dennis strachota
Este artículo es una traducción del Capítulo 22 del libro titulado Local Government Finance, publicado por John Petersen y Dennis Strachota. Ha sido incluido en la actual edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público con la autorización de la Government Finance Officers Association de los Estados Unidos y Canadá
Participación de los estados en las finanzas locales
dennis strachota
En el sistema federal estadounidense, las responsabilidades por los servicios y bienes públicos se comparten y dividen entre diferentes niveles de gobierno. Al estipular la soberanía dual, la Constitución de Estados Unidos autoriza tanto a las administraciones federales como estatales a recaudar impuestos. No especifica, sin embargo, la división de la responsabilidad entre los dos niveles de gobierno. Por otra parte, la Constitución no menciona las responsabilidades del gobierno local dejando que las definan los estados.
Los gobiernos locales deben su existencia, estructura legal y autoridad fiscal a su estado. La constitución y la legislación de los estados definen muchos poderes y responsabilidades de los gobiernos locales. Salvo que funcionen bajo una concesión de autoridad de “autonomía”, muchas de las funciones desempeñadas por las jurisdicciones locales se establecerán para éstas.
El tema de la participación de los estados en las finanzas locales estaría incompleto sin un análisis más atento del sistema federal estadounidense. Después de delinear las responsabilidades federales, estatales y locales, este capítulo analiza las funciones de los estados que ejercen su derecho de prioridad, proveen y prescriben normas y cómo se manifiestan en la legislación y la asistencia estatales. Por último, este capítulo analiza cinco factores que se destacan como influencias importantes respecto del tipo y el alcance de la participación de los estados en las finanzas locales.
Funciones de Gobierno en los niveles federal, estatal y local:
El sistema de financiación y prestación de servicios públicos ha sufrido profundos cambios a lo largo del tiempo. John Shannon y James Edwin Kee identifican tres períodos de evolución de nuestro sistema federal.1 En el período que va de 1789 a 1929, el papel del gobierno federal se limitaba en gran medida a las funciones enumeradas en la Constitución –defensa nacional, servicios postales, aduana y asuntos externos. Los estados por sí mismos y a través de sus gobiernos locales satisfacían la mayoría de las necesidades internas del país.
Una serie de crisis nacionales entre 1929 y 1954, empezando con la caída del mercado de valores, centralizó el poder a nivel federal, lo cual trajo aparejada la participación federal en áreas antes reservadas a los estados. Sostenido por un sistema de ingresos-impuestos lucrativo, el gobierno federal aumentó sus obligaciones durante este período –siendo el esfuerzo más extraordinario y breve la creación de los programas “Gran Sociedad”. Shannon y Kee señalan que este período de centralización concluyó a fines de la década de 1970 con el inicio de presupuestos federales más ajustados y mayores compromisos federales destinados a defensa y pagos de transferencias a individuos. El federalismo fiscal se ve marcado en la actualidad por la competencia entre los niveles federal, estatal y local por el apoyo del contribuyente.
El rol federal
Si bien el rol federal en la financiación de servicios estatales y locales ha disminuido, la influencia federal en los sectores estatales y locales sigue siendo fuerte.
La asistencia federal tanto directa como indirecta bajó desde el inicio del “federalismo competitivo.” Entre 1978 y 1988, la asistencia federal directa a los gobiernos estatales y locales cayó $17.200 billones en dólares constantes. Como porcentaje de los gastos estatales-locales, esta asistencia se redujo en un tercio, del 27 al 18%.2 Los gobiernos locales sufrieron una parte más amplia de estos recortes debido a la eliminación de varios programas federales-locales, notablemente la distribución de ingresos federales. La ayuda federal indirecta a los estados y localidades, en forma de subsidios fiscales, también sufrió una disminución durante este período. La eliminación de las deducciones por los impuestos a las ventas estatales y locales y las restricciones sobre los títulos exentos de impuestos, aplicados como parte de la Ley de Reforma Fiscal de 1986, representan una parte importante de los subsidios fiscales federales reducidos.
Si bien la ayuda federal cayó a fines de la década de 1970, los requisitos de regulación federales no disminuyeron en la misma medida. La ayuda federal sigue teniendo sus condiciones. Las que van más allá de los requisitos específicos del programa de subsidio-en-ayuda son “requisitos cruzados” y “sanciones de discriminación.” Los requisitos cruzados –como las disposiciones de la Ley Davis-Bacon, que requieren el pago de los salarios corrientes en el caso de construcciones financiadas con dineros federales– se aplican a todos los programas de ayuda. Las sanciones de discriminación amenazan la pérdida o reducción de la ayuda otorgada por un programa determinado si no se satisfacen los requerimientos de otro programa (por ejemplo, amenaza de pérdida de fondos para autopistas federales si los estados no sancionan una ley sobre edad mínima para beber). Además de estos requisitos para los subsidios, un estudio de la Oficina de Contabilidad General (GAO) reveló que las reglamentaciones federales que afectan a los gobiernos estatales y locales han aumentado entre 1981 y 1986 en la mayoría de las dieciocho áreas de programas examinadas (por ejemplo, purificación del agua, educación, salud ocupacional y seguridad).3 A esta mayor regulación federal han contribuido varios fallos claves de la Corte Suprema de Justicia estadounidense, en particular Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority (1986) y South Carolina v. Baker(1988), que han afirmado una mayor injerencia federal en los asuntos estatales y locales.
El rol de los estados en el Sistema Federal
Durante este período, la prominencia de los estados en los asuntos internos aumentó. En parte, este rol más importante es consecuencia de la reducción federal manifestada en forma de recortes presupuestarios, recortes fiscales y la consolidación de programas de ayuda categóricos. Los estados han ampliado sus agendas, extendiendo su participación a áreas como el comercio internacional, la vivienda, la atención de la salud y el medio ambiente –áreas anteriormente dominadas por el gobierno federal. Esta incursión en nuevas áreas fue posible en gran medida gracias a la modernización del gobierno de los estados y el fortalecimiento de los sistemas de recaudación de los estados. Desde la Segunda Guerra Mundial, los estados han dado pasos significativos para aumentar su capacidad de gobernar a través de la aparición del gobierno con gabinete, las legislaturas funcionando a tiempo completo y una fuerza de trabajo profesional. Al mismo tiempo, los estados mejoraron sus sistemas de recaudación a través de la diversificación de la recaudación y las reformas fiscales. Este mayor papel en los asuntos internos se reflejó también en una mayor ayuda de los estados a las localidades durante el período en que disminuyó la asistencia federal directa a éstas.
Más evidentes todavía son los costos que han sido asumidos por los estados. La mayoría de los estados han asumido los costos totales de la Ayuda a Familias con Hijos Dependientes y toda la parte no federal de los costos de Medicaid. Además, son más los estados que están asumiendo los costos del sistema judicial penal que antes soportaban las localidades (por ejemplo, tribunales y fiscales).4
La parte de los gobiernos locales
Los gobiernos locales no permanecieron ociosos mientras ocurrían estos cambios en los niveles federal y estatal. Los gobiernos locales se hicieron cargo de una parte cada vez mayor del aumento de los ingresos por servicios públicos. Entre 1977 y 1987, la participación de los ingresos generales locales aumentó 16%, de 60 a 69%.5 Si bien el impuesto a los bienes sigue siendo la fuente dominante de los ingresos locales, las tarifas y los cargos de servicios públicos y los impuestos a las ventas constituyen una porción mayor de la base del ingreso local.
Algunas de las principales obligaciones federales impuestas a los estados se llevan a cabo a nivel local. Por ejemplo, muchos de los requisitos relativos a la purificación del agua deben ser satisfechos por distritos con objetivos especiales o con objetivos generales. Los estados pueden fijar las normas, pero los gobiernos locales asumen la responsabilidad de construir y operar las instalaciones de tratamiento de desechos del agua. Los gobiernos locales son los bastiones de los proveedores y productores de servicios públicos. En 1985, solamente los gobiernos locales con objetivos generales prestaron 46% de todos los servicios públicos a los habitantes del estado.6
SISTEMAS DE FINANZAS LOCALES
Pese a la porción considerable de costos de servicios locales financiados por los gobiernos federal y estatal, los gobiernos locales son los principales proveedores de bienes y servicios públicos. Un componente importante de la “prestación” de servicio tiene que ver con las decisiones financieras. Estas decisiones se centran en cómo aumentar los ingresos y en qué gastarlos. Las respuestas a estas preguntas son el principal resultado del sistema financiero local.
Los parámetros para estas decisiones financieras se establecen a través de las políticas financieras. Las políticas financieras, como las que limitan la cantidad de deuda emitida por una localidad, condicionan el resultado final. En el caso de los límites de crédito, si acaso un gobierno local alcanzara su límite de deuda, sus responsables políticos pueden tener que proceder a ese desembolso deseado, elegir otro mecanismo de financiación o cambiar su política de endeudamiento.
Las políticas financieras se llevan a cabo mediante prácticas financieras. Las prácticas financieras son los procedimientos utilizados para planear, manejar y controlar el proceso de decisión. Incluyen, entre otros, la contabilidad, las auditorías, los informes financieros, el presupuesto, el manejo del efectivo y la administración de la deuda.
Objetivos de las finanzas locales
Los sistemas financieros respaldan las operaciones de las organizaciones, haciendo posible que éstas cumplan con sus responsabilidades y funciones. Las funciones del gobierno local implican la regulación de las actividades privadas o la producción y el suministro de bienes y servicios. Los sistemas financieros están pensados para asegurar y favorecer la responsabilidad, la efectividad, la eficiencia y la equidad en el cumplimiento de las responsabilidades de servicio y reguladoras locales.
Responsabilidad y control. Los gobiernos deben hacer frente a limitaciones legales en el desempeño de sus funciones; pueden hacer sólo aquello que están legalmente autorizados a hacer. Como ya dijimos, estas limitaciones y restricciones son un lugar común. Los sistemas financieros establecen controles para garantizar que los recursos públicos se inviertan en fines autorizados. Los dirigentes públicos son considerados responsables ante los cuerpos legislativos, los acreedores, los contribuyentes y garantes de las decisiones financieras sancionadas en presupuestos, acuerdos sobre títulos, subsidios, contratos, convenios de alquiler, acuerdos intergubernamentales y otros documentos legales.
Efectividad. Los sistemas financieros deben favorecer el uso efectivo de los recursos públicos. La efectividad depende de lo bien que alcanzan sus objetivos los programas y servicios del gobierno. La efectividad puede medirse estableciendo si un servicio o programa es a la medida de las necesidades, los deseos y la disposición a pagar de los usuarios. El presupuesto asigna recursos entre servicios y programas de gobierno clasificando objetivos y niveles de servicio en competencia. Una vez que se han tomado las decisiones relativas a los recursos, los sistemas financieros deben evaluar la efectividad de los programas y servicios autorizados para controlar el desempeño y asistir en futuras asignaciones de recursos.
Eficiencia y equidad. Eficiencia significa varias cosas. La eficiencia económica se logra si los ciudadanos reciben los servicios que quieren y por los que están dispuestos a pagar. La ineficiencia sobreviene si un gobierno produce un servicio escaso o excesivo. La eficiencia técnica se alcanza si se logran economías de escala (por ejemplo, una disminución en el costo unitario promedio de producción al aumentar la escala de producción) o rentabilidad con respecto a los costos. La equidad se logra si se minimizan las disparidades fiscales entre los gobiernos locales. Estas disparidades existen si los contribuyentes con ingresos similares que viven en distintas jurisdicciones pagan sumas diferentes por servicios similares. Los sistemas financieros deben promover la eficiencia técnica y económica y contribuir a asegurar la equidad en el suministro de servicios públicos. La participación del estado puede, en el mejor de los casos, ayudar a alcanzar estos objetivos financieros.
Los estados ejercen su derecho de prioridad, proveen y prescriben
Los estados pueden adoptar tres funciones diferentes en las finanzas locales: ejercen su derecho de prioridad, actúan como proveedores y prescriben. Un estado no desempeña una función excluyendo las otras. De hecho, un estado con frecuencia desarrolla múltiples roles al mismo tiempo.
Al ejercer su derecho de prioridad, un estado impide algunas decisiones y prácticas financieras de los gobiernos locales. En esa función, los estados usan sus poderes legales superiores para usurpar la discreción local.
Cuando un estado actúa como proveedor, ofrece asistencia a los gobiernos locales. La asistencia financiera del estado o su asunción de funciones locales reduce la dependencia local de ingresos de propia fuente y mitiga las disparidades fiscales. Los estados también pueden asistir a las unidades locales para mejorar su gestión de las finanzas mediante programas de asistencia técnica y servicios financieros manejados por el estado.
Por último, en su función de prescribir, un estado dictamina la forma en que los gobiernos locales llevan a cabo sus funciones a nivel finanzas. Los estados regulan tanto las políticas como los procedimientos financieros locales.7 La aplicación de estas regulaciones varía según el grado de importancia para el estado.
REGULACIÓN ESTATAL DE LAS FINANZAS LOCALES
Los estados regulan los sistemas financieros locales a través de un conjunto complejo de leyes y regulaciones. Los requisitos de los estados frecuentemente se van creando en forma desordenada con el tiempo sin tener en cuenta su impacto colectivo en las operaciones locales. Están arraigados en las leyes constitucionales y emanadas del Parlamento así como en la regulación administrativa. Como es raro encontrar un organismo estatal con responsabilidades de supervisión, la fragmentación y la duplicaciones de los requisitos financieros estatales pueden ser considerables. El grado en que se apliquen los requisitos estatales dependerá de su origen, propósito e importancia relativa.
Regulación de la práctica financiera
Las prácticas financieras locales muchas veces se regulan para establecer “criterios mínimos.” A los estados les preocupa que se apliquen procedimientos financieros adecuados para garantizar el control fiscal y la responsabilidad. Los intereses del estado y el pueblo en general son atendidos si los gobiernos locales responden a ciertos requisitos uniformes.
Contabilidad, auditoría e información financiera. Las leyes estatales pueden fijar algunos requisitos de control interno básicos, como la separación de los deberes financieros, para garantizar una responsabilidad y un control fiscal apropiados. Cuando estos requisitos son tan específicos que detallan qué, cómo o cuándo se aplican determinados procedimientos pueden derivar, sin embargo, en prácticas conflictivas o ineficientes. Por ejemplo, las leyes que atribuyen la responsabilidad de llevar a cabo determinado deber financiero a un funcionario local particular pueden ir en contra de una división más eficiente de las responsabilidades. En esos casos, un gobierno local puede comprometer su efectividad a nivel organización si cumple con el dictamen del estado.
Los estados generalmente exigen que los gobiernos locales preparen informes financieros anuales o más frecuentes. Estos informes pueden ser iguales a los informes preparados por la jurisdicción para otros fines o los mismos. Si su objetivo principal es la divulgación financiera, estos informes deben prepararse en concordancia con los principios contables generalmente aceptados (GAAP) para los gobiernos. No obstante, algunos estados no adhieren a estas normas reconocidas a nivel nacional en sus requisitos. Como consecuencia de ello, los gobiernos locales pueden enfrentar dos conjuntos diferentes de requisitos para los informes destinados en realidad al mismo objetivo. Muchos estados también requieren que las localidades presenten informes financieros especiales. Estos informes pueden ser utilizados para controlar las finanzas de los gobiernos locales, estimar el impacto fiscal de la legislación estatal en las operaciones locales, aplicar los límites de recaudación y los controles de costos del estado, calcular la distribución de ciertos tipos de ayuda estatal y responder a toda una serie de otros objetivos.
La mayoría de los estados exigen a los gobiernos locales auditorías anuales. Estas auditorías pueden ser realizadas por un organismo de auditoría del estado o una firma contable contratada por la jurisdicción local. Normalmente, estas auditorías son auditorías financieras realizadas de acuerdo con las normas de auditoría generalmente aceptadas (GAAS) para dar fe de la exactitud de los estados contables de la jurisdicción. Si una localidad recibe asistencia financiera federal pasada a través del estado, el estado puede exigir una auditoría financiera y de conformidad para determinar si la localidad cumple con las condiciones del subsidio.
Presupuesto. Debido a su importancia en la asignación de recursos públicos, el proceso presupuestario local puede ser prescrito por la legislación del estado. La mayoría de los estados limitan la participación en este proceso a los requisitos para los presupuestos anuales, las audiencias públicas sobre presupuestos propuestos, y los procedimientos para la adopción del presupuesto y sus modificaciones. Algunos estados pueden dictar procedimientos presupuestarios específicos, entre otros el tipo de presupuesto (a saber, inscripción por línea, programa), qué información se incluye en el documento del presupuesto y el proceso de revisión que debe seguir el órgano gobernante.
Algunos estados participan directamente en el proceso local. Por ejemplo, Nueva Jersey debe examinar y aprobar los presupuestos locales antes de que éstos entren en vigencia. En este caso, el estado interviene en el proceso de decisión local propiamente dicho. Las preocupaciones del estado por la solvencia y la estabilidad financiera de las localidades durante la Depresión llevaron a la creación de este requisito particular. El estado analiza los presupuestos locales para determinar el cumplimiento local de otros requisitos estatales, especialmente los topes de ingresos y gastos impuestos a los condados y las municipalidades.
Gestión de la deuda. Otra área tradicional de regulación estatal es el crédito local. Como pedir préstamos implica comprometer ingresos futuros a largo plazo, estas decisiones generan una preocupación particular. Esta mayor preocupación está justificada ya que el hecho de que una sola jurisdicción no cumpla con las obligaciones de la deuda puede debilitar los niveles de endeudamiento de otras localidades y del estado mismo. Dejando de lado las restricciones sobre el importe del crédito local (tratado más adelante), las restricciones se aplican comúnmente a referendos sobre bonos, plazos de vencimiento máximos y el método de ventas de bonos.8
Según el tipo y el importe del crédito, la legislación del estado puede exigir a los gobiernos locales que realicen referendos entre los votantes para autorizar la emisión de deuda. Los requisitos para la aprobación de los votantes representan el máximo ejercicio en responsabilidad. En vez de delegar la responsabilidad de las decisiones de crédito a funcionarios electos, estos requisitos dejan la autoridad de decisión en manos de los propios ciudadanos contribuyentes.
Los estados también pueden establecer fechas de vencimiento para distintas formas de deuda, definiendo el plazo en que el capital y el interés deben ser pagados por el gobierno local que tomó el préstamo. Estas fechas de vencimiento garantizan, en parte, que el plazo de reembolso no exceda la vida útil del activo de capital financiado con los fondos solicitados. De manera muy similar a los requisitos que afectan las licitaciones competitivas para la compra de bienes y servicios, los requisitos del estado para la venta competitiva de bonos están pensados para bajar los costos de crédito.
La aplicación de estos requerimientos en general se ejerce activamente. Si bien algunos estados exigen la aprobación estatal de las emisiones locales de bonos, la mayoría confía en asesores de bonos que analizan los acuerdos de bonos para dar fe de la legalidad de la transacción, lo cual incluye la conformidad con las leyes del estado. Las leyes sobre deuda del estado pueden generar problemas a los gobiernos locales si se desperdician tasas de interés favorables debido a retrasos causados por los procedimientos de crédito prescritos por el estado. Las leyes del estado también pueden limitar las opciones de crédito local si se interpretan de manera tan estrecha que no se ajustan a los nuevos instrumentos de endeudamiento. Nuevamente, las localidades pueden incurrir en costos adicionales de crédito si las leyes del estado no son capaces de seguir el ritmo de los avances en el mercado.
Compra. Las prácticas de compra locales en general están sometidas a la regulación del estado. Los estados generalmente establecen algunos criterios mínimos para la compra local de bienes y servicios. Los requisitos típicos pueden cubrir los métodos de compra, los procedimientos de licitación competitiva y las disposiciones en caso de conflicto de intereses. La legislación del estado puede definir qué tipos de compras están sujetos a la licitación competitiva cerrada o de lo contrario a la negociación competitiva. La compra de materiales y suministros así como los contratos de construcción en general están sujetos a la licitación competitiva cerrada, que confiere el contrato al oferente responsable más bajo. La ley en general especifica el precio mínimo de compra sujeto a la licitación competitiva; estos precios mínimos pueden ir de unos cientos de dólares a varios miles de dólares. La negociación competitiva, que considera factores adicionales como la experiencia del vendedor y el alcance de los servicios, generalmente está permitida para los servicios profesionales. La legislación del estado puede fijar normas específicas que rijan el proceso de licitación, entre otras los requisitos de publicidad, la inspección de las licitaciones y los requisitos contables.
La aplicación de estas disposiciones legales es despareja, porque en general no hay un solo organismo estatal que se encargue del control de las prácticas locales de compra. La aplicación es en general más firme si los procedimientos de compra se establecen para servicios o proyectos especiales financiados con la ayuda del estado. En esos casos, los organismos otorgantes del estado promulgan normas sobre adquisiciones hechas con fondos de subsidios. Por ejemplo, los organismos de transporte estatales en general fijan especificaciones, habilitan licitaciones y conceden contratos para proyectos de autopistas locales que son financiados en gran medida con fondos estatales y federales.
Manejo de los subsidios. Los gobiernos locales, al igual que otros receptores de subsidios, deben cumplir una serie de requisitos como condición previa para recibir asistencia intergubernamental designada para fines específicos. Los organismos del estado responsables de manejar la ayuda federal derivada y la ayuda estatal categórica imponen requisitos de gestión financiera especiales a los receptores locales de subsidios. Estos requisitos en general se refieren a la contabilidad general, el manejo del efectivo, la información, la compra, la auditoría y otras normas financieras. Por ejemplo, un organismo otorgante del estado puede requerir a los subsidiados que lleven registros financieros independientes o prescribir requisitos mínimos para el sistema contable del subsidiado. Si lo que se ofrece es asistencia federal derivada, un organismo otorgante del estado puede agregar los requisitos federales, que se transfieren junto con los dólares federales. En cualquier caso, estos requisitos pueden exigir que el gobierno local receptor establezca registros y procedimientos contables independientes. Esta duplicación del esfuerzo puede no sólo aumentar los costos administrativos sino también debilitar la fiabilidad y la exactitud de la información financiera. Esta carga se ve fuertemente aumentada si un gobierno local recibe asistencia financiera de más de un organismo del estado, porque cada organismo puede establecer sus propios requisitos.
Regulación de las políticas financieras
Las políticas financieras fijan los parámetros para las decisiones de un gobierno local referidas a la recaudación de ingresos, al gasto y al crédito. Un estado puede restringir o apropiarse estas políticas locales para garantizar la solvencia financiera, reducir los efectos de arrastre o proteger los intereses del estado. Las áreas políticas normalmente afectadas por la regulación del estado son las políticas de gasto, la diversificación de ingresos y los límites de endeudamiento.
Diversificación de los ingresos. Muchos gobiernos locales establecen políticas para diversificar su base de ingresos. Por ejemplo, una localidad puede fijar un objetivo para depender más de las tarifas o cargos de usuario para financiar ciertos servicios o programas.
La legislación estatal generalmente aborda esta política de dos maneras. Primero, la ley del estado puede prohibir cargos locales por servicios particulares, como la inmunización contra las enfermedades infantiles, para eliminar de esa forma toda disuasión a usar el servicio. Segundo, el estado puede limitar el importe de la tarifa o cargo a lo necesario para cubrir el costo del servicio o regulación. La tarifa o cargo es sometida a pruebas para establecer si es razonable e igualitaria. Por ejemplo, las tarifas por parquímetro no pueden fijarse muy altas para generar un ingreso “excedente” con el fin de apoyar otros programas y servicios.9
Los estados pueden inhibir o promover el uso local de otras fuentes de ingresos, especialmente los impuestos a las ganancias y a las ventas. Los estados regulan el uso de los ingresos locales para reducir las cargas fiscales, garantizar la administración uniforme y disminuir la competencia tributaria entre las jurisdicciones, entre otras.
Límites de endeudamiento. Las localidades normalmente fijan políticas respecto de la cantidad de deuda que van a contraer así como los objetivos para los cuales se la contraerá. Por ejemplo, un gobierno puede limitar la deuda de responsabilidad general a un porcentaje fijo de los ingresos de fondos de libre disposición para no comprometer un exceso de recursos a objetivos de endeudamiento. Lo mismo puede hacer la legislación del estado. Con frecuencia, la ley estatal limita la deuda de responsabilidad general a un porcentaje fijo (a saber 5%) de la valuación estimada de bienes imponibles dentro de la jurisdicción.
Una cuestión clave es si estos límites de crédito constituyen prácticas comerciales sólidas o requerimientos arbitrarios. Si no hay una correlación fuerte entre la limitación y la capacidad de endeudamiento de un gobierno, estas restricciones pueden representar una carga financiera innecesaria. Un gobierno con una capacidad de endeudamiento inadecuada puede verse obligado a depender de la compra con arrendamiento o “financiación con pago a medida que se recibe la renta” si alcanza su límite de crédito demasiado rápido.
Políticas de gasto. Como parte del proceso presupuestario, los gobiernos locales elaboran pautas que limitan la suma que los organismos y departamentos pueden pedir o gastar en sus presupuestos de explotación. Algunas pautas presupuestarias, como los márgenes salariales, atraviesan las fronteras entre departamentos y pueden diferirse de un año presupuestario al siguiente. Otras pautas, como los recortes generalizados, se instituyen sólo cuando las condiciones financieras justifican una restricción sustancial del gasto. Los requisitos del estado pueden suplantar estas políticas de gasto apropiándose las decisiones financieras locales.
Poner límites a los impuestos o al gasto es un método de apropiación disponible para los gobiernos de los estados. El objetivo es el mismo –fijar un máximo o reducir el gasto local– independientemente de que estas restricciones se apliquen a los ingresos o a los gastos locales. Las dos formas más utilizadas de limitación son los límites a la tasa del impuesto a los bienes y topes máximos a los ingresos por impuestos a las ganancias. El límite a la tasa fiscal restringe la tasa fiscal nominal; por ende, restringe la cantidad de impuesto que puede imponerse sobre cada dólar de valuación estimada. Los límites a los ingresos por el impuesto a las ganancias restringen el aumento del porcentaje de ese ingreso de un año al siguiente. El aumento anual permisible puede estar atado a un número específico (a saber, 5% anual) o a un indicador económico (a saber, la tasa de inflación). La efectividad de estas limitaciones dependerá de factores como el porcentaje de aumento permitido, las exenciones a las limitaciones y las disposiciones para sobrepasarlas.10
Otro medio que pueden utilizar los estados para apropiarse las decisiones locales relativas a las finanzas son los mandatos. Si bien todo requerimiento impuesto por los estados a los gobiernos locales puede calificarse de “mandato”, mandato aquí se refiere a un servicio o función que los gobiernos locales tienen la obligación de llevar a cabo. Como la base legal de la autoridad del gobierno local se origina en la legislación constitucional o legislativa del estado, los estados tienen un margen mucho mayor que el gobierno federal para modificar programas y servicios. En muchos casos, los estados imponen programas o funciones por razones de equidad y eficiencia. Por ejemplo, la ley estatal puede exigir que las ciudades ofrezcan determinados servicios de salud (a saber, atención médica domiciliaria) a individuos con derecho a recibirlos a los que de lo contrario se les podría negar acceso a servicios esenciales porque no son residentes. En otros casos, los estados pueden exigir que los condados desempeñen algunas funciones (a saber, sistemas de justicia penal) en nombre del estado debido a las deseconomías de escala. Los condados pueden ofrecer dichos servicios a un costo más bajo por unidad del que debería pagar el estado si llevara a cabo esa función. Si es un servicio o función que la localidad no llevó a cabo anteriormente, el costo de cumplir con el mandato puede ser alto. Por otro lado, una comunidad que ya ofrece los servicios obligatorios puede no sufrir ningún aumento en los costos o solamente costos incrementales como consecuencia de la acción del estado. Además de la cantidad de actividad previa, las características demográficas locales y las condiciones fiscales locales son los determinantes más significativos de los aumentos de costos relacionados con los mandatos.11
ASISTENCIA DEL ESTADO EN LAS FINANZAS LOCALES
La asistencia ofrecida por el estado a los sistemas financieros locales adopta tres formas principales –asistencia financiera, asistencia técnica y servicios financieros. Como no intenta ejercer coerción sobre los gobiernos locales, la asistencia en general no se topa con la resistencia local que a menudo enfrenta la acción reguladora del estado. Para alcanzar sus objetivos los estados pueden emplear una combinación de tipos de asistencia así como una combinación de regulación y asistencia.
Asistencia financiera del estado
La asistencia financiera afecta la recaudación de ingresos así como las decisiones de gastos que toman los gobiernos locales. Aunque no se ha puesto ningún valor monetario a la asistencia técnica y a los servicios financieros, es posible afirmar que la asistencia financiera constituye la forma más cara de asistencia ofrecida por los gobiernos estatales. La asistencia financiera implica tanto el pago directo de dólares de ayuda a las jurisdicciones locales como la asistencia indirecta en forma de pagos a individuos y la asunción por parte del estado de servicios y funciones locales.
Asistencia directa. La asistencia directa es ofrecida a los gobiernos locales en forma de ayuda “por categoría” e “irrestricta”. La ayuda por categoría brinda apoyo financiero para objetivos específicos; los dólares de ayuda deben gastarse sólo en programas y servicios designados. La proporción única más grande de fondos de ayuda por categoría del estado financia la educación primaria y secundaria a nivel local.12 El objetivo principal de la ayuda categórica es aumentar el gasto local en funciones y programas particulares en un esfuerzo por aumentar su eficacia. Teniendo en cuenta que ciertos programas, como la educación primaria y secundaria, aportan beneficios derivados a posteriori, el estado tiene un interés socioeconómico en apoyar los programas educativos. Si los dólares de ayuda por categoría se distribuyen en base a las necesidades de programas (a saber, número de estudiantes) o la capacidad local de ingresos (a saber, la capacidad de una localidad para recaudar ingresos destinados a financiar un nivel de servicio dado), el programa de asistencia financiera también responde entonces a algunos fines de eficiencia y equidad.
La ayuda irrestricta adopta la forma de asistencia general, impuestos compartidos y pagos de impuestos in situ. Los programas de ayuda son considerados “irrestrictos’ cuando los estados no ponen condiciones; los gobiernos locales pueden gastar los dólares de ayuda en los objetivos que consideren apropiados.
La asistencia general usualmente se distribuye a las localidades en base al origen, la necesidad o el objetivo de la base imponible o una combinación de todos estos elementos. Si la distribución se basa en el origen, lo cual es común para los impuestos compartidos, el estado recauda los ingresos y devuelve la totalidad o una parte de éstos a las localidades “según la proporción de la base imponible que se encuentra dentro de sus fronteras.”13 Por ejemplo, una porción de los impuestos a las ganancias recaudados por un estado podría distribuirse a las comunidades en base a la cantidad de impuestos generados en esas comunidades. La distribución por este medio no sirve de mucho para manejar los problemas de equidad. Sucede lo contrario con la asistencia financiera distribuida en base a la necesidad o el objetivo de la base imponible, siendo este último el que mejor maneja los problemas de equidad. La distribución en base al objetivo de la base imponible, medido por la capacidad fiscal, el esfuerzo tributario u otro factor, reduce de manera más eficiente las disparidades entre las localidades que están mejor y peor.14
Asistencia indirecta. La asistencia financiera es indirecta si un estado gasta dineros que benefician a los gobiernos locales pero no ofrece apoyo financiero directo a esos gobiernos locales. Hay asistencia indirecta de todos los tamaños y medidas: sin embargo, no se ha hecho ningún esfuerzo sistemático por catalogar los esfuerzos estatales en esta área. Dos métodos de asistencia indirecta que han sido ampliamente documentados son los llamados “circuit-breaker programs” (brindan alivio fiscal sobre la propiedad a algunos contribuyentes que son propietarios o alquilan sus lugares de residencia) y la asunción de costos locales por parte del estado.
El tipo más común de estos programas reduce el gravamen del impuesto a los bienes para los contribuyentes de ingresos bajos y moderados a través del sistema del impuesto a las ganancias del estado. Normalmente, un solicitante presenta un formulario adicional con la declaración del impuesto a las ganancias estatal. Se calcula el “gravamen excedente” para el impuesto a los bienes local y la cantidad de alivio se deduce de la deuda de impuesto a las ganancias del solicitante. Si el solicitante no tiene una deuda de impuesto a las ganancias, el estado emite un reintegro. En muchos casos, estos programas son iniciativas de equidad para los contribuyentes que reducen la carga desproporcionada que los impuestos a los bienes locales impone generalmente a los contribuyentes de menores ingresos.15 Si bien estos programas no ofrecen ingresos adicionales a los gobiernos locales, sí reducen la carga fiscal creada por el gasto del gobierno local, que puede a su vez disminuir la resistencia de los contribuyentes a los aumentos de impuestos a los bienes locales.
La asunción de programas y servicios locales por parte del estado tiene un efecto más fuerte en el sistema financiero local. Cuando el estado asume el costo total o parcial de un programa local o implementa un programa que compite con una función local o la suplanta, ofrece a las localidades el equivalente de la asistencia financiera. En las décadas de 1970 y 1980, los estados asumieron una porción mayor de los costos de salud y seguridad social de los programas administrados a nivel local. Por ejemplo, la mayoría de los estados asumieron la parte estatal-local de los costos de los programas federales para la pobreza –Ayuda a las Familias con Hijos Dependientes (AFDC) y Medicaid. La mayoría de los estados también toman a su cargo el costo de los programas de asistencia general, los programas de mantenimiento del ingreso que ofrecen cobertura a los indigentes que no son aptos para acceder a los programas federales. Un estado puede llegar a asumir el costo de un servicio o función local debido a los beneficios a posteriori, a las economías de escala, a la reasignación de responsabilidades o por una cantidad de otras razones.
La asistencia técnica del estado
La asistencia técnica del estado aprovecha los recursos estatales para mejorar políticas y prácticas financieras a nivel local. En algunos casos, esta asistencia apunta a complementar y reforzar las regulaciones estatales; en otros casos, está pensada específicamente para atender necesidades y problemas locales.
Cuando los estados refuerzan la regulación a través de la asistencia técnica, ayudan a las localidades a cambiar o adaptar sus prácticas y políticas financieras locales para responder a objetivos de los estados. Por ejemplo, los estados pueden capacitar a personal de finanzas local para adaptar los planes contables prescritos por el estado a los sistemas contables locales. Estos planes se utilizan para clasificar y registrar la información financiera de una manera que facilita los estados contables para el estado. La capacitación es más eficaz si el personal del estado conoce los sistemas y prácticas locales y puede relacionar los requisitos del estado con los procedimientos locales. De ese modo, los esfuerzos de asistencia del estado pueden ganar credibilidad y potencialmente mayor aceptación entre los funcionarios locales.
Dichos esfuerzos son más creíbles si no dependen ni sirven de precursores de la acción reguladora del estado. En esos casos, el estado trata de mejorar las prácticas y políticas locales como una manera de ayudar a las localidades a manejar en forma más efectiva sus propios programas y servicios. Por ejemplo, el personal del estado puede capacitar a los administradores locales en las técnicas de elaboración de presupuesto para que puedan tomar mejores decisiones respecto de las asignaciones. Más allá de que refuerce la regulación o ayude a los gobiernos locales a ayudarse a sí mismos, en general la asistencia técnica adopta la forma de asesoramiento y consulta o capacitación y publicaciones.
Asesoramiento y consulta. Los funcionarios estatales con conocimiento y solvencia en finanzas pueden ayudar a los funcionarios locales a implementar nuevas y mejores prácticas financieras. Esta asistencia generalmente se traduce en servicios de información técnica ofrecidos por los organismos de ingresos o finanzas estatales, los departamentos estatales de asuntos relativos a la comunidad u organismos estatales dedicados a programas que trabajan en estrecha relación con sus organismos homólogos a nivel local. En la forma más simple y menos costosa, el personal del estado responde a dudas telefónicas o escritas. Este método puede resultar bastante efectivo para responder a averiguaciones muy específicas como preguntas sobre el significado de varias leyes y regulaciones del estado. Los servicios de información también pueden resultar útiles si la persona que pregunta busca información general o fuentes de información. En estos últimos casos, el personal del estado puede ser capaz de identificar las publicaciones o los individuos susceptibles de ofrecer información adicional.
La consulta in situ es quizás el método más efectivo de asistencia técnica. El personal del estado puede observar directamente problemas y condiciones locales y recomendar mejoras adaptadas a las circunstancias individuales. Por ejemplo, el personal de auditoría del estado puede llegar a asistir al personal de finanzas local para automatizar sus sistemas contables. Como esta asistencia requiere tiempo y trae aparejados costos en viajes y otros viáticos, constituye la forma más costosa de asistencia técnica. No obstante, a menos que tenga mucho personal y un presupuesto adecuado para ofrecer ayuda in situ, probablemente el estado no podrá llegar a una gran cantidad de gobiernos locales.
Capacitación y publicaciones. Dos formas de llegar a un público más amplio por un costo menor son los programas de capacitación y las publicaciones técnicas.
Como los viajes y los presupuestos para capacitación normalmente son muy limitados para los gobiernos locales, los esfuerzos por ofrecer programas de capacitación en diferentes regiones de un estado o conjuntamente con otras reuniones pueden tener un efecto positivo en los niveles de participación. En el área de finanzas, la capacitación en general sirve para dos fines: (1) aumentar el conocimiento o la conciencia y (2) desarrollar capacidades e idoneidad técnica. A los funcionarios estatales les interesa elevar la conciencia local respecto de los temas, las leyes y las técnicas financieras para que los funcionarios locales puedan adaptarlos a sus propios gobiernos. En una capacitación más intensa, el personal del estado puede formar al personal local en el uso de prácticas y técnicas financieras específicas. La formación basada en capacidades tiene más chances de producir un cambio; también lleva más tiempo y es más cara.
El estado también puede desarrollar conciencia y capacidades técnicas a través de boletines, guías y manuales técnicos. Si brindan una guía paso a paso, estas publicaciones pueden resultar tan efectivas como la capacitación. Si se combinan con la capacitación, las publicaciones técnicas pueden tener un impacto aún mayor en las prácticas locales. No obstante, es importante que las publicaciones técnicas ofrezcan instrucciones detalladas que se ajusten a las necesidades y los problemas locales. De lo contrario, los esfuerzos de asistencia técnica por parte del estado pierden credibilidad. Los boletines pueden difundir rápidamente información sobre prácticas innovadoras así como sobre nuevas leyes y regulaciones que pueden resultar de interés para los funcionarios locales.
Los que se encargan de la capacitación y las publicaciones suelen ser algunos de los mismos organismos que ofrecen servicios de asesoramiento y consulta. No se trata de formas mutuamente excluyentes de asistencia. Los organismos del estado también pueden firmar contratos con firmas o universidades privadas para brindar este servicio. En algunos estados, como Tennessee, el estado ofrece programas de capacitación a través de sus colleges y universidades. A través de las economías de escala, el estado puede ofrecer asistencia que de lo contrario no estaría al alcance de los gobiernos individuales o les resultaría demasiado costosa.
Servicios financieros
Las economías de escala son la fuerza impulsora de otra forma de asistencia estatal a los gobiernos locales –los servicios financieros. Los servicios financieros se definen aquí como las funciones de gestión financiera que desempeña el estado en nombre de las jurisdicciones locales. Estos servicios pueden o no suplantar totalmente la función local en las finanzas; en la mayoría de los casos ofrecen otra opción a los responsables de las decisiones locales. Por ejemplo, los fondos de inversión manejados por el estado no reemplazan las actividades de inversión locales sino que más bien representan otro vehículo de inversión en el cual quienes manejan efectivo a nivel local pueden invertir en la cartera de su gobierno. Por otro lado, los sistemas de retiro estatales normalmente sustituyen los planes de pensiones administrados por las localidades.
Cuatro de los servicios financieros más comunes ofrecidos por los estados son los “pools” o fondos de inversión, las mejoras crediticias, los sistemas de retiro y la compra en cooperativa.
Fondos de inversión. Más o menos la mitad de los estados ofrecen a los gobiernos locales la oportunidad de participar en fondos de inversión. Estos fondos combinan el efecto de los gobiernos locales para invertir en una cartera diversificada pagando las ganancias a los gobiernos participantes en proporción a su inversión total. Normalmente, los fondos son operados por consejos de inversión o tesoreros del estado. En algunos casos, los fondos locales se mezclan con fondos del estado. En otros casos, se establece un fondo aparte para los gobiernos locales.
En cualquier caso, los fondos ofrecen varias ventajas a las localidades. Las jurisdicciones locales, especialmente las pequeñas, pueden no poseer o afrontar la pericia en inversiones necesaria para invertir en valores con mayor rendimiento. Los fondos del estado son capaces de emplear personal técnico o contratar a administradores de dinero profesionales para invertir en inversiones más complejas porque pueden distribuir los costos administrativos entre un gran número de participantes. Los fondos del estado también ofrecen la ventaja de una cartera mucho más diversificada. Debido a las restricciones estatales a las opciones de inversión locales, muchas localidades no pueden comprar algunos de los valores que más rinden (a saber, instrumentos negociables) que sí están disponibles para los fondos del estado.
La única ventaja mayor que se consigue a través de los fondos del estado es la liquidez. Como las localidades en general pueden retirar sus fondos del “pool” a corto plazo, mejoran el panorama de su cashflow sin recurrir a inversiones que rinden menos con vencimientos breves.
Asistencia crediticia. Los estados pueden ayudar a los gobiernos locales a bajar sus costos de crédito mediante una serie de programas de mejora crediticia.16
A través de garantías estatales, el estado asume una obligación de pagar los costos de endeudamiento si una localidad no cumple con sus obligaciones de deuda. Un programa popular utiliza los derechos a la ayuda estatal como una forma de garantía –si una jurisdicción local no puede hacer frente a su obligación de pago, el estado retiene suficiente ayuda estatal para responder a los pagos de la deuda de la localidad.17 Mediante estas garantías, las localidades pueden obtener mayores niveles de crédito, lo cual, a su vez, baja los costos de crédito. Los estados ofrecen servicios financieros de deuda cuando actúan como intermediarios, emitiendo la deuda y luego prestando el producido a los gobiernos locales. Dos programas de fondos crediticios que se utilizan actualmente son los bancos de bonos y los fondos de crédito rotativos. A través de los bancos de bonos, los estados venden bonos y usan el producido para comprar bonos a los gobiernos locales o reúnen varias emisiones de deuda locales pequeñas en una emisión grande que se vende en el mercado de títulos. Los fondos rotativos difieren de los bancos de bonos en la capitalización inicial de los bonos. Además, los fondos de los fondos rotativos se reciclan para formar créditos adicionales. Como el gobierno federal aporta el dinero de base para que los fondos rotativos estatales financien los servicios de tratamiento de aguas locales, es probable que los fondos rotativos se conviertan en la forma más generalizada de asistencia crediticia del estado.
Al igual que los fondos de inversión, el fondo de crédito ofrece considerables ventajas. Dado que los gobiernos locales comparten los costos de emisión a través de los fondos de crédito, pueden reducir proporcionalmente los costos de emisión como los honorarios de las calificadoras y las comisiones de garantía de emisión. A través de las mejoras crediticias, los fondos de crédito estatales pueden reducir potencialmente los costos de los intereses para los gobiernos locales. Además, estos fondos también permiten el acceso de las pequeñas jurisdicciones a los mercados nacionales, lo cual tiene el potencial de bajar los costos de los intereses.
Compra cooperativa. Como los estados compran bienes y productos en grandes cantidades a menudo pueden obtener términos y precios más favorables que las unidades de gobierno más pequeñas. Salvo las localidades muy grandes, son los estados los que poseen la pericia técnica de evaluar la calidad y fiabilidad de un producto. Los estados pueden ofrecer estas ventajas a los gobiernos locales por un costo muy bajo o nulo para éstos. En general, los estados permiten que las localidades compren con contratos estatales. Por consiguiente, las localidades pueden obtener descuentos por volumen adquiridos por el estado. El grado en que los gobiernos locales pueden treparse a los contratos del estado dependerá en gran medida de los tipos de artículos comprados. Si una jurisdicción necesita un artículo o marca específicos, por ejemplo, los contratos estatales pueden no satisfacer esos requisitos.
Si bien los contratos estatales no ofrecen ventajas de precio, pueden acelerar el proceso de compra. El personal de compra local puede acelerar las compras si no necesita desarrollar especificaciones sobre producto y oferta, solicitar y evaluar ofertas y conceder contratos. Con frecuencia, los programas de compra estatal cooperativa están exentos de los requisitos de compra impuestos por los estados a las unidades de gobierno locales. De ese modo, los gobiernos locales pueden evitar algunas de las normas de compra que llevan tiempo y son restrictivas. Otro de los servicios financieros del estado ampliamente disponible, no tratado aquí, que ofrece economías de escala es el de los planes de pensión y los consorcios de seguros estatales.
FACTORES QUE AFECTAN LA PARTICIPACIÓN ESTATAL
Son muchos los factores que pueden afectar el tipo y el grado de participación de los estados en las finanzas locales. No obstante, cinco factores parecen destacarse como influencias importantes en la participación estatal: la tradición y la legislación, el tipo de gobierno local, la centralización de la prestación de servicios, el grado de participación federal y la capacidad de ingreso y técnica local. Los estados pueden optar por emplear o acentuar una forma de participación antes que otra como consecuencia de uno o más de estos factores. Además, algunos de estos factores pueden llegar a influir al punto de excluir la actividad estatal en un área determinada de las finanzas locales.
La tradición y la legislación
Los gobiernos locales dependen de la legislación estatal para su existencia misma. En la mayoría de los casos, los estados delegan a las unidades locales de gobierno con objetivos generales todos los poderes susceptibles de delegación sujetos a apropiación por la legislación general.18 Considerando la categoría legal inferior de los gobiernos locales, los estados tienen autoridad prácticamente ilimitada para definir poderes y funciones. Como consecuencia de ello, los estados generalmente tienen una influencia legal fuerte para regular cualquier actividad financiera local. De todos modos, los estados no siempre ejercen dicha autoridad por una serie de razones.
Primero, los estados reconocen que las localidades son más adecuadas para brindar ciertos servicios y programas a sus habitantes. Por ejemplo, los servicios de patrulla policial, que tienen economías de escala muy bajas y requieren un tiempo de reacción rápido para ser efectivos, son mejor prestados en una comunidad o a nivel barrial.
Segundo, las diferencias de las necesidades y problemas locales a menudo imponen diferencias en el alcance y el nivel de los servicios locales. Es más probable que los estados establezcan criterios mínimos para las actividades locales con consecuencias inter-jurisdiccionales que para las actividades que afectan solamente una jurisdicción. Por ejemplo, los estados regulan los límites de endeudamiento locales en base a la idea de que si una localidad no cumple con sus obligaciones de deuda afectará adversamente a todos los gobiernos dentro del estado.
Tercero, la tradición legal y política puede ser un factor dominante en el tipo y alcance de la participación de los estados en los asuntos locales. En los estados donde hay una fuerte tradición de auto-gobierno local, la resistencia a la regulación del estado también será fuerte. En esos casos, los estados pueden optar por utilizar la asistencia como una alternativa a la acción reguladora para alcanzar los resultados deseados voluntariamente. En otros estados, donde la tradición ha sido una amplia participación reguladora, los gobiernos locales pueden no resistirse a más regulación si los funcionarios la consideran razonable y apropiada.
Tipo de jurisdicción
Similar al efecto de la tradición y la legislación en la participación de los estados es el que tienen el número y el tipo de gobiernos locales dentro de un estado. Las jurisdicciones locales varían de un estado a otro en su tamaño y en sus operaciones así como en sus números. De las 83.186 unidades locales, 38.933 son jurisdicciones para fines generales –3.042 condados, 19.200 municipalidades y 16.691 gobiernos de ayuntamientos. Las restantes son gobiernos con fines limitados –14.721 distritos escolares y 29.532 distritos especiales. El número promedio de unidades locales por estado es 1.663; pero Illinois tiene 6.627 mientras que Hawaii tiene sólo 18.19
El tipo de jurisdicción puede ser una influencia importante en la relación entre un estado y una unidad local de gobierno. Las municipalidades (ciudades, poblados y pueblos) en general tienen autoridad más discrecional que otros tipos de jurisdicciones locales. Por consiguiente, están en mejores condiciones de determinar su propia organización y funciones que los condados y los distritos con objetivos limitados. Si bien los estados pueden limitar la discreción municipal, también es menos probable que intervengan en los asuntos financieros de las municipalidades que en los condados y los distritos escolares. Por otro lado, los estados generalmente tienen vínculos programáticos más fuertes con los condados y los distritos escolares que con las municipalidades.
A nivel nacional, en 1988 los distritos escolares recibieron en promedio 52% de los pagos intergubernamentales estatales frente al 41% para los condados y las municipalidades y menos del 1% para los distritos especiales.20 Los distritos escolares reciben una porción importante de la ayuda estatal porque una porción importante de la asistencia del estado va dirigida a la educación primaria y secundaria. Aunque los condados no reciben ni por asomo la ayuda financiera del estado que reciben los distritos escolares, son un socio importante de los estados en la administración de los programas de bienestar público y de justicia penal. Como los condados actúan de agentes de los estados con respecto a estos programas, a menudo están sujetos a las normas y la orientación fiscales del estado.
Pese a la cantidad, es menos probable que los distritos especiales soporten la influencia del gobierno del estado como otras jurisdicciones locales. Tal como se señaló anteriormente, no reciben prácticamente ninguna asistencia financiera del estado. Además, muchas veces dependen de fuentes únicas de ingreso (principalmente las tarifas y cargos a los usuarios), por lo cual no tienen que competir con los estados u otras jurisdicciones locales. Como generalmente tienen un centro de atención muy estrecho (a saber, protección contra incendios, suministro de agua) en áreas de programa de escaso interés para le gobierno estatal, normalmente escapan a la supervisión del estado.
Centralización de servicios
Una medida ampliamente aceptada de la responsabilidad de un gobierno por los servicios es la suma de los gastos directos de ese gobierno por el servicio. Es decir, si un gobierno asume el costo de prestar un servicio, tomará decisiones sobre el nivel y la composición de dicho servicio. Siguiendo esta línea de razonamiento, la centralización de la responsabilidad por el servicio o el grado en que el estado presta servicios tiene lugar en proporción a la parte de gastos directos estatales-locales totales del estado.
En los estados con mayor centralización de la responsabilidad por los servicios, al mismo tiempo, la participación del estado en las finanzas locales será asimismo baja. Como el estado asume el costo del servicio, no hay necesidad de ofrecer asistencia financiera a las unidades locales por dicho servicio –no obstante, a los gobiernos locales pueden seguir llegándoles dólares del estado si estas unidades participan en la producción o la prestación de servicios estatales. Al igual que en el caso de los subsidios en ayuda, el estado puede fijar una serie de condiciones en contratos con las localidades por la prestación de servicios que afectarán las prácticas financieras locales.
En los estados con responsabilidad por los servicios descentralizada (a saber, las localidades prestan la mayoría de los servicios), la participación del estado en las finanzas locales puede ser alta si el estado ofrece asistencia financiera para respaldar el suministro de dichos servicios. La asistencia financiera del estado también puede ser amplia en estados con responsabilidad centralizada si dicha asistencia apunta a reducir las disparidades fiscales entre los gobiernos locales o a reducir la carga de los contribuyentes locales.
Grado de participación federal
Tal como se dijo al comienzo de este capítulo, el estado federal también puede tener una influencia importante en las finanzas locales. La regulación y la intervención federal en áreas generalmente reservadas a los gobiernos estatales y locales en particular afectan las decisiones locales respecto del gasto. Esta apropiación federal aumenta la participación de los estados cuando el gobierno federal ordena a los estados que administren o hagan valer requisitos federales. Por ejemplo, los estados administran las limitaciones federales al volumen anual de bonos por actividad privada emitidos por los gobiernos estatales y locales. A través de este requisito federal, los estados influyen directamente e incluso controlan ciertas decisiones de toma de préstamos locales.
El estado federal confía en los estados para transferir la asistencia financiera a los gobiernos locales. Dado que en los informes de la Oficina del Censo de Estados Unidos la ayuda federal transferida no se distingue de la asistencia prestada por los estados, resulta difícil calcular la cantidad que se canaliza. Las últimas estimaciones establecen la asistencia federal canalizada en 20% de la ayuda federal total a las administraciones estatales y locales.21
La ayuda federal afecta la participación de los estados de dos maneras fundamentales. Primero, como la asistencia federal a las localidades bajó, los estados han actuado para reactivar los sectores debilitados. Los aumentos de la ayuda estatal dependen en gran medida, no obstante, de la situación financiera del propio estado. Es poco probable que los estados que enfrentan una caída de la actividad económica y los consiguientes déficits presupuestarios compensen los fondos federales perdidos.22 Si bien los efectos varían con el tipo de subsidio federal (a saber, equiparación), existen pruebas de que los fondos gastados en los niveles estatal-local aumentan significativamente en proporción a la asistencia federal recibida.23 Segundo, los estados extienden su participación en las finanzas locales con su manejo de los programas federales de asistencia. Los estados asumen las responsabilidades administrativas y de supervisión por los programas federales canalizados. Por consiguiente, exigen el cumplimiento local de los requisitos programáticos y administrativos (incluidas las normas financieras) establecidos en la federal y las regulaciones federales. Con frecuencia, los estados agregan sus propios requisitos para satisfacer sus propias necesidades así como para garantizar que el estado cumpla con los requisitos federales. La Ley de Reconciliación Presupuestaria (que abarca varios proyectos legislativos) de 1981 otorgó a los estados mayor responsabilidad por los programas federales de asistencia consolidando casi 80 programas de subsidios categóricos en 9 programas de subsidios en bloque administrados por los estados. Con la sanción de esta legislación y la eliminación de la participación en los ingresos fiscales federales, el centro de la asistencia federal pasó claramente de las localidades a los gobiernos estatales.
Capacidad técnica y de ingreso
La capacidad técnica o de ingreso de un gobierno local puede ser un determinante importante de la participación de los estados en sus asuntos financieros. La capacidad de ingreso se define como la habilidad de un gobierno local para recaudar ingresos relativos al costo de sus responsabilidades por servicios. La capacidad de ingreso normalmente se mide para identificar las disparidades fiscales entre comunidades. Las disparidades fiscales existen cuando los habitantes de una comunidad deben pagar impuestos más altos para obtener niveles de servicios comparables a los de otra comunidad.
Estas disparidades crean problemas tanto de eficiencia como de equidad. Los contribuyentes de las comunidades más pobres enfrentan cargas tributarias mayores para que se presten niveles de servicios públicos razonables y pueden trasladarse para evitar impuestos más altos, empeorando las cosas para quienes se quedan.
La participación del estado puede aportar alivio a comunidades en desventaja fiscal. Las disparidades pueden reducirse si la ayuda estatal categórica se distribuye en base a las necesidades de programas y no a la capacidad de los contribuyentes locales para financiar los programas con ingresos locales.24 Centralizar la prestación de servicios a nivel estatal y flexibilizar las restricciones estatales sobre la autoridad local recaudadora de ingresos también puede reducir la magnitud de estas disparidades fiscales.
La capacidad técnica se define aquí como la posibilidad de un gobierno local de manejar sus finanzas en relación con su tamaño y sus necesidades. La especialización de tareas en general se produce en proporción a la magnitud de una organización. Los gobiernos grandes generalmente están mejor equipados para manejar funciones técnicas como la gestión financiera porque pueden contratar personal profesional con conocimiento y habilidades especializadas. Los gobiernos locales más pequeños no pueden competir en el mercado laboral por profesionales altamente calificados o bien dependen de menos personal para desempeñar tareas pluridisciplinarias (a saber, gestión del presupuesto y el tesoro).
Los estados con un gran número de jurisdicciones locales pequeñas pueden verse obligados a ofrecer asistencia. Pueden ayudar a acortar la brecha en la capacidad técnica de los gobiernos pequeños a través de servicios financieros y programas de asistencia técnica. Estos programas estatales permiten a las unidades locales adquirir por un costo pequeño o nulo la capacidad técnica de manejar mejor sus asuntos financieros.
CONCLUSIÓN
Una discusión sobre la participación estatal en las finanzas locales generalmente se centra en los mandatos y la ayuda de los estados. Si bien generan la mayor parte del debate en las legislaturas estatales y en las municipalidades, existen otras formas de participación que pueden muy bien tener un impacto más perdurable en los presupuestos locales.
Los mandatos y la ayuda de los estados afectan ambos lados de la ecuación de las finanzas locales. La ayuda estatal constituye una porción considerable del ingreso local y los mandatos comprenden una proporción significativa del gasto local. La asunción de funciones locales por parte del estado y las prohibiciones contra el uso de ciertas fuentes de recursos pueden tener, no obstante, mayores consecuencias ya que se apropian las decisiones relativas a las finanzas locales. Adquiera la forma que adquiera, la participación estatal generalmente se ve influida por una serie de factores. Algunos de ellos, como la participación federal y la centralización de servicios, sufren fuertes cambios. Otros, como la tradición y la conformación de los gobiernos locales, cambian gradualmente. A su vez, la respuesta del estado a estos cambios dependerá en gran medida de su propia historia en el ejercicio de su derecho de prioridad, como proveedor y en su función de prescribir.
NOTAS
- John Shannon y James Edwin Kee, “El auge del federalismo competitivo,” Public Budgeting Finance, Invierno 1989, Vol. 9, No. 4 (New Brunswick, J.J.: Transaction Periodicals Consortium): 5-20.
2. Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, “Relaciones federales-estatales locales, Tendencias de la última década y cuestiones emergentes,” GAO/HRD-90-34 (Washington: GAO, Marzo 1990), p.15.
- Ibid., p. 28.
4. Gold, Steven D., Reforming State-Local Relations: A Practical Guide (Denver, Colorado: National Conference of State Legislatures, diciembre 1989), p. 98.
5. Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, “Comunidades en necesidad fiscal, el objetivo de los subsidios estatales ofrece ayuda limitada,” GAO/HRD-90-69 (Washington: GAO, abril 1990), p. 10.
- Ibid.
7. Para un estudio completo de la regulación estatal de la gestión financiera local, véase John E. Petersen, C. Wayne Stallings, y Catherine Lavigne Spain, State Roles in Local Government Financial Management: A Comparative Analysis(Washington: Government Finance Officers Association, junio 1970).
8. Petersen, John E., Lisa A. Cole y Maria A. Petrillo, Watching and Counting: A Survey of State Assistance to and Supervision of Local Debet and Financial Administration (Washington: National Conference of State Legislatures and Municipal Finance Officerse Association, octubre 1977), p. 3.
9. Comisión asesora en relaciones intergubernamentales, Local Revenue Diversification of User Charges SR-6 (Washington, ACIR, octubre 1987), p. 41
10. Para una investigación sobre los límites de ingreso y gasto, véase Steven D. Gold y Martha A. Fabricius, “Cómo limitan los estados los impuestos a los bienes y el gasto de las ciudades y condados” (Denver, Colorado: National Conference of State Legislatures, marzo 1989) (35 pp.)
11. Fix, Michael y Daphne A. Kenyon, eds, Coping with Mandates: What Are the Alternatives? (Washington: The Urban Institute Press, 1990), p. 34
12. Comisión asesora en relaciones intergubernamentales, Significant Features of Fiscal Federalism, Vol. 2: Ingresos y gastos, M-169-II (Washington: ACIR, agosto 1990), tabla 25, p. 29.
13. Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, “Comunidades en necesidad fiscal,” p.26.
- Ibid.
15. Comisión asesora en relaciones intergubernamentales, Property Tax Circuit-breakers: Current Status and Policy Issues,M-87 (Washington: ACIR, febrero 1975), pp. 1-17.
16. Para un análisis de los principales programas estatales de asistencia crediticia, véase John E. Petersen, Susan Robinson, Percy Aquila, Joni L. Leithe y William Graham, “Fondos de crédito para la infraestructuras de finanzas: un examen de los bancos de bonos estatales, los fondos estatales rotativos y los fondos crediticios subestatales” (informe de investigación) (Washington: Government Finance Officers Association, septiembre 1988).
17. Standard & Poor’s, “El estado ofrece fuertes aumentos de crédito,” Credit Review, abril 10, 1989, p. 1.
18. Comisión asesora en relaciones intergubernamentales, Measuring Local Discretionary Authority, M-131 (Washington: ACIR, noviembre 1981), p. 20
19. Oficina del Censo de Estados Unidos, “Organización del gobierno,” Volumen 1, No. 1, 1987 Census of Governments, GC87(1)-1 (Washington: Imprenta del gobierno de los Estados Unidos, septiembre 1988)p. v. 20. ACIR, Significant Features of Fiscal Federalism, tabla 27, p. 51.
21. Steven D. Gold y Brenda M. Erickson, “Ayuda estatal a gobiernos locales en la década de 1980,” Legislative Finance Paper 63 (Denver, Colorado: Conferencia Nacional de Legislaturas estatales, enero 1988), p. 3.
22. Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, “Relaciones federales-estatales-locales), p. 24.
23. Comisión asesora en relaciones intergubernamentales, State and Local Roles in the Federal System, A-88 (Washington: ACIR, abril 1982), p. 55.
24. Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, “Comunidades en necesidad fiscal,” p. 24.
* Este artículo es una traducción del Capítulo 22 del libro titulado Local Government Finance, publicado por John Petersen y Dennis Strachota. Ha sido incluido en la actual edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público con la autorización de la Government Finance Officers Association de los Estados Unidos y Canadá.