Erik J. Lundback

 

 

I. INTRODUCCIÓN

 

Austria está a punto de implementar un marco presupuestario a mediano plazo (MTBF según su sigla en inglés). Un MTBF se define en líneas generales aquí como un marco que regula la formulación y la implementación de las políticas fiscales a mediano plazo/plurianuales de los responsables políticos. Puede o no incluir una norma de política fiscal que fije restricciones numéricas respecto de objetivos de política fiscal claves. El objetivo es promover la disciplina fiscal y abordar las vulnerabilidades fiscales mediante una mayor transparencia, una responsabilidad más fuerte y una perspectiva a mediano plazo más acentuada. Muchos países industriales, incluido en la UE (por ejemplo, Holanda y Suecia), aplican actualmente un MTBF explícito. También hay países (por ejemplo, Dinamarca) cuyos gobiernos, sin haber adoptado formalmente dicho marco presupuestario, están fijando y formulando no obstante políticas fiscales dentro de ese orden.

 

Este documento se propone describir el marco austríaco, cuya aplicación está prevista para el presupuesto de 2009 en adelante, y evaluarlo a la luz de la experiencia de otros países. Si bien los  antecedentes son ambiguos, las experiencias con los MTBF en otros lugares han sido favorables. No obstante, los diseños exactos difieren de un país a otro y los efectos sobre los resultados de la política fiscal resultan difíciles de aislar. Un ángulo clave de este documento consiste en tratar de identificar características particulares de marcos de otros países que han sido eficaces y que pueden aplicarse a Austria. Igualmente importante será señalar los aspectos que han causado o podrían causar problemas, así como posibles ventajas y desventajas que podrían surgir al establecer un marco.

 

El presente documento está organizado de la siguiente manera. La sección siguiente describe las motivaciones básicas de la reforma presupuestaria en Austria y subraya las principales características de su MTBF. La sección III se ocupa de la experiencia internacional, señalando las principales motivaciones para los MTBF en la práctica, evaluando su eficacia general e identificando qué funcionó, qué causó problemas y cuáles son las posibles ventajas y desventajas. La sección IV toma la experiencia de otros países para sugerir consecuencias para Austria. El Apéndice ofrece un breve panorama de los MTBF en una selección de países industriales.

 

II. El marco presupuestario a mediano plazo austríaco

 

El marco austríaco cuenta con un amplio respaldo político. Esto se debe a varias razones, entre otras:

 

 

 

Figura 1. Austria: Desarrollos fiscales, 1990,2007*

 

Fuente: Octubre 2007 World Economic Outlook

Balance del gobierno general (Porcentaje del PBI) + Austria + Países Industriales

Balance anual medio (Porcentaje del PBI) + Austria + Países industriales

Deuda bruta (Porcentaje del PBI) + Austria + Países industriales

Gasto y financiamiento neto (Porcentaje del PBI) + Austria + Países Industriales

 

 

 

  • Un MTBF podría favorecer políticas fiscales orientadas al mediano plazo con un énfasis en el aspecto del gasto, y en la ejecución disciplinada para evitar déficits fiscales persistentes y acumulación de deuda. Los gastos públicos son elevados, con casi un 50% del PBI, y el presupuesto general del sector público ha alcanzado el equilibrio sólo una vez desde comienzos de la década de 1970 (véase figura 1)[1].

 

  • Un MTBF podría contribuir a lograr el objetivo del equilibrio presupuestario durante el ciclo para el gobierno general. Este objetivo fue claramente establecido en el Programa de Gobierno de enero de 2007.

 

  • Un MTBF, centrado en los gastos, sería útil porque hay un espacio limitado para la consolidación fiscal a través de impuestos más altos, entre otras cosas, debido a una mayor integración económica internacional.

 

Las reformas actuales del marco presupuestario austríaco se centran en el gobierno nacional (ver cuadro más abajo). Las finanzas públicas del gobierno general ya se ven restringidas por compromisos de Austria a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (SGP) como país de la zona euro. Las finanzas de los gobiernos de nivel inferior y sus relaciones fiscales con el nivel nacional se regulan por medio del Pacto de Estabilidad interna y la Ley de Reparto de Ingresos (ver Recuadro 1).

 

Austria: Plan de reforma en la estructura fiscal actual

Pacto de Estabilidad y Crecimiento

Nacional

Provincias

Municipalidades

Área para los Planes de reforma actuales

Pacto de Estabilidad Interna

 

Una ley que establece un MTBF fue sancionada y publicada en la gaceta federal en enero de 2008. La nueva ley entrará en vigencia para el presupuesto de 2009. El esquema básico es el siguiente:[2]

 

  • La constitución declara como objetivos generales finanzas estatales sustentables y equilibrio macroeconómico.

 

  • El MTFB se aplica al gasto, cubre cuatro años y será prolongado un año cada primavera. Los topes de gasto para los ministerios individuales obligatorios el primer año, mientras que los topes para los últimos tres años serían indicativos.

 

  • Habrá dos tipos de techos para gastos: (i) los gastos sensibles cíclicamente serán fijados por parámetros; y (ii) los demás gastos se fijarán en términos nominales.

 

  • Para establecer prioridades de gasto, los gastos se descompondrán por áreas de políticas individuales y posteriormente asignados entre los ministerios.

 

 

Recuadro 1. El Pacto de estabilidad interna austríaco y la Ley de Reparto de ingresos*

 

En Austria hay tres niveles claves de gobierno: federal, provincial y municipal. Las finanzas públicas se caracterizan por la coordinación intergubernamental y los mecanismos de arreglos de disputas. El marco para las responsabilidades respecto de los gastos y los poderes para fijar impuestos está presentado en la constitución. Como ocurre en la mayoría de las federaciones, el grueso de los ingresos fiscales es recaudado a nivel federal, mientras que el gasto está más descentralizado y los fondos se transfieren verticalmente.

 

Desde 1999, las políticas fiscales en los tres niveles de gobierno se coordinan a través de dos convenios a mediano plazo:

 

El convenio de reparto de ingresos (Finanzausgleich) regula los giros a los gobiernos subnacionales. Los ingresos federales se distribuyen entre los gobiernos subnacionales principalmente en base al tamaño de su población, con algunos ajustes realizados a favor de las municipalidades y las provincias más grandes con un ingreso per cápita por debajo de la media nacional. El convenio es ley federal, la Ley de Equiparación Fiscal (Finanzausgleichgesetz).

 

El Pacto de Estabilidad austríaco es un pacto de estabilidad interna establecido de conformidad con el SGP de la zona euro. Asigna a cada provincia y al conjunto de las municipalidades objetivos de superávit en el presupuesto anual calculados como coeficiente del PBI. Sólo se permiten pequeñas desviaciones anuales de los objetivos (0,15% del PBI para los estados; 0,10% para las municipalidades), y cualquier desviación debe compensarse en los años siguientes. El pacto se convierte en ley previa ratificación por parte de los parlamentos federales y provinciales. Si se violan los objetivos, se aplican penalidades.

 

En general, hay margen como para ofrecer mejores incentivos a la gestión financiera eficiente mediante una armonización más estrecha del gasto y las responsabilidades de financiación. Racionalizar las relaciones fiscales intergubernamentales exigiría medidas capaces de realinear el gasto y la responsabilidad de financiación, fortalecer la rendición de cuentas, armonizar las funciones de los diferentes niveles de gobierno y generar ahorros.

 

 

* Ver también Diebalek, Köhler-Töglhofer, y Prammer (2005), Schratzenstaller (2005), y Fuentes, Wurzel, y Wörgötter (2006).

 

 

Las reformas presupuestarias no incluyen normas que rijan los presupuestos de los gobiernos de nivel más bajo y su relación con el gobierno federal. El Pacto de Estabilidad Interna austríaco que fija objetivos de equilibrio presupuestario para los estados y las municipalidades para el mediano plazo ya se aplica y podría ser una buena base para desarrollar una vinculación más estrecha entre el MTBF para el gobierno federal y los presupuestos a mediano plazo para los estados y las municipalidades. Esto será muy importante ya que los gastos a nivel subnacional representan alrededor de un tercio de todo el gasto público.

 

No existe una provisión explícita en esta propuesta para un presupuesto equilibrado durante el cielo. El SGP, al que Austria está sujeta como país de la zona euro, sí estipula límites y valores de referencia para los equilibrios presupuestarios globales y para los niveles de deuda pública.[3] El MTBF no incluye un requisito de llevar a cabo e incorporar análisis de sustentabilidad fiscal a largo plazo para garantizar la compatibilidad entre las políticas a mediano plazo y los panoramas a largo plazo. Por último, no hay un mecanismo explícito de corrección de errores susceptible de aplicación en caso de que los resultados presupuestarios reales sean significativamente distintos de los presupuestos. No obstante, las desviaciones deben ser corregidas en las actualizaciones anuales del marco.

 

Está prevista la implementación de una mayor reforma presupuestaria junto con el MTBF. Esto llevará más tiempo, con lo cual su implementación total tomará por lo menos cuatro o cinco años. Está prevista la implementación de cuatro “principios” importantes del presupuesto:

 

(i)                   Presupuesto de desempeño, que implica un pasaje del presupuesto imperante orientado a las entradas a la vinculación más directa entre los gastos y los objetivos.

(ii)                 Transparencia, que abarca los principios actuales de transparencia presupuestaria, la exhaustividad del presupuesto, las adjudicaciones inequívocas de responsabilidad en el proceso presupuestario, y el suministro de información puntual sobre la ejecución del presupuesto.

(iii)                Eficiencia, que se aplica a todas las formas de actividad pública con la mira en el gasto de los recursos presupuestarios.

(iv)                Exactitud para declarar la situación financiera del gobierno federal, que implica sistemas sofisticados de presupuesto, contabilidad e información.

 

  1.   Marcos presupuestarios a mediano plazo en otros países

 

Los MTBF regulan la formulación y la implementación de las políticas fiscales plurianuales de los responsables políticos para respaldar la disciplina fiscal, atacar las vulnerabilidades fiscales y promover un uso eficiente de los recursos públicos. El diseño difiere considerablemente entre los países, pero en general los MTBF abordan estos objetivos de dos maneras: a través de (i) principios de responsabilidad fiscal que orientan la formulación, los objetivos, la información y el análisis de las políticas; y (ii) reglas numéricas de política fiscal para variables claves, como los gastos totales y el equilibrio presupuestario global a mediano plazo. La mayoría de los MTBF, si no todos, incluyen elementos de ambos, y las reglas numéricas de política fiscal a menudo constituyen un reflejo clave de los principios de responsabilidad fiscal.

 

A. ¿Por qué los países introdujeron los MTBF?

 

Los MTBF y las normas de política fiscal en general han sido introducidos cuando la necesidad de disciplinar la política fiscal fue intensa. El disparador más común fue un período de déficits fiscales y acumulación de deuda persistente. En muchos casos, los déficits fueron causados por una tendencia subyacente de crecimiento del gasto, y una motivación importante para introducir un MTBF ha sido controlar mejor los gastos públicos (por ejemplo en Nueva Zelanda y Holanda). Factores relativos a la política económica y una mala gestión financiera suelen derivar en políticas pro-cíclicas y en un déficit inercial.[4] Una crisis económica o financiera también puede ser un disparador, haciendo que resulte políticamente más fácil adoptar un marco desde el momento que los posibles beneficios de implementar políticas fiscales fuertes se vuelven visibles. Otras razones para introducir MTBF son las consideraciones de sustentabilidad fiscal a largo plazo y un deseo de dar lugar a recortes fiscales mediante gastos disciplinados.

 

Las preocupaciones referidas a la sustentabilidad fiscal, entre otras las generadas por presiones demográficas emergentes, también han sido una motivación importante en algunos países. Cuando Suiza introdujo su marco de “freno de deuda” en 2003, el principal objetivo era controlar el nivel de deuda. No era muy elevado en ese momento pero había mostrado una tendencia creciente en la década de 1990 y la presión cada vez mayor del envejecimiento de la población hacía necesario frenar el aumento de la deuda.[5] Suecia también esperaba presiones en materia de sustentabilidad fiscal debido al envejecimiento y adoptó un objetivo de superávit fiscal de 2% del PBI durante el ciclo comercial por esa razón. La Carta de Ley de Honestidad Fiscal 1998 exige análisis y consideraciones a largo plazo, y Nueva Zelanda modificó su marco en 2004 para incluir explícitamente temas de sustentabilidad a largo plazo.

 

Dar cabida a recortes impositivos también puede ser una razón importante para adoptar un marco para controlar el gasto. Los países que aspiran a bajar sus tasas impositivas (o evitar aumentos) en general necesitan reducir el aumento de los gastos públicos; un marco presupuestario a mediano plazo puede por lo tanto ser un ingrediente importante en una estrategia de reforma fiscal.

 

B. La experiencia general con los MTBF

 

L experiencia con estos tipos de marcos sigue siendo limitada, ya que la mayoría fueron introducidos muy recientemente. En particular, son relativamente pocos los marcos que fueron probados de un ciclo económico a otro. Cinco países industriales con un MTBF formal implementado antes de 2000 fueron estudiados con más atención para esta sección: Australia, Nueva Zelanda, Holanda, Suecia y el Reino Unido. Además, se analizaron otros dos países en los que no se han implementado marcos formales, pero donde los gobiernos han estado fijando y formulando políticas fiscales conformes a un MTBF: Canadá y Dinamarca.

 

Los desarrollos fiscales en Australia y Nueva Zelanda indican que sus marcos, con un énfasis en la transparencia y la claridad pública, fueron efectivos (Figura 2). En 1994, Nueva Zelanda adoptó su Ley sobre Responsabilidad Fiscal, que legisló los principios presupuestarios de transparencia y planes obligatorios a corto, mediano y largo plazo. La ley presenta un claro énfasis en los principios presupuestarios más que en objetivos numéricos específicos. En 1998, Australia adoptó la Carta de la Ley sobre Honestidad Presupuestaria 1998, que muestra un énfasis similar en los principios presupuestarios legislados.[6]Desde que se introdujeron estos marcos, ambos países tienen superávits fiscales, y los niveles de deuda bajaron. La deuda pública bruta de Nueva Zelanda disminuyó en forma considerable desde mediados de la década de 1980 y ahora se ubica muy por debajo de la media para los países industriales. Australia, aunque ya en una mejor posición, ha experimentado de todos modos más reducciones de la deuda y la deuda pública neta pasó a ser negativa en 2006.

 

El desempeño fiscal relativamente fuerte de Holanda y Suecia, sobre todo en la segunda mitad de la década de 1990, explica la razón por la cual estos MTBF basados en dos normas han recibido gran atención (Figura 3). Holanda cuenta con su marco de gastos a mediano plazo desde 1994 y Suecia adoptó su marco de gastos a mediano plazo en 1997. Ambos marcos fueron inicialmente considerados exitosos, con déficits presupuestarios más limitados que a la larga se transformaron en superávits. A comienzos de 2000, ambos países empezaron a tener problemas. La posición fiscal de Holanda se deterioró y registró déficits considerables durante algunos años, lo cual impulsó una reforma de su marco fiscal para tratar los ingresos inesperados en forma más restrictiva. Suecia consiguió desempeñarse relativamente bien, registrando sólo pequeños déficits en 2002 y 2003; de todos modos, sigue estando rezagada en términos de alcanzar el objetivo de un superávit promedio del 2%.[7]

 

En el Reino Unido se considera en general que el marco ha sido exitoso en lo que se refiere a controlar la discreción y permitir que funcionen estabilizadores automáticos (Figura 4).[8] En 1998, el Reino Unido introdujo la “regla de oro” y la “regla de inversión sustentable” como piedras angulares de sus políticas fiscales. El gobierno está autorizado a pedir prestado sólo para inversiones y la posición actual media debería estar equilibrada o en superávit durante el ciclo. La formulación de la regla de oro “durante el ciclo” genera dos complicaciones potenciales: la incertidumbre relativa a fechar el ciclo y el riesgo de prociclicidad en el supuesto de ciclos asimétricos. No obstante se considera que el marco ha funcionado en líneas generales bien.

 

Canadá y Dinamarca tienen ambos experiencias de política fiscal sólidas que han sido manejadas por políticas orientadas a mediano plazo claramente explicadas (Figura 5). Ni Canadá ni Dinamarca tiene marcos formales que regulen cómo deberían ser formuladas o informadas las políticas fiscales a mediano plazo. No obstante, en la práctica ambos países han implementado importantes elementos de principios de responsabilidad fiscal, y desde la década de 1990 rigen políticas y objetivos fiscales orientados al mediano plazo.[9] Los dos países se destacan actualmente por haber tenido prolongados períodos de desempeño fiscal fuerte, caracterizados por superávits fiscales y disminución de deuda. Canadá también ha sido capaz de reducir su nivel de gasto más rápido que muchos otros países industriales. El gasto público está ahora por debajo del 40% del PBI, inferior al más del 50% del PBI a comienzos de la década de 1990.

 

En general, el desempeño fiscal de los países con MTBF ha sido relativamente sólido (Figura 6). Por otra parte, entre países con experiencias igualmente fuertes, cuatro países (Bélgica, Finlandia, España y Suiza) tienen actualmente MTBF vigentes. Un alto crecimiento económico podría explicar potencialmente los mejores equilibrios fiscales registrados para estos países. sin embargo, comparando los equilibrios fiscales medios con las tasas medias de crecimiento durante el período 1998-2007 sugiere que la mayoría de los países con MTBF han tenido equilibrios fiscales más fuertes de los que cabría esperar dado el aumento del PBI (Figura 7). De todos modos, los muchos otros factores adicionales que afectan el resultado fiscal dificultan aislar los efectos de las disposiciones institucionales. La conclusión se ve por lo tanto limitada a señalar que el simple hecho de estudiar las experiencias fiscales de los países con MTBF vigentes indica que dichos marcos pueden contribuir a políticas fiscales prudentes.

 

Figura 2. Australia y Nueva Zelanda: Evoluciones Fiscales, 1990-2007

Fuente: Octubre 2007 World Economic Outlook

Balance del gobierno general (Porcentaje del PBI) + Australia + Nueva Zelanda + Países industriales

Balance anual medio (Porcentaje del PBI) + Australia – Nueva Zelanda – Países industriales

Deuda bruta (Porcentaje del PBI) + Australia + Nueva Zelanda + Países industriales

Gasto y financiamiento neto (Porcentaje del PBI) + Australia + Nueva Zelanda + Países Industriales

 

 

Figura 3. Holanda y Suecia: Avances fiscales, 1990-2007

 

 

Fuente: Octubre 2007 World Economic Outlook

Balance del gobierno general (Porcentaje del PBI) + Holanda + Suecia + Países industriales

Balance anual medio (Porcentaje del PBI) + Holanda + Suecia + Países industriales

Deuda bruta (Porcentaje del PBI) + Holanda + Suecia + Países industriales

Gasto y financiamiento neto (Porcentaje del PBI) + Holanda + Suecia + Países Industriales

 

 

Figura 4. Reino Unido: Avances fiscales, 1990-2007

 

 

Fuente: Octubre 2007 World Economic Outlook

Balance del gobierno general (Porcentaje del PBI) + Reino Unido + Países industriales

Balance anual medio (Porcentaje del PBI) + Reino Unido + Países industriales

Deuda bruta (Porcentaje del PBI) + Reino Unido + Países industriales

Gasto y financiamiento neto (Porcentaje del PBI) + Reino Unido + Países Industriales

 

 

 

 

Figura 5. Canadá y Dinamarca: Avances Fiscales, 1990-2007

 

Fuente: Octubre 2007 World Economic Outlook

Balance del gobierno general (Porcentaje del PBI) + Canadá + Dinamarca + Países industriales

Balance anual medio (Porcentaje del PBI) + Canadá + Dinamarca + Países industriales

Deuda bruta (Porcentaje del PBI) + Canadá + Dinamarca + Países industriales

Gasto y financiamiento neto (Porcentaje del PBI) + Canadá + Dinamarca + Países Industriales

 

 

 

 

 

 

Figura 6. Balance del Gobierno Central de países industrializados seleccionados 1/

(Porcentaje del PBI, Media de 10 años, 1998-2007)

Fuente: World Economic Outlook, octubre 2007, FMI.

 

1/ Las barras rayadas indican países con MTBF antes de 2000, tratados en este capítulo. Las barras con puntos indican países que adoptaron un MTBF más recientemente.

(Japón, Grecia, Portugal, Italia, Francia, Alemania, Estados Unidos, Austria, Reino Unido, Holanda, Bélgica, Suiza, España, Canadá, Suecia, Australia, Irlanda, Dinamarca Nueva Zelanda, Finlandia)

 

Figura 7. Balances del gobierno central y Tasas de crecimiento del PBI 1/

(Medias de 10 años, 1998-2007)

 

Equilibrio presupuestario en porcentaje de PBI

Crecimiento del PBI real en porcentaje

 

Fuente:  World Economic Outlook, FMI.

1/ La cursiva en negrita indica a los países con MTBF antes de 2000, tratados en este capítulo

(Japón, Italia, Alemania, Francia, Portugal, Estados Unidos, Grecia, Reino Unido, Suiza, Bélgica, Holanda, España, Austria, Canadá, Suecia, Australia, Dinamarca, Nueva Zelanda, Finlandia, Irlanda)

Línea de regresión lineal

 

C. Aspectos claves de la experiencia de otros países

 

Transparencia, claridad pública y rendición de cuentas

 

La transparencia y la claridad pública son esenciales, Los MTBF de Australia y Nueva Zelanda contribuyeron a promover el control del gasto y políticas fiscales sólidas en general. En ambos marcos, el énfasis está puesto en la transparencia, la claridad pública y principios legislados de gestión financiera, en oposición a objetivos numéricos específicos. Los objetivos de política deben ser claramente definidos y justificados, y puestos dentro del contexto de estrategias para el corto, el mediano y el largo plazo, impulsando al gobierno a ajustar una amplia gama de cuestiones cruciales y a veces difíciles en materia de política fiscal. Dentro de ese contexto, donde los objetivos y las estrategias de la política fiscal están claramente definidos, las desviaciones importantes serán visibles y tendrán altos costos de reputación, lo cual puede llegar a ser un incentivo importante para que los responsables políticos adhieran al marco.

 

La rendición de cuentas se verá reforzada estableciendo claramente objetivos de política fiscal y formulándolos dentro de los términos de gobierno.[10] Algunos objetivos y compromisos de la política fiscal tienen que ir más allá de los límites de un mandato, pero es evidente que un nuevo gobierno se sentirá menos obligado a seguir los planes de política fiscal adoptados por un gobierno anterior a menos que éstos hayan gozado de un amplio apoyo político. Poner la mira en los mandatos de gobierno también es compatible con un MTBF usado como base para negociaciones de políticas concretas y acuerdos de coalición, como por ejemplo en Holanda y Finlandia.[11]

 

Construyendo credibilidad

 

Establecer antecedentes sólidos desde el comienzo genera credibilidad. Muestra empeño, demuestra que el MTBF funciona e incrementa el costo político de desviaciones en el futuro. Puede afirmarse que el daño político para un gobierno por dejar que la política fiscal se desvíe considerablemente de un marco es más pesado en los países con antecedentes sólidos que en los países con un patrón de desviaciones frecuentes y persistentes. Un ejemplo es Holanda, donde el éxito inicial parece haber contribuido a dar por sentado el MTBF en las mentes de los votantes y los responsables económicos holandeses.[12]

 

Una reforma fiscal amplia

 

Para que los MTBF den resultado, deben ser apoyados por una reforma de la gestión del presupuesto y de las instituciones presupuestarias en general. La experiencia de Holanda muestra la importancia de una reforma presupuestaria amplia, para la cual el gobierno está actualmente en el proceso de implementar poco a poco un presupuesto fundado en los resultados. Suecia también reformó sus principios de gestión financiera, lo cual puede decirse que ha sido instrumental en el relativo éxito de su marco fiscal de gastos en base a reglas.[13] En Nueva Zelanda, se introdujo la Ley de Responsabilidad Fiscal para formalizar una buena reforma de la gestión financiera que ya había mejorado la situación fiscal.

 

Perspectiva a largo plazo

 

Los análisis a largo plazo como parte integrante de la política fiscal a corto y mediano plazo pueden fortalecer a un MTBF. Fijar metas y reglas de política financiera en una perspectiva a largo plazo para garantizar la sustentabilidad fiscal puede atraer apoyo público y, por ende, credibilidad. Además, si los planes y las normas fiscales no están firmemente fundados en análisis a largo plazo, se corre el riesgo de que las presiones a largo plazo desemboquen en dificultades fiscales, aun respetando los planes y las reglas. Tanto en Suecia como en Finlandia, las políticas fiscales a mediano plazo se basan en análisis a largo plazo, que mejoran la comprensión pública de las políticas fiscales enmarcadas por las reglas de política fiscal. Otro ejemplo es la Ley de Responsabilidad Fiscal de Nueva Zelanda, según la cual son obligatorios planes a 10 años continuamente actualizados y, desde 2004, se requieren análisis fiscales a largo plazo cada cuarto año.

 

Los gobiernos de niveles inferiores

 

Los gobiernos regionales y locales representan un desafío. El grado y tipo de desafío difieren de un país al otro, y resulta difícil generalizar, pero, obviamente, cuando los gobiernos locales y regionales son relativamente grandes, políticamente fuertes y/o independientes, desempeñan un papel importante. Esto plantea una serie de problemas potenciales interdependientes para implementar un MTBF. En primer lugar, los gobiernos locales y regionales normalmente quieren cierto grado de autonomía y pueden, por lo tanto, resistirse a participar en un MTBF y acordarlo. Segundo, al implementar el MTBF, es posible que surjan dificultades para lograr acuerdos entre diferentes niveles de gobierno. Tercero, las transferencias a y desde los gobiernos locales y regionales pueden distorsionar la estructura de incentivos. En líneas más generales, el gobierno central tal vez no tenga suficiente control fiscal de los gobiernos locales, lo cual puede derivar en cierta pérdida de disciplina fiscal y de observancia de los MTBF y las reglas de política fiscal.

 

Reglas fiscales

 

Las experiencias con reglas de política fiscal, que establecen restricciones numéricas plurianuales para objetivos claves de la política fiscal, han sido ambiguas, pero las reglas plurianuales de gastos parecen haber contribuido en algunos casos a disciplinar los gastos. En este sentido, son de particular interés para Austria Holanda y Suecia, donde se introdujeron relativamente pronto marcos de gastos plurianuales. Si bien ambos países han tenido dificultades para alcanzar algunos de sus objetivos de equilibrio fiscal, el rigor de las reglas vigentes para el gasto aparentemente restringió en forma efectiva los gastos fiscales.[14] [15] Además, Suecia, ha tenido superávits fiscales en estos últimos años, que la apartan de su experiencia anterior, y de muchos otros países de la UE. También se observa que el marco del gasto en Holanda ha sido importante para su significativa consolidación fiscal en estos últimos años, así como en períodos en que la economía subyacente era más débil. No obstante, es necesario enfatizar que las reglas solamente no generan políticas fiscales sólidas; deben ser parte de un esfuerzo más amplio para llevar adelante políticas fiscales orientadas al mediano plazo claramente explicadas y manejadas en forma eficiente. Las reglas fiscales numéricas también son relativamente fáciles de motivar y transmitir al público, y por lo tanto son perfectamente aptas para ser parte de la estructura de un MTBNF, caracterizada por la transparencia y la claridad pública, y de reforzarla.

 

Las reglas de política fiscal pueden tener tendencias pro-cíclicas. En particular, es posible que se permita que las políticas sean demasiado acomodaticias en los tiempos de crecimiento económico que derivan en ingresos inesperados y un gasto menor de lo previsto.[16] Un ejemplo es Suecia, donde ingresos fuertes en 2000 y 2001, impulsados por ganancias empresariales excepcionalmente grandes y beneficios de capital, permitieron que los gastos aumentaran rápidamente dentro de los límites de las reglas de política fiscal.[17] Posteriormente, cuando el crecimiento de los ingresos cedió y los niveles de gasto se mantuvieron altos, la meta de un equilibrio fiscal durante el ciclo de 2% para el PBI resultó difícil de alcanzar. Otro ejemplo es Holanda, donde los topes de gastos a comienzos de los años 2000 en general parecieron basarse en hipótesis macroeconómicas prudentes. Sin embargo, la situación económica resultó ser significativamente más floja, y la situación fiscal se deterioró (también en términos estructurales) sin ninguna violación significativa de los techos para el gasto. Asimismo, las hipótesis relativas a la posición estructural en materia de ingresos no había sido prudente, y las ganancias inesperadas durante los años de fuerte crecimiento habían sido utilizadas, de conformidad con las reglas de política fiscal, para bajas impositivas. El tratamiento de las ganancias inesperadas dentro del marco ha sido posteriormente reformado.[18]

IV. Consecuencias para Austria

 

Los MTBF han demostrado ser efectivos en otros países y la introducción de dicho marco en Austria es bien recibida. Promete ser un marco nacional que complementa y profundiza los compromisos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Si bien un MTBF no aporta soluciones por sí solo, puede convertirse en un vehículo útil para resolver los problemas fiscales que enfrenta Austria, contribuyendo así a la estabilidad y la previsibilidad macroeconómica, y a la sustentabilidad fiscal.[19]El marco puede potencialmente facilitar la formulación, implementación y comunicación de políticas fiscales, dirigiendo de inmediato la atención hacia decisiones básicas de política del mediano a largo plazo. Igual que en otros países, un MTBF podría transformarse en una base útil para las discusiones y los acuerdos sobre políticas en Austria, lo cual ha sido una tradición de los gobiernos de coalición.[20]

 

El esquema básico del marco, incluidos los techos plurianuales para el gasto, parece adecuado. Al parecer, existe un acuerdo amplio en que es necesario concentrarse en controlar el gasto. Hay espacio limitado para los aumentos impositivos, ya que los impuestos no son bajos y los períodos anteriores de déficits considerables y aumento de deuda han estado asociados a altos niveles de gasto público. De ahí que los techos plurianuales formales al gasto aparezcan como instrumentos atractivos de control presupuestario para Austria. Dentro de este contexto, podía ponerse un énfasis especial en el informe y el análisis de las políticas durante un mandato de gobierno.

 

Austria debería establecer la transparencia y la claridad pública como elementos claves a la hora de implementar su MTBF. En base a la experiencia de otros lugares, los principios legislados de transparencia y claridad pública parecen haber resultado en general muy efectivos. Claramente, la legislación y las regulaciones deberían ser completas en este sentido; no obstante, también se trata de un área en la cual los responsables políticos podrían y deberían ser activos y ambiciosos, ya que esto resultó ser efectivo para impulsar las políticas fiscales en otros países. El Programa de Estabilidad anual y lo trabajado en el contexto de la participación de Austria en el SGP constituyen una buena base que puede servir como punto de partida.

 

La introducción de un MTBF como parte de un programa de reforma más amplio para mejorar la gestión financiera aumentará la posibilidad de éxito. Partiendo de la experiencia de otros países, este enfoque contribuirá a implementar con éxito un MTBF. Por lo tanto, Austria debe hacer un gran esfuerzo para garantizar la implementación, en forma paralela, de los distintos aspectos del programa de reforma amplia de la gestión financiera.

 

Las consideraciones del largo plazo deben ser una parte integrante del marco. Austria, como la mayoría de los otros países avanzados, enfrenta problemas demográficos significativos a mediano y largo plazo. Por lo tanto, los objetivos y las restricciones a largo plazo deben dirigirse a objetivos a mediano plazo que a la larga definan el armazón para las políticas fiscales actuales y anclen los techos de gasto. Esta perspectiva a largo plazo ayudaría a mantener políticas fiscales satisfactorias y sustentables, y evitarían tensiones fiscales futuras.

 

Será esencial analizar a fondo y tratar las consecuencias que tendrá para los gobiernos subnacionales implementar el MTBF. Austria enfrenta un elemento de pro-ciclicidad en los niveles más bajos de gobierno, dado que los objetivos para los balances anuales dentro del Pacto de Estabilidad Interna no varían con la posición cíclica de la economía.[21] En líneas más generales, la política fiscal establecida en una perspectiva de mediano plazo se centraría normalmente en el equilibrio presupuestario fiscal durante un ciclo comercial, mientras que el pacto de estabilidad interna establece objetivos específicos para cada año. Asimismo, el pacto no especifica en detalle cómo deben alcanzar sus objetivos presupuestarios los gobiernos subnacionales.

 

La inclusión de amortiguadores obligatorios en las proyecciones presupuestarias es bien vista y podría complementarse con un mecanismo para manejar las ganancias inesperadas. Algunos de estos elementos ya existen en otros países y han resultado útiles. No obstante, cabe señalar que los amortiguadores pueden usarse rápidamente y empujar los problemas para adelante. También sería aconsejable tener un sistema para impedir que ahorros o ingresos imprevistos, posiblemente temporarios, sean utilizados para un gasto adicional o recortes impositivos, ya que esto podría provocar un debilitamiento fiscal estructural.

 

La voluntad política es esencial para la credibilidad y la implementación exitosa del MTBF. La reputación y la rendición de cuentas en definitiva serán el mecanismo de aplicación del marco. Por consiguiente, es un buen augurio para el apoyo político amplio, y Austria debería hacer todos los esfuerzos posibles para establecer rápidamente un buen antecedente para su nuevo marco.

 

Referencias

 

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_____, J. Decressin, y M. Deppler, 2005, “Reformando el Pacto de Estabilidad y Crecimiento”, Policy Discussion Paper 05/2 del FMI (Washington: Fondo Monetario Internacional).

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Apéndice: Breve panorama de los marcos presupuestarios a mediano plazo en otros países

 

Australia[22]

 

En 1998, Australia adoptó la Charter of Budget Honesty Act 1998 (Carta de la Ley de Honestidad Presupuestaria 1998) para establecer un marco fiscal que aporte mayor disciplina fiscal, transparencia y rendición de cuentas a la política fiscal. La Carta requiere que el Gobierno fije su estrategia fiscal a mediano plazo en cada presupuesto y publique informes sobre el panorama fiscal y económico en el momento del presupuesto, a mitad de año y antes de las elecciones para permitir una evaluación del desempeño fiscal real comparado con su estrategia fiscal. El horizonte temporal es de cuatro años seguidos (el año presupuestario y los tres años siguientes), con un informe intergeneracional por lo menos cada cinco años.

 

El objetivo primordial de la estrategia fiscal a mediano plazo del Gobierno australiano anterior, fijada en presupuestos sucesivos, fue mantener el equilibrio presupuestario, en promedio, a lo largo del ciclo económico.[23] La estrategia fiscal a mediano plazo tenía una serie de sub-objetivos, entre otros: mantener superávits presupuestarios durante el período de estimaciones futuras mientras las perspectivas de crecimiento eran sólidas; no aumentar la carga fiscal global de los niveles de 1996-97; y mejorar la posición del valor neto del Gobierno australiano del mediano al largo plazo. El objetivo adicional de no aumentar la carga fiscal global apuntaba a garantizar que el Gobierno alcanzara el equilibrio fiscal durante el ciclo mediante un enfoque disciplinado para el gasto y no recurriendo a una mayor tributación.

 

Según la Charter of Budget Honesty Act 1998, el Gobierno australiano recientemente electo publicará formalmente y pondrá sobre la mesa su primera declaración de estrategia fiscal en el Parlamento australiano antes de su primer presupuesto en mayo de 2008. El nuevo Gobierno australiano se comprometió durante la campaña electoral de 2007 a respetar la estrategia fiscal a mediano plazo que mantiene el presupuesto en superávit en promedio durante el ciclo económico sin aumentar la carga fiscal global.[24] En vista de las presiones inflacionarias, el Gobierno australiano anunció posteriormente que aspira a entregar un superávit presupuestario de por lo menos 1,5% del PBI en 2008-09, siempre y cuando las perspectivas de crecimiento se mantengan como está previsto actualmente.[25]

 

Como en el caso de Nueva Zelanda, este marco ha sido exitoso, pese a la ausencia de una regla de ajuste, y una ventaja importante parece haber sido la previsibilidad. La deuda neta está bajando desde 1996, el gasto como porción del PBI ha ido declinando y los equilibrios fiscales han sido sólidos. En los dos casos exitosos de Nueva Zelanda y Australia, los gobiernos electos asumen la responsabilidad de establecer y alcanzar los objetivos fiscales, en vez de que éstos sean específicamente impuestos dentro de la legislación pertinente.

 

Bélgica[26]

 

El marco fiscal de Bélgica comprende tres componentes:

 

(i)                   Un compromiso político con un camino a mediano plazo para el déficit público del gobierno central. Este es ratificado en el acuerdo de la coalición, normalmente negociado cada cuatro años después de las elecciones.

 

 

(ii)                 Una norma formal de ajuste presupuestario de mitad de mandato para el presupuesto federal. Cada año, en junio, se realiza una evaluación para establecer si la ejecución del presupuesto está bien encaminada, y se adoptan ajustes para seguir dentro del objetivo original. Además, se llevan a cabo controles trimestrales del presupuesto, incluido uno en septiembre, para garantizar que se alcancen las metas presupuestarias al final del año. Estos controles desembocan a menudo en ajustes excepcionales.

 

(iii)                Un pacto de estabilidad interna entre el gobierno federal y los gobiernos regionales. Se trata de un convenio político en el cual las regiones se comprometen a un camino a mediano plazo para su equilibrio presupuestario nominal, compatible con los objetivos acordados para el gobierno general en el contexto del Programa de Estabilidad de Bélgica.

 

El marco ha sido exitoso, habiéndose alcanzado los objetivos presupuestarios desde su introducción en 2000. El pacto de estabilidad interna también ha favorecido el consenso para la consolidación entre los distintos niveles de gobierno y el público general. De todas maneras, el marco tiene algunos inconvenientes. El enfoque en los objetivos nominales mantiene un sesgo pro-cíclico y ha llevado a una dependencia excesiva de medidas excepcionales que a menudo implican compensaciones de beneficios corrientes por erogaciones futuras, en vez de producir medidas duraderas. Asimismo, resulta necesaria una reforma de las disposiciones del federalismo fiscal para alcanzar la estructura prevista de superávits fiscales a mediano plazo.

 

Canadá[27]

 

En Canadá no existen reglas fiscales a nivel federal y tampoco requisitos legales para el gobierno de ofrecer estrategias y objetivos fiscales a mediano y largo plazo. No obstante, la Actualización Económica y Fiscal anual voluntariamente elaborada por el Ministro de Finanzas incluye proyecciones e intenciones fiscales a cinco años. El Ministro de Finanzas también voluntariamente ofrece un informe retroactivo sobre la implementación del presupuesto cada año.

 

Grandes déficits fiscales y una creciente deuda pública llevaron al parlamento a sancionar la Ley de Control del Gasto en 1992. Ésta fijó objetivos de gasto nominales para cinco años (1991/92-1995/96), con la visión de controlar el aumento de la deuda. La ley se aplicó con éxito pero no fue renovada. No obstante, en 1994/95 se hicieron reformas en el proceso del presupuesto, que incluyeron objetivos fiscales para dos años seguidos, la introducción de reservas de contingencia y una promesa de prudencia económica en el presupuesto. Estas reformas fueron introducidas directamente por el gobierno sin promulgar ninguna legislación. Desde que las reformas se iniciaron en la década de 1990, el desempeño fiscal de Canadá ha sido fuerte, con resultados presupuestarios equilibrados o mejores desde 1997 y coeficientes de deuda en disminución.

 

Dinamarca[28]

 

Aparte del SGP, Dinamarca no tiene un marco legal que regule cómo deben formularse o informarse las políticas fiscales a mediano plazo. Sin embargo, Dinamarca avanzó hacia una política fiscal más orientada al mediano y largo plazo y objetivos fiscales explícitos a mediano plazo durante la última década. En 1997, el gobierno presentó su primer plan fiscal a mediano plazo con un ambicioso plan de consolidación que se extendía hasta 2005. La meta era reducir la deuda pública a 40% del PBI apuntando al crecimiento del consumo público real e introduciendo reformas estructurales. Posteriormente se agregó un objetivo de superávit fiscal. En 2001, el plan se actualizó, ampliando el horizonte temporal a 2010. Las variables a alcanzar eran las mismas, pero el objetivo del superávit fiscal fue modificado fijándolo como margen de objetivo durante el ciclo comercial, reflejando así la incertidumbre que rodeaba a las estimaciones de los objetivos de superávit necesarios para la sustentabilidad fiscal.

 

Las políticas a mediano plazo se fijan para que sean compatibles con la sustentabilidad fiscal a largo plazo. Por esa razón, la actualización y la ampliación del plan hasta 2015 proyectada para 2006 fue pospuesta debido a que en 2006 se alcanzó un acuerdo de reforma de la asistencia social entre los partidos políticos más importantes. El acuerdo tiene consecuencias importantes, también para las pensiones. Los cálculos de la sustentabilidad fiscal a largo plazo se hacen en cooperación con economistas académicos para poder utilizar de esa manera las técnicas más avanzadas.

El marco fiscal ha sido en líneas generales implementado exitosamente, habiendo sido llevado a un alto grado de transparencia y parece haber sido ampliamente aceptado por la opinión pública. La situación fiscal de Dinamarca mejoró desde que se introdujo por primera vez el plan y ahora es una de las más sólidas en Europa. La principal debilidad del marco resultó ser en la práctica la dificultad para restringir el gasto a nivel local. El gasto de los gobiernos locales que superó los techos fijados inicialmente ha sido la principal razón de la reiterada violación de los objetivos de crecimiento del consumo público real.

 

Finlandia[29]

 

El MTBF actual de Finlandia fue introducido en 2003. La reforma del marco presupuestario fiscal de Finlandia se había iniciado en 1991 en respuesta a las dificultades fiscales causadas por la recesión a comienzos de los ’90. El marco actual está basado en el marco de gasto plurianual que se adoptó en 1995. El marco parece haber contribuido a la estabilidad y la prudencia fiscal. Finlandia se destaca como un país que ha acumulado una de las experiencias fiscales más sólidas desde mediados de la década de 1990.

 

Cuando asume un nuevo gobierno, formula el marco para cuatro años que cubre todo su mandato. Los topes de gasto se expresan a precios constantes y se descomponen en 14 áreas administrativas amplias, que son esencialmente ministerios diferentes. El marco es luego ajustado cada año para poder reflejar los cambios reales de precios, y se incluyen años adicionales en el marco como por ejemplo que se adopte un nuevo marco para cuatro años. La mira está puesta en los años de un mandato de gobierno, y la parte del marco que se extiende más allá del mandato del gobierno actual no puede ser considerada vinculante. El desarrollo respecto de los objetivos inicialmente fijados para el mandato de gobierno se debate y se justifica explícitamente. El marco no cubre algunos gastos, principalmente los que dependes del ciclo comercial y el interés sobre la deuda pública. El marco no incluye ningún objetivo relativo al equilibrio fiscal o la deuda pública, pero el Programa de Estabilidad presentado a la Comisión Europea cada año fija dichos objetivos. Los gobiernos locales deben ser equilibrados por ley.

 

Holanda[30]

 

En Holanda se aplica un MTBF desde 1994. La motivación básica para el marco holandés fue que los objetivos déficit/superávit habían demostrado no ser suficientes ya que no disciplinan el gasto y tienden a llevar a adoptar medidas ad hoc. Holanda también quería restringir el gasto para dar lugar a recortes fiscales. La fase inicial del proceso del presupuesto tiene lugar cuando un nuevo gobierno asume y formula una política presupuestaria global para su mandato de cuatro años completo y forma parte de un acuerdo de coalición (normalmente ningún partido político tiene mayoría en el parlamento). No es sólo una declaración de intención sino que consiste en objetivos presupuestarios concretos, que posteriormente son puestos en funcionamiento para diferentes actividades de gobierno anualmente.

 

El ancla de la política presupuestaria es el nivel de gasto. Para cada sector se fijan topes máximos fijos en términos reales, permitiendo que estabilizadores automáticos actúen del lado de los ingresos. El grado de ajuste fiscal durante el mandato es determinado por el gobierno entrante y no es regulado por el marco. La idea, que casi siempre se dio, es que los topes deben basarse en hipótesis macroeconómicas cautelosas. Sin embargo, retrospectivamente se constató que las hipótesis de finales de la década de 1990 no fueron conservadoras.

 

La experiencia de Holanda ilustra el problema de la pro-ciclicalidad. Básicamente, no hubo reglas relativas a cómo debían manejarse los gastos más bajos de lo previsto, lo cual llevó a cierto aumento del gasto estructural. Con un crecimiento económico más bajo en 2002-03, la situación fiscal se volvió un poco problemática, lo que derivó en la formulación de reglas más estrictas respecto de cómo pueden utilizarse los gastos menores de lo previsto. Un tema afín es cómo deben tratarse los ingresos inesperados, y Holanda pasó a una regla según la cual todas las ganancias inesperadas deben destinarse a reducir la deuda. Anteriormente, parte de las ganancias inesperadas se dedicaban a recortes fiscales.

 

Nueva Zelanda[31]

 

En 1994, Nueva Zelanda adoptó la Ley de Responsabilidad Fiscal, que legisló los principios presupuestarios de transparencia y de planes a corto, mediano y largo plazo obligatorios. La ley también estipula que Nueva Zelanda debe tener un superávit operativo durante el ciclo,[32] que la deuda pública debía ser reducida a niveles prudentes y que el nivel de valor patrimonial neto hace las veces de amortiguador contra acontecimientos futuros adversos. Una distinción importante es que el patrimonio neto incluye los pasivos alternativos a la deuda como las pensiones. Un aspecto interesante de la experiencia neocelandesa es que la Ley de Responsabilidad Fiscal fue introducida cuando el país ya estaba encaminado hacia la consolidación fiscal a través de una priorización más eficaz del gasto y la gestión financiera. La ley fue hasta cierto punto una forma de codificar lo que ya funcionaba bien en los últimos años.

 

Se contempló la introducción de objetivos numéricos más específicos, pero se plantearon cuatro argumentos principales en contra de dicha idea: (i) no hay un objetivo fiscal óptimo claro; (ii) la observancia rígida de objetivos puede distorsionar la toma de decisiones mientras que desviaciones menores de los objetivos pueden resultar excesivamente costosas en términos de pérdida de la credibilidad; (iii) los objetivos específicos son inflexibles, por supuesto, y pueden impedir una respuesta de la política apropiada para circunstancias económicas cambiantes; y (iv) los objetivos fiscales siempre pueden eludirse: salvo que hay una voluntad política, no se alcanzarán las metas de los objetivos. El horizonte temporal es de tres años seguidos, con un panorama a largo plazo actualizado (diez años como mínimo) cada año. El marco de Nueva Zelanda ha sido exitoso, aun cuando, dejando de lado la reputación, no haya una regla de ajuste. Una ventaja importante parece haber sido la previsibilidad. La deuda ha evidenciado una tendencia en baja constante desde comienzos de los años ’90, los gastos como porción del PBI han disminuido y los equilibrios fiscales han sido sólidos.

 

España[33]

 

España adoptó la Ley de Estabilidad Presupuestaria (LEP) en 2001, y entró en vigencia en 2003. Las principales motivaciones para adoptar la LEP en 2001 fueron para (i) fijar los logros alcanzados; (ii) mejorar la disciplina fiscal y la transparencia; y (iii) complementar un acuerdo de financiación regional. La ley también es considerada parte de una estrategia para responder a los futuros desafíos demográficos. Una nueva LEP entró en vigor en 2007, introduciendo una mayor flexibilidad cíclica y destinada a hacer que las regiones la hicieran suya y la respetaran.

 

El objetivo central del marco es apuntar al equilibrio fiscal durante el ciclo para el gobierno general, excluyendo el sistema de seguridad social. Para evitar las complejidades de definir la posición cíclica, establece objetivos para tres estados de la economía: un equilibrio fiscal para el crecimiento normal; un déficit público pequeño para el crecimiento bajo; y un superávit para el crecimiento alto. Para el sistema de seguridad social, prevé un objetivo independiente, fijado para asegurar su sustentabilidad financiera. El déficit de crecimiento bajo se asigna principalmente a nivel de los gobiernos regionales, mientras que no se suministra ninguna indicación sobre el nivel y la asignación del superávit con crecimiento alto. Los objetivos individuales para cada región se determinarán a través de negociaciones bilaterales. Si éstas son incompatibles con el objetivo global, el Ministerio de Economía puede fijar objetivos individuales. La nueva ley excluye ciertos gastos de capital y otros destinados a mejorar la productividad y la competitividad. Se prevén planes correctivos de tres años para cualquier nivel de gobierno que no alcance el objetivo durante el ciclo. La aplicación se basa en la mayor transparencia prevista y la puntualidad de los datos subnacionales y en una eliminación explícita de los rescates de gobiernos regionales.

 

Suecia[34]

 

En 1997, Suecia decidió establecer un MTBF sobre la base de tres pilares: (i) objetivos de gastos nominales a tres años; (ii) superávit promedio de 2%, debido a consideraciones demográficas; y (iii) presupuestos equilibrados para los gobiernos locales. El MTBF ha funcionado bastante bien, pero ha tenido problemas pro-cíclicos, y la situación fiscal se halla bajo una presión estructural, lo cual ilustra la necesidad de un enfoque integral. Los objetivos de gasto nominal resultaron buenos para la transparencia pero también llevaron a una contabilidad creativa. El telón de fondo para la decisión de establecer ufn MTBF fue una crisis fiscal y financiera severa a comienzos de la década de 1990.

 

Suiza[35]

 

Desde el presupuesto de 2003, Suiza tiene vigente su “freno de la deuda”. Éste fija tener un presupuesto equilibrado durante un ciclo comercial y políticas fiscales anticíclicas mediante un mecanismo que pone tope a la acumulación de deuda pública. Hasta el momento, el marco ha sido muy exitoso, y los partidos políticos al igual que la opinión pública apoyan esencialmente el enfoque. Parte del éxito se debió al elemento pedagógico del marco, incluido el énfasis en el límite de endeudamiento. La regla del presupuesto equilibrado se incluyó en la constitución y el marco afecta solamente al gobierno federal. Las políticas fiscales de los cantones no están integradas ni coordinadas con el gobierno federal y en general los cantones ya aplican reglas de presupuesto equilibrado.

 

El límite de gasto anual se fija para equilibrar estructuralmente el presupuesto en cada período. El techo de gasto anual se establece para igualar los ingresos estructurales previstos, derivados de aplicar un filtro estadístico para calcular el output gap. Después de cada año, se calcula la desviación del resultado real del saldo respecto del plan y se lleva en una cuenta ficticia. La ley estipula que el gobierno debe eliminar cualquier saldo negativo en esa cuenta. No hay plazo límite para hacerlo a menos que el saldo negativo exceda el 6% de los gastos anuales. Luego, debe ser llevado por debajo del 6% en tres años. Este mecanismo de corrección de error es el límite de deuda.

 

El Reino Unido[36]

 

En 1998, el Reino Unido introdujo la “regla de oro” y la “regla de inversión sustentable” como piedras angulares de sus políticas fiscales. La idea implícita es que el gobierno puede endeudarse sólo para hacer inversiones, no para gastos corrientes. Técnicamente, la regla de oro es que, durante el ciclo, el saldo corriente medio debe estar equilibrado o ser mejor. La formulación de la regla de oro durante el ciclo da lugar a dos posibles desventajas: la incertidumbre que rodea al hecho de fechar el ciclo y el riesgo de pro-ciclicalidad en el supuesto de ciclos asimétricos. La regla de inversión sustentable señala que la deuda neta debe ser mantenida a nivel prudente, lo que actualmente se define como 40% del PBI en todo momento. Las reglas están acompañadas por un marco de gasto a tres años en el cual el gobierno fija un techo al gasto que no se ve afectado por condiciones cíclicas.

 

Dos elementos importantes del marco de la regla de oro en el Reino Unido son un margen de incertidumbre, incorporado a las proyecciones fiscales, y la transparencia. El margen de incertidumbre es creado por medio de (i) hipótesis cautas; (ii) un amortiguador en los gastos manejados anualmente; (iii) el establecimiento de políticas fiscales de tal manera que el presupuesto corriente muestre superávit; y (iv) el cálculo de un escenario alternativo con un crecimiento 1 punto de porcentaje más bajo. La transparencia se logra teniendo reglas claras y publicando oficialmente indicadores fiscales ajustados cíclicamente.

 

 

 

[1] La fecha límite para la mayoría de los datos incluidos en este documento fue finales de 2007; los datos se basan principalmente en el WEO, octubre 2007.

[2] Ministerio Nacional de Finanzas austríaco (2005 y 2007)

 

[3] Ver, por ejemplo, Annett, Decressin, y Deppler (2005) y Morris, Ongena y Schuknecht (2006).

[4] Ver, por ejemplo, Jaegger (2001).

[5] Ver Danninger (2002).

[6] Ver Tesoro Australiano (1998) y Simes (2003) para Australia; y para Nueva Zelanda, ver Tesoro de Nueva Zelanda (1996), Janssen (2001), y FMI (2005).

[7] Para Holanda, ver Blöndal y Kromann-Kristensen (2002), Tijsseling y van Uden (2004) y Hofman (2005). Para Suecia, ver Annett (2003) y Balassone (2005).

[8] Ver, por ejemplo, Koeva (2005), Honjo (2007) y FMI (2007b).

[9] Ver OCDE (2004 y 2006) para una descripción y análisis del marco en Canadá; para Dinamarca, ver Eskesen (2002).

[10] Es lo que ocurre, por ejemplo, en Australia, Finlandia, Holanda y Nueva Zelanda.

[11] En el caso de Finlandia, ver Ministerio de Finanzas de Finlandia (2005.

[12] Ver, por ejemplo, Hofman (2005).

[13] Ver Annett (2003) para una breve discusión de este punto en el contexto del MTBF sueco.

[14] Ver Balassone (2005) para Suecia, y Hofman (2005) para Holanda.

[15] Un detalle que vale la pena señalar, no obstante, es que hay indicios de que los países con normas más estrictas para el gasto han experimentado a veces aumentos en el gasto impositivo para eludir las reglas de gasto, ver Wierts (2008).

[16] Wierts (2008) sugiere que las respuestas del gasto a las penurias de ingresos tienden a ser pro-cíclicas en los países con normas más débiles.

[17] Ver Annett (2003).

[18] Ver Zhou (2004) y Hofman (2005).

[19] Ver por ejemplo FMI (2007a).

[20] Hallerberg, Strauch y von Hagen (2004) llegan a la conclusión de que las reglas explícitas son más eficaces allí donde los gobiernos normalmente son coaliciones multipartidarias.

[21] El problema potencial de la pro-ciclicalidad también ha sido señalado por Schratzenstaller (2005) y en particular por Diebalek, Köhler-Töglhofer y Prammer (2005.

 

[22] Ver por ejemplo Tesoro Australiano (1998), y Simes (2003)

[23] El Gobierno australiano anterior estuvo en funciones desde marzo de 1996 a noviembre de 2007.

[24] Plataforma y Constitución Nacional 2007 del Partido Laborista Australiano (ALP).

[25] Discurso del Primer Ministro de Australia, Kevin Rudd, titulado, Construyendo el futuro económico de Australia, 21 de enero de 2008.

[26] Ver por ejemplo FMI (2006a).

[27] Ver por ejemplo OCDE (2004 y 2006).

[28] Ver por ejemplo Eskesen (2002)

[29] Ver por ejemplo Ministerio de Finanzas de Finlandia (2003 y 2005).

[30] Ver Blöndal y Kromann Kristensen (2002), Tijsseling y van Uden (2004), y Hofman (2005).

[31] Ver Tesoro de Nueva Zelanda (1996), y Janssen (2001).

[32] El superávit operativo es el equilibrio de los gastos del gobierno general y los ingresos más los beneficios netos de las empresas estatales.

[33] Ver por ejemplo FMI (2006b).

[34] Ver por ejemplo Annett (2003), y Balassone (2005).

[35] Ver por ejemplo Danninger (2002), y Bodmer (2006).

[36] Ver por ejemplo Koeva (2005), Honjo (2007), y FMI (2007b).