Las computadoras en la economía local

JERRY MECHLING

 

Las computadoras en la economía local*

            JERRY MECHLING

                        Las primeras computadoras se destinaron a realizar cálculos de decodificación y balística en el área militar, a los censos y al registro de empleados y sueldos en organizaciones muy grandes, en muchos casos organizaciones públicas. A lo largo de los años Cincuenta, Sesenta, Setenta y Ochenta –y ahora los Noventa– las computadoras se aplicaron en gran escala a llevar el registro de la contabilidad y la información financiera. La gestión informática ha sido, en gran medida, el ámbito de especialistas financieros y técnicos.

 

            Ya no. Los costos de la tecnología bajaron radicalmente en relación a los métodos manuales. Por lo tanto, la informática salió de su aislamiento en las “tareas administrativas” –lo que se conoce como “back-office”– para introducirse en el uso desde escritorios, autos e incluso las carteras de las organizaciones públicas de todas partes. Estas tendencias plantean nuevos problemas así como nuevas oportunidades para los directores de finanzas. El presente capítulo se centrará primero en la evolución de la informática en la administración pública, pasará luego a las principales aplicaciones y finalmente a problemas de gestión y el futuro.

 

            Nuestro tema general es que la naturaleza esencial del “problema informático” cambió. Antes nos preocupaba la automatización del volumen enorme de trabajo rutinario preexistente; ahora, además, necesitamos pensar en usar las computadoras para formas totalmente nuevas de organizar y prestar los servicios públicos. El éxito ahora y en el futuro exigirá más visión y habilidad políticas que pericia técnica y financiera.

 

LA EVOLUCIÓN DE LA INFORMÁTICA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

            ¿Por qué nos interesa más que antes la informática? Una razón importante es el costo. El precio de la informática en los últimos treinta años bajó en la inimaginable proporción de 5.000 a 1. Los costos por unidad de procesamiento siguen bajando más o menos a un 25% anual, cada año.1 Si no se ha analizado la eficacia en función de los costos en los últimos tres años, probablemente sea tiempo de volver a hacerlo.

 

            Los grandes cambios en los precios traen aparejados cambios en el uso. Respecto de los métodos manuales, la informática tiene un alto costo de instalación para la adquisición y programación de sistemas, luego un costo de operación bajo para volver con el tiempo a la inversión. Las primeras aplicaciones estaban previstas sólo para tareas sumamente rutinarias como la planilla de sueldos y la contabilidad. Estaban bien estructuradas y por lo tanto programarlas resultaba relativamente barato; una vez programadas, las aplicaciones recuperaban la inversión rápidamente porque eran estables y funcionaban con frecuencia.

 

            Al avanzar la tecnología, sin embargo, pasó a ser efectivo en función de los costos informatizar aun tareas menos rutinarias y más complejas; la informática resulta útil en toda la organización, tanto entre directivos como entre empleados. Asistimos a un uso generalizado de modelos financieros complejos, correo electrónico y bases de datos externas.

 

            Podemos comprender los importantes elementos de gestión en la historia de la informática dividiendo las aplicaciones en varias categorías. Específicamente, podemos dividirlas por el grado de cambio buscado (eficiencia, eficacia o transformación) y por el grupo de destino (trabajador individual, unidad funcional o toda la organización y sus relaciones con grupos externos). La Figura 21-1 presenta estas categorías junto con sus nombres descriptivos para aplicaciones típicas en cada una.2

 

Era 1: Procesamiento de transacciones

 

La primera época de la informática se centró en las transacciones financieras y las aplicaciones “tradicionales” como la planilla de sueldos. El objetivo típico era la eficiencia mediante la reducción y la eliminación de costos administrativos. Como las rutinas que debían informatizarse estaban fácilmente a la vista, los costos de programación eran bajos. Como se trataba de realizar tareas administrativas, las aplicaciones podían funcionar a bajo costo por lotes (por ejemplo, la información se introducía el viernes, los informes salían el miércoles siguiente). El éxito podía juzgarse por la rentabilidad económica calculable.

 

FIGURA 21-1

Tres épocas de aplicaciones informáticas

 

                                               Individual                              Unidad funcional                                Cliente/Organización

 

Eficiencia   Eficacia   Transformación	Mecanización de tareas	Automatización de procesos	Ampliación de los límites
	Mejoramiento del trabajo	Optimización funcional	Optimización del servicio
	Expansión de las funciones	Redefinición funcional	Innovación del servicio

                                  

                                   GESTIÓN

                                               Innovación/cambio Þ Prototipos, dirección superior, liderazgo

 

 

            Una variante surgió cuando los sistemas online permitieron compartir recursos y ofrecer información computarizada con una respuesta casi inmediata para todos los usuarios. Las organizaciones pudieron utilizar la computación tanto para operaciones de atención al cliente –lo que se conoce como “front-office”– como de tareas administrativas (por ejemplo, para el ingreso telefónico por orden, como ocurre con el despacho centralizado de vehículos de emergencia). A partir de ese momento, los proyectos fueron más allá de la reducción de costos para incluir modos de operación más nuevos y eficaces. De todos modos, al igual que con las aplicaciones por lotes, el trabajo online primitivo se justificaba sólo si se realizaba en un modo de “producción” o de alto volumen.

 

            Con los años, la mayor parte de los recursos informáticos se invirtieron en el procesamiento de transacciones financieras. Por consiguiente, la informática en la administración pública a menudo depende del director de los servicios administrativos o de economía. Con los años, se ha aprendido mucho sobre proyectos de procesamiento de transacciones, especialmente en el valor de una buena gestión de proyectos, la participación de usuarios finales y el uso de paquetes de software comprados en vez de la programación interna para las aplicaciones tradicionales.

 

Era II: La informática para el usuario final

 

            La segunda etapa de la informática dominó toda la década de 1980 y se desarrolló en torno de la computadora personal. Las PC, junto con un acceso más libre al software “fácil para el usuario” en minicomputadoras y en computadoras de escritorio, permitió que los usuarios finales decidieran solos qué, cuándo y cómo informatizarse. Como consecuencia de ello, los directivos y profesionales comenzaron a usar computadoras (casi siempre PC y no sistemas compartidos) para favorecer la eficiencia del personal (procesamiento de palabras más rápido) y la eficacia del personal (análisis de alternativas a través de modelos de planilla de cálculo).

 

            El crecimiento de la informática para usuarios finales ha sido fenomenal. De 1982 a 1986 el porcentaje de administraciones públicas locales que usan microcomputadoras aumentó de apenas un 13% a un 88%.3 Las administraciones ahora tienen más capacidad informática en PC que en unidades centrales, y aplicaciones que existían sólo en grandes jurisdicciones ahora están llegando a jurisdicciones de todos los tamaños.4

 

            Quizás los mayores impactos de las PC han sido sin embargo sociológicos y educativos. Nadie habría logrado imponer con éxito a los directivos estatales que invirtieran la cantidad de tiempo y energía en aprender sobre computación de sistemas que pasaron gustosamente aprendiendo con sus propias PC. Las PC crearon un nuevo personal que habla el lenguaje de la informática: el movimiento de la PC fomentó una “rebelión de las masas” contra el procesamiento central de datos.

 

            Para la dirección, la era del usuario final exigió reequilibrar el poder entre los departamentos de usuarios y el procesamiento central de datos (actualmente llamado en general MIS –Sistemas de Manejo de Información–, IRM –Manejo de los Recursos de Información– o IT –Tecnología de la Información).5 En algunas administraciones públicas, el procesamiento de datos salió de administración o de economía e informes para recaer en un comité de organización que representa un espectro más amplio de usuarios. En general, el personal de procesamiento central de datos está perdiendo sus poderes monopólicos. Su centro de atención está pasando a definir los criterios y prestar servicios a nivel empresario y de importancia fundamental para las misiones a desempeñar; los usuarios finales tienen ahora a su cargo tomar sus decisiones informáticas dentro de un entorno que funciona en gran medida como una economía de mercado regulada.

 

Era III:  Aplicaciones estratégicas

 

            Las aplicaciones recientes indican que estamos entrando en otra era informática cuyos proyectos pueden derivar en cambios transformadores a nivel interno (en la forma en que las personas llevan a cabo su trabajo) y externo (en servicios estatales y en la forma en que éstos llegan a sus clientes). En el sector privado, estos cambios ya se han producido con los sistemas de reservas de aviones y los sistemas de suministros hospitalarios; en estos y muchos otros ejemplos, la participación en el mercado pasó de manera considerable a firmas con mejores sistemas de computación.6

 

            En el Estado, la informatización puede asimismo sustentar un cambio transformador. A nivel federal, estatal y local, vemos un número cada vez mayor de proyectos informáticos en los cuales el objetivo no es automatizar lo que ya existe, sino más bien crear nuevos servicios y nuevos mecanismos de producción y prestación.

 

            Como ejemplo, pensemos en la reciente informatización en la oficina del fiscal de distrito de Kings County (la oficina del Fiscal de Distrito de Brooklyn, Nueva York). El problema de la gestión estaba afectando a las víctimas y los testigos de delitos antes de decidir las acusaciones para presentar en casos de delitos graves. Con el viejo sistema, se les pedía a las víctimas y los testigos que se trasladaran a una oficina municipal para una entrevista apresurada con un asistente del Fiscal de Distrito: lamentablemente, menos de 5% lo hacían (ya que era sumamente incómodo y llevaba tiempo). Otro problema era la acumulación creciente de casos, principalmente en razón de los casos vinculados a narcóticos.

 

            Brooklyn manejó esta situación con nuevos sistemas basados en comunicaciones de vídeo de dos vías y un sistema de expertos. Las víctimas y los testigos en los casos de narcóticos ahora pueden permanecer en sus estaciones de policía locales (o en cualquier lugar donde pueda estar instalado el equipo de vídeo) y hablar mediante un monitor con el personal parajudicial de la oficina del Fiscal de Distrito. Los parajudiciales son asistidos por un sistema de expertos con conocimiento rápidamente accesible sobre el código criminal y sobre las políticas del Fiscal de Distrito en cuanto a narcóticos. El proyecto amplía el límite de la oficina del Fiscal de Distrito a la manera en que los cajeros automáticos ampliaron los límites de los bancos; el proyecto también busca ampliar la función de los parajudiciales habilitándolos para llevar a cabo entrevistas que anteriormente eran manejadas por abogados.

 

            El proyecto de Brooklyn ha sido exitoso como proyecto de Investigación y Desarrollo y recientemente se extendió a operaciones de campo de gran escala. Las víctimas y los testigos ahora cuentan sus historias a distancia y están entusiasmados con el sistema, al igual que los altos directivos de la oficina del Fiscal de Distrito y la Fiscal de Distrito saliente, Elizabeth Holzman. Lo importante, sin embargo, no es el éxito o el fracaso de un proyecto en Brooklyn, sino el hecho de que Brooklyn, como muchos otros, está tratando de usar las computadoras para cambiar la forma de llegar al público y de organizar los empleos estatales.7

 

            Las aplicaciones estratégicas requieren una participación de la dirección mucho más agresiva que la informática primitiva debido a que los cambios de organización son mayores. De hecho, sin un cambio de organización significativo –en los trabajos, las relaciones de dependencia, los sistemas de recompensas y la cultura– es imposible obtener los beneficios de las aplicaciones estratégicas. El problema en la Era III es principalmente cómo manejar el cambio a nivel organización y recién de manera secundaria un problema de cómo manejar la tecnología.

 

APLICACIONES INFORMÁTICAS

            Los directores de finanzas, como era de esperar, siempre se interesaron en la computación para la contabilidad y las finanzas. Las aplicaciones se centraron inicialmente en el procesamiento de las transacciones, luego en el apoyo a las decisiones y ahora cada vez más en la automatización de la oficina. Veamos cada cosa desde la perspectiva de la gestión.

El procesamiento de las transacciones

 

            Las administraciones que se informatizan casi invariablemente incluyen las “cuatro grandes” aplicaciones financieras: (1) registro de empleados; (2) cuentas a cobrar, (3) cuentas a pagar, y (4) libro mayor general. Por ejemplo, más del 90% de las ciudades con más de 100.000 habitantes han informatizado estas funciones; las jurisdicciones más pequeñas también están informatizando su contabilidad, especialmente a medida que las microcomputadoras se vuelven cada vez más potentes.8

            Las razones son directas. Los financieros informatizados son más rápidos y más exactos ya que los datos, una vez ingresados, pueden actualizarse y manipularse sin error. La computación ahorra costos administrativos. Trae aparejada una mejor información financiera, lo cual a su vez mejora el manejo del efectivo y las relaciones con los organismos de financiación y supervisión.

            En general, la informatización requiere que los datos financieros sean explícitos y coherentes en toda la organización. Esto aumenta el control central sobre las operaciones departamentales y el poder de los funcionarios centrales como el director de presupuesto, el tesorero, el auditor y el alcalde –precisamente los funcionarios responsables de iniciar y financiar la mayor parte de la informatización. En el último medio siglo, uno de los principales cambios en el gobierno local ha sido el poder cada vez mayor de los organismos de control financiero (principalmente el ejecutivo, pero también el legislativo), ayudados sustancialmente por una creciente normalización e informatización.

            Gran parte de la experiencia de la administración pública con la computación proviene del procesamiento de transacciones financieras. Esto no significa que estas aplicaciones sean fáciles. De hecho, las tendencias y las lecciones de experiencias dolorosas son importantes hoy y seguirán siéndolo. Los directores de finanzas deberían ser conscientes de que:

1.                   Los “paquetes” de software comprados son más efectivos en términos de costo y a menudo mejores que el software programado internamente. Es mucho menos frecuente hoy que la administración pública programe sus propias aplicaciones financieras; compra, en cambio, el software de una variada selección de alternativas en el mercado.9 En general, son más baratos, están mejor documentados y programados, se actualizan con mayor frecuencia y son más funcionales que las aplicaciones programadas internamente. Los paquetes financieros modernos ponen una amplia variedad de módulos y funcionalidad al alcance incluso de las unidades de gobierno más pequeñas.
2.                   Las aplicaciones individuales, si bien a menudo están disponibles como módulos independientes, cada vez se diseñan más y resultan más valiosas como paquetes “integrados”. En un diseño integrado, las transacciones ingresadas originalmente en el módulo del registro de empleados no necesitan volver a ser ingresadas para pasarlas al libro mayor general; la información se registra una vez en la base de datos y posteriormente se pone a disposición de todos los módulos que la requieren.10 El concepto es simple pero, en la práctica, la ejecución puede resultar compleja debido a la gran cantidad de organismos gubernamentales, programas, fondos y fuentes de financiación involucrados y, en algunos casos, a los requisitos contables y de información en conflicto. Pese a estos problemas, la tendencia actual está orientada claramente hacia los paquetes integrados.
3.                   Los paquetes financieros se están ampliando para incluir la contabilidad de costos y datos de desempeño del programa. En la actualidad, la integración va más allá del libro mayor general y otros módulos contables para incluir mayor funcionalidad como: (a) informes sobre subsidios (para Medicaid, otras fuentes de financiación especializadas, acción afirmativa); (b) contabilidad de costos (para manejar los análisis de costos fijos y variables requeridos para las decisiones relativas a los costos y precios de los servicios); y (c) información de los centros de desempeño y responsabilidad.

En la próxima década, debido a los sistemas envejecidos y los cambios en los requisitos sobre información, muchas jurisdicciones actualizarán sus sistemas financieros. Una decisión importante será hasta dónde llegar para incluir la contabilidad de costos y el informe de desempeño. En general, la integración ampliada es técnicamente complicada y resulta arriesgada a nivel organización (los departamentos pueden resistirse a dar a analistas externos acceso fácil a datos detallados sobre desempeño); al mismo tiempo, integrar lo financiero con los datos de los programas promete un análisis y un control mucho mejores. Cabe prever que las medidas para ampliar el alcance de las aplicaciones financieras integradas ofrecerán altos retornos por riesgos relativamente altos; los directores financieros deben tener conciencia de ambos aspectos y hallar un buen equilibrio caso por caso.

Apoyo a la decisión

 

            El apoyo a la decisión pone el acento en el análisis de datos antes que en la captación de éstos. El análisis ayuda a los directivos a evitar la sobrecarga haciendo que sea la computadora y no el directivo quien busque los datos fundamentales (el personal con horas extras mucho más altas de lo normal) o sumarios (por ejemplo, cambios en el volumen de los contratos con firmas minoritarias). Los gráficos pueden mejorar la comunicación de los resultados analíticos, como cuando se colorean mapas para mostrar sitios poco adecuados para descargas sanitarias debido a la proximidad de suministros de agua, la naturaleza de formaciones de rocas subyacentes. El apoyo a la decisión facilita a los usuarios finales analizar los datos para identificar las relaciones, los esquemas y las consecuencias.

            Los beneficios del análisis computarizado rara vez son un ahorro de tiempo de análisis (cuando las respuestas se aceleran se hacen más preguntas), sino más bien un mejoramiento de la comprensión. Los costos del apoyo a la decisión en general son bajos porque el software se consigue en micros y porque la ejecución, a diferencia de lo que sucede con el procesamiento de las transacciones, involucra a unos pocos analistas y directivos y no a toda la mano de obra administrativa.11

            Una aplicación típica de apoyo a la decisión es la previsión de ingresos. Aun en las jurisdicciones pequeñas, los modelos de planilla de cálculo han permitido que las proyecciones de gestión del efectivo y los ingresos sean mucho más fáciles de hacer y revisar. Y para algunas jurisdicciones, la sofisticación ha hecho que actualmente pueda disponerse de lo que hasta una década atrás era prohibitivo. En California, por ejemplo, la oficina del analista legislativo elaboró modelos para calcular más de $35.000 millones en ingresos de más de cincuenta fuentes individuales, entre otras impuestos, tarifas, alquileres, regalías e inversiones.12 El sistema comprende

•          El uso del modelo macroeconómico nacional de la ecuación 400-plus de Wharton Econometric para predecir las variables económicas a nivel nacional. (Este modelo permite que California utilice sus propias hipótesis políticas cuando éstas difieren de las hipótesis Wharton.)
•          Una serie de submodelos armados en California para prever las variables económicas de California, predecir los componentes de la base de ingresos del estado y traducirlas a ingresos previstos.
•          El hardware de PC con 640K de memoria y un disco rígido de 20 megabytes con software para descargar datos del servicio Wharton y producir los análisis singulares que necesita California.

El resultado, según California, es un sistema de estimación de ingresos completo y flexible sin costos altos ni para el personal ni para el uso de la computadora online.

            La pauta directiva básica para el apoyo a la decisión es: Hágalo, inténtelo, soluciónelo –y no lo planee a muerte. A diferencia de lo que sucede con el procesamiento de transacciones, automatizar el apoyo a la decisión no es automatizar algo que antes era manual, sino explorar el valor de algo de lo que antes no se disponía. El mejor enfoque para este sistema parece ser la construcción rápida de un prototipo seguida por el uso y la revisión reiterados.

Naturalmente, confiar en el apoyo a la decisión basado en la informática conlleva sus peligros. Es fácil, seductor incluso, jugar con modelos impresionantes cuyas hipótesis están poco documentadas (y posiblemente sean poco realistas). Los directores deben ser adecuadamente prudentes. Sin embargo, pese a los problemas de un mal uso, los costos bajos y la fuerte influencia del apoyo a la decisión informático hacen que éste resulte un blanco atractivo para los directores de finanzas y otros. (Si bajáramos la edad para el servicio de transporte interurbano de ancianos a 60 años, ¿cuántos podrían acceder a éste en el distrito 10 y qué presupuesto sería necesario?). Además, a medida que se disponga electrónicamente de más información recogida a nivel externo, el apoyo a la decisión informatizada será más importante.

Automatización de la oficina

 

            Capturar y analizar información –el objetivo del procesamiento de transacciones y el apoyo a la decisión– es importante para la mayoría de los gerentes y profesionales pero sin embargo sigue siendo un elemento muy limitado de su trabajo. La automatización de la oficina intenta superar las aplicaciones tradicionales para informatizar prácticamente todos los tipos de comunicación –no sólo el intercambio y el análisis de datos, sino también el intercambio y el análisis de texto, gráficos e incluso vídeos en movimiento y sonido. La automatización de la oficina normalmente comienza con el procesamiento de palabras, pero se extiende al correo electrónico, el correo por voz, y en definitiva la creación de un mundo donde la electrónica, más que el papel, es el medio de comunicación dominante.

            En dicho mundo, las computadoras reducen el tiempo y el espacio como barreras a la actividad coordinada. A la larga, esto hará posible una reestructuración radical de lo que entendemos por la palabra oficina. La automatización de la oficina no es, por lo tanto, un término adecuado: en definitiva, no queremos simplemente automatizar lo que ya hacemos y la forma en que lo hacemos. Por ejemplo, pronto será posible globalizar el trabajo de oficina tal como hemos globalizada la fabricación industrial. Pero ¿querremos hacerlo? Las principales oficinas del IRS (Dirección Nacional Impositiva) o los departamentos estatales, por ejemplo, ¿deberían dispersarse en oficinas regionales y suburbanas más pequeñas? ¿Debe promoverse la privatización de los beneficios del seguro de salud para los militares si los resultados incluyen un traslado de empleos de registro de datos a Bermuda o Irlanda? ¿La atención especializada a los ancianos y las instituciones penales debe reemplazarse (en el margen) por cuidado en la casa asistido por comunicaciones informatizadas a la manera del Minitel francés?

            Los problemas políticos y de gestión que van a plantear estos cambios serán enormes en las próximas décadas. Ya existe una necesidad de planear estratégicamente para crear las redes y las bases de datos que servirán como infraestructura de automatización de la oficina e informática del futuro.14

            Algunas jurisdicciones están moviéndose actualmente para crear sistemas integrados para datos, voz, texto y vídeo. Salem, Oregon, por ejemplo, inició un grupo de tareas cuyo objetivo es no sólo mejorar los servicios de la ciudad, sino ocuparse de la infraestructura de comunicaciones de toda la comunidad.15 Como parte de su esfuerzo, el grupo de tareas está preparando un inventario de los canales de comunicación existentes en la actualidad, entre ellos las líneas interurbanas de teléfono, las instalaciones de televisión por cable, las estaciones de transmisión estatales, y los canales de microondas en la zona metropolitana. Sus objetivos son:

•          Establecer un sistema unificado de manejo de la base de datos para todos los servicios municipales
•          Establecer una red única para transportar transmisiones de datos, texto, voz y vídeo
•          Distribuir la función de procesamiento de datos
•          Establecer una función de gestión para planificar, coordinar y controlar el trabajo necesario para crear la infraestructura integrada

La guía de gestión más útil para la automatización de la oficina es quizás una advertencia: ¡Cuidado con automatizar el pasado! Es posible, naturalmente, automatizar trabajos de tal manera que capturen datos detallados para control externo –el número de errores de ingresos de datos por hora, el tiempo fuera del puesto de trabajo, etc. También resulta relativamente más fácil justificar la automatización incremental que las incertidumbres de una reestructuración básica. Pero un acento excesivo en la automatización incremental orientada al control puede dificultar antes que facilitar el éxito en el futuro. Por eso, mientras los organismos gubernamentales están hablando de crear la oficina del futuro –con jerarquías más planas, más puestos, mayor responsabilidad e innovación, etc. – muchas de nuestras inversiones reales apuntan a algo que parece en cambio una versión en papel de las fábricas del pasado. En la automatización de la oficina hay tanto riesgo como oportunidad.18

PROBLEMAS DE GESTIÓN

 

A medida que la informática penetra más y más, ¿cuáles deberían ser las preocupaciones primordiales de los directivos, especialmente los directores de finanzas de la administración pública? Aquí nos concentraremos en temas clásicos relacionados con la planificación, la organización, la adquisición, la ejecución y el aprendizaje.

Planificación

 

            La planificación implica comprometerse para mejorar el futuro. Por lo tanto, arreglar encontrarse con alguien para almorzar es planificación. Lo es también decidir cómo gastar los próximos $10 millones en tecnología de la información. Con una planificación escasa, el peligro es terminar con piezas que no encajen entre sí; es un grave peligro con los sistemas informáticos, como puede atestiguarlo quienquiera que haya pasado una tarde tratando de traducir y editar un archivo producido por un procesador de textos incompatible. Por otro lado, con el exceso de planificación (o la planificación poco efectiva), el peligro es que ésta sea sustituto de la acción. Todos hemos oído hablar (y quizá participamos) de una planificación cuyo resultado real fue el retraso y el polvo.

            Es importante que los directores den forma a un proceso de planificación adecuado. La planificación debe involucrar generalmente a las personas correctas generalmente de la manera correcta generalmente en las cuestiones correctas. Los elementos incluyen planes para proyectos, para carteras y para vinculación estratégica.

            Proyectos. El verdadero problema para la mayoría de los proyectos informáticos no radica en errar los objetivos para tiempo y dinero (muchos sistemas considerados exitosos hoy originalmente fueron tardíos y superaron el presupuesto), sino pasar por alto los requisitos esenciales de los usuarios. Planificar para los requisitos de los consumidores es por lo tanto sumamente importante (y, curiosamente, a menudo se pasa por alto). Los requerimientos del usuario en general salen a relucir mejor a través de prototipos que a través de planes formales. Los prototipos construidos y revisados rápidamente (construidos con lenguajes de cuarta generación o herramientas CASE) estimulan la participación y el feedback iniciales y son la metodología preferida que combina la planificación de proyectos con la participación del usuario final.17

            Carteras. No basta con que los proyectos individuales funciones ya que las inversiones informáticas deben funcionar y amoldarse unos a otros. Pero cuando los proyectos salen de las funciones financieras, al director de MIS o al director financiero solos les resulta imposible llevar a cabo las compensaciones sustantivas (y políticamente efectivas) necesarias entre propuestas rivales. La planificación de cartera requiere un flujo entre departamentos, generalmente mediante alguna forma de comité de organización. En marcos donde la tecnología fluye, resulta controvertida o se considera estratégica, es importante que el comité de organización asegure la profunda participación de los directivos superiores (digamos los jefes de departamento en reuniones trimestrales de medio día); en marcos más tranquilos, puede resultar adecuado un nivel inferior o menor de participación (quizás un retiro de planificación de TI entre delegados seleccionados).18

            Vinculación estratégica. Las carteras que se ajustan bien de todos modos pueden no alcanzar su verdadero potencial a menos que estén alineadas con la dirección estratégica de la organización. Por desgracia, aun en marcos donde la tecnología es potencialmente estratégica, a menudo hay una brecha entre los directores de TI y los altos directivos generales. Los planes de tecnología muchas veces se desarrollan sin una total comprensión de la política –y se desarrollan nuevas políticas sin saber qué puede llegar a limitar o permitir la tecnología.

            Establecer un vínculo entre la estrategia y la tecnología es considerado generalmente el problema clave a la hora de diseñar un proceso de planificación eficaz.19 Las soluciones dependen en gran medida de

•          El diseño de la organización –de quién depende la función o las funciones de procesamiento de datos y cómo se abordan los problemas ligados a la tecnología en la planificación de programas de la organización y los sistemas de planificación de carrera
•          La capacitación –dar a los expertos en tecnología una base firme en el entorno de programación y política, dar a los directores una comprensión del proceso y los impactos potenciales de la informatización y ofrecer los conocimientos necesarios para el trabajo en colaboración y la resolución de conflictos
•          La oportunidad –reconocer que los cambios de estrategia importantes, entre ellos las introducciones importantes de tecnología, dependen de percibir cuándo son buenas las oportunidades y aprovechar la ocasión en el momento apropiado

Si la dirección superior no cree en el valor de la tecnología o la planificación es poco lo que se puede hacer. Y en muchos casos puede requerir una crisis o una aplicación específica –digamos la necesidad de un sistema financiero integrado para recuperar pagos de terceros aseguradores de salud– para que sea creíble invertir fuerte en planificación estratégica en TI.

Organización

 

            Al organizar para el uso de computadoras, los principales problemas son adquirir y mantener un personal técnico competente y alcanzar un equilibrio entre la centralización y la descentralización. Las escalas de pago estatales no compiten bien en el mercado por expertos técnicos. Por consiguiente, el trabajo de los sistemas es manejado cada vez más por contratistas. Pero ¿dónde puede encontrar personal el estado para controlar a los contratistas? Algunas administraciones recurren a contratistas para controlar a otros contratistas.20 Pese a que no parece haber una “fórmula precisa” para manejar el problema con el personal, algunas administraciones están lo suficientemente preocupadas como para lanzar nuevas iniciativas tendientes a atraer los conocimientos y los recursos necesarios para un trabajo serio en TI.

            En cuanto al tema de la centralización, las computadoras solían estar centralizadas porque las computadoras grandes eran más eficientes que las pequeñas. Sin embargo, en los últimos tiempos, la situación se invirtió; ahora las computadoras pequeñas son más eficientes porque los sistemas pequeños son los primeros en llegar al mercado con los nuevos procesadores y otras tecnologías más nuevas e intrínsecamente más potentes. Aun así, la centralización mantiene algunas eficiencias, sobre todo a la hora de atraer personal técnico y fijar normas. Lo que ofrece la descentralización, además de tecnología efectiva en términos de costos, es la capacidad de hacer participar a personas que están cerca de los problemas operativos de prestación de servicios. En general, el grado de centralización informática ofrecido hoy puede ajustarse como para adaptarse a la cultura de organización –una estructura centralizada para unidades paramilitares, por ejemplo, con una estructura dispersa para los laboratorios de Investigación y Desarrollo.21

Adquisición

 

            ¿Cómo deben hacer las administraciones para adquirir bienes y servicios de los mercados que proveen hardware, software e información? Si bien los mercados mismos han cambiado –con proveedores y compradores radicalmente nuevos y con servicios y productos que cambian permanentemente– las prácticas de adquisición de la mayoría de las administraciones se han mantenidos constantes. Estas prácticas suponen, en general, que el problema central es controlar el favoritismo y el abuso: como consecuencia de ello, las políticas en general exigen que los pedidos se basen en una definición previa de necesidades (supuestamente objetivas), y que las selecciones luego se justifiquen en términos de dichas necesidades (y sólo ellas). Si bien un proceso semejante aplica una buena disciplina, las elaboraciones del proceso requieren generalmente trabajo administrativo que es sumamente rígido y lleva tiempo. Queda poco espacio para el criterio subjetivo o para el aprendizaje (especialmente en el sector privado) cuando las organizaciones desarrollan relaciones duraderas con los vendedores. Lamentablemente, los sistemas que se requieren de acuerdo con las normas de adquisición actuales son a menudo costosos, anticuados y no bien sustentados por los vendedores que los proveen.

            El objetivo de la adquisición informatizada debería ser estimular decisiones sensatas respecto de cuándo comprar (antes que construir) y cómo adquirir valor bueno por un precio justo. Teniendo en cuenta los problemas reconocidos con la práctica actual, los directores financieros deberían analizar y actualizar sus procedimientos. Las administraciones locales podrían a menudo mejorar sus adquisiciones informáticas

•          Obteniendo asesoramiento y apoyo de asociaciones nacionales como la Asociación Internacional de Gestión Municipal y la Asociación de Funcionarios Públicos de Finanzas
•          Impulsando la normalización de facto de las adquisiciones estatales y federales permitiendo que se acepten los precios y los términos de dichos acuerdos para las compras locales
•          Aclarando que el desempeño del proveedor en contratos actuales y anteriores será un factor importante al evaluar propuestas futuras

En general, lo que debería impulsar la adquisición debería ser determinar de qué manera la administración puede llegar al mejor valor y no simplemente al menor costo.22

Ejecución

 

            ¿Cómo pueden ejecutarse bien los proyectos informáticos? La esencia es manejar el cambio de organización que trae aparejado. Cuando los cambios relacionados con la computación fracasan, en general se debe a que las personas se confunden respecto de lo que deben esperar exactamente de ellos o, en los casos en que el plan es preciso y no hay confusión, por conflictos respecto de los resultados prometidos.

            Para resolver la confusión –por ejemplo, informatizarse bien cuando hay incertidumbre en cuanto a cómo proceder pero los trabajadores y la dirección apoyan claramente la automatización– los directores (y consultores) del MIS han mejorado mucho con los años en el análisis de sistemas y el manejo de proyectos. La experiencia ayuda.

            Para resolver conflictos, en cambio, los directores y consultores de MIS a menudo tienen escasa influencia. En situaciones de sumo conflicto, hay dos enfoques básicos que llevan a una buena ejecución:

            Participación y negociación. Dar a los participantes el tiempo adecuado y un papel serio en el diseño y la ejecución de los sistemas puede permitir superar muchos obstáculos, especialmente cuando los participantes coinciden en que hace falta algún tipo de cambio.

FIGURA 21-2

La Curva de Aprendizaje

 

$ o conocimientos	I	II	III	IV
Etapa	Inicial	Crecimiento	Control	Madura
Elemento clave	Herramientas	Usuarios	Planes	Marketing
	Aprender de los errores		Evitar errores

            Liderazgo de poder y de arriba hacia abajo. Actuar enérgicamente también puede resultar eficaz, usando todos los poderes al alcance de la cúpula superior para eliminar los obstáculos y comunicar que los cambios propuestos son, realmente, el nuevo orden del día. Este enfoque requiere un trabajo político más duro del que muchos directores están dispuestos a manejar a menos que la inversión sea considerada muy necesaria. Si bien ambos enfoques, participativo y autoritario, pueden ser exitosos, la ejecución rápida y enérgica de arriba hacia abajo puede ser el único enfoque factible en el caso de los cambios que amenazan elementos significativos del status quo.23

Aprendizaje

 

            La efectividad con las computadoras, como con cualquier cosa nueva, requiere un aprendizaje. El aprendizaje más difícil con las computadoras no es el aprendizaje individual, sino el aprendizaje a nivel organización. Con el tiempo, el desempeño de la organización tiende a aumentar en la curva “S” del aprendizaje –lentamente al comienzo, luego más rápido y después disminuye. (Véase figura 21-2).

            Los directivos superiores deben comprender que no puede alcanzarse un desempeño eficiente con una tecnología dada (por ejemplo, con el procesamiento de transacciones en lotes, computadoras personales, sistemas de bases de datos) sin ascender por el terreno incierto y rocoso del aprendizaje anterior. El objetivo de los proyectos iniciales no debe ser tanto evitar los errores cuanto aprender de ellos. Los controles de gestión (planes, presupuestos, manejo del personal), deben ser flexibles y de apoyo al principio (como cuando se educa a los hijos). Más tarde, cuando la organización aprendió a usar una tecnología particular, son adecuados controles más fuertes (como cuando se disciplina a adolescentes).24

            Para un uso efectivo de las computadoras en el sector público, quizás el mayor problema es obtener los recursos necesarios para un “aprendizaje” serio. Para los directivos que están bajo la lupa de la observación pública, las presiones para evitar “errores” muchas veces dificultan la experimentación. Los directores de presupuesto y finanzas tienen una responsabilidad especial en este caso ya que depender de manera inflexible de los criterios de retorno financiero de la inversión  tiende a descartar importantes oportunidades de experimentación. Con una visión más esclarecida y a largo plazo del impacto de la tecnología, los directores de finanzas públicas pueden sin embargo transformase también en defensores claves a la hora de asegurar que haya recursos disponibles para aprender sobre tecnologías potencialmente estratégicas.

EL FUTURO

 

            En cuanto al futuro, es de esperar que el cambio tecnológico rápido continúe cabalmente. Además, es de suponer que los impactos de dicho cambio a nivel social, personal y de las organizaciones repercutirán de maneras muy diferentes en los trabajadores y el cuerpo directivo ya que el centro pasará de los individuos a los grupos y las organizaciones. Si bien es imposible prever detalles específicos, observamos tres tendencias mayores: el crecimiento del poder de las PC, un mayor uso de las redes y más cambios a nivel organización impulsados por las computadoras.

 

El poder de las PC

 

            Nuevas interfaces (finalmente) terminarán presentándonos las computadoras “a todos”. La computadora personal de mediados de los ’90 tendrá el poder de los grandes sistemas de los ’80. Gran parte de este poder se orientará a hacer que la computadora resulte más fácil de usar.

           

            Es evidente que las interfaces de gráficos normalizadas, como las que popularizó Apple MacIntosh, facilitan aprender el software; los usuarios de Mac normalmente usan más paquetes de software que los usuarios de IBM. En el futuro cercano, a medida que los avances creen una mayor disponibilidad de software con una interface de gráficos normalizada, el uso del software se ampliará considerablemente. Además, el reconocimiento de la voz, con su ventaja a nivel de costos, reducirá la necesidad de habilidades para manejar el tablero y comenzará otra ola enorme de uso expandido.

 

            En general, el uso actual de la computadora compromete a una minoría considerable de la mano de obra para una pequeña parte del día de trabajo; muy pronto nos comprometerá a todos para gran parte de nuestros días laborables (y otros). Los directores de finanzas tendrán una capacidad ampliada de capturar datos online y con exactitud en el punto de origen; aumentará enormemente la importancia de la capacitación y la educación; y también habrá una democratización significativa para acceder a la información financiera. (Esto les complicará la vida a los gerentes financieros –ya que la oposición adquiere acceso a buenas cifras– pero también hará que la información y el análisis financieros sean más importantes.)

 

Redes

 

            La preocupación básica de la unidad de gestión pasará de la computadora individual a la red y sus bases de datos distribuidas asociadas. En cierto modo, esto hará que las cosas sean más difíciles, ya que la liberta individual se verá limitada por las necesidades de normas y acción colectiva. No obstante, las tendencias parecen inevitables y fuertes.

 

            Para tener una idea de lo que puede significar este cambio, los directores de finanzas pueden mirar lo que pasó recientemente en los mercados financieros mundiales: el comercio de divisas y otros servicios se han convertido en juegos electrónicos jugados las veinticuatro horas del día en todo el mundo por una mano de obra conectada a puestos de trabajo electrónicos. Cabe esperar un cambio similar en profesiones donde el acceso a información detallada y oportuna es clave: en la gestión financiera, sin duda, y también en diagnóstico médico, análisis legal y una amplia gama de servicios gubernamentales. Al reunirse grandes bases de datos nacionales, cabe esperar que las revisiones presupuestarias, incluso en jurisdicciones pequeñas, incluyan habitualmente comparaciones de costos per capita y mediciones de servicios frente a datos similares de jurisdicciones comparables.

 

Cambios a nivel organización

 

            Si bien las aplicaciones siempre seguirán retrasadas respecto de lo que es tecnológicamente posible, habrá un cambio hacia jerarquías tecnologías y mercados electrónicos recién diseñados. Con la informatización que vemos aparecer en este momento, pronto será posible desarrollar organizaciones que sean

 

•          A la vez grandes y pequeñas (en red, y con acceso a capital significativo, aunque con unidades operativas de unos 25 trabajadores aproximadamente en lugar de miles)
•          Coordinadas mediante procesos horizontales (inter-funcionales) y paralelos (rápidos) antes que verticales (jerárquicos) y secuenciales (lentos)
•          Dispersas para operar de manera en gran medida independiente de la geografía y el tiempo

 

 

Así como cambian las organizaciones, también cambiarán los mercados. En general, gran parte del trabajo mundial será coordinado a través de los mercados y mediante la decisión de mando y control de jerarquías internas. Por ende, prevemos que continuará la privatización de los servicios estatales, con la producción manejada por contratistas, en gran parte como ha sucedido recientemente con los servicios humanos y el desarrollo de software. La razón para pasar una actividad de mercado coordinada será el hecho de que las comunicaciones electrónicas reducen los costos de comparar costos de mercado (ya que las comparaciones pueden hacerse de inmediato en la pantalla). Cuando los agentes de viaje se informatizaron, se compraron más pasajes de avión a agencias (donde las comparaciones de mercado se hacían fácilmente) que en las líneas aéreas directamente; cuando las compras estatales se informaticen –por ejemplo con vínculos online confiables a proveedores locales de servicios de mantenimiento de vehículos– el estado pasará una proporción aún mayor de su trabajo de mantenimiento a proveedores externos. El estado por supuesto puede ser más lento que las organizaciones privadas en reaccionar a las presiones y oportunidades de los mercados electrónicos, pero suponemos que las presiones financieras y otras generarán una reestructuración significativa en los próximos 10 o 15 años.

 

CONCLUSIÓN

 

En los últimos treinta años, un mejoramiento de 5.000 a 1 en efectividad en términos de costos permitió que las computadoras pasaran a ser la herramienta central de la gestión financiera de las administraciones locales. Las computadoras se utilizan ahora tanto para el trabajo de oficina como el de apoyo, en los servicios y también en la administración.

 

            El futuro promete un mejoramiento exponencial continuo en el frente técnico. Como consecuencia de ello, habrá una interconexión práctica entre proveedores y departamentos. Con el tiempo, los servicios estatales se volverán altamente individualizados y completos y estarán disponibles en cualquier lugar donde haya una conexión a la red –es decir, desde la casa, la oficina, el automóvil, desde cualquier lugar en todo momento.

 

            El manejo de la informática ya cambió de manera irrevocable. El problema solía ser tratar de que computadoras difíciles de usar se adaptaran a trabajos fáciles (de rutina). Ahora, en cambio, el problema es que computadoras potentes y fáciles de usar transformen las tareas difíciles y no rutinarias. El problema inicial fue delegado como corresponde a especialistas técnicos. El problema de ahora y para el futuro no puede ser delegado convenientemente. En el manejo de las computadoras, el problema central ha pasado a ser el manejo del cambio a nivel de la organización. Los directores de finanzas de las administraciones locales deben comprender estas tendencias y aportar gran parte del liderazgo necesario para manejarlas eficazmente.

 

NOTAS

 

1.              Los costos de procesamiento por instrucción ejecutada bajaron un 25% anual y deberían seguir bajando durante más o menos una década. Los costos de almacenamiento han bajado cerca de 40% anual, mientras que los costos de comunicación bajaron un 13% anual. En general, los costos del hardware bajan rápido: los costos totales para informatización son dominados por los costos del software y del personal. En un período de treinta años, los costos de procesamiento bajaron por lo tanto por un factor de 1/(0,75)30 = 5.600 a 1.
2.              Para una discusión más completa de este marco, véase Gibson y Jackson, The Information Imperative(Homewood, IL: Richard D. Irwin, 1988)
3.              John W. Ostrowski, Ella P. Gardner, y Magda H. Motawi, “Las microcomputadoras en las Organizaciones de Finanzas Públicas: Investigación sobre usos y tendencias,” Government Finance Review, febrero 1986, pp. 13-29.
4.              Para una serie amplia de informes sobre la evolución de los usos de la informática en las administraciones locales, véanse las publicaciones de la Public Policy Research Organization, Universidad de California-Irvine.
5.              Procesamiento de datos (PD) es a menudo PAD (procesamiento automatizado de datos), PED (procesamiento electrónico de datos), SMI (sistemas de manejo de información), MRI (manejo de recursos de información), o más recientemente, TI (tecnología de la información).
6.              La computación estratégica en el sector privado ha sido tema de una bibliografía cada vez mayor tanto en periódicos especializados como generales: véase Harvard Business Review, Sloan Management Review, y MIS Quarterly.Para la discusión en un libro, véase James I. Cash, F. Warren McFarlan, y James L. McKenney, Corporate Information Systems Management: The Issues Facing Senior Executives, 2° ed. (Homewood, IL: Richard D. Irwin, 1988).
7.              Véase “La Oficina del Fiscal de Distrito de Brooklyn: Un sistema de contacto con el cliente” (Cambridge, MA: Harvard Business School Case Distribution Office, 1988).
8.              Kenneth L. Kraemer, Johon Wesley King, Deborah Dunkle, Joseph P. Layne, y Joey George, “Tendencias en los sistemas municipales de información: 1975-1985,” pp. 333-50 en P. Kovacks y E. Straub, ed. Municipal Information Systems(Nueva York: North-Holalnd, 1988).
9.              Ibid.
10.           El software de base de datos o los sistemas de gestión de bases de datos (SMBD) son programas especializados que siguen la trayectoria de dónde se definen los datos y dónde se almacenan en dispositivos de almacenamiento. Sin el software de base de datos, las aplicaciones individuales deben mantener esta información y deben actualizarla individualmente cuando se cambian datos como nombres y códigos de área. Las organizaciones pueden tener cientos o incluso miles de aplicaciones para manipular los mismos datos, o sea que el problema de actualizar y mantener la coherencia de la información puede ser sumamente complejo sin un software de base de datos. Con el software de base de datos, un solo cambio (o unos pocos) en la base de datos basta para todas las aplicaciones, ya que éstas no mantienen sus propios datos sino que los piden del programa de base de datos. El software de base de datos en general incluye un lenguaje de “escritura de informe y búsqueda” fácil de aprender para los usuarios finales (por ejemplo, lleva menos de dos días aprender lo esencial) y que permite que se generen muchos informes a pedido de usuarios finales en vez de hacerlo a través de un laborioso proyecto de programación por parte del personal de procesamiento de datos.
11.           En los últimos diez años, el desarrollo de las herramientas y técnicas de apoyo a las decisiones ha generado una amplia bibliografía. El trabajo seminal, y todavía uno de los mejores, es Peter F. Keen y Michael S. Scott-Morton, Decision Support Systems: An Organizational Perspective (Reading, MA: Addison-Wesley, 1979).
12.           Jon David Vasche, “El enfoque de cálculo de ingresos con PC para los analistas del Legislativo de California,”Government Finance Review, junio 1987, pp. 30-31.
13.           Los franceses subsidiaron la colocación de terminales en muchos hogares como parte del servicio telefónico básico, creyendo que ayudarían a formar la “masa crítica” de una infraestructura de comunicaciones que apoyará nuevos servicios innovadores de beneficio para toda la sociedad. En Suecia, es común que los ancianos y los servicios penales se ofrezcan en hogares privados mediante comunicaciones aumentadas, que se desarrollaron a partir de  los servicios de despacho de emergencia muy similares a nuestros servicios de 911.
14.           Se ha presentado una serie de propuestas para definir la función del estado en la construcción de dichas infraestructuras. Por ejemplo, el Senador Albert Gore de Tennessee propuso, con otros, que el estado federal invierta varios miles de millones para construir una red de comunicaciones informáticas de alta velocidad para conectar las instituciones educativas y de investigación del país. Dichas propuestas plantean una serie de problemas de política pública importantes relacionados con la financiación, el manejo y el control de dichas inversiones. Véase, Congreso de Estados Unidos, Senado, 101° Sesión Parlamentaria, National High Performance Computer Technology Acto of 1989, Senado 1067,1989.
15.           Larry McCord, “Sistemas de información integrados para la administración local: Avances en Salem, Oregon,”Government Finance Review, abril 1986.
16.           Esta observación fue una conclusión importante surgida del taller de altos funcionarios públicos, “Tecnología y Organización en el Sector Público,” realizado en Harvard en junio de 1989.
17.           Los lenguajes de cuarta generación (4GL) están programando lenguajes que normalmente incluyen comandos de bases de datos dentro del lenguaje, reduciendo así considerablemente el número de comandos que hace falta escribir (y el tiempo necesario) para muchas aplicaciones de informes y registro. Las herramientas del CASE (sigla que equivale a Ingeniería de Software asistido por computadora) ofrecen apoyo de software para una serie aún más grande de tareas de desarrollo de software (que normalmente incluyen generación de pantalla, diseño de bases de datos y planificación de requisitos) y también apuntan a acelerar y mejorar el proceso de desarrollo de aplicaciones.
18.           Véase James L. McKenney y F. Warren McFarlan, “The Information Archipelago-Maps and Bridges,” Harvard Business Review, sept-oct. 1982, pp. 109-119.
19.           James I. Cash, F. Warren McFarlan, y James L. McKenney, Corporate Information Systems Management: The Issues Facing Senior Executives, Segunda Edición, 1988, pp. 231-254; gran parte de la teoría de la integración de la planificación a la actividad a nivel organización fue desarrollada por Laurence y Lorsch en su trabajo seminal: Organization and Environment (Boston: División de Investigación, Harvard Business School, 1967).
20.           Como los especialistas técnicos tienden a trabajar para empresas de software antes que para organismos y empresas con fines generales, los problemas de atraer personal técnicos son serios tanto en el sector público como en el privado. Las organizaciones con fines generales tratan de adquirir los conocimientos técnicos mediante una mejor remuneración, mejor capacitación, mejores formas de manejar el trabajo de consultores externos.
21.           Véase Frederic Withington, “Cómo enfrentar la proliferación de computadoras” Harvard Business Review, mayo-junio 1980, pp. 152-164.
22.           Para una perspectiva sobre las compras de tecnología locales y estatales, véase Donald A. Marchand, Sharon L. Caudle, Stuart I. Bretschneider, Patricia T. Fletcher, y Kurt M. Thurmaier, Managing Information Resources: New Directions in State Government (Siracusa, N.Y.: Nation Association of State Information Systems, 1989).
23.           Cyrus F. Gibson, Charles J. Singer, Ava A. Schnidman y Thomas H. Davenport, “Estrategias para que el sistema de información se adapte a su organización,” Management Review, publicada por la American Management Association, enero 1984, pp. 8-14.
24.           Cash, et. al., Corporate Information Systems Management, pp. 91-96.

 

 

 

* Este artículo es una traducción del Capítulo 21 del libro titulado Local Government Finance, publicado por John Petersen y Dennos Strachota. Ha sido incluido en la actual edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público con la autorización de la Government Finance Officers Association de los Estados Unidos y Canadá.