Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)

 


PRACTICAS OPTIMAS DE LA OCDE PARA LOGRAR LA TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA*

 

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)**

Introducción

La relación entre el buen ejercicio del poder y mejores resultados sociales y económicos es reconocida cada vez más. La transparencia –sinceridad acerca de las intenciones políticas, su formulación e implementación- es un elemento clave del buen ejercicio del poder. El Presupuesto es el único documento político más importante de los gobiernos, en donde los objetivos de las políticas están conciliados e implementados en términos concretos. La transparencia presupuestaria se define como la divulgación completa de toda la información económica pertinente en forma oportuna y sistemática.

 

Los países miembros de la OCDE se encuentran a la vanguardia de las prácticas de transparencia presupuestaria. En su reunión anual de 1999, el Grupo de Trabajo de Altos Funcionarios de Presupuesto de la OCDE solicitó a la Secretaría que preparara en conjunto una serie de Prácticas Optimas en esta área basado en las experiencias de los países Miembro.

 

Las Prácticas Optimas comprenden tres partes. La Parte I detalla los principales informes de presupuesto que los gobiernos deben producir y su contenido general. La Parte II describe los comentarios específicos que deben contener los informes. Esto incluye información de comportamiento tanto financiero como no financiero. La Parte III pone de relieve las prácticas para asegurar la calidad e integridad de los informes.

 

Las Prácticas Optimas están concebidas como una herramienta de referencia para ser usada por los países Miembros y no miembros a fin de incrementar el grado de transparencia presupuestaria en sus respectivos países. Las Prácticas Optimas están organizadas alrededor de informes específicos por razones de presentación solamente. Se reconoce que los diferentes países tendrán regímenes diferentes y pueden tener distintas áreas de énfasis en cuanto a la transparencia. Las Prácticas Optimas están basadas en las diversas experiencias de los países Miembros en cada área. Debe enfatizarse que las Prácticas Optimas no constituyen de modo alguno un “estándar” formal para la transparencia presupuestaria.

 

 

  1.       Informes de Presupuesto

 

1.1.  El Presupuesto

 

  •         El presupuesto es el documento político clave del gobierno. Deberá ser amplio, abarcando todos los ingresos y gastos del gobierno, de manera que se puedan evaluar las necesarias concesiones entre las distintas opciones políticas.
  •         El proyecto de presupuesto del gobierno se deberá someter al Parlamento con tiempo suficiente para permitirle examinarlo en forma adecuada. En ningún caso este plazo podrá ser inferior a 3 meses antes del comienzo del ejercicio económico. El presupuesto deberá ser aprobado por el Parlamento antes del inicio del ejercicio.
  •         El presupuesto, o los documentos relacionados, deberá incluir un comentario detallado sobre cada programa de ingresos y gastos.
  •         Cuando sea posible, se deberán presentar datos sobre comportamiento no financiero, incluyendo objetivos de comportamiento.
  •         El presupuesto deberá incluir una perspectiva a mediano plazo ilustrando cómo se desarrollarán los ingresos y gastos durante, como mínimo, los dos años posteriores al siguiente ejercicio económico. En forma similar, la actual propuesta de presupuesto deberá ser conciliada con los pronósticos contenidos en informes económicos anteriores para el mismo período; deberán explicarse todos las variaciones significativas.
  •         Deberá proporcionarse para cada programa información comparativa sobre los ingresos y gastos reales durante el último año y un pronóstico actualizado para el año en curso. Deberá presentarse información comparativa similar para cualquier dato de comportamiento no financiero.
  •         Si los ingresos y gastos están autorizados en la legislación permanente, los montos de tales ingresos y gastos deberán ser mostrados, sin embargo, en el presupuesto para fines informativos junto con otros ingresos y gastos.
  •         Los gastos deberán ser presentados en términos brutos. Los ingresos asignados y las tarifas a los usuarios deberán ser contabilizados claramente por separado. Esto deberá ser hecho independientemente de si los sistemas particulares de control e incentivos establecen la retención de algunos o todos los ingresos por parte de la agencia recaudadora.
  •         Los gastos deberán ser clasificados por unidad administrativa (por ejemplo, ministerio, agencia). También deberá presentarse información complementaria clasificando los gastos por categorías económicas y funcionales.
  •         Los supuestos económicos que subyacen en el informe deberán efectuarse de acuerdo con la Práctica Optima 2.1 (que figura más adelante).
  •         El presupuesto deberá incluir un debate de los gastos impositivos de acuerdo con la Práctica Optima 2.2 (que figura más adelante).
  •         El presupuesto deberá contener un debate abarcativo sobre los activos y pasivos financieros, activos no financieros, obligaciones jubilatorias respecto de los empleados y pasivos contingentes del gobierno de acuerdo con las Prácticas Optimas 2.3-2.6 (que figuran más adelante).

 

1.2.  Informe Previo al Presupuesto

 

  •         Un informe previo al presupuesto sirve para alentar el debate sobre los totales del presupuesto y cómo interactúan con la economía. Como tal, sirve para crear expectativas apropiadas para el presupuesto en sí mismo. Deberá ser publicado a más tardar un mes antes de la introducción de la propuesta de presupuesto.
  •         El informe deberá indicar explícitamente los objetivos de política fiscal y económica a largo plazo del gobierno y las intenciones de política fiscal y económica del gobierno para el presupuesto venidero y, como mínimo, los dos ejercicios económicos siguientes. Deberá poner de relieve el nivel total del ingresos, gastos, déficit o superávit, y deuda.
  •         Los supuestos económicos que subyacen en el informe deberán efectuarse de acuerdo con la Práctica Optima 2.1 (ver más adelante).

 

1.3.  Informes Mensuales

 

  •         Los informes mensuales muestran los progresos alcanzados en la implementación del presupuesto. Deben ser publicados dentro de las cuatro semanas del final de cada mes.
  •         Deben contener el monto de ingresos y gastos en cada mes y año a fecha. Deberá efectuarse una comparación con los montos pronosticados de ingresos y gastos mensuales para el mismo período. Cualquier ajuste dentro del año del pronóstico original deberá mostrarse por separado.
  •         Un breve comentario deberá acompañar los datos numéricos. Si se produjera una divergencia significativa entre los montos reales y los pronosticados, deberá darse una explicación.
  •         Los gastos deberán ser clasificados por unidades administrativas principales (por ejemplo, ministerio, agencia). También deberá presentarse información complementaria clasificando los gastos por categorías económica y funcional.
  •         Los informes, o documentos relacionados, también deberán contener información sobre la actividad de obtención de préstamos del gobierno (ver Práctica Optima 2.3 más adelante).

 

1.4.  Informe de Mitad de Año

 

  •         El informe de mitad de año brinda una actualización amplia y completa sobre la implementación del presupuesto, incluyendo un pronóstico actualizado del resultado del proyecto para el ejercicio en curso y, como mínimo, los dos ejercicios siguientes. El informe deberá ser publicado dentro de las seis semanas de la finalización del período de mitad de año.
  •         Deberán revisarse los supuestos económicos que subyacen en el presupuesto e informar cualquier cambio en el presupuesto (ver Práctica Optima 2.1 más adelante).
  •         El informe de mitad de año deberá contener un debate abarcativo sobre los activos y pasivos financieros, activos no financieros, obligaciones jubilatorias respecto de los empleados y pasivos contingentes del gobierno de acuerdo con las Prácticas Optimas 2.3-2.6 (que figuran más adelante).
  •         Deberá comunicarse el impacto de cualquier otra decisión del gobierno, u otras circunstancias, que puedan tener un efecto importante sobre el presupuesto.

 

1.5.  Informe de Fin de Año

 

  •         El informe de fin de año es el documento de rendición de cuentas clave del gobierno. Deberá ser auditado por la Suprema Institución de Auditoría (Supreme Audit Institution), de conformidad con la Práctica Optima 3.3 (que figura más adelante) y ser publicado dentro de los seis meses del final del ejercicio.
  •         El informe de fin de año muestra el cumplimiento con el nivel de ingresos y gastos autorizados por el Parlamento en el presupuesto. Cualquier ajuste al presupuesto original efectuado dentro del año deberá mostrarse por separado. El formato de presentación del informe de fin de año deberá ser igual al formato de presentación del presupuesto.
  •         El presupuesto de fin de año, o los documentos relacionados, deberá incluir información de comportamiento no financiero, incluyendo una comparación de los objetivos de desempeño y los resultados reales logrados, cuando sea posible.
  •         También deberá proporcionarse comparación comparativa del nivel de ingresos y gastos durante el ejercicio anterior. Deberá mostrarse información comparativa similar para cualquier dato de comportamiento no financiero.
  •         Los gastos deberán ser presentados en términos brutos. Los ingresos asignados y las tarifas a los usuarios deberán ser contabilizados claramente por separado.
  •         Los gastos deberán ser clasificados por unidad administrativa (por ejemplo, ministerio, agencia). También deberá presentarse información complementaria clasificando los gastos por categorías económicas y funcionales.
  •         El informe de fin de año deberá contener un debate abarcativo sobre los activos y pasivos financieros, activos no financieros, obligaciones jubilatorias respecto de los empleados y pasivos contingentes del gobierno de acuerdo con las Prácticas Optimas 2.3-2.6 (que figuran más adelante).

 

1.6.  Informe Previo a la Elección

 

  •         Un informe previo a la elección sirve para iluminar el estado general de las finanzas del gobierno inmediatamente antes de una elección. Esto promueve un electorado más informado y sirve para estimular el debate público.
  •         La factibilidad de producir este informe puede depender de disposiciones constitucionales y prácticas electorales. Lo óptimo sería publicarlo a más tardar dos semanas antes de las elecciones.
  •         El informe deberá contener la misma información que la del informe de mitad de año.
  •         Deberá ponerse especial cuidado para asegurar la integridad de estos informes, de acuerdo con la Práctica Optima 3.2 (que figura más adelante).

 

1.7.  Informe a Largo Plazo

 

  •         El informe a largo plazo evalúa la sustentabilidad a largo plazo de las políticas corrientes del gobierno. Deberá publicarse como mínimo cada cinco años, o cuando se efectúen cambios importantes en programas de ingresos o gastos importantes.
  •         El informe deberá evaluar las implicancias presupuestarias del cambio demográfico, tales como el envejecimiento de la población u otros acontecimientos potenciales durante el largo plazo (10 a 40 años).
  •         Deberán hacerse explícitos todos los supuestos clave que subyacen en las proyecciones contenidas en este informe, presentándose una variedad de hipótesis plausibles.

 

  1.       Divulgación Específica

 

2.1.  Supuestos Económicos

 

  •         El alejamiento del pronóstico de los supuestos económicos clave que subyacen en el presupuesto son el riesgo fiscal clave del gobierno.
  •         Todos los supuestos económicos clave deberán ser comunicados en forma explícita. Esto incluye el pronóstico para el crecimiento del PBI, la composición del crecimiento del PBI, la tasa de empleo y de desempleo, las tasas de cuenta corriente, inflación y de interés (política monetaria).
  •         Deberá hacerse un análisis de sensibilidad acerca de qué impacto tendrían sobre el presupuesto los supuestos económicos clave.

 

2.2.  Gastos Fiscales

 

  •         Los gastos fiscales son los costos estimados par el ingreso fiscal del tratamiento preferencial de actividades específicas.
  •         El costo estimado de los gastos fiscales clave deberá divulgarse como información complementaria en el presupuesto. En la medida de lo posible, deberá incorporarse un debate de los gastos fiscales para áreas funcionales específicas en la discusión de los gastos generales para tales áreas a fin de informar las elecciones presupuestarias.

 

2.3.  Pasivos Financieros y Activos Financieros

 

  •         Se deberán comunicar en el presupuesto todos los activos financieros y pasivos financieros, el informe de mitad de año, y el informe de fin de año. Gran parte de la actividad de obtención de préstamos deberá ser revelada en los informes mensuales, o documentos relacionados.
  •         Los préstamos tomados deberán ser clasificados por la denominación de la moneda de la deuda, el perfil de vencimiento de la misma, si la deuda tiene una tasa de interés fija o variable, y si es rescatable.
  •         Los activos financieros deberán ser clasificados por tipo principal, incluyendo efectivo, títulos negociables, inversiones en empresas y préstamos anticipados a otras entidades. Las inversiones en empresas deberán ser detalladas en forma individual. Los préstamos anticipados a otras entidades deberán ser detallados por categoría principal reflejando su naturaleza. Cuando esté disponible, deberá divulgarse la información histórica sobre incumplimientos (defaults) para cada categoría. Los activos financieros deberán ser valuados a valor de mercado.
  •         Deberán divulgarse los instrumentos de gestión de deuda, tales como contratos a futuro y swaps.
  •         En el presupuesto, deberá efectuarse un análisis de sensibilidad mostrando qué impacto tendrían las tasas de interés y los tipos de cambio sobre los costos de financiamiento.

 

2.4.  Activos No Financieros

 

  •         Deberán divulgarse los activos no financieros, incluyendo bienes inmuebles y equipos.
  •         Los activos no financieros serán reconocidos bajo el sistema de presupuestación y contable de lo devengado. Esto requerirá la valuación de tales activos y la selección de programas de depreciación apropiados. Se deberán divulgar en forma completa los métodos de valuación y depreciación.
  •         Cuando no se adopte el sistema de lo devengado, deberá mantenerse un registro de activos, suministrándose información resumida de este registro en el presupuesto, el informe de mitad de año y el informe de fin de año.

 

2.5.  Obligaciones Jubilatorias respecto de los Empleados

 

  •         Las obligaciones jubilatorias respecto de los empleados deberán divulgarse en el presupuesto, el informe de mitad de año y el informe de fin de año. Las obligaciones jubilatorias respecto de los empleados son la diferencia entre los beneficios devengados que surgen de servicios pasados y los aportes que el gobierno ha efectuado por tales beneficios.
  •         Deberán divulgarse los supuestos actuariales clave que subyacen en el cálculo de las obligaciones jubilatorias respecto de los empleados. Cualquier activo perteneciente a los planes de jubilación de los empleados deberán valuarse al valor de mercado.

 

2.6.  Pasivos Contingentes

 

  •         Los pasivos contingentes son pasivos cuyo impacto presupuestario depende de acontecimientos futuros que pueden producirse o no. Los ejemplos comunes incluyen garantías de préstamo del gobierno, programas de seguro del gobierno, y reclamos legales contra el gobierno.
  •         Todos los pasivos contingentes deberán ser divulgados en el presupuesto, el informe de mitad de año y los estados contables anuales.
  •         Cuando sea factible, el monto total de los pasivos contingentes deberá ser revelado y clasificado por categoría principal reflejando su naturaleza. Cuando se encuentre disponible, deberá divulgarse la información histórica sobre incumplimientos (defaults) para cada categoría. En los casos en que los pasivos contingentes no se puedan cuantificar, los mismos deberán ser detallados y descriptos.

 

  1.       Integridad, Control y Responsabilidad

 

3.1.  Políticas Contables

 

  •         Un resumen de todas las políticas contables pertinentes deberá acompañar a todos los informes. Los mismos deberán describir el método contable aplicado (por ejemplo, método de lo percibido, de lo devengado) para preparar los informes y revelar cualquier alejamiento de las prácticas contables generalmente aceptadas.
  •         Se deberán usar las mismas políticas contables para todos los informes económicos.
  •         Si se requiriera un cambio en las políticas contables, la naturaleza del cambio y las razones del mismo deberán divulgarse en forma completa. En la medida de lo posible, deberá adaptarse la información de los períodos anteriores para permitir las comparaciones entre los períodos informados.

 

3.2.  Sistemas y Responsabilidad

 

  •         Deberá instrumentarse un sistema dinámico de controles internos, incluyendo auditoría interna, para asegurar la integridad de la información suministrada en los informes.
  •         Cada informe deberá contener un estado de responsabilidad por parte del ministro de finanzas y el funcionario principal responsable de producir el informe. El ministro certifica que se han incluido en el informe todas las decisiones del gobierno con un impacto fiscal. El funcionario principal certifica que el ministro de finanzas ha empleado su mejor criterio profesional para producir el informe.

 

3.3.  Auditoría

 

  •         El informe de fin de año deberá ser auditado por la Suprema Institución de Auditoría de acuerdo con los principios deauditoría generalmente aceptados.
  •         Los informes de auditoría preparados por la Suprema Institución de Auditoría deberán ser examinados a fondo por el Parlamento.

 

3.4.  Examen Público y Parlamentario

 

  •         El Parlamento deberá tener la oportunidad y los recursos para examinar en forma efectiva cualquier informe económico que considere necesario.
  •         Todos los informes económicos mencionados en estas Prácticas Optimas deberán estar a disposición del público. Esto incluye la disponibilidad de todos los informes sin cargo en Internet.
  •         El ministro de finanzas deberá promover la comprensión en forma activa del proceso de presupuesto por parte de los ciudadanos individuales y las organizaciones no gubernamentales.

 

 

* Informe Oficial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

** Las Prácticas Optimas definen al “gobierno” en línea con el Sistema de Cuentas Nacionales (SNA, según su sigla en inglés). Esta definición abarca las actividades no comerciales del gobierno. Específicamente, las actividades de empresas estatales están excluidas de esta definición. Si bien la definición del Sistema de Cuentas Nacionales hace foco en el gobierno general, es decir consolidar todos los niveles del gobierno, estas Prácticas Optimas deberán ser vistas para aplicarlas al gobierno nacional.