fines específicos.

Además de las asignaciones legales hay otro componente de rigidez dado por los sueldos y jornales y el servicio de la deuda. Aunque estos gastos no son considerados asignaciones legales oficialmente, son “contractualmente” y “políticamente” imposibles de reasignar. Esto impone una considerable restricción al esfuerzo fiscal global del gobierno central. Dado que los gobiernos subnacionales no han usado todos sus poderes para recaudar impuestos, una gran parte de sus ingresos (cerca del 100%) proviene del gobierno central, haciéndolos dependientes de la transferencia intergubernamental. En tales circunstancias, el criterio del gobierno para reorientar el gasto de acuerdo con las prioridades de la política pública se ve seriamente limitado.

La suma de las asignaciones legales, los sueldos y jornales y el servicio de la deuda figuran en el cuadro 1. Representan una aproximación a la rigidez del presupuesto. Por ejemplo, estos gastos alcanzaron el 55,7% de los ingresos totales en el presupuesto del año 1999, dejando disponibles para el ejecutivo Bs. 6.445.776 millones para orquestar una política presupuestaria coherente conectada con las pautas estratégicas del estado.18

En particular, el sistema venezolano de transferencias a los estados está compuesto principalmente por el Situado Constitucional, la Ley de asignaciones económicas especiales (LAE) y el Fondo intergubernamental de la descentralización (FIDES). El primero asigna los ingresos ordinarios del Gobierno Central (según la ley, debería estar ubicado entre el 15 y el 20% de estos ingresos excluyendo las regalías de los hidrocarburos). La segunda redistribuye regalías (con un mínimo del 20% de los ingresos del gobierno central) que deberían ser asignadas a los estados en el 70% de donde están ubicados los yacimientos. El tercero es una combinación integrada con aportes presupuestarios. A su vez, los estados deberán distribuir un monto específico de los recursos que reciben las municipalidades.

Se estima que alrededor de la mitad de los ingresos del gobierno subnacional está relacionada con el petróleo. Para mediados de los noventa, un porcentaje importante de los ingresos del petróleo (independientemente de los precios internacionales) había sido destinado para ser transferido a los gobiernos locales y regionales. Según se explicó más arriba, el sistema de transferencia ataba el ingreso del gobierno a las entidades subnacionales a través de complejas reglas, creando un escenario nacional para la competencia respecto de las rentas. Bajo presión política, basado en parte en las difundidas expectativas acerca de los futuros ingresos provenientes del petróleo, los gobiernos ignoraron las normas para las transferencias, y las asignaron a estados sin capacidad adecuada, mientras que la transferencia de responsabilidades a los gobiernos subnacionales quedaba muy por detrás de la transferencia de ingresos. Asimismo, el destino de fondos ha reducido la flexibilidad presupuestaria del gobierno central, inmovilizando los incrementos del gasto durante las ganancias extraordinarias del petróleo y forzando recortes drásticos en los costos operativos en períodos de baja.

En el caso venezolano, la inercia y las rigideces de las asignaciones presupuestarias se pueden explicar como el producto directo de la presupuestación de alto crecimiento y la estrategia de algunos grupos para proteger su ‘renta’ en el siguiente presupuesto. En el período de trece años que va de 1991 a 2004, las expectativas de asignaciones de altos presupuestos se institucionalizaron en la toma de decisiones respecto del presupuesto a través de las asignaciones legales (Cuadro 1). Cada año se autorizaron nuevos programas, usualmente a bajos niveles iniciales, en la expectativa que los futuros recursos fueran suficientes para crecer. Los empleados del gobierno y aquellos que recibían beneficios del presupuesto se acostumbraron a grandes incrementos anuales (o por lo menos el mismo nivel en términos reales), llegando a verlos, en último término, como una cuestión de derecho (por ejemplo, política habitacional19 y Situado Constitucional).

Los grupos de interés y sus aliados dentro del gobierno se hicieron sensibles a cualquier sugerencia de que sus sectores políticos particulares podrían ser vistos menos favorablemente que otros, y estuvieron listos para defenderse de las bajas en sus participaciones. De este modo, con el tiempo, grandes proporciones del incremento anual (especialmente ingresos provenientes del petróleo) llegaron a estar “congelados” y fueron usados para los gastos que eran obligatorios.

Cuadro 1. Pre-asignaciones legales del presupuesto

Pre-asignaciones legales

Rubro Fuente de financiamiento

Situado constitucional 20% del ingreso fiscal ordinario

Fondo de prestaciones sociales 1% del ingreso fiscal ordinario

Rectificaciones 0,5% – 1% del ingreso fiscal ordinario

I.V.S.S. 1,5% del total de salarios pagados por la Administración Pública

SENIAT …………………………………………..3% -4% del ingreso administrado por SENIAT

FIDES 15% – 20% del ingreso fiscal proveniente del IVA

LAE 24% proveniente de las regalías provenientes del petróleo

Ley de política habitacional 5% del ingreso ordinario descontado Situado Constitucional

Sistema de Justicia ………………………………Máximo del 2% del ingreso fiscal ordinario.

Fuente: Puente, 2005

Cuadro 2. Rigidez del presupuesto. Pre-asignaciones legales y contractuales, 1991-2004 (Millones de bolívares)

CONCEPTO		1991		1993		1995		1997		1999	2001	2003	2004
Legales y contractuales		344.450		457.910		1.315.598		4.654.602		6.410.018	19.932.879	21.624.394	23.315.579
Situado constitucional		106.217		166.132		434.310		1.777.957		1.852.070	3.166.316	4.890.639	7.488.181
Fondo interg.para la descentralización		0		962		10.528		292.456		473.992	602.872	855.628	1.356.765
Asignaciones económicas especiales								69.533		271.906	587.172	1.120.690	1.774.550
Ley de política habitac.		25.751		15.066		86.057		257.151		246.888	521.795	970.914
Fondo de prestaciones sociales		4.248		8.503		21.310		65.000		56.564	57.949	242.729
F.I.V.				11.500
IVSS		4.275		7.316		8.266		9.919		43.170	73.086	220.872
INCE				571		483		0		0	0	0
SENIAT		0				14.448		32.518		112.000	237.616	368.437
Sistema de justicia											305.897	542.811	748.818
Rectificaciones presup.		5.930		5.909
Servicio de deuda		198.020		241.951		740.196		2.150.069		3.353.427	5.380.177	17.411.674	12.947.665
Sueldos y jornales		128,677		203.283		378.603		1.211.401		1.702.023	3.598.441	6.283.752	9.580.552
TOTAL RIGIDO		473.127		661.193		1.694.201		5.766.003		8.112.041	14.523.320	27.908.146	33.896.531

Presupuesto	801.257		1.100.718		2.808.188		10.667.554		14.557.817		28.079.215	41.613.125	60.505.058
Total flexible	328.130		439.525		1.113.987		4.801.551		6.445.776		13.555.895	13.704.979	26.608.527
% Total rigidez gasto	59,0%		60,1%		60,3%		55,0%		55,7%		51,7%	67,1%	56,0%

Fuente: OCEPRE

Asimismo, los políticos en general tienen una tendencia a preocuparse más por problemas inmediatos que por consideraciones de largo plazo. En consecuencia, se pueden ver tentados a adoptar dispositivos presupuestarios dudosos en el corto plazo. Por ejemplo, la asignación para el sistema de justicia, creada en la década del noventa, conduciría inevitablemente a un informe requiriendo más dinero dentro de los próximos años o se podría aprobar un nuevo organismo u oficina del gobierno. En forma similar, los aumentos en los gastos se podrían programar con cuidado. En 1992, se programó el inicio de una asignación legal para el Instituto venezolano de los seguros sociales, IVSS, de modo que costaría solamente 5.550 millones de bolívares en el primer año, pero trece años después este programa cuesta 748.818 millones (Cuadro 2). Las asignaciones legales también pueden ser vistas como una consecuencia no intencional de adaptación al ambiente de las altas expectativas de grupos específicos y la necesidad de proteger su ‘renta’ en futuros presupuestos.

En paralelo con tales proyecciones macroeconómicas, CORDIPLAN y la Oficina de Crédito Público del Ministerio de Hacienda elaboró la primera versión de la Ley de Endeudamiento de Programas y Proyectos (Ley Paraguas)20, remitiéndolas a OCEPRE a fin de incorporarlas en las estimaciones del gasto presupuestario. Para hacerlo, los Ministerios deben presentar una lista de proyectos que requerirán financiamiento externo. Basado en los resultados obtenidos, se realiza una primera estimación de las necesidades presupuestarias y de sus posibles fuentes de financiamiento. Después de este proceso, el documento es sometido a debates internos y externos a fin de equilibrar el presupuesto. También se revisan las variables macroeconómicas, obteniendo una versión definitiva.

En coordinación con CORDIPLAN, OCEPRE revisa la primera versión del Plan Operativo Anual y la Exposición de Motivos del presupuesto. Siguiendo esta etapa, se llevan a cabo nuevas estimaciones de los ingresos ordinarios (y sus correspondientes asignaciones legales) y se revisan las estimaciones de pre-cuotas aprobadas. Todas las instituciones públicas son consultadas acerca de los programas y otras medidas que proyectan llevar a cabo durante el período presupuestario, que son reflejados en sus respectivos Planes operativos anuales institucionales.

Durante esta parte del proceso, el analista en el OCEPRE lleva a cabo reuniones de revisión de presupuesto en las que los responsables del organismo, acompañados por su personal, defienden la estructura y el volumen de sus presupuestos contra los exámenes de los analistas. La a menudo excesiva primera ronda crea la necesidad de un proceso de negociación para revisar la reducción propuesta a un nivel similar del ingreso fiscal. Tal negociación involucra tradicionalmente a la lucha de cada organismo público y ministerio para que el OCEPRE reduzca los recortes en el nivel de gasto que propone el organismo para sí por encima y más allá del OCEPRE. Este proceso de negociación y de reacomodamiento del presupuesto es necesario para hacer que las estimaciones presupuestarias del organismo sean compatible con la política presidencial y departamental. El principal recurso de la mayoría de los ministros y oficinas responsables es su propia capacidad para convencer al Ministro de Hacienda o al analista del OCEPRE acerca de la solidez de la propuesta de su agencia, y la única apelación confiable es la hecha al presidente. Cuando se recurre a ellas, las intervenciones presidenciales con el Ministro de Hacienda se basan en general en compromisos previos que los ministros extraen individualmente de la presidencia o en cargos públicos a los que el presidente otorga la administración (Bigler, 1976: 4).

Los departamentos de gastos tienden a presionar para lograr mayor gasto mientras que el OCEPRE aconseja reducir. La actitud de los departamentos de gastos no es necesariamente vergonzosa. Es probable que los funcionarios que están llevando a cabo un programa estén muy al tanto de otras necesidades y menos sensibles que el OCEPRE a otras exigencias y limitaciones del ingreso fiscal total. Los organismos pueden inflar su pedido para dar lugar a recortes. Es aquí donde el OCEPRE generalmente sigue la práctica de reducir todos los pedidos, independientemente de lo bien que estén fundamentados.21. El resultado puede ser pedidos muy irrealistas y reducciones arbitrarias que niegan cuidadosas consideraciones de las necesidades. En consecuencia, las oficinas públicas carecen del incentivo para decir la verdad porque si piden la suma de dinero ‘necesaria’ van a obtener menos de lo que realmente necesitan. El resultado es un ‘juego’ en el que los presupuestos son, en general, inflados a sabiendas.

Durante esta parte del proceso los analistas presupuestarios del OCEPRE también están en estrecho contacto con los organismos. Una gran parte de su trabajo implica comprender el programa del organismo y sus necesidades de presupuesto. Los analistas ayudan a formar el presupuesto del organismo antes de que llegue al OCEPRE, para acrecentar programas que el ejecutivo desea, o que el analista ‘piensa’ que están en línea con las prioridades del ejecutivo. Según se mencionara más arriba, en esta etapa los analistas del OCEPRE tienen cierto poder de influencia discrecional sobre el presupuesto definitivo.

También vale la pena mencionar que algunas oficinas públicas pueden muy bien tener información disponible para justificar recortes en los gastos. Sin embargo, hay pocos incentivos para poner esta información a disposición del OCEPRE. Mejor absorber su parte de los recortes como todos los demás que ver perder al programa de su oficina más que los otros. Como observa Aaron Wildavsky (1987): “Si la pérdida de una (oficina pública) es las ganancias de [otra oficina] ¿por qué [ella] debería jugar este juego? Igualmente, para los gerentes de las oficinas públicas es vitalmente importante proteger el presupuesto de la oficina. Se espera que incluso los ministros defiendan las asignaciones de dinero de los ministerios en el gabinete o en el OCEPRE, de lo contrario podrían perder credibilidad dentro del Ministerio o incluso sus colegas. Por concepto, entonces, el proceso presupuestario venezolano produce un clima de escasez en el cual el éxito de aquellos que participan es medido por el número de bolívares que pueden ganar.

Otra táctica adoptada a menudo por las oficinas públicas cuando se les pide que propongan economías o reducción en sus presupuestos es sugerir la eliminación de un programa especialmente popular o prominente para desviar la atención de otros más vulnerables. Si, por ejemplo, se le pregunta al Ministro de Educación cómo va a absorber un recorte de presupuesto puede responder que algunas escuelas tendrían que cerrar, sin conceder que se podrían efectuar algunos ahorros en el gasto administrativo o burocrático.

En esta etapa del proceso presupuestario hay también una fuerte tendencia para que las oficinas públicas utilicen el presupuesto del ejercicio anterior como base, incrementando normalmente los porcentajes del programa (presupuesto incremental) en línea con los límites establecidos por el OCEPRE. De este modo, al preparar sus pedidos de presupuesto, los ministerios y otras oficinas públicas a menudo sólo suman incrementos porcentuales, guiados por un proyecto de inflación, a su presupuesto del ejercicio anterior.

Sin embargo, las asignaciones presupuestarias no son de ningún modo definitivas. Muchos organismos públicos tienen fuertes vínculos con el congreso y los partidos políticos representados allí, y están dispuestos a permitir que el OCEPRE realice recortes, previendo que en último término serán restaurados por el congreso en la etapa de aprobación del presupuesto.

El informe de las políticas presupuestarias que regirán el ejercicio, y las estimaciones (pre-definitivas) de los ingresos presupuestarios (ordinarios, extraordinarios y de financiamiento), las asignaciones legales, recomendaciones de las cuotas ministeriales y la Ley de Endeudamiento son presentados entonces al gabinete económico para su deliberación. Posteriormente, incorporan modificaciones y presentan una versión definitiva de estimaciones de ingresos, cuotas ministeriales y políticas presupuestarias al Consejo de Ministros para su aprobación. Una vez aprobado, éste es remitido oficialmente a las instituciones correspondientes de modo tal que elaboran sus presupuestos y los remiten al OCEPRE. En ese momento el OCEPRE revisa y consolida cada presupuesto. Al mismo tiempo se preparan las versiones definitivas de la Exposición de Motivos, el Plan operativo anual y la Ley de endeudamiento.

Es importante señalar que las restricciones de tiempo son un factor central para explicar presupuestos regularmente incoherentes. El tiempo reducido en la formulación del presupuesto (en parte como consecuencia de etapas que se superponen) y las dificultades de programar durante más de un año limitan directamente las deliberaciones entre la oficina de presupuesto, los ministerios y las oficinas públicas. Por ejemplo, durante la preparación del presupuesto 1997, la mayoría de las oficinas ministeriales tenía solamente tres días para discutir sus propuestas (Petrei, 1998: 319). Esta es la razón para la conciliación final del presupuesto en el OCEPRE popularmente conocida como madrugonazo22.

La versión definitiva del presupuesto durante la etapa del ejecutivo es aprobada por el consejo de ministros y presentada al congreso por el Ministro de Hacienda al comienzo de la sesión de presupuesto del congreso. Esta versión en borrador del presupuesto va de inmediato al comité de hacienda de la cámara de diputados, que tienen la responsabilidad primaria de los ingresos y las cuentas de gastos. Específicamente, el Artículo 22 de la Ley orgánica de presupuesto (LORP)23 que rige el presupuesto del ejecutivo, especifica que el presidente tiene que transmitir el presupuesto al congreso durante las dos últimas semanas de junio para el siguiente año fiscal, que comienza el 1 de enero.

Etapa de aprobación por parte del Congreso

Esta etapa consiste en la aprobación a través del congreso de la ley de presupuesto, hasta su aprobación definitiva. En particular, con la presentación del presupuesto, la responsabilidad del mismo recae en el congreso. Este organismo tiene un mandato constitucional y la responsabilidad primaria por las cuestiones de presupuesto del gobierno, y la acción del legislativo sobre el presupuesto propuesto comienza en el Comité de hacienda. Este comité está organizado en 13 subcomités, cada uno de los cuales tiene responsabilidad por una clase particular de gasto propuesto (AVPP, 1995: 222). Cada subcomité celebra reuniones sobre una parte del presupuesto del cual es responsable y desarrolla un proyecto de asignación que contiene sus recomendaciones. Estos proyectos son informados luego al comité completo, que los aprueba, en algunos casos introduciendo modificaciones. El comité completo, a su vez, informa los proyectos a toda la Cámara de Diputados (hasta 1999 cuando todavía era bicameral), en donde son aprobados generalmente después de introducir enmiendas.

La Cámara de Diputados debe aprobar el presupuesto antes de cualquier acción formal por parte del senado. Sin embargo, muchos senadores se unen informalmente a las deliberaciones del comité de diputados para formar un comité conjunto efectivo. De lo contrario, tendrían sólo unos pocos días para debatir y decidir acerca del presupuesto. Siguiendo la aprobación del presupuesto por parte de los diputados, el senado pasa a través de un proceso similar de reuniones de miembros del subcomité/comité completo. Si el senado rechaza ciertas propuestas, se lleva a cabo una reunión conjunta. Durante el debate, la legislatura podría cambiar prioridades y agregar o recortar obras públicas. Con la aprobación de ambas cámaras, la legislación sobre asignaciones va al presidente para su firma. Este proceso debe ser completado antes del 30 de noviembre (Artículo 25 LORP). Si el congreso no aprueba la propuesta, el poder ejecutivo pone en vigencia un presupuesto provisorio. Sin embargo, si el congreso produce un acuerdo antes del 31 de marzo del corriente año, el nuevo presupuesto es entonces válido.

El ejecutivo retiene una ventaja temprana incluso a medida que el congreso comienza la revisión pública de las propuestas del presupuesto. Dentro de las primeras semanas de presentación, el Ministerio de Hacienda, el director del OCEPRE, el presidente de PDVSA y el director del SENIAT comparecen ante el Comité de Hacienda del Congreso. En la mayoría de los casos han sido informados por la prensa mientras que el interrogador del congreso ha sido ignorado en gran medida; la prensa tiende a concentrarse en el testigo de la administración y no en los interrogadores legislativos. Los legisladores pueden ser vistos dando la bienvenida a los ministros y al director de presupuesto a sus comités y subcomités; no obstante, el ímpetu está en los funcionarios del ejecutivo.

Etapa de implementación del ejecutivo

Esta etapa se refiere a la ejecución del presupuesto, que utiliza la autoridad de gasto legal. Incluye compromisos tales como contratos u otras obligaciones para contratar personal, compras de bienes y servicios, desembolsos y registros e informes. Un aspecto de particular importancia en esta etapa es cuánta flexibilidad hay en el presupuesto para enfrentar contingencias imprevistas. Esto está relacionado fundamentalmente con la posibilidad de introducir presupuestos complementarios durante el ejercicio económico y la capacidad para transferir recursos entre capítulos del presupuesto, programas y ministerios. Según estos criterios, como será detallado más adelante en este documento, el presupuesto de Venezuela es muy flexible en el sentido práctico en la etapa de implementación (a pesar de que las normas formales podrían establecer un procedimiento más rígido fundamentalmente en la etapa de formulación). En consecuencia, el presupuesto tiende a estar sujeto a cambios importantes durante su implementación.

En particular, si los ingresos están por debajo de las expectativas o se sufren demoras en el gasto durante la etapa de ejecución del presupuesto, OCEPRE puede diferir o cancelar parte de la autoridad de las oficinas operativas. Por el contrario, si el gobierno encuentra que necesita gastar más dinero que el originalmente asignado por el congreso para el ejercicio presupuestario, en razón de circunstancias que ‘no se previeron’ cuando se formuló el proyecto, se promulgan asignaciones adicionales. Se podrían necesitar fondos adicionales para brindar asistencia adecuada a un área afectada por diversos factores. Bajo tales circunstancias, el legislativo puede promulgar presupuestos complementarios que se convierten en un canal de indisciplina fiscal porque, en el congreso, son supervisados con menos cuidado que el presupuesto inicial aprobado.

Un rasgo importante de la ejecución del presupuesto hasta 1999, es que los gastos comprometidos en un año fiscal se pueden pagar durante el primer semestre del ejercicio presupuestario siguiente (semestre complementario) a través de las restantes cuentas de crédito, creadas hacia el final de cada año (Petrei, 1998: 321). Entonces, el presupuesto venezolano tiene ingresos de 12 meses y gastos de 18 meses que crea todos los incentivos y condiciones para gastar más que el ingreso disponible. Después de la nueva Ley de finanzas públicas (LOAF), este esquema complementario quedó eliminado.

Por último, debemos mencionar que las normas formales e informales del presupuesto venezolano dan a las oficinas públicas un fuerte incentivo para gastar todos los recursos disponibles, incluso a expensas de la eficiencia. La falta de incentivos para ser eficiente queda resumida en la actitud de ‘úselo o piérdalo’ de las oficinas públicas. Las instituciones públicas suponen a modo de rutina que si no gastan todo su presupuesto les van a dar menores recursos el año siguiente porque las unidades de gasto no pueden retener los fondos públicos no utilizados. De este modo, el marco institucional en el proceso de ejecución del presupuesto venezolano crea todos los incentivos para gastar más y no menos.

Recuadro 2. Proceso de preparación del presupuesto

bajo las nuevas reglamentaciones 1999

La constitución de 1999 estableció la base del nuevo esquema de preparación del presupuesto (Artículos 311-315) e incorporó un punto de vista de larga data basado principalmente en un esquema de varios años (Plurianual), en el cual los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios, destinado a alcanzar el equilibrio fiscal durante el período fijado y dentro de los acuerdos macroeconómicos y fiscales entre las instituciones del gobierno. La constitución (Artículo 313) establece que a partir de la presentación de un marco plurianual, la ley de endeudamiento especial y el presupuesto anual, el ejecutivo explicará los objetivos a largo plazo de su política fiscal y explicará cómo se alcanzarán estos objetivos dentro de los principios de responsabilidad y equilibrio fiscal. A partir de esta base, un nuevo conjunto de leyes y normas fue aprobado a partir del año 2000.

En Septiembre de 2000, se promulgó la Ley orgánica de administración financiera del sector público (LOAF), incorporando los distintos procedimientos administrativos y financieros requeridos para la preparación del presupuesto, el crédito público, el tesoro nacional, el control de gestión contable e interno que estaban anteriormente en diversas leyes. A partir del punto integrado establecido en esta ley, se aprobaron normativas separadas en cada caso. La primera normativa está relacionada con el proceso de presupuesto (Reglamento No. 1-LOAF), la segunda con las operaciones de crédito público y la tercera para operaciones del tesoro.

La principal innovación en el LOAF fue la inclusión de normas macroeconómicas y fiscales para articular el presupuesto anual para los objetivos fiscales a largo plazo a fin de garantizar el equilibrio fiscal. Uno de los principales objetivos es que los planes locales, regionales y nacionales se incluyan en el presupuesto público. Por lo tanto, la etapa de formulación incluye ahora un conjunto de procedimientos para cada caso, expandiendo la cobertura institucional del proceso de presupuesto con normas de diferenciación que se aplican al gobierno central y a sus entidades, a los gobiernos locales, y a las empresas en las que la mitad o más de su capital es de propiedad del Estado o de entidades públicas. Las leyes específicas establecían más detalles, especialmente en los niveles municipales, pero todo dentro de los principios y disposiciones determinados por la LOAF.

El vínculo entre la planificación y el presupuesto había comenzado en años anteriores, e incluso se preparó un plan piloto usando el caso del Ministerio de transporte y comunicaciones para mostrar la posible eficacia de tal propuesta, pero no es hasta que el nuevo marco legal fijado por la LOAF que el vínculo y la ejecución obligatoria de la planificación y el presupuesto son hechos más explícitos.

Las nuevas normas de equilibrio fiscal para la planificación macroeconómica establecían algunas condiciones principales, que incluyen: un equilibrio o superávit entre los ingresos ordinarios y los gastos, los ajustes fiscales necesarios para satisfacer el objetivo de equilibrio no deben estar concentrados en el último año del período plurianual; los límites máximos definidos en las normas de gasto y deuda deben estar basados en una estimación que debería incorporar los requisitos de las sustentabilidad fiscal, el volumen de la economía, la inversión reproductiva y la capacidad fiscal; las variantes del gasto y el nivel de deuda establecido sólo serán aprobados para casos excepcionales; el poder ejecutivo debe presentar ante la asamblea nacional, antes del 15 de julio de cada año, un informe con la evaluación de las ejecuciones presupuestarias y explicaciones de cualquier desvío de los montos estimados.

El esquema del semestre complementario usado bajo el marco presupuestario anterior fue eliminado. De este modo, no se permiten nuevos compromisos o gastos después del 31 de diciembre de cada año. Cualquier gasto comprometido no ejecutado para ese momento deberá ser transferido al presupuesto del año siguiente.

Con todo esto en mente, las nuevas leyes y normativas desarrollaron todos los detalles operativos para el esquema de preparación del presupuesto plurianual con una meta de horizonte de tiempo de 3 años, durante los cuales los montos estimados para tales años deberán distribuirse en forma anual de modo tal que no superen los límites prefijados para todo el período de 3 años. Se permite un desequilibrio específico por año siempre que se mantenga el límite total de horizonte de 3 años. El presupuesto plurianual deberá ser preparado por el Ministro de Hacienda en coordinación con el Ministerio de Planeamiento y Desarrollo y el Banco Central (BCV).

Lal LOAF incorpora penalidades y sanciones a los ministros que se desvíen de las reglas u objetivos establecidos en sus presupuestos plurianuales, como así también sanciones y la destitución de otros funcionarios públicos.

A partir de 2003, se derogaron los ingresos fiscales preasignados, que limitan la aplicación real de leyes tales como Fides y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE) y que comenzaría en 2005, pero que no comenzó hasta 2006. El período de inicio original estipulado para el esquema de preparación del presupuesto plurianual era 2005, pero se demoró hasta enero de 2006.

Nuevas leyes y viejas prácticas

El modo en que se elabora e implementa el presupuesto no ha cambiado mucho en años recientes a pesar de la aprobación de nuevas leyes. El principal objetivo de la Ley orgánica de administración financiera del sector público (LOAF) de 2000 es regular los siguientes aspectos: la administración financiera, los mecanismos de control interno de los gastos para el sector público, la coordinación macroeconómica entre el Banco Central y el Ministerio de Hacienda, el Fondo de Estabilización Macroeconómica (FIEM), y el Fondo de Ahorro Intergeneracional. Junto con la implementación de los presupuestos plurianuales a fin de mantener un equilibrio inter temporal, esta ley también formalizó la firma anual de un acuerdo de política macroeconómica entre el Banco Central y el Ministerio de Hacienda.

Sin embargo, esta ley nunca ha sido totalmente adoptada y el proceso presupuestario no ha cambiado significativamente desde su aprobación. Por ejemplo, aunque en 2003 se firmó el primer acuerdo de política macroeconómica, fue desechado casi de inmediato basado en una situación económica adversa. Por otra parte, el presupuesto plurianual que se iba a implementar para 2005 fue postergado hasta enero de 2006. Este es un claro ejemplo de una norma presupuestaria moderna y formal que no es obligatoria para el proceso presupuestario.

Otro ejemplo es el FIEM, que fue establecido en 1998 en un esfuerzo por estabilizar el volátil ingreso proveniente del petróleo. No obstante, esta ley ha sido modificada ya cuatro veces para acomodarse a las necesidades fiscales del gobierno, perdiendo su credibilidad y poder de estabilización. Asimismo, recientemente se aprobó una nueva Ley del Banco Central. Básicamente, esta ley permite que el Banco Central transfiera el “exceso de reservas” al gobierno que se podrían gastar en proyectos de infraestructura y reembolso de deudas. Esto revive la práctica de financiamiento del déficit por parte del Banco Central que era muy común en las décadas del setenta y del ochenta.

En resumen, a pesar de nuevas leyes tales como la LOAF y el FIEM, todavía existen normas presupuestarias informales. Además, la nueva Ley del Banco Central es simplemente un regreso a las prácticas que las experiencias pasadas y la literatura económica muestran como culpables de alentar la inflación y causar inestabilidad macroeconómica.

Etapa de evaluación y control

La evaluación y control del presupuesto nacional es la responsabilidad del OCEPRE. Esta oficina ha asignado el papel de seguir la ejecución de las regulaciones presupuestarias y, de ser necesario, llevar a cabo investigaciones respecto de cualesquiera violaciones al marco legal por parte de los funcionarios públicos, como así también sugerir sanciones a las instituciones correspondientes. Todos los ministerios tienen sus propias oficinas de contralor que revisan las cuentas internas, y todas las instituciones del sector público deben seguir procedimientos de control interno establecidos en la ley. Es la Superintendencia de Auditoría Interna la que tiene facultades de auditoría sobre todas las instituciones del sector público, a excepción del Banco Central Venezolano. La responsabilidad de control externo descansa en la oficina estatal del contralor general, que lleva a cabo la fiscalización de cualesquiera operaciones relacionadas con los ingresos y gastos del sector público, así como los bienes públicos y nacionales. Disfruta de autonomía organizacional, administrativa y funcional, y está a cargo de la inspección de los organismos y entidades bajo su control. No obstante, a pesar de un extenso marco regulador y de control, el hecho que en la práctica se aplica y hace cumplir muy poco brinda un claro indicio de un sistema de control laxo o inexistente en el proceso presupuestario.

Enmiendas al presupuesto en la etapa de aprobación e implementación: evaluación empírica

Esta sección cuantifica el proceso presupuestario del ejecutivo y el presupuesto definitivo asignado y ejecutado por el gobierno durante el período 1973-2004. Deberá prestarse particular atención a los cambios en años, programas y áreas de presupuesto específicos. Esto sirve para presentar evidencia empírica adicional acerca del modelo de interacción entre los principales actores en el proceso de preparación del presupuesto24 En particular, las diferencias sumadas entre las propuestas de presupuesto del ejecutivo y la legislación definitiva aprobada y ejecutada ilustran cuatro puntos importantes: Primero, el Congreso, aún sin alterar los niveles totales de gasto, ha alterado la composición del gasto propuesto por el ejecutivo en la etapa de aprobación del presupuesto. Segundo, en forma coherente con el análisis efectuado en este trabajo, la evidencia empírica presentada sirve para identificar dos patrones diferentes de actividad del congreso en el período 1973-2004: dos períodos (1973-1985 y 1999-2004) caracterizados por un nivel relativamente bajo de participación del congreso en el proceso presupuestario y un tercer período de alto nivel de participación (1986-1998). Tercero, el alto número y nivel de presupuestos complementarios ha contribuido a la erosión de la disciplina presupuestaria, los controles fiscales del congreso y han incrementado el gasto. Cuarto, brinda datos acerca del poder de grupos de interés específicos en el proceso de preparación del presupuesto Ejecutivo-Congreso.

Esta sección está estructurada del siguiente modo: la primera sección cuantifica los cambios en el nivel y composición del presupuesto en la etapa de aprobación por oficina pública y año. También presenta datos sobre los tres subperíodos identificados en el proceso de preparación del presupuesto desde 1973 hasta 2004 y brinda algunas explicaciones políticas y económicas para los niveles alto y bajo de la actividad del congreso durante este período. La última sección explica y cuantifica las enmiendas del presupuesto en la etapa de implementación, con especial énfasis en los presupuestos complementarios.

La aprobación del presupuesto del ejecutivo en el congreso

Esta fase, consistente en la aprobación a través del congreso de la ley de presupuesto del ejecutivo hasta su aprobación definitiva, tiene tres aspectos cruciales. Primero, si el alcance de las enmiendas puede, por ejemplo, incrementar el gasto y/o reducir los ingresos. Segundo, un aspecto más general es la relación estratégica entre el ejecutivo y el congreso en esta etapa. Tercero, cuán importante es la influencia de los diferentes grupos de interés sobre el proceso de aprobación del presupuesto.

En particular, esta subdivisión del documento está interesada en medir y explicar el porcentaje de desvío entre el gasto global propuesto por el ejecutivo y que aprobó el congreso. El valor absoluto de la diferencia entre el pedido de presupuesto del presidente y las asignaciones del congreso (calculadas como un porcentaje de la solicitud del ejecutivo) es una medida de la distribución de la actividad del congreso. La diferencia absoluta anual promedio entre la solicitud del presidente y las asignaciones del congreso brindan un índice resumido útil de la actividad del congreso para el período bajo consideración. Si el Congreso no ha introducido cambios en una categoría de presupuesto u oficina pública en particular en el período del vigésimo sexto año, el índice de actividad será igual a 0. Si se producen cambios grandes o frecuentes en las solicitudes del ejecutivo (aumento o disminución) darán valores más grandes para el índice (Kanter, 1972: 133). En particular, se emplean tres medidas de actividad del congreso: Primero, el incremento o las reducciones en el presupuesto total del ejecutivo; segundo, la presencia o ausencia de cambios en el presupuesto del presidente por oficina; tercero, la frecuencia promedio de los cambios en el congreso en los diferentes rubros del presupuesto por año. Como se demostrará, las tres medidas indican que la actividad del congreso ha estado concentrada en categorías y años presupuestarios en particular.

Como lo muestra el cuadro 6, el nivel de gasto global de la ley de presupuesto era en promedio –1,3% de la propuesta inicial del ejecutivo para el período 1973 a 1985 y 5,8% para el período 1986 a 1988. El porcentaje promedio de variación del nivel de gasto global por todo el período era del 2,3%. Desde 1973 hasta 1985 casi todos los cambios que el congreso efectuó en el presupuesto eran reducciones, mientras que en el resto del período la mayoría de los gastos eran incrementos en la solicitud de presupuesto total. Desde 1985, la tendencia a incrementar la propuesta inicial ha sido más alta. Por ejemplo, en 1986 y 1987, en el gobierno de Jaime Lusinchi, el presupuesto definitivo trajo aparejado incrementos del 13,8% y del 22,4%, respectivamente. Mientras que en 1993, 1996, 1997, 2002, 2003 y 2004, las cifras de gasto global para las propuestas y el presupuesto definitivo fueron idénticas.

El hecho que el gasto global ha sido aumentado o disminuido en algunos casos parecería contradecir el Artículo 229 de la constitución acerca de la prohibición de las modificaciones del congreso en el gasto total. Como se explicó antes, el marco legal venezolano permitió cambiar la composición de los planes de gasto o ingreso pero no el total global. De este modo, una pregunta importante es ¿de dónde provinieron los aumentos en las asignaciones, si el congreso tenía prohibido iniciarlas?

Por lo menos dos factores estaban en juego en los aumentos y disminuciones del presupuesto por parte del ejecutivo. Uno tenía que ver con las estimaciones presupuestarias dentro del ejecutivo, y el otro con la negociación entre oficinas. Primero, el artículo 229 de la Constitución establecía claramente que el ejecutivo determinó las estimaciones de ingresos en forma unilateral y que sólo estas cifras se podían usar en la preparación del presupuesto. Sin embargo, los legisladores podían objetar los ingresos porque éstos se sobrestimaban en general. En consecuencia, en algunos años habían solicitado al ejecutivo que actualizara sus estimaciones de ingresos y gastos ajustando su proyecto propuesto de conformidad, e incluso patrocinando ciertas enmiendas destinadas a servir a los intereses del legislador durante ese tiempo. En forma similar, según el artículo 22 de la Ley orgánica de presupuesto, la propuesta de presupuesto del ejecutivo era presentada originalmente en la segunda mitad de junio. Durante las siguientes semanas, a medida que tomaron forma las proyecciones económicas los ingresos por impuestos del cuarto trimestre, el mismo ejecutivo deseaba inevitablemente introducir cambios para ajustar sus proyecciones presupuestarias. El sesgo negativo sistemático en el pronóstico económico y fiscal de los gobiernos venezolanos incrementaron la necesidad de cambios por parte del congreso en la solicitud de presupuesto del ejecutivo. Por lo tanto, atribuir responsabilidad al congreso por las alteraciones en el gasto presidencial a pedido bajo estas circunstancias resulta claramente irrealista.

Los interesantes conceptos respecto de la enorme reducción del presupuesto en 1977 y los aumentos en 1987 y 1995 proporcionados durante las entrevistas del ex presidente de Acción Democrática del Comité de Finanzas del congreso, Carmelo Lauría, son compatibles con estas explicaciones:

“En 1977 los ingresos disminuyeron. Hubo una crisis del petróleo ese año. Por lo tanto, tuvo que efectuarse una reducción. Hubo una crisis en la cual la economía se recalentó. Tuvimos un déficit de cuenta corriente de casi 1.500 millones de dólares y tomamos las medidas de 1977 en las que establecimos una serie de restricciones crediticias… en 1987… cuando se aprobó el presupuesto, se hizo basado en las estimaciones realizadas antes de noviembre; en diciembre de 1986 el tipo de cambio se modificó y el dólar cambió de Bs. 7,50 a 14,50. Esto provocó una nueva estimación del ingreso que dio como resultado un aumento del 22%, dado que el ingreso se obtuvo gracias a esta circunstancia. Esta situación también se produjo en 1995. La devaluación de ese año se produjo en diciembre”.

Después de la presentación de la propuesta al Congreso, los legisladores comenzaron a presionar por incrementos y también a enrolar a funcionarios del ejecutivo para que promovieran las enmiendas necesarias porque ningún legislador podía iniciar tales cambios sin el patrocinio del ejecutivo. Los ministros y otros funcionarios del ejecutivo que testificaron ante el Comité de Finanzas también influyeron mucho25 El congreso podía aumentar o disminuir el gasto total sólo con la aprobación del Ejecutivo. Esta fue una de las fases del proceso en donde tuvieron lugar negociaciones políticas entre el Comité de Finanzas, los partidos y el ejecutivo. Los legisladores realizaron sugerencias y propuestas y el ejecutivo las propuso como propias, porque el congreso no podía introducir cambios en el nivel del gasto total. Esta influencia del congreso es un factor adicional que explica cómo los proyectos de presupuesto definitivos podían asignar más dinero que las propuestas, a pesar de las restricciones formales a las enmiendas del congreso (Cuadros 6 y 7).

Cuadro 6. Presupuesto propuesto y ley de presupuesto, 1973-2004

Años	Presupuesto propuesto	Ley de presupuesto	% de cambio
1973	14.287,7	13.819,4	-3,3%
1974	14.569,2	14.548,7	-0,1%
1975	41.526,4	41.395,7	-0,3%
1976	33.167,1	33.041,5	-0,4%
1977	46.682,8	35.634,3	-23,7%
1978	40.879,7	44.272,8	8,3%
1979	46.540,8	46.340,6	-0,4%
1980	57.076,8	56.685,4	-0,7%
1981	69.994,0	75.743,7	8,2%
1982	87.434,0	86.943,0	-0,6%
1983	77.811,3	76.381,9	-1,8%
1984	77.477,0	77.040,9	-0,6%
1985	103.405,9	102.843,6	-0,5%
1986	107.479,0	122.283,2	13,8%
1987	129.075,5	158.018,9	22,4%
1988	184.101,6	185.122,4	0,6%
1989	183.845,5	183.305,5	-0,3%
1990	419.387,6	443.718,1	5,8%
1991	756.198,9	713.429,6	-5,7%
1992	798.219,1	863.224,0	8,1%
1993	1.105.791,7	1.105.791,7	0,0%
1994	1.330.913,6	1.430.635,2	7,5%
1995	2.369.798,3	2.786.469,0	17,6%
1996	4.104.890,4	4.104.890,4	0,0%
1997	7.825.655,6	7.824.855,6	0,0%
1998	11.243.899,00	11.899.290,0	5,8%
1999	13.943.265,5	13.696.059.0	-1,8%
2000	18.366.037,2	17.878.137,2	-2,7%
2001	22.940.637,0	23.214.303,0	1,2%
2002	26.443.129,3	26.443.129,3	0%
2003	41.600.426,6	41.600.426,6	0%
2004	49.950.883,6	49.950.883,6	0%

Fuente: Cálculo basado en los datos del Presupuesto Nacional de 1973-2004.

Cambios en la composición del presupuesto por parte del Congreso

Dadas las prerrogativas desiguales entre los poderes del gobierno y los datos que miden el equilibrio de poder legislativo entre el ejecutivo y el congreso, hay una fuerte tentación a llegar a la simple conclusión de que el congreso fue insignificante en el proceso legislativo, como gran parte de la literatura sobre legislaturas latinoamericanas ha sugerido.26 En particular, la sabiduría convencional que sostiene que el congreso venezolano no ha estado dispuesto a tratar el presupuesto en términos políticos podría ser una consecuencia de análisis basados en datos altamente superpuestos. Una exploración dentro del cambio en la ley de presupuesto por oficina individual o cambios superpuestos en un año sugiere que la legislatura ha tenido más impacto en algunas áreas que en otras y, lo que es más importante, que la actividad presupuestaria del congreso se ha preocupado por algo más que simplemente incrementar o reducir el nivel total de gasto.

Una medida que pueda distinguir categorías de presupuesto por año u oficina pública en la cual hubo cambios pequeños o infrecuentes en el presupuesto del presidente, y aquellos en las que hubo cambios grandes o frecuentes puede obtener un cuadro más completo. Esto sugiere que la legislatura tiene más influencia que lo que una lectura concreta de la Constitución, la ley orgánica de presupuesto o las leyes internas del congreso podrían dar a entender. Por lo tanto, el congreso ha tenido un impacto más sustancial sobre el proceso de presupuesto que lo que muchos lectores podrían pensar, debido tanto al tratamiento relativamente no conflictivo del presupuesto en el congreso, y las normas legales y constitucionales que retratan a los gobiernos venezolanos como extremadamente dominados por el ejecutivo. Esta sección brinda datos adicionales, de un nivel digno de notar, acerca de la influencia del congreso sobre el proceso de presupuesto durante el período 1973-2004.

El cuadro 7 muestra el cambio en la ley de presupuesto por parte de los organismos y oficinas públicas como porcentaje de la propuesta inicial del Ejecutivo presentada al congreso cada año. Algunas oficinas públicas habían incrementado sistemáticamente su asignación en el proceso presupuestario en el congreso. Por ejemplo, el Consejo Nacional Electoral fue el componente con el promedio más alto de variación. Este presupuesto se incrementó desde 1977 hasta 1998 en un promedio de 39,9%. Sin embargo, es importante mencionar que este incremento estuvo asociado fundamentalmente con períodos previos a años electorales. Como señalara Carmelo Lauría, ex diputado de Acción Democrática, en las entrevistas de Caracas: “…el ejecutivo sabía que podía enviar gastos del Consejo Nacional Electoral subestimados porque el Congreso haría los ajustes correspondientes…”

En la misma línea de argumento Gustavo Tarre Briceño, ex presidente del Comité de Finanzas del congreso de Copei, comenta:

“La ley anterior también disponía el financiamiento público para los partidos políticos y el gobierno no lo incluía habitualmente. Esa era una razón, la otra razón es que había también un proceso electoral y el ejecutivo no tomó las previsiones necesarias para esto, simplemente como sucede ahora con el referéndum. No hay financiamiento en el presupuesto 2004 y, por ello, tiene que haber presupuestos complementarios para pagar el referéndum.”

La Oficina del Presidente (17,61%) incrementó sus propuestas en casi todos los años. Los recursos asignados a este ministerio tenían la particularidad de que estaban disponibles y eran usados en gran medida a criterio del ejecutivo. Carmelo Lauría brinda más datos del incremento en el Ministerio:

“…Si uno hace un desglose de esto le aseguro que encontrará que este 17% está compuesto por cambios en las asignaciones para CVG, CONAC, y CORDIPLAN. Las oficinas presidenciales estaban anexadas a la oficina de la presidencia, que es otra de las cosas que corresponden a la oficina del presidente según la ley. Además, uno tenía las corporaciones de desarrollo. De modo que si uno analiza esto, el 17% está en la Oficina de la Presidencia, pero las entidades descentralizadas están anexadas al Ministerio. Esta fue la razón por la cual se creó esta oficina, para descentralizar a estas entidades de la presidencia de la república y anexarlas a un ministerio…”

Como ya se explicó en el análisis de los grupos de interés, en la década del setenta y en la primera parte de la década del ochenta, el estado venezolano creció rápidamente hasta abarcar alrededor de cuatrocientas entidades en la administración pública descentralizada. Esto tomó muchas formas legales, incluyendo empresas de propiedad del estado, institutos autónomos, fundaciones, organismos de crédito y finanzas y corporaciones de desarrollo regional (por ejemplo, CVG). Llevaban a cabo actividades en áreas tan diversas como agricultura, minería, manufactura y electricidad, construcción, finanzas, bienes raíces, etc. El rango legal independiente de estas oficinas de la administración pública descentralizada les daba sustanciales grados de autonomía con respecto a ingresos y gastos (Crips, Levine y Rey, 1995: 154). Por ejemplo, en 1974, durante el gobierno de Carlos Andrés Pérez, la transferencia neta planificada de recursos presupuestarios al sector privado a través de las oficinas públicas fue enorme. Combinado con CORPOINDUSTRIA para una pequeña y mediana industria, el Fondo de desarrollo urbano, para la industria de la construcción, y CVF, el Banco Industrial Venezolano y las corporaciones de desarrollo regional alcanzó niveles sin precedente (Karl, 1997, 134). Luego, durante las década de los setenta y de los ochenta, se requirió una importante cantidad de recursos financieros en el proceso de presupuesto para estas entidades públicas.

Asimismo, el sector público adeudada o garantizaba una importante proporción de deuda externa, incluyendo aquellas oficinas de la Administración pública descentralizada, que carecían de mecanismos de control y supervisión adecuados. La falta de mecanismos de control tanto por el ejecutivo como por el congreso significaba que muchos organismos estatales quedaban en libertad para contraer deuda externa por propia iniciativa. Cuando se hicieron intentos para instituir los controles necesarios, las oficinas descentralizadas comenzaron a tomar préstamos de las instituciones financieras públicas que, a su vez, incrementaron sus propios préstamos en el exterior (McCoy y Smith, 1995: 271). De este modo, como consecuencia de grandes cantidades de tomas en préstamo, las asignaciones presupuestarias a la Administración Pública Descentralizada en la década del setenta y parte de la del ochenta fueron incluso más grandes.

No resulta sorprendente que el congreso mismo también incrementara su presupuesto en más del 16,9% durante el período del estudio.27 Como señaláramos, Gustavo Tarre Briceño en una de las entrevistas en Caracas en 2003 decía: “…todos pedían mucho más de lo que necesitaban para aceptar recortes más tarde y se asignaba mucho menos al congreso porque todos sabían que después esto le aseguraría incrementar su presupuesto nuevamente…”

Otras oficinas que sistemáticamente incrementaron su participación en el presupuesto total en la aprobación del presupuesto del congreso eran el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, el Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Agricultura, y el Ministerio de Defensa. Casi todos los sectores incrementaron su participación en el presupuesto a excepción de Ministerio de Energía y Minas (-0,97), el Ministerio de la Juventud (-1,06%) y el Ministerio de Información y Turismo (-5,19%). Según los datos disponibles, parece razonable sugerir que las decisiones presupuestarias relativas a los tres sectores antes mencionados habían atraído relativamente poca atención del congreso.

Durante las entrevistas, Gustavo Tarre Briceño señala un punto interesante relativo a las asignaciones al Ministerio del Medio Ambiente:

“Uno de estos aspectos durante el período en que participé en [el congreso] era un ejecutivo centralista, un congreso descentralizado en cuestiones de gastos. De allí que este aspecto tuviera gran influencia en quitar poder central y dárselo a los estados… eso explica por qué, por ejemplo, en el Ministerio del Medio Ambiente tenemos a las empresas de agua y se puede ver que el incremento en el Ministerio se debe a que Hidroven está allí como así también las distintas empresas regionales, explicando de este modo porqué este ministerio aparece como uno de los más altos [en la lista de presupuestos complementarios]…”

Esta distribución de los cambios del congreso en el presupuesto del ejecutivo es compatible con la hipótesis de que el congreso tenía una orientación programática así como una orientación fiscal hacia áreas particulares del presupuesto; o sea, sus juicios respecto de programas específicos y su relación con la legislatura y los intereses de las partes, más que una preocupación exclusiva por reducir el gasto, eliminando el derroche o preservando la disciplina presupuestaria28 Para el congreso, y en particular para los miembros del Comité de Finanzas, la presupuestación era su objetivo y una de sus facultades. Para los miembros del Congreso con fuertes preferencias temáticas, la acción presupuestaria podría dar poder porque esta etapa del proceso de presupuesto se convirtió en la meta de oportunidad para los ‘buscadores de renta’. Y en particular, para líderes de partidos políticos y diputados influyentes, los totales para grandes programas en las resoluciones del presupuesto miden la influencia de sus partidos en el curso del gobierno.

Por otra parte, a excepción de 1983, 1996 y 1998 (años de gobiernos del Copei y de la Convergencia), el poder ejecutivo logró la aprobación del presupuesto en el período exigido por la constitución. Al hacerlo, tuvo que tomar en cuenta los casos en aquellos años en que el poder ejecutivo había empleado el presupuesto reconducido del año anterior. Este factor generó un incentivo adicional para celebrar acuerdos que beneficiaran a las circunscripciones o grupos de interés cercanos a los legisladores. Al igual que los ministros gastadores, los miembros del congreso podían proponer enmiendas que beneficiaban a sus circunscripciones o grupos de intereses, y no internalizaban los costos del presupuesto asociados con estas medidas.

De este modo, las variaciones a través de las secciones en la actividad del congreso respaldan el punto que los incrementos promedio del congreso en el presupuesto del presidente estaban concentrados en un grupo de oficinas públicas y ministerios: el Ministerio de Industria, la Oficina de la Presidencia, el Ministerio del Medio Ambiente, el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, el Consejo Supremo de Justicia, y en una alta proporción en el propio presupuesto del congreso más que por recursos distribuidos en forma igualitaria entre todas las oficinas públicas (cuadro 7). A través de estos resultados se podría llegar a la conclusión de que la actividad del congreso y, por deducción, el interés del congreso estaba concentrado en esos sectores. Ciertas categorías presupuestarias parecían atraer más interés del congreso que otras. De este modo, el legislativo, aún sin alterar el nivel de gastos total, presionaba para la redistribución de asignaciones a través de programas, áreas y oficinas públicas.

Cuadro 7. Cambios del Congreso en los pedidos de presupuesto del Presidente por parte de las oficinas públicas, 1973-2004

Oficinas Públicas	1973-1998	1999-2004	1973-2004
Consejo Electoral Nacional (1977-2004)	39,91%	-8,21%	29,60%
Ministerio de Industria (1977-2004)	21,83%	-11,67%	14,65%
Oficina Presidencia (min sec presidencia) (1978-2004)	17,61%	8,73%	15,64%
Congreso (1977-2004)	16,91%	3,96%	14,14%
Ministerio del Medio Ambiente (1978-2004)	14,90%	-5,16%	10,44%
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (1978-2004)	13,34%	16,88%	14,13%
Consejo Supremo de Justicia	9,31%	0,73%	7,70%
Ministerio de Desarrollo Urbano (1978-1999)	8,37%	-8,61%	7,60%
Ministerio de Agricultura (1973-1999, 2003-2004)	7,79%	-9,38%	6,01%
Oficina del Procurador Público	7,46%	1,11%	6,27%
Contralor Nacional	6,86%	-4,07%	4,81%
Ministerio de la Familia (1973-1999)	6,86%	16,31%	7,21%
Ministerio de Justicia (1973-1999)	6,69%	2,57%	6,54%
Ministerio de Defensa	6,13%	0,72%	5,12%
Consejo Judicial (1977-2000)	6,05%	-5,02	5,13%
Oficina del Procurador	5,07%	-0,27	4,07%
Ministerio de Asuntos Internos	3,91%	-1,34%	2,93%
Ministerio de Educación	3,67%	0,53%	3,08%
Ministerio de Relaciones Exteriores	3,40%	-1,76%	2,43%
Ministerio de Hacienda	2,05%	-3,43%	1,02%
Ministerio de Salud	1,61%	-1,49%	1,03%
Ministerio de Trabajo	-0,46%	-0,25%	-0,42%
Ministerio de Energía y Minas	-0,97%	-11,76%	-2,99%
Ministerio de la Juventud (1978-1987)	-1,06%	0,00%	-1,06%
Ministerio de Información y Turismo (1978-1985)	-5,19%	0,00%	-5,19%
Ministerio de planeamiento y desarrollo (2000-2004)	0,00%	25,82%	25,82%
Ministerio de ciencia y tecnología (2000-2004)	0,00%	9,41%	9,41%
Defensor del pueblo (2001-2004)	0,00%	4,26%	4,26%
Oficina de la Vicepresidencia (2001-2004)	0,00%	-0,07%	-0,07%
Ministerio de educación universitaria (2003-2004)	0,00%	-0,05%	-0,05%
Ministerio de comunicación e información (2003-2004)	0,00%	0,00%	0,00%
Poder Moral (2004)	0,00%	0,00%	0,00%
Oficina Nacional de Auditoría (2004)	0,00%	0,00%	0,00%
Rectificaciones (1999-2004)	0,00%	-2,12%	-2,12%
TOTAL (1999-2004)	0,00%	-0,54%	-0,54%

Fuente: Cálculo propio basado en los datos del Presupuesto Nacional de 1973-2004.

Patrones de actividad en el congreso: algunas explicaciones

La interacción entre el Ejecutivo y el Congreso es muy importante en términos de asignaciones presupuestarias porque las autoridades políticas tienen que aprobar las decisiones presupuestarias. La cuestión surge acerca de qué sucede cuando ambas autoridades han llegado a distintas decisiones. Según los datos, especialmente durante el período 1986-1998, no hubo consenso claro entre el ejecutivo y el legislativo acerca de cómo enfrentar el problema. Como se puede ver en la figura 6, la actividad en el congreso fue relativamente alta durante el período 1986 y 1998 mientras que los períodos 1973 y 1985 y 1999 y 2004 se caracterizaron por menos cambios o cambios menores por parte del congreso, que es evidencia del hecho que el congreso aceptó y ratificó las decisiones presupuestarias del Ejecutivo.

También interesante es el aspecto que, en esos períodos, el presupuesto aprobado por el congreso era más bajo en algunos años comparado con el pedido del ejecutivo. A partir de los ejercicios económicos 1973 y 1985 toda la asignación del congreso varió del pedido presidencial en menos del 5%. Desde 1986 hasta 1998, tres afectaciones anuales involucraron cambios de menos del 5%, seis más del 26% y una (1986) más del 36%. Comparados con los cambios promedio por año, desde 1986 hasta 1998 en el presupuesto, las alteraciones del congreso o las redistribuciones en el pedido de presupuesto del presidente fueron grandes. En consecuencia, y en coherencia con el análisis realizado más arriba, es posible identificar tres patrones diferentes de actividad del congreso en el período 1973-2005 (figura 2): dos se caracterizan por un nivel relativamente bajo de participación del congreso en el proceso presupuestario (1973-1985 y 1999-2004), y los otros por un alto nivel de participación (1986-1998).

Figura 2. Cambios promedio en el Congreso por oficina en los pedidos de presupuesto del Presidente por año (en términos absolutos) 1973-2004

Fuente: Cálculos basados en los datos del Presupuesto Nacional de 1973-2004. El promedio fue calculado usando el valor absoluto.

En consecuencia, las cifras que figuran más arriba, especialmente de 1986 a 1998, subestiman en cierto modo el alcance en que se modificaron las propuestas del ejecutivo. Contrariamente a la visión de un poder ejecutivo aislado, los datos sobre la actividad del congreso muestran que, en promedio, más del 20% de las iniciativas legislativas del ejecutivo fueron modificadas por el congreso (modificaciones del presupuesto presidencial). Aún sin alterar los niveles de gasto totales, los legisladores presionaron para que se redistribuyeran las afectaciones a través de programas, áreas u oficinas públicas. De diversos modo, el presupuesto fue formulado para que contuviera ‘algo para todos’ para asegurar la aprobación a través del congreso y beneficiar sectores de interés para el legislador (Drazen, 2000: 706).

El congreso venezolano utilizó por lo menos dos formas de negociación para construir coaliciones mayoritarias para tomar decisiones acerca de asignaciones presupuestarias y, en consecuencia, lograr la redistribución de los recursos a través de los programas, las oficinas públicas y las áreas: ayuda recíproca y compromiso. La ayuda recíproca era un intercambio de apoyo de votos de distintos presupuestos por diferentes miembros del congreso. Era un medio efectivo de construir coalición porque los miembros rara vez estaban preocupados en forma pareja por las decisiones distributivas del gasto público. Segundo, el compromiso, a diferencia de la ayuda recíproca, construía coaliciones a través de la negociación sobre el contenido de la legislación. Cada parte acordó modificar los objetivos políticos en un proyecto dado de un modo que era, en general, aceptable para el otro. A menudo se encontraba un terreno intermedio. Por ejemplo, si Acción Democrática apoyaba un programa público en educación por 50 millones y Copei quería incrementar la asignación a 100 millones, las partes esperaban reunirse y llegar a un arreglo de una asignación de 75 millones, un punto intermedio entre ambos pedidos.

Asimismo, una posición intermedia usual en el sistema político venezolano era ‘negociar apoyo’. Los partidos gobernantes, Acción Democrática y Copei, apoyaban al ejecutivo a cambio de algunas concesiones como por ejemplo otorgar a los legisladores “un lugar en la mesa política”, que se traduce como permitir que los legisladores supervisen y modifiquen proyectos (Corrales, 2002:12).

Las explicaciones del cambio dramático observado en la actividad del congreso se pueden dividir en dos clases generales: primero, consideraciones de las políticas domésticas reflejadas en los procesos de preparación del presupuesto por parte de la presidencia y del congreso; segundo, las variaciones en el activismo presupuestario también pueden reflejar la evaluación cambiante del congreso del manejo de la economía política por parte del ejecutivo.

Como se demostrara, el drástico incremento en la actividad del congreso tuvo lugar en el período de Jaime Lusinchi y continuó luego a través de los períodos sucesivos de Carlos Andrés Pérez, el gobierno de transición de Ramón J. Velázquez, y la presidencia de Rafael Caldera. Hubo un alto nivel de actividad en el congreso en este período (1986-1998), que en muchos casos tomó la forma de importantes incrementos en el presupuesto del ejecutivo. Estos cambios en el presupuesto en este período pueden ser vistos como una respuesta a las cambiantes percepciones de las condiciones políticas domésticas. En particular, dos factores políticos son importantes para explicar el cambio en el patrón: en primer término, el incremento en la fragmentación de partidos; y en segundo término, la visible decadencia de la fuerte disciplina partidaria.

En las décadas del ochenta y del noventa, los partidos mayoritarios Acción Democrática y Copei y las organizaciones que representaban intereses específicos, como por ejemplo FEDECAMARAS y el sector comercial y CTV para los sindicatos, comenzaron a perder su capacidad de sumar, canalizar y gestionar las demandas e intereses de los sectores que supuestamente representaban. Por otra parte, la confianza en estas instituciones se deterioró, y dentro de cada una de ellas la disciplina interna se redujo, llevando a los miembros en cuestión al liderazgo y reduciendo los márgenes de acción y representatividad. Esto incrementó el número y las diferencias entre los actores involucrados, fraccionó el liderazgo sectorial, y generó patrones de negociación más complejos, más costosos y menos predecibles (Kornblith, 1995: 93). El poder comenzó a fragmentarse, resultando en una incapacidad sistemática para formar alianzas del gobierno viables. La disciplina partidaria y la coherencia del gobierno decayeron, con serias implicancias para la capacidad tanto del ejecutivo como del congreso para actuar en forma efectiva y con despacho razonable en política pública y en particular en política presupuestaria.

En particular, la fragmentación partidaria creció en forma significativa a fines de los ochenta. El sistema político venezolano se hizo más atomizado con más partidos representados en el congreso. Esta fragmentación fue un factor importante para explicar el incremento en la actividad del congreso en Venezuela. La sabiduría convencional sostiene que cuanto menor sea al número de partidos (por ejemplo, cuando más grande sea el partido mayoritario del gobierno en el congreso), menor será el costo de transacción de redistribuir y asignar recursos presupuestarios para el presidente. La hipótesis proviene de una extensa literatura que sostiene que la fragmentación partidaria en la legislatura tiende a estar inversamente asociada con el tamaño del partido del presidente (Jones, 1995, Mainwaring y Sculli 1995, Mainwaring y Shugart 1997, Linz y Valenzuela 1994). De este modo, un presidente con un partido más pequeño dependiente o que enfrenta muchos partidos legislativos tendría que entrar en componendas y distribuir ventajas y prebendas entre la oposición para reunir una mayoría legislativa dispuesta a aprobar su propuesta de presupuesto.

Un buen ejemplo de esto fue el período del Presidente Rafael Caldera durante 1994 y 1999. En 1993 si bien Acción Democrática y Copei fueron muy castigados en las elecciones, todavía controlaban una mayoría de bancas en el congreso. La aritmética de los votos en el congreso dejó en claro que Rafael Caldera no podía crear una mayoría legislativa sin Acción Democrática o Copei. Cuando el Presidente Caldera asumió su cargo en febrero de 1994, su partido en la Cámara de Diputados, Convergencia sólo tenía el 13% de las bancas. Su situación legislativa era bastante difícil en términos de apoyo partidario y estaba muy complicada. De haber querido formar una mayoría legislativa estable, habría tenido que hacer un número enorme de concesiones a los partidos más grandes en el Congreso. De este modo, los incentivos para la distribución de las ventajas y prebendas entre los legisladores de la oposición resultaron muy clara en ese período.

Del mismo modo, se había propuesto la disciplina partidaria como un importante factor que contribuía al éxito legislativo de un presidente: en este caso, la proporción del presupuesto de un presidente que gana la aprobación en el congreso sin enmiendas. La democracia venezolana antes de la dramática erosión de sus partidos a fines de la década del ochenta era un sistema con fuerte disciplina partidaria. Mientras que el período de bajo nivel de actividad del congreso entre la década del setenta y gran parte de la década del ochenta todavía se caracterizaba por oposiciones y críticas y contra propuestas. Sin embargo, los factores ganadores de una mayoría de Acción Democrática y Copei y una disciplina partidaria relativamente fuerte aseguraban que las negociaciones celebradas entre el poder ejecutivo y el congreso fueran, en su mayor parte, respetadas y el número de enmiendas al presupuesto muy bajo. Sería, por lo tanto, un error inferir de una aprobación relativamente calma del presupuesto del presidente en el congreso que el presupuesto estaba totalmente dominado por el ejecutivo durante ese período. En cambio, la ausencia de conflicto se explica en particular por dos factores: en primer término, una Acción Democrática relativamente disciplinada y la mayoría legislativa del Copei que permitieron que se llevaran a cabo negociaciones respecto del presupuesto entre partidos y en forma menos pública, y segundo, el hecho que la negociación más seria respecto del presupuesto entre los legisladores y el ejecutivo normalmente tuvo lugar antes de la presentación formal del presupuesto al congreso. El ex diputado Carmelo Lauría que presenció la mayoría de los procedimientos del presupuesto en el congreso, describe el proceso en los setenta y parte de los noventa en forma muy vívida del siguiente modo:

“…fuere lo que fuere lo que se decidía, generalmente era llevado a cabo; cuando el debate era pasado al plenario, ya habían hablado con su diputado y, si había alguna diferencia, el mismo era redefinido por el comité correspondiente o ésta eran presentada a instancias de los partidos. Sin embargo, una vez tomada la decisión, los diputados seguían la línea del partido…”

Por último, las variaciones en el activismo presupuestario pueden reflejar también la evaluación cambiante del congreso del manejo de la política economía por parte del ejecutivo. Es como si cuando la confianza del congreso en el ejecutivo es alta, hiciera menos cambios, y menos importantes, en su presupuesto. Las enmiendas más grandes y más frecuentes al presupuesto del ejecutivo pueden señalar la poca satisfacción del congreso con su desempeño y su decisión de asumir un papel más activo en la política presupuestaria y en la política económica en general (Kanter, 1972: 138). En algunos casos, impulsados por desacuerdos sobre la implementación del cambio económico, los líderes del partido gobernante se vuelven contra el ejecutivo o, por lo menos, contra las autoridades económicas. El partido gobernante se convierte en una fuerza de cuasi oposición interesada en bloquear la agenda del ejecutivo. Un buen ejemplo de esto fue Venezuela entre 1989 y 1992 durante la implementación del programa de ajuste económico. El liderazgo del partido gobernante Acción Democrática estaba fuertemente en oposición a las reformas (por ejemplo, la reforma impositiva)29 El Presidente Carlos Andrés Pérez trató de adoptar reformas económicas controvertidas descuidando su propio partido y dando puestos económicos clave a miembros que no pertenecían a Acción Democrática. Al tener pocas opciones para seguir una carrera política fuera del partido, los legisladores de Acción Democrática iniciaron una revuelta contra el gobierno de Pérez que resultó en juicios ministeriales y terminó con el juicio político y el derrocamiento del mismo Pérez en 1993. En política económica, y en particular en política presupuestaria, la administración Pérez fue un gobierno de Acción Democrática sin el apoyo de “AD” en el congreso. Del mismo modo, su sucesor, según lo antes mencionado, Rafael Caldera, no llegó a formar una alianza de partidos confiable y estable en el congreso, entre otros factores por la insatisfacción con las políticas económicas que había implementado el gobierno30 De este modo, la política de formar consenso para la política presupuestaria en tales períodos era mucho más difícil.

En conclusión, el potencial para gobernabilidad en Venezuela era malo a fines de la década del ochenta. Comparado con su pasado altamente gobernable, la sociedad estaba más polarizada y el congreso estaba fragmentado y dividido. Este período se caracterizó en general por la declinación y eventual colapso de la cooperación y un proceso volátil de preparación del presupuesto. Era un período caracterizado por un alto número de actores fragmentado y polarizado en el proceso de preparación del presupuesto y, en general, mayores costos de operación (Monaldi y otros, 2004). Venezuela sufrió el inicio de un período caracterizado por presidentes más débiles, una declinación en la disciplina partidaria31, crecientes niveles de fragmentación partidaria, y abstención electoral. En consecuencia, fue un período caracterizado por presidentes más débiles en el proceso de preparación del presupuesto y como resultado de ello se destacó por la confrontación entre el ejecutivo y el congreso respecto de la política económica y en particular respecto de la política presupuestaria.

En cambio, el primer período desde 1973 hasta 198832 se caracterizó en general por un proceso de preparación del presupuesto cooperativo institucionalizado con un número menor de jugadores clave. Esto permitió que los presidentes llevaran a cabo consultas sobre políticas de presupuesto con un número muy limitado de actores. Se trató, en general, de un período de sistema partidario no fragmentado, altamente centralizado y disciplinado (listas cerradas, sin elecciones regionales, etc.), un bajo nivel de abstención, una legislatura marginalizada y delegación controlada para un presidente predominante con control sobre los gobernadores regionales. El resultado es un poder ejecutivo con importantes facultades en el proceso de preparación del presupuesto.

Modificaciones del presupuesto en la etapa de implementación

La formulación del presupuesto en el ejecutivo y su aprobación en la legislatura comprenden sólo una parte del proceso presupuestario. Si definiéramos la presupuestación en el sentido más amplio como la asignación de recursos a disposición del gobierno, resulta evidente que también deben tomarse en cuenta varios otros procesos de toma de decisiones. Estos incluyen presupuestos complementarios, rescisiones de fondos no gastados (insubsistencias), transferencia de recursos entre capítulos del presupuesto, y otras enmiendas del presupuesto durante la etapa de implementación del presupuesto33 En particular, los presupuestos complementarios representan un punto adicional de la interacción presupuestaria entre los actores en la preparación del presupuesto y los patrones en el uso de tales asignaciones se pueden relacionar con las asignaciones regulares34 En consecuencia, pueden iluminar la negociación presupuestaria entre el ejecutivo y el congreso y la influencia de los distintos grupos de interés. Esta sección presenta pruebas empíricas adicionales sobre la fase de implementación del presupuesto35

En el caso venezolano, durante la etapa de implementación, el presupuesto se podía modificar después de la aprobación por parte del congreso solamente pero por iniciativa del ejecutivo. En consecuencia, los presupuestos complementarios han provenido, en primera instancia, de una iniciativa del ejecutivo. Sin embargo, durante el inicio, aprobación y ejecución de los mismos, de un modo u otro, han participado dos actores principales (Ejecutivo y Congreso) en el proceso de preparación del presupuesto.

Sin embargo, la principal pregunta que surge en esta subsección es ¿cuál fue el desvío porcentual entre el gasto global en el proceso de preparación del presupuesto anual venezolano y el monto total realmente gastado al final del ejercicio presupuestario?

El Cuadro 8 brinda datos que describen la diferencia entre ley de presupuesto y el “presupuesto acordado+modificaciones” (incluyendo presupuestos complementarios y otras enmiendas del presupuesto) entre 1973-2004. La primera observación a realizar es que, con unas pocas excepciones, la Oficina de Presupuesto ha subestimado el presupuesto definitivo. La segunda es que los errores, particularmente en los años del auge del petróleo, han sido muy altos. El flujo de enmiendas, especialmente presupuestos complementarios, parece seguir el nivel de los precios del petróleo, aumentando durante los auges del petróleo y cayendo luego. Ha demostrado ser más difícil reducir los presupuestos complementarios en años en los que el ingreso ha sido fuerte como consecuencia de un típico auge en los precios del petróleo (por ejemplo, 1974, 1980, 1984, 1989, 1996 y 2004). En muchos casos, la experiencia venezolana ha demostrado que los altos precios del petróleo son la perfecta excusa para aumentar el gasto público a través de los presupuestos complementarios.

Como consecuencia del auge del petróleo y de la prueba de la falta de planificación, estos presupuestos complementarios alcanzaron un sorprendente 192% en 1974 y promediaron el 30% de los presupuestos iniciales durante los siguientes cuatro años. Una vez que el presidente Carlos Andrés Pérez permitió que el presupuesto de 1974 se triplicara no hubo marcha atrás. En la década del setenta, el gasto se expandió a lo largo de la burocracia, las metas y planes iniciales del gobierno fueron considerados demasiado modestos, y se pidió a las oficinas públicas que modificaran sus presupuestos hacia arriba para que el gobierno pudiera gastar más dinero más rápidamente. En consecuencia, las oficinas públicas se basaron cada vez más en presupuestos complementarios, que tenían la ventaja adicional de ser removidos parcialmente del escrutinio del congreso.

Este patrón no cambió cuando el poder presidencial pasó de Acción Democrática a Copei, a pesar de la promesa del presidente Herrera de no repetir errores del pasado en su período entre 1978 y 1983. Durante el segundo auge del petróleo, entre 1979 y 1981, el gasto real fue en promedio superior en un 25% al presupuesto original aprobado a comienzos del año. En 1989, durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez, los presupuestos complementarios representaron un enorme incremento del 74% respecto del presupuesto inicial y más del 9% del PBI (cuadro 8). Esto implica que el presupuesto definitivo se había casi duplicado como consecuencia de múltiples presupuestos complementarios. A partir de estos datos, resulta evidente que el congreso aprobó en forma rutinaria el pedido de presupuestos complementarios por parte del ejecutivo. Se puede inferir de esta simple relación que al congreso le parecía políticamente difícil o inconveniente no aprobar un pedido del ejecutivo, fuera hecho o no a modo de emergencia.

Cuadro 8. Diferencia entre ley de presupuesto y “presupuesto acordado + modificaciones” como porcentaje del cambio, 1973-2004

Años	Ley de Presupuesto	Presupuesto “acordado + modific.”	% de cambio
1973	13.819,4	14.833,8	7,3%
1974	14.548,7	42.482,7	192,0%
1975	41.395,7	39.747,3	-4,0%
1976	33.041,5	44.445,4	34,5%
1977	35.634,3	50.506,7	41,7%
1978	44.272,8	51.005,8	15,2%
1979	46.340,6	50.757,9	9,5%
1980	56.685,4	72.477,2	27,9%
1981	75.743,7	94.082,6	24,2%
1982	86.943,0	86.393,3	-0,6%
1983	76.381,9	78.863,2	3,2%
1984	77.040,9	103.138,2	33,9%
1985	102.843,6	112.772,4	9,7%
1986	122.283,2	123.631,1	1,1%
1987	158.018,9	181.121,5	14,6%
1988	185.122,4	186.753,0	0,9%
1989	183.305,5	319.477,0	74,3%
1990	443.718,1	577.056,1	30,1%
1991	713.429,6	801.257,1	12,3%
1992	863.224,0	1.002.246,7	16,1%
1993	1.105.791,7	1.100.718,1	-0,5%
1994	1.430.635,2	1.939.106,4	35,5%
1995	2.786.469,0	2.808.188,0	0,8%
1996	4.104.890,4	6.441.531,7	56,9%
1997	7.824.855,6	10.667.553,6	36,3%
1998	11.947.398,9	11.845.176,7	-0.9%
1999	13.696.059,0	14.557.817,0	6,3%
2000	17.878.137,2	23.553.560,8	31,7%
2001	23.214.303,0	28.079.215,2	21,0%
2002	26.443.129,3	31.687.452,4	19,8%
2003	41.600.426,6	41.613.124,5	0,03%
2004	49.950.883,6	60.505.058,4	21,1%

Nota: presupuesto/ley de presupuesto “acordado + modificaciones”

Fuente: Cálculo propio basado en los datos del Presupuesto Nacional de 1973-2004.

En resumen, el nivel de gasto total como consecuencia de presupuestos complementarios fue en promedio 29,3% más alto que la ley de presupuesto a lo largo del periodo 1973-2004 (figura 8). En todos los años entre 1973 y 2004 el presupuesto se incrementó como consecuencia de los presupuestos complementarios que aprobó el congreso. El ejecutivo y el congreso promulgaron más de 1900 presupuestos complementarios durante el período 1973-2004. En cada uno de los 30 años, el congreso aprobó recursos complementarios para el ejercicio en curso. Los fondos de los presupuestos complementarios oscilaron entre los 2.900 millones de bolívares (164 presupuestos complementarios) en 1997 a 4,4 millones de bolívares en 1975 (51 presupuestos complementarios). Los niveles más altos de incremento en los presupuestos complementarios como porcentaje del presupuesto total tuvieron lugar en 1974 (192%), 1989 (87%) y 1996 (56%), en respuesta al aumento en los precios del petróleo durante esos períodos. El nivel de gasto final global como consecuencia de los presupuestos complementarios fue en promedio 29,3% más alto que la ley de presupuesto durante el período 1973 a 2004, con una variación de entre 0,8% para 1995 a 192% para 1974 (figura 3 y cuadro 8). Por lo tanto, una revisión de los patrones de presupuesto en Venezuela indica que el gasto real variaba en gran parte con las prioridades del presupuesto establecidas en la ley de presupuesto original aprobada a comienzos de cada año, contribuyendo sustancialmente a la fragmentación del proceso presupuestario y el debilitamiento del control del gasto.

En el caso venezolano, la legislación determinó en principio que no se podían llevar a cabo acciones o programas que involucraran nuevos gastos sin especificar cómo se iban a financiar. Sin embargo, en la práctica, el presupuesto tenía agujeros a través de los cuales se incurría en gastos sin mucha planificación. El congreso aprobó la iniciación de actividades sin especificar los recursos, indicando vagamente que los recursos presupuestarios los financiarían. En términos prácticos, cuando el ejecutivo y el congreso acordaron asumir presupuestos complementarios para liberar la presión financiera de ciertos organismos públicos, en general no sufrían ningún costo político porque no incrementaban el ingreso ni reducían o recortaban programas para financiar el nuevo gasto. Simplemente incrementaban el déficit y lo financiaban a través de deuda y otras fuentes extraordinarias de ingreso fiscal. De este modo, los presupuestos complementarios estaban destinados a dar a los gobiernos la flexibilidad de responder a problemas o prioridades que no se pueden haber previsto durante el ciclo presupuestario regular. Sin embargo, dado su alto número y nivel a través de la historia presupuestaria de Venezuela, han sido una fuente de indisciplina fiscal, aumentando el gasto, el déficit de presupuesto y, en consecuencia, los niveles de deuda.

Figura 3. Presupuestos complementarios como porcentaje del presupuesto total, 1973-2004

Promedio: 29,33%

Fuente: Cálculo propio basado en los datos del Presupuesto Nacional de 1973-2004.

Presupuestos complementarios por oficina pública y organismo

Como lo muestra el análisis anterior, una revisión de los patrones de gasto reales por oficina pública y organismo indica que el gasto variaba en gran parte con las prioridades del presupuesto establecido en la ley de presupuesto original aprobada al comienzo de cada año. En particular, los ministros y los funcionarios públicos poderosos incurrían en gran número de presupuestos complementarios. El resultado fue que el desvío promedio en la asignación real versus la asignación del presupuesto estaba por encima del 29% del período entre 1973 y 2004 (figura 3) con una variación de entre el 38,99% para el Ministerio de Hacienda y del 0,01% para la Oficina del Procurador (cuadro 9).

El Cuadro 9 muestra la proporción de presupuestos complementarios por organismo y oficina público como porcentaje del total presentado al Congreso cada año para el período 1973-2004. Las columnas muestran el promedio de todos los presupuestos complementarios por períodos. Como se puede ver a partir de los datos, algunos sectores han incrementado sistemáticamente su asignación en el proceso presupuestario en el congreso. Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda fue el componente con la variación promedio más alta. Este ministerio incrementó su presupuesto en promedio más del 38,99% para el período. Este nivel estuvo asociado fundamentalmente con los presupuestos complementarios asignados al ministerio para pagos de deuda interna y externa. Como ya se ha explicado, cuando fue necesario incrementar alguna otra partida del presupuesto, una de las soluciones clásicas fue una reducción en la asignación de la deuda (subestimación), redistribuyendo de esta partida a otra en la cual los diputados tenían algún interés político y entonces, durante el ejercicio económico, el congreso decretó presupuestos complementarios para corregir el déficit.

Cuadro 9. Presupuestos complementarios por oficina pública como porcentaje del total, 1973-2004

Oficinas Públicas	%73-98	%99-04	%73-04
Consejo Nacional Electoral (1977-2004)	0,85%	1,74%	1,05%
Ministerio de Industria (1977-2004)	1,57%	0,71%	1,45%
Oficina de la Presidencia (1978-2004)	1,84%	0,32%	1,51%
Congreso (1977-2004)	0,13%	0,32%	0,17%
Ministerio del Medio Ambiente (1978-2004)	4,56%	1,42%	3,89%
Ministerio de Transporte y Comunicaciones (1978-2004)	9,18%	6,55%	7,84%
Consejo Supremo de Justicia	0,03%	1,50%	0,31%
Ministerio de Desarrollo Urbano (1978-1999)	4,24%	2,39%	5,12%
Ministerio de Agricultura (1973-1999, 2003-2004)	5,03%	2,88%	4,74%
Oficina del Procurador Público	0,01%	0,19%	0,12%
Contralor Nacional	0,03%	0,04%	0,03%
Ministerio de Familia (1973-1999)	1,44%	0,51%	0,66%
Ministerio de Justicia (1973-1999)	0,33%	0,53%	0,34%
Ministerio de Defensa	4,47%	4,43%	4,46%
Consejo Judicial (1977-2000)	0,51%	0,06%	0,45%
Procuraduría	0,12%	0,03%	0,01%
Ministerio de Asuntos Internos	7,28%	12,02%	8,16%
Ministerio de Educación	14,56%	14,13%	14,48%
Ministerio de Relaciones Exteriores	0,46%	0,26%	0,42%
Ministerio de Hacienda	38,91%	39,36%	38,99%
Ministerio de Salud	4,63%	4,67%	4,63%
Ministerio de Trabajo	0,93%	5,12%	1,71%
Ministerio de Energía y Minas	0,13%	0,71%	0,66%
Ministerio de la Juventud (1978-1987)	0,67%		0,39%
Ministerio de Información y Turismo (1978-1985)	0,40%		0,40%
Ministerio de planeamiento y desarrollo (2000-2004)		1,05%	1,05%
Ministerio de ciencia y tecnología (2000-2004)		0,43%	0,43%
Defensor del pueblo (2001-2004)		0,18%	0,03%
Oficina de la Vicepresidencia (2001-2204)		0,01%	0,02%
Ministerio de educación universitaria (2003-2004)		6,49%	6,49%
Ministerio de comunicación e información (2003-2004)		1,51%	1,51%
Poder Moral (2004)		0,02%	0,02%
Oficina Nacional de Auditoría (2004)		0,01%	0,01%
Rectificaciones (1999-2004)		0,00%	0,00%
Total (1999-2004)		100,00%	100,00%
Promedio del período	4,09%	3,54%	3,38%

Fuente: Cálculo propio basado en los datos del Presupuesto Nacional de 1973-2004.

Como se señalara en la entrevista con la ex diputada de la Democracia Cristiana y ex presidente del Comité de Finanzas Haydée Castillo: “Quién puede negar un presupuesto complementario para pagos de deuda si es obligatorio?” En la misma línea de argumento, el ex diputado de Acción Democrática y ex ministro y presidente de la Comisión de Finanzas Carmelo Lauría explica:

“…Básicamente deuda [la partida del presupuesto generalmente recortada]. Primero, porque fue la más fácil para llevar a cabo, recordemos que uno podía tomar de otras partidas cuando había una subestimación de gastos, porque no se la podía deducir de la nómina de sueldos, recordemos que éste es un presupuesto 96% inflexible… Es por eso que se encontrará endeudamiento en los otros ministerios. Aquellas partidas que uno pensó no eran necesarias y que el gobierno estaba incluyendo por razones políticas, uno las cambiaba”.

En términos de componentes económicos del presupuesto, recortes tácticos en la aprobación del presupuesto tendían a caer pesadamente en los costos que no correspondían a personal, componiendo de este modo el efecto de la operación de los servicios del gobierno. Otro probable candidato era el gasto de capital. Las erogaciones sobre salarios, sin embargo, rara vez se tocaban. Entonces, como se mencionó más arriba, durante la etapa de implementación del presupuesto el Congreso disminuyó los recursos complementarios para corregir el déficit. En particular, durante la década del setenta, se decretaban presupuestos complementarios para cubrir gastos en forma pareja entre el capital y el gasto corriente, y en las décadas del ochenta y del noventa estaban muy asociados con el gasto corriente36. Un monto importante de dinero fue a sueldos, transferencias para la administración pública descentralizada, y pagos de deuda interna y externa. De este modo, la mayoría de los presupuestos complementarios en el período del estudio caían dentro de tres categorías: pago complementario para cubrir el costo de los sueldos del gobierno, incluyendo jubilados, cuyos montos no eran conocidos o bien estaban subestimados en el momento en que se promulgó el presupuesto; transferencias corrientes a los organismos públicos y oficinas descentralizadas; y pagos de deuda.

Después del Ministerio de Hacienda, el segundo destinatario más grande de los presupuestos complementarios era el Ministerio de Educación. Este ministerio incrementó su presupuesto cada año con casi 5 presupuestos complementarios por año y 14,5% del gasto complementario durante 1973 y 2004. Sólo en 1997 había más de 701.744 millones de bolívares aprobados en el congreso para este sector. Los recursos asignados a este Ministerio fueron usados en grado significativo para financiar los pedidos de las universidades públicas nacionales.

No resulta sorprendente que el ministerio de asuntos internos y el ministerio de transporte y comunicación (MTC) también incrementaron sus presupuestos y tomaron más del 8,2% y 7,8% respectivamente de los fondos complementarios totales. Aún cuando la correlación del MTC entre el número y el monto de los presupuestos complementarios era negativa (el incremento en el presupuesto total del ministerio era del 2,7%), el MTC recibió un número sustancial de presupuestos complementarios en casi cada año del período, totalizando en promedio 6 por año. Otras oficinas que sistemáticamente incrementaron su participación en el presupuesto total a través de presupuestos complementarios fueron el Ministerio de Agricultura (4,7%), el Ministerio de Defensa (4,5%) y el Ministerio del Medio Ambiente (3,9%). De todos los presupuestos complementarios promulgados entre 1973 y 2004, más de dos tercios cayeron bajo el control de los Ministerios de Hacienda, Educación, Asuntos Internos y Transporte. Asimismo, casi un quinto de los recursos complementarios totales cayeron dentro de los sectores de medio ambiente, agricultura, salud y asistencia social y defensa. De este modo, este incremento en el uso de presupuestos complementarios confirma el hecho que tales asignaciones eran decisiones políticas que reflejaban el deseo del ejecutivo y del congreso de tomar asignaciones adicionales para algunos programas o sectores de interés (Wlezien, 1993: 70).

Considerando estos antecedentes, no resulta sorprendente que los gobiernos consideraran a la educación, la salud, la agricultura y la defensa como siendo los mayores dolores de cabeza presupuestarios. Sin embargo, virtualmente a lo largo del período de este estudio sus intentos por reducir el número de asignaciones complementarias a estos sectores estuvo obstaculizado por grupos de interés bien organizados. Por ejemplo, la super representación de los sectores rurales en la legislatura y en particular dentro del partido Acción Democrática multiplicó la vigencia de las presiones políticas en el área agrícola.37 El sector militar, como lo muestran los datos y fue reconocido por Ramon Jose Medina, ex miembro Copei del Comité de Finanzas, también influyó mucho en la etapa de implementación del presupuesto:

“El sector militar en Venezuela ha tenido un gran peso en el sector público. Si uno evalúa los programas financiados en asuntos militares, observará que la mayoría no tiene apoyo con respecto a necesidades o demandas. Por ello, la impresión de que el régimen no ofrece muchos cambios proviene del hecho que la lucha es contra su intención de eliminar los controles que el ejecutivo tenía a través del Congreso.”

Los gobiernos venezolanos han implementado un incremento sintomático en el otorgamiento de presupuestos complementarios haciendo uso de diferentes estrategias. Uno de los dispositivos a los que a menudo recurren los organismos públicos fue gastar deliberadamente sus fondos asignados antes del final de un ejercicio presupuestario y luego volver al congreso para fondos adicionales. Como señala Carmelo Lauría:

“Aquí uno no autoriza gastos para corporaciones o museos y continúa lo mismo y no solo eso, incluyendo cultura… existe el hábito que cuando piden fondos y no se les proveen, las instituciones mantienen sus presupuestos convencidas de que el gobierno se los debe.”

En conclusión, el análisis en esta sección indica que los presupuestos complementarios han sido usados en forma rutinaria en los últimos treinta años como instrumentos para mantener el status quo presupuestario y preservar las asignaciones presupuestarias de algunos grupos importantes en la sociedad venezolana así como para compensar aquellos sectores de bajos niveles de fondos en el proceso de la etapa de aprobación (Wlezien, 1993: 70).

Otros factores también pueden determinar la necesidad de asignaciones complementarias durante la etapa de implementación, reflejando varias influencias políticas y económicas. La inflación, por ejemplo, cuando es más alta que lo anticipado, puede crear la necesidad de presupuestos complementarios para distintos programas y partidas. El procedimiento presupuestario evoluciona sobre la suposición que el poder de compra del dinero permanecerá estable. Sin embargo, si la tasa a la cual se elevan los precios es incierta, se pueden necesitar fondos complementarios. En particular, después de 1983 siguiendo a la primera devaluación, la inflación apareció como un fenómeno en la economía venezolana, llevando a la dificultad de preparar proyecciones confiables. La inflación afecta tanto al gasto como a los ingresos y torna inaplicables algunos métodos tradicionales de pronóstico y control. Por otra parte, los gobiernos son renuentes a publicitar sus conjeturas acerca de la futura tasa de inflación porque no quieren abrirse a las críticas y porque tales pronósticos oficiales pueden convertirse en profecías parcialmente auto cumplidas. Al mismo tiempo, la incertidumbre acerca de los niveles de precios probables puede servir de “excusa” y así perpetuar una actitud laxa hacia la preparación del presupuesto: cuando el presupuesto es posteriormente ejecutado, los resultados pueden también incluir esfuerzos administrativos malgastados empleados para cambiar recursos de una partida de presupuesto a otra; la pérdida de control macroeconómico sobre el total; mala asignación de recursos entre programas; atrasos en los gastos y un fundamentalmente excesivo uso de presupuestos complementarios. De este modo, la formulación y ejecución de presupuestos gubernamentales se ve muy complicada por la inflación. Cuando la inflación es inesperadamente alta, el ajuste automático del costo de vida a través de varios programas incrementa los beneficios. En la medida en que las transferencias de otras cuentas o insubsistencias no puedan absorber tales costos, es posible que se requieran gastos complementarios38

Por otra parte, muchos gobiernos venezolanos han intentado dar estímulo económico durante períodos de recesión a través de los presupuestos complementarios39 . Por ejemplo, Luis Herrera Campíns (Copei) enfrentó una situación especialmente difícil porque este fue el primer gobierno en sufrir las consecuencias del crecimiento económico negativo y la inflación después de un retraso inicial en el auge del petróleo de 1980. Además, confrontó una persistente oposición de la Confederación de Trabajadores Venezolanos (CTV) dominada por Acción Democrática, como así también de un congreso dividido que su partido no controlaba. Para enfrentar estas presiones, el Presidente Herrera empujó aún más el gasto del gobierno, a pesar de sus repetidas promesas de poner freno a los gastos, y recurrió a más préstamos del exterior (Karl, 1994: 44). Este factor explica en alta proporción la diferencia entre la ley de presupuesto y el presupuesto ejecutado para los años 1980 y 1981 (27,9% y 24,2% respectivamente). En forma similar, en 1989 en el gobierno de Carlos Andrés Pérez, en la mitad del proceso de ajuste económico y la recesión asociada, también se crearon todos los incentivos del gobierno para estimular la demanda agregada y la economía a través del gasto público. Los programas de estímulo económico del Presidente Pérez son otro ejemplo de cómo se pueden usar los presupuestos complementarios. Los 139.000 millones de bolívares en fondos complementarios contenidos en esa legislación estaban justificados en parte en un gobierno que estaba buscando estímulo económico en un año de enorme contracción económica. Asimismo, el período de Jaime Lusinchi se caracterizó por la intención de este gobierno de crear una ilusión de armonía en la economía, y el estímulo económico que crearon los presupuestos complementarios fue una de las estrategias usadas. Por otra parte, la Guerra del Golfo en 1989 alentó muchas expectativas relativas al nivel de los ingresos fiscales, haciendo aún más difícil para el gobierno de Carlos Andrés Pérez imponer un nivel más grande de austeridad en sus finanzas públicas y su nivel de presupuestos complementarios.

Del mismo modo, los muy políticamente recompensados aumentos anuales en los sueldos de los empleados del gobierno han sido en muchos casos financiados por presupuestos complementarios. Estos incrementos han sido anunciados generalmente por los presidentes en Mayo (Día de los Trabajadores), y siguen las recomendaciones del Ministro de Trabajo. Los Ministerios de Hacienda y los directores de OCEPRE han encabezado muchas veces el argumento que las recomendaciones no deberían implementarse en su totalidad. Sin embargo, nuevamente sus posiciones se han debilitado en forma considerable en los años en que era posible proporcionar grandes presupuestos complementarios.

Resulta claro que en el caso venezolano el problema del control del gasto surge como una proporción importante del uso de fondos complementarios. El gasto excesivo no penalizado y los posteriores pedidos de asignaciones adicionales han socavado las restricciones presupuestarias. Los topes obligatorios en el presupuesto deben ser elevados siempre para adaptarse a los múltiples presupuestos complementarios solicitados, interrumpiendo la disciplina del proceso presupuestario. De este modo, el uso rutinario de presupuestos complementarios ha contribuido a la erosión de la disciplina presupuestaria y los controles fiscales del congreso y ha elevado el gasto.

El alto número y nivel de presupuestos complementarios aprobados durante el período 1973-2004 ha sido una fuente importante de indisciplina fiscal y una fuente de poder de grupos de interés específicos en el proceso de decisión del presupuesto Ejecutivo-Congreso. En particular, el análisis de este estudio indica que los fondos complementarios se han usado rutinariamente como instrumentos para mantener el status quo presupuestario y preservar las asignaciones de presupuesto de algunos grupos importantes en la sociedad venezolana, así como para compensar a aquellos sectores con bajos niveles de fondos en el proceso de etapa de aprobación. Por lo tanto, una revisión de los patrones presupuestarios indica que el gasto real discrepó en gran parte con las prioridades del presupuesto establecidas en la ley de presupuesto original aprobada a comienzos de cada año, contribuyendo sustancialmente a la fragmentación del proceso presupuestario y el debilitamiento del control del gasto y la disciplina fiscal.

La experiencia venezolana muestra que asegurar que las propuestas presupuestarias del gobierno reflejen un prudente comportamiento fiscal y objetivos claros no es particularmente útil si el congreso puede modificar el volumen o la composición del presupuesto con relativa facilidad, o si en la etapa de implementación los márgenes discrecionales son tales que surgen divergencias sistemáticas entre los gastos presupuestados con anterioridad y los gastos reales posteriores. En realidad, la evidencia empírica ha demostrado que el gasto excesivo no penalizado y los subsiguientes pedidos de recursos adicionales han socavado mucho la dureza de la restricción presupuestaria. Las leyes de presupuesto no han sido muy vinculantes para algunos gastos, y los cambios en la composición del gasto se han llevado a cabo en forma relativamente fácil. Esto ha dado como resultado restricciones moderadas del presupuesto, especialmente para algunas áreas de gasto, y en una negociación casi constante respecto del presupuesto.

Coeficientes de interacción Ejecutivo/Legislativo

Podemos mostrar datos adicionales sobre los patrones de interacción Ejecutivo/Legislativo en el proceso de preparación del presupuesto. Siguiendo la metodología de Abuelafia y otros, 2005, esta subsección estima la magnitud relativa de los cambios en la composición del gasto introducidos en las distintas etapas del proceso presupuestario. Se calcularon los siguientes coeficientes:

[1] Etapa 1:

para cada ejercicio

[2] Etapa 2:

para cada ejercicio

[3] Etapa 3:

para cada ejercicio

En donde:

Bi: es la participación de la partida i en el gasto total presentado en la propuesta de presupuesto del ejecutivo.

Li: es la participación de la partida i en el gasto total aprobado en la ley de presupuesto.

Vi: es la participación de la partida i en el total del crédito efectivo.

Di: es la participación de la partida i en el total del gasto ejecutado.

Los coeficientes CBL y CLV representan los cambios anuales en la composición del gasto en las etapas de aprobación y ejecución respectivamente. CID por otra parte es un indicador crudo de la eficiencia del presupuesto porque mide el alcance en el cual los gastos planeados se ejecutan realmente.

Los resultados de los coeficientes son presentados en las Figuras 4 y 5. Solamente en cuatro años (1984, 1986, 1991 y 1997) el congreso juega un papel más importante que el ejecutivo para definir los resultados del presupuesto. Esto es, una vez más, coherente con el argumento que el poder ejecutivo es el actor principal en el proceso de preparación del presupuesto. Sin embargo, las asignaciones de presupuesto y, en particular las reasignaciones de presupuestos, son también el producto del poder de los legisladores.

Como se mostró más arriba, importantes negociaciones van al congreso, incluso si gran parte de la acción se produce en el nivel del ejecutivo. Los ministros, gerentes públicos y grupos de interés que no incluyeron sus necesidades presupuestarias en la fase de planeamiento influyen en muchos casos para que se incluyan reasignaciones en la etapa de aprobación e implementación del presupuesto. Asimismo, los legisladores tratan de incrementar las prebendas para sus distritos y grupos o sectores de interés.

Figura 4. Cambios en la composición del gasto por etapa. 1973-2004

— Congreso ___ Ejecutivo

Fuente: Cálculos propios de los autores.

De igual modo, en coherencia con el análisis ya realizado en este documento, los coeficientes presentados sirven para identificar los patrones diferentes de actividades del congreso en el período 1973-2004: dos períodos (1973-1983 y 1999-2004) caracterizados por un nivel relativamente bajo de participación del congreso y un claro poder del ejecutivo en el proceso de preparación del presupuesto. Un tercer período (1984-1998) caracterizado por un alto nivel de participación del congreso con una participación más equilibrada del poder entre los dos actores principales, incluyendo cuatro años en donde hasta el congreso juega un papel relativamente más importante que el Ejecutivo para definir los resultados del presupuesto. (Figura 4. Cambios en la composición del gasto por etapas. 1973-2004).

Figura 5. Cambios en la composición del gasto por etapas (eficiencia en la ejecución). 1973-2004

Eficiencia en la ejecución

Fuente: Cálculos propios de los autores.

Siguiendo a Jones (2001), es importante mencionar que el hecho que el congreso no introduce cambios significativos en el presupuesto en algunos años no es prueba suficiente de un papel débil. Podría ser que los legisladores negocien con el ejecutivo en la fase de implementación del presupuesto o que el ejecutivo ajuste su propuesta para adaptarse a las preferencias del congreso para asegurar su aprobación (Abuelafia y otros, 2005).

Evidencia econométrica

La sección anterior indicó la evolución de la fortaleza relativa entre el poder ejecutivo y el congreso. El objetivo de esta sección es fundamentalmente ocuparse de la cuestión de cómo esta fortaleza relativa entre el ejecutivo y el congreso, controlada por algunas otras variables, afecta el desempeño fiscal de Venezuela.

Para medir el desempeño fiscal, las variables seleccionadas son ambas, equilibrio primario y equilibrio total como parte del PBI. En particular, el equilibrio primario permite controlar el efecto de los déficits anteriores sobre el equilibrio fiscal en curso. Esto es muy importante en un país como Venezuela en el cual los altos niveles de deuda son una característica estructural de las finanzas públicas (García y otros, 1997; Puente, 2004 y Ríos, 2003).

Las variables independientes son: i) el efecto del poder relativo del ejecutivo y el congreso sobre el desempeño fiscal. Las variables de control son: i) restricciones impuestas por el ingreso proveniente del petróleo, ii) la posibilidad que los responsables políticos respondan a los acontecimientos electorales, que significa la existencia de un “ciclo de presupuesto político” (Shi y Svensson, 2002) y iii) el efecto de los programas de ajuste macroeconómico sobre los resultados fiscales.

El modelo propuesto, originalmente estimado por OLS es40:

(1)41

En donde:

FP: Desempeño fiscal

OFI: Ingreso fiscal total

Elect: Variable simulada que toma el valor 1 para cada año electoral y cero para lo demás

Exec: Poder relativo que tiene el Ejecutivo en el proceso de asignaciones presupuestarias

Leg: Poder relativo que tiene el Legislativo en el proceso de asignaciones presupuestarias

Adjust: Variable simulada que toma el valor 1 para cada año en el cual se ha implementado el programa de ajuste macroeconómico.

Hallazgos

Los principales hallazgos de la regresión (cuadro 10) son los siguientes:

Un ejecutivo relativamente más fuerte se asocia positivamente con un mejor desempeño fiscal.

Como señaláramos en una sección anterior (coeficientes de interacción Ejecutivo y Legislativo), en la mayoría de los años bajo el período estudiado, el poder ejecutivo de Venezuela ha exhibido un grado relativamente más alto de poder en el proceso de reasignación presupuestaria.

De acuerdo con los resultados que figuran en el Cuadro 10, el uno por ciento de incremento en el índice del poder ejecutivo es lineal y está positivamente asociado con una mejora promedio del 0,2% en el equilibrio primario y 0,29% en el equilibrio fiscal global.

Estos datos son compatibles con el resultado de estudios anteriores para países industrializados (Alesina y otros, 1997; Alesina y Perotti, 1995; Roubini y Sachs, 1989) como así también para naciones latinoamericanas (Amorin Nieto y Borsani; 2003). Todos estos trabajos han encontrado que cuanto mayor sea el poder del ejecutivo más bajo será el nivel de los déficits fiscales.

El poder relativo del Congreso en el proceso de reasignación del presupuesto está relacionado con un peor resultado fiscal.

En coherencia con la sección anterior, durante el período comprendido entre 1984 y 1999, el poder relativo del congreso venezolano se incrementó. En realidad, durante este período, el número de reasignaciones llevadas a cabo por los congresistas muestra un crecimiento significativo.

Según el modelo, un incremento relativo en el poder del congreso en el proceso de reasignación del presupuesto ha tenido un impacto negativo en el equilibrio fiscal. En realidad, el resultado sugiere que un coeficiente mayor (1%) está asociado con un incremento en el déficit primario promedio del 0,5% y del 0,6% en el caso del déficit global.

Cuadro 10. Determinantes políticos y económicos del desempeño fiscal de Venezuela (1973-2004)a

	Período bajo estudio 1973-2004
	Variables dependientes
	Equilibrio primario	Equilibrio fiscal total
Variables independientes42
Constante	0,0016632	-0,0266442
	(0,11)	(1,90)
Exportaciones (componente cíclico)	5.76E-6	5.76E-6
	(2.84)*	(2.74)**
Fortaleza del ejecutivo	0.20183	0.29234
	(1.63)***	(2.58)**
Fortaleza del ejecutivo	-0.52015	-0.60717
	(-2.17)**	(-2.63)**
Elecciones	-0.029346	-0.0266
	(-2.08)**	(-1.90)**
Programa de ajuste macroeconómico (MAP)	-0.029364	0.03632
	(1.70)***	(1.70)***
R2:	0.56	0.57

a La información entre corchetes es la estadística T.

* Significado estadístico al nivel de 1%

** Significado estadístico en el nivel de 5%

*** Significado estadístico en el nivel de 10%

El resultado fiscal inesperado proveniente del petróleo tiene un efecto significativo sobre el desempeño fiscal.

La primera variable de control incluida en el modelo muestra que los shocks del petróleo y sus incrementos inesperados tienen un impacto significativo sobre el equilibrio fiscal. Se encontró que, en ambos, el equilibrio fiscal primario y global, un incremento inesperado de mil millones de dólares mejora el desempeño fiscal en 0,575% del PBI. La Figura 6 muestra este impacto gráficamente.

Figura 6. Relación entre las exportaciones inesperadas totales (en lugar de ingreso fiscal inesperado proveniente del petróleo) y desempeño fiscal

Fuente: Elaboración propia del autor.

Existen datos que respaldan el ciclo de presupuesto político.

Se encontraron datos que respaldan la existencia de un ciclo de presupuesto político en Venezuela. Basado en los resultados, en promedio cada año de elección presidencial está asociado negativamente con el desempeño fiscal. Los resultados sugieren que, en promedio, el desempeño fiscal es peor, alrededor de (2,5% – 3,0%), como parte del PBI (Véase cuadro 10)43.

Los programas de ajuste macroeconómico tienen un efecto sobre el equilibrio fiscal.

Por último, se incluyó una segunda variable simulada para captar el efecto que la implementación de programas de ajuste macroeconómico tiene sobre el desempeño fiscal44 El modelo indica que los programas de ajuste macroeconómico mejoran, en promedio, el equilibrio primario en alrededor de 2,9% y 3,3% en el caso del equilibrio fiscal global.

Recuadro 3. Cuestiones metodológicas

Este recuadro discute algunas de las razones detrás de la selección de un valor sustituto variable específico para el ingreso fiscal proveniente del petróleo, así como otras variables económicas en el modelo econométrico.

En el lado de las variables explicativas, se implementaron diversas variables económicas como controles. En particular, se corrió una regresión con la tasa de inflación, el precio del petróleo, el total de exportaciones y la tasa de desempleo. Las tasas de inflación y de desempleo no fueron tenidas en cuenta debido a su insignificancia estadística.

Asimismo, el precio del petróleo fue descartado porque su inclusión como sustituto del ingreso fiscal implicaba una fuente de endogeneidad. En realidad, el ingreso fiscal proveniente del petróleo está compuesto por el precio y la cantidad de barriles exportados. Durante algunos períodos, los precios están altamente correlacionados con la cantidad de barriles exportados por Venezuela (en particular, durante la década del ochenta y mediados de los noventa).

En este sentido, si se corre una regresión en la cual el ingreso fiscal proveniente del petróleo es una variable explicativa y el precio del petróleo sólo se incluye como sustituto del ingreso fiscal proveniente del petróleo, se introduce la endogeneidad en esa regresión porque el precio del petróleo (variable explicativa) estará correlacionado con el período de perturbación (en el cual la cantidad de barriles estaría presente).

Habiendo descartado otros controles, el total de exportaciones fue elegido como un sustituto del ingreso fiscal.45 Una vez elegida esta variable, se incluye su componente cíclico por razones econométricas y económicas. Del lado económico, bajo expectativas racionales, lo que causa los efectos reales en el resultado fiscal son los cambios inesperados en las variables. Siguiendo un procedimiento estándar en la literatura, hubo una aproximación al componente esperado aplicando el filtro Hodrick – Prescott a los niveles de las variables originales y luego el componente cíclico (inesperado) fue calculado como el desvío de la variable original del componente esperado.

Del lado econométrico, el componente cíclico del total de exportaciones es estacionario y evita la posibilidad de regresiones espurias.

Conclusiones

Las principales conclusiones de este estudio son:

En primer término, desde la perspectiva de la formulación de políticas y preparación del presupuesto, se identificaron tres subperíodos bien definidos dentro de los años 1974-2004 desde un enfoque tanto cualitativo como cuantitativo, con las siguientes características:

Primer Período (1974-1988) – Fuerte poder presidencial dentro de un sistema cooperativo muy influido por un arreglo corporativo en un contexto competitivo político limitado.

Segundo Período (1989-1998) – Poder presidencial debilitado y congreso más fuerte dentro de un sistema no cooperativo y un contexto político fragmentado.

Tercer Período (1999-2004) – Presidente constitucional e informalmente poderoso sin competencia política.

En segundo término, en general el poder ejecutivo ha sido un actor principal en el proceso de preparación del presupuesto. El ejecutivo tiene una serie de ventajas de negociación por sobre el congreso durante el proceso. Sin embargo, las asignaciones presupuestarias también han sido el producto de la búsqueda de la (re) elección y el poder por parte de los legisladores, como así también la demanda de los grupos de interés.

En particular, el congreso ha alterado la composición total del gasto propuesto por el ejecutivo en la etapa de aprobación del presupuesto. Las variaciones transversales en la actividad del congreso respaldan el punto de vista que los aumentos de la legislatura en el presupuesto del ejecutivo estaban concentrados en un grupo de ministerios y oficinas públicas. A través de estos resultados, se podría llegar a la conclusión que la actividad del congreso y, por ende, los intereses del mismo estaban concentrados en esos sectores. Ciertas categorías de presupuesto parecían atraer más interés del congreso que otras. De este modo, el legislativo, aún sin alterar los niveles de gastos totales, presionaban para la redistribución de afectaciones a través de los programas, áreas y oficinas públicas que beneficiaban a grupos de interés específicos.

Asimismo, el alto número y nivel de presupuestos complementarios aprobados durante el período 1973-2004 han sido una importante fuente de indisciplina fiscal y una fuente de poder de grupos de interés específicos en el proceso de decisión del presupuesto Ejecutivo-Congreso. En particular, las pruebas indican que se han usado rutinariamente fondos complementarios como instrumentos para mantener el status quo presupuestario y preservar las asignaciones de presupuesto de algunos grupos importantes en la sociedad venezolana, como así también compensando aquellos sectores de bajos niveles de fondos en el proceso de etapa de aprobación. Por lo tanto, una revisión de los patrones presupuestarios indica que el gasto real discrepaba con las prioridades presupuestarias establecidas en la ley de presupuesto original aprobada al comienzo de cada año, contribuyendo sustancialmente a la fragmentación del proceso presupuestario y el debilitamiento del control del gasto y la disciplina fiscal.

En tercer lugar, además de las variables económicas fundamentales, tales como el ingreso proveniente del petróleo, los programas de ajuste macroeconómico, se encuentra que las variables políticas como un año electoral, el poder del ejecutivo respecto del legislativo, entre otras, son determinantes importantes de las asignaciones de presupuesto y el desempeño fiscal. En particular, los principales hallazgos del trabajo econométrico acerca de los principales determinantes políticos y económicos del desempeño fiscal son los siguientes:

(1) Un poder del ejecutivo relativamente fuerte está asociado positivamente con un mejor desempeño fiscal.

(2) El poder relativo del congreso en el proceso de reasignación del presupuesto está correlacionado con un peor resultado fiscal. Por lo tanto, esta compensación entre la representatividad y la sustentabilidad podría ser asumida como uno de los costos intrínsecos de la democracia.

(3) El ingreso fiscal inesperado proveniente del petróleo tiene un efecto significativo sobre el desempeño fiscal.

(4) En promedio, cada año de elección presidencial está asociado negativamente con el desempeño fiscal.

(5) Los programas de ajuste macroeconómico tienen un efecto sobre el equilibrio fiscal.

En cuarto lugar, como demostró la literatura de la economía política, las instituciones políticas afectan las ‘reglas del juego’ bajo las cuales interactúan los diferentes actores, poniendo restricciones sobre todo el proceso presupuestario y distribuyendo el poder y las responsabilidades entre los distintos actores.

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Anexo 1. Fondo de estabilización macroeconómica

En noviembre de 1998, el gobierno aprobó un Fondo de estabilización macroeconómica o FEM con el objetivo de suavizar los efectos de las fluctuaciones de precios de las exportaciones de petróleo sobre las finanzas públicas. Las normas del FEM se aplican a PDVSA, el gobierno central y las administraciones locales. La intención de este mecanismo es ser una suerte de “caja negra” en donde se ahorren las ganancias inesperadas provenientes del petróleo para ser usadas durante períodos en los que los ingresos del petróleo son bajos o están por debajo de las estimaciones, impidiendo de este modo una política fiscal procíclica. Sin embargo, desde su creación, el FEM ha sido modificado varias veces para permitir la inversión en proyectos del gobierno y más recientemente para detener el ahorro durante los auges del petróleo. Por supuesto, este cambio ha alterado sustancialmente el espíritu de la norma fiscal, haciéndolo básicamente inútil.

Durante el auge del petróleo de la década del setenta, en tiempos del primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, se implementó un mecanismo similar llamado FIV (Fondo de Inversiones de Venezuela), pero su objetivo principal era invertir las ganancias provenientes del petróleo en proyectos y empresas públicas de interés nacional. Al comienzo de la década del noventa, durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez, se diseñó un fondo de contingencia petrolífera que fue presentado al congreso para su aprobación. La decisión de crear el fondo fue aprobada por el Gabinete Económico en octubre de 1991, pero no fue aprobada por el congreso cuando fue presentada como parte de la nueva ley de presupuesto en octubre de 1992. La principal razón detrás de esto era que la ley del FEM fue presentada junto con un nuevo capítulo del banco central y durante las negociaciones políticas entre el congreso y el ejecutivo, acordaron aprobar la ley del banco central pero no el FEM. Además, en ese momento, los legisladores no estaban convencidos de la necesidad de ahorrar el excedente de los ingresos provenientes del petróleo. Es interesante notar que la ley del FEM aprobada por el congreso en 1998 lo fue durante un período de precios del petróleo bajos, lo que hizo más fácil para los legisladores aprobar la ley porque no preveían ninguna acumulación significativa en el futuro cercano.

Es ilustrativo de la falta y debilidades de las normas fiscales en Venezuela describir la evolución y modificaciones del FEM desde su creación en 1998. Originalmente, se suponía que el FEM operaba en forma automática. Las ganancias o las mermas provenientes del petróleo eran determinadas comparando los ingresos del petróleo con un valor de referencia calculado como un promedio móvil de cinco años de los ingresos del petróleo. Sólo se podían retirar recursos para las amortizaciones de la deuda si los ingresos provenientes del petróleo en un año dado caían por debajo del valor de referencia o si los recursos del FEM superaban el ochenta por ciento del promedio móvil de cinco años de los ingresos de exportaciones del petróleo. Los recursos del FEM son administrados de modo similar a las reservas internacionales del banco central y son mantenidos en el exterior. Los fondos retirados del FEM son vendidos al banco central y depositados en moneda local en las cuentas de la respectiva entidad del sector público (gobiernos centrales, gobiernos locales o PDVSA).

En 1999, se estableció un valor de referencia fijo de $9 por barril, fijando los recursos a depositar en el FEM en el 50% del excedente sobre el valor de referencia. Esta modificación también permitió que el presidente retirara fondos con autorización del congreso. Sin embargo, las normas para agregar recursos al fondo nunca se emitieron. Esto socavó el mecanismo debido a la falta de transparencia e incertidumbre acerca de las normas que rigen las operaciones de fondos. En 2001, una nueva modificación a la ley exceptuó al gobierno central y a PDVSA de efectuar depósitos en el FEM durante los últimos tres meses de 2001 y todo 2002. Más tarde ese año otra reforma de la ley también exceptuó a estas entidades de agregar fondos al FEM durante 2003.

En 2003 el congreso modificó las normas de acumulación de recursos del FEM. Se supone que se harán aportes al fondo cuando los ingresos del petróleo estén por encima de un promedio de tres años. En forma similar a la ley original, el 50% del excedente por encima del valor de referencia deberá ser depositado en el FEM. Estos cambios también establecieron que el gobierno central y PDVSA quedaran exentos de depositar en el fondo durante 2004. Resulta claro que las normas del FEM no han sido implementadas en forma coherente y los cambios sucesivos han erosionado el poder de estabilización de la norma fiscal. Esto ha provocado pérdida de credibilidad en la autoridad fiscal y probablemente haga más difícil implementar normas similares en el futuro.

Anexo 2

Representación en el Congreso (1974-2004)

				Partidos en bancas restantes del Congreso
	Partido del gobierno	Voto popular en la elección presiden-cial por partido gobierno	Bancas en la cámara de diputados	AD	COPEI	Causa R	Conv	MAS	MVR	PV	FJAC (AD,COPEI, PV, PJ)
Carlos Andrés Pérez (AD) 1974-1979	AD	49%	51%	Part.Gob-	32%	–	–	–	–	–	–
Luis Herrera Campins (COPEI) 1979-1984	COPEI	45%	42%	42%	Par.Gov.	–	–	–	–	–	–
Jaime Luisinchi (AD) 1984-1989	AD	55%	56%	Part.Gob.	30%	–	–	–	–	–	–
Carlos Andrés Pérez (AD) 1989-1992	AD	53%	48%	Part. Gob.	33%	–	–	–	–	–	–
Rafael Caldera (Convergencia) 1994-1999	Convergencia 17% + Coalición 13% + Coalición			27%	26%	20%	Part.Gov.	11%	–	–	–
Hugo Chavez (MVR) 1998-2000	MVR	40%	22%	30%	14%	–	–	8%		10%	–
Hugo Chavez (MVR) 2000-2005	MVR	48%	56%	–	–	–	–	4%	Part. Gob.	–	30%

Fuente: CNE y cálculos propios.

1 Agradecemos a Paul Elguezabal y Federico Ortega por su excelente ayuda en la investigación. Los autores desean agradecer sin involucrarlos a Fidel Jaramillo, Carlos Scartascini, Ernesto Stein, Gabriel Filc, Michael Penfold, Alfredo Pardo, Alejandro Grisanti, James Alt, y varios otros participantes en Seminarios del BID en Bogotá, Quito y Washington por sus muy útiles comentarios y discusiones.

2 Estos ajustes fueron realizados como consecuencia de los nuevos precios del petróleo que disminuyeron de $15,5/b a US$9/b.

3 En una democracia, muchas personas y grupos están involucrados en el diseño y adopción de distintos programas de gasto público. El debate acerca de qué grupo determina el nivel y el tipo de gasto público es algo común. Todos, los funcionarios elegidos, los burócratas y los grupos de interés han sido sugeridos como las figuras primarias que determinan el gasto público.

4 El proceso de negociación de la elite de la transición democrática posterior a 1958 condujo al llamado pacto del Punto Fijo. Este bosquejaba un sistema que excluía a los partidos “extremistas” de participar en el gobierno y permitía el desarrollo de un conjunto de diseños institucionales para permitir que se resolvieran problemas de larga data mediante negociaciones detrás de la escena (Philip, 1999: 362).

5 Venezuela ha tenido una de las “partidocracias” más extremas en el mundo democrático, manifestando un alto grado de dominio de los partidos en todas las esferas relevantes: nominaciones, procedimientos para votaciones, comportamiento legislativo, penetración de la sociedad civil, e influencia sobre los medios. Durante un largo período de tiempo esta “partidocracia” estuvo organizada alrededor de dos principales partidos disciplinados y centralizados. AD y COPEI.

6 El índice Blanchard mide la coherencia de una combinación dada de política fiscal por su capacidad de estabilizar la relación deuda/PBI. En su cálculo se toman en cuenta la postura fiscal concreta, la trayectoria del saldo primario fiscal, los pagos de intereses y los efectos de factores exógenos sobre la existencia de deuda.

7 Según ellos, bajo un conjunto de supuestos, se puede obtener una medida econométrica de la sustentabilidad fiscal hallando una trayectoria estacionaria para las primeras diferencias del ingreso fiscal total, el gasto público primario y los pagos de intereses. Una implicancia de este resultado es que si el ingreso fiscal total y los gastos son variables integradas del orden uno y ambas variables mantienen una relación de larga data, existe un vector de co-integración para ellos, y por lo tanto, la sustentabilidad fiscal sostiene que no hay vector de co-integración entre los ingresos fiscales y el gasto público.

8 El impulso fiscal deriva de los componentes autónomos de las finanzas públicas (aquellos independientes del ciclo económico, los precios de los commodities y las tasas de interés) y es definido como un cambio temporal en el saldo primario estructural.

9 El PBI potencial fue calculado estimando una función de producción Cobb-Douglas con constantes retornos a escala. Mide cuánto puede crecer la economía dado las dotes iniciales de los factores de producción y el descuido de las fluctuaciones económicas.

10 Véase el recuadro 1 para un análisis adicional de las rigideces del presupuesto en Venezuela.

11 Scharpf, Fritz W (1997)

12 Véase anexo 2

13 Véase anexo 2.

14 Durante esos años, el Ministro de CORDIPLAN era incluso el Responsable del Gabinete Económico, posición formal y tradicionalmente asignada al Ministro de Hacienda.

15 Dado que los Presidentes permanecen durante seis años en sus cargos, los congresistas cinco años y los gobernadores cuatro años.

16 Monaldi (2005)

18 Una gran dependencia de los estados de transferencias intergubernamentales puede crear una cuña entre el gasto local y los recursos locales, y entre los beneficios de los programas de gobierno y el costo para los contribuyentes locales, que puede generar riesgo moral (OCDE, 2001:43). En Venezuela, los recursos propios del estado representan no más del 2 o 3% de sus presupuestos totales. Por otra parte, el uso de transferencias reduce la responsabilidad en el manejo del gasto en el nivel regional y local del gobierno, a menos que las transferencias tengan la forma de donaciones en bloque o involucren co-financiamiento. Se han desarrollado mecanismos de seguimiento y control; pero las capacidades fiscales y administrativas de los estados son desiguales y en algunos casos pueden ser insuficientes, lo cual también debilita la responsabilidad fiscal. Dos cuestiones clave surgen en este contexto: si la descentralización fiscal puede conducir a un deterioro de las finanzas subnacionales, y si tal acontecimiento puede afectar negativamente la posición presupuestaria del gobierno central. En el supuesto de dificultades financieras, el gobierno central tendría que sacar de apuros a los niveles subnacionales del gobierno como ocurrió recientemente en Brasil y Argentina.

19 Significa “política para la vivienda”.

20 A partir de 1999, este proceso ha estado regido por el nuevo marco legal (LOAF). Para más detalles véase la sección “Proceso de preparación del presupuesto bajo las nuevas reglamentaciones de 1999”.

21 Al mismo tiempo, y en la práctica, la oficina de presupuesto normalmente cede a las oficinas públicas la responsabilidad de detallar la forma en que se gastarán los fondos, mientras que en cambio se concentra en la suma total de gastos que se le permitirán a una entidad (Jones, 2001: 159).

22 En otras palabras, los funcionarios del OCEPRE van a pasar la noche entera conciliando el presupuesto justo unas pocas horas antes de su presentación ante el congreso.

23 Véase recuadro 2 en “Proceso de preparación de presupuesto bajo las nuevas reglamentaciones de 1999”.

24 El análisis de esta sección deriva de datos primarios sumados para el estudio; sin embargo, también se extrae de entrevistas durante el trabajo de campo en Caracas con varios ex miembros de los poderes ejecutivo y legislativo (Puente, 2005)

25 Observación directa de las interpelaciones de los miembros del Comité de Finanzas con funcionarios del ejecutivo durante la revisión de la propuesta de presupuesto en Caracas en 2002 (Puente, 2005).

26 Para un análisis completo del equilibrio de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo en los países de América Latina véase Shugart y Mainwaring, 1997 y Payne y otros, 2002.

27 Algunas erogaciones han estado, en un grado significativo, fuera del alcance de la Oficina de Presupuesto y el Ministerio de Hacienda. Las erogaciones para el congreso y el tribunal nacional de justicia han estado entre ellas, justamente porque han sido iguales ramas del gobierno. ¿Cómo podrían ser independientes, se sostenía, si el ejecutivo controlaba su dinero?

28 Sin embargo, es importante reconocer la posibilidad que la legislatura afectara el bienestar de los votantes de muchos modos además de la asignación directa del gasto público, por ejemplo promoviendo políticas regulatorias, comerciales y fiscales que eran favorables a los legisladores o a los intereses de las partes.

29 Otros casos interesantes en América Latina de oposición a las reformas por parte del partido gobernante fueron Haití, Paraguay, y Ecuador a mediados de los años noventa (Corrales, 2002: 12).

30 Según lo antes mencionado, en 1996 y 1998 el gobierno de Caldera empleó el ejercicio del año anterior (presupuesto reconducido) porque sus presupuestos no fueron aprobados por el congreso.

31 En coherencia con este análisis, Weldon (2002) sostiene que el gobierno unificado, la alta disciplina y el fuerte liderazgo presidencial respecto del partido son condiciones necesarias para preservar el poder del presidente en cuestiones presupuestarias. La resolución del proceso de presupuesto, por lo tanto, se ve influenciada por estos mecanismos “metaconstitucionales” (arreglos institucionales que son definidos fuera de la constitución y de las leyes), aunque dependen mucho de las instituciones legales (como por ejemplo la relación entre la no reelección y la gran disciplina). Cuando las tres condiciones se sostienen, es posible esperar que el presidente logre que se aprueba su presupuesto sin interferencia del congreso. Si falta cualquiera de estas condiciones, es posible una mayor intervención del congreso: mayor incidencia de no aprobar el presupuesto, mayor incidencia de enmiendas al presupuesto, más tiempo permitido para examinar y aprobar el presupuesto, y demás.

32 Sin embargo, como se muestra más arriba, en términos estrictamente presupuestarios ha sido posible verificar diferentes patrones de actividad del congreso desde 1986.

33 Durante la etapa de implementación del presupuesto, surgen nuevas oportunidades para que los legisladores y el ejecutivo se desvíen de la ley de presupuesto y hagan pedidos de gasto adicional. Dos fuerzas en conflicto se tornan imperantes: el grado al cual la ley de presupuesto obliga aciones del gobierno durante el ejercicio económico, y el grado de flexibilidad para responder a eventos imprevistos. La fuerza vinculante de la ley depende de la capacidad para promulgar enmiendas durante el ejercicio económico, y del poder del ministerio de hacienda para hacer cumplir el presupuesto original. El grado de flexibilidad está relacionado con la posibilidad de introducir presupuestos complementarios durante el ejercicio económico, la capacidad para transferir recursos entre capítulos del presupuesto, la existencia de una reserva presupuestaria y la posibilidad de apartar fondos no utilizados para futuros gastos (remanente). Según estos criterios, la ley de presupuesto de Venezuela era débilmente vinculante y la implementación del presupuesto excesivamente flexible. No había límites de efectivo para los ministerios gastadores, los ministros de hacienda y el OCEPRE carecían de poder para bloquear gastos, los cambios de presupuesto y las transferencias de gastos entre capítulos se adoptaban en forma rutinaria, y los procedimientos de remanentes de ejercicios anteriores eran demasiado flexibles (Milesi-Ferreti, 1996; Von Hagen y Harden, 1995).

34 Como se explicará más adelante, resulta claro en el caso venezolano que el gasto complementario ha permitido que los gobiernos pasaran por alto los mecanismos de ejecución y deliberadamente dieran pocos fondos para los programas en el proceso regular de asignación de presupuesto.

35 En particular, las enmiendas presentadas y aprobadas por el ejecutivo en la etapa de implementación del presupuesto han sido las siguientes: rectificaciones, eliminación de créditos (insubsistencia) y transferencia a créditos presupuestarios entre partidas de no más del 5% del total de créditos. De modo similar, las modificaciones presentadas por el ejecutivo pero aprobadas por el congreso han sido las siguientes: transferencia a los créditos presupuestarios entre partidas de más del 5% del total de créditos y presupuestos complementarios (AVPP, 1995: 283).

36 Los gastos corrientes fueron la partida de la clasificación económica del presupuesto que mostraba el mayor incremento en el período 1974-1999 (Puente, 2005).

37 A pesar de no ser un sector poderoso en la asignación total de los recursos públicos el sector de la agricultura era muy influyente en la asignación de presupuestos complementarios especialmente durante la década del setenta.

38 El congreso y el ejecutivo buscaron tradicionalmente compensar nuevos fondos de presupuesto complementario rescindiendo montos de fondos no gastados en otras áreas del presupuesto. Las rescisiones podían reducir el impacto de las asignaciones complementarias discrecionales. Por ejemplo, en 1995 el nivel de “insubsistencias” fue casi igual a los nuevos presupuestos complementarios aprobados. Sin embargo, los datos sobre montos estimados rescindidos para el período 1973-2004 sugieren que solamente en dos años (1975 y 1995) las rescisiones compensaron el nivel de presupuestos complementarios decretados durante ese período. Para los otros años entre 1973 y 2004, estas rescisiones no produjeron ahorros de erogaciones suficientemente altos para compensar totalmente el gasto complementario.

39 Después que el financiamiento del déficit se hizo posible, este estímulo económico fue dado en muchos casos incrementando la venta de bonos por encima de las estimaciones en el presupuesto inicial. En algunos años, más del 60% del presupuesto complementario total fue financiado con deuda pública.

40 Se usó una estimación sólida, que consiste en calcular la matriz de variación-covariación Huber-White. Como este procedimiento es un caso particular de método menos tradicional generalizado, el lector deberá recordar que el R2 típico sólo es plenamente válido como medida de la aptitud modelo en el método menos tradicional ordinario (Davidson y MacKinnon, 2003).

41 La evidencia econométrica en este estudio sigue un enfoque estándar con una especificación lineal propuesta. Se corren regresiones en las que las variables dependientes y explicativas no tienen raíces unitarias para evitar el clásico problema creado por el uso de variables no estacionarias y la posibilidad de incurrir en regresiones espurias.

42 El desempeño fiscal fue calculado en unidades (significa que 5,75% fue introducido como 0,0575), las exportaciones totales fueron medidas en millones de dólares corrientes, y el índice del Ejecutivo y el Legislativo fue calculado en Abuelafia y otros (2005), también fueron introducidos en unidades. Esto es relevante simplemente para leer el coeficiente de algunas variables, pero también para facilitar las explicaciones de los resultados de esta sección.

43 La elección de 1968 fue usada como año de base.

44 Aún cuando hay varios episodios de ajustes macroeconómicos (1979, 1984, 1989, 1994, 1996 y 2002) sólo aquellos asociados con organizaciones financieras internacionales, y en particular el FMI, fueron tomados en cuenta. Por esta razón sólo se eligieron 1989 y 1996 como años de programas de ajuste macroeconómico.

45 El total de exportaciones de petróleo habría sido una variable sustituta más precisa. Lamentablemente sólo está disponible a partir de 1989.

La economía política del proceso presupuestario en la región andina: el caso de Venezuela