Wally Meza San Martín
Lic. en Ciencias Económicas, Consultor Privado y Docente de Post Gardo en la Universidad Arturo Prat
Indicadores de gestión en los servicios públicos*
Wally Meza San Martín**
Hacia una buena gestión fiscal1
En aquellos países en los cuales se introdujeron cambios cuyo objetivo es mejorar la calidad de la gestión fiscal, fueron aprobadas normas jurídicas para la transparencia de la política fiscal (a la cual se le concede enorme importancia), la declaración de información sobre las finanzas públicas y la responsabilización formal del Gobierno ante la ciudadanía por su desempeño fiscal.
En este sentido, Nueva Zelanda promulgó, en 1994, la Ley de Responsabilidad Fiscal, Australia aprobó la Carta de Honestidad Presupuestaria y Gran Bretaña legisló un Código de Estabilidad Fiscal.
Así, resultan altamente significativos los compromisos asumidos por el gobierno neocelandés en la materia, tal como lo señalan sus principios y normas incluidos en la Ley de Responsabilidad Fiscal.
La Ley de Responsabilidad Fiscal
Esta ley detalla, sin ambigüedades la manera en que el Gobierno debe hacer conocer las políticas que propone, y la forma que adopta para asegurar que la legislatura y la ciudadanía puedan saber cómo se cumple con los principios de la gestión fiscal.
La ley exige los siguientes requisitos:
i) Publicar una declaración de política presupuestaria que contenga prioridades estratégicas para el próximo presupuesto, explicitando las intenciones fiscales a instrumentar a corto plazo, y, a su vez, manifestando los objetivos fiscales a largo plazo, previamente a la presentación del documento a la legislatura.
ii) Revelar el impacto de las decisiones fiscales sobre un período de pronóstico trianual, con las debidas actualizaciones en materia económica, tributaria y de gastos.
iii) Presentar toda la información financiera conforme a prácticas de contabilidad generalmente aceptadas.
iv) Remitir todos los informes que exige la ley a una comisión parlamentaria especializada.
Expectativas planteadas por la ley
Todas estas disposiciones buscan promover aquellas reformas que enfatizaban la creación de incentivos para alcanzar los objetivos que se esperan de los administradores del sector público.
Entre las expectativas planteadas se encuentran:
i) Dar mayor responsabilidad a los jefes de departamentos asociados, con mayores recompensas y castigos en términos contractuales.
ii) Poner énfasis en la especificación de las producciones de los bienes y servicios públicos que se esperaba alcanzar y que se definían previamente.
iii) Reducir el control de los insumos.
iv) Introducir sistemas de información para medir resultados. Esto, a su vez, se basa en una clara separación entre el ámbito de definición de las políticas y el nivel operativo, la elaboración de contratos de responsabilidad basados en obligaciones nítidamente determinadas, sistemas de administración por resultados, y rendiciones de cuenta claramente expuestas.
Iniciativa de la Administración Financiera
Vale mencionar, en el mismo sentido, la llamada Iniciativa de la Administración Financiera, implementada por el Gobierno Inglés, que se promovió como un medio para desarrollar, en cada departamento institucional, una organización y un sistema en donde los administradores de todos los niveles tuvieran:
i) Una clara visión de sus objetivos y un medio para evaluar y, en la medida de lo posible, medir los resultados en relación con esos objetivos.
ii) Establecer su responsabilidad para hacer un uso óptimo de los recursos, incluyendo un escrutinio crítico de los resultados.
iii) Contar con información –particularmente acerca de los costos– que fomente el adiestramiento especializado de los administradores, como forma de ejercer mejor su responsabilidad.
iv) Mejorar el sistema de rendición y los métodos de medición de los resultados.
Presupuesto por responsabilidad
Todos estos movimientos confluyeron en el denominado “presupuesto por responsabilidad”, concebido como el instrumento adecuado y conducente para comprobar los efectos de las medidas adoptadas.
El concepto de presupuesto por responsabilidad surge de la experiencia recogida en torno a las habilidades gerenciales desarrolladas en cada institución y a los resultados obtenidos a través de su aplicación.
Es una forma de constituir una red interna de contratos entre los distintos agentes intervinientes dentro un sistema caracterizado por los siguientes rasgos:
i) Las unidades ejecutoras y sus administradores son evaluados en función de las metas por ellos aceptadas.
ii) Se utilizan medidas financieras y de evaluación de actividades realizadas para medir y recompensar los logros o penalizar las fallas.
iii) Los éxitos o los fracasos son atribuidos enteramente a las decisiones gerenciales o al desempeño de los funcionarios.
Aporte de una nueva ingeniería administrativa
Como vehículo de una nueva ingeniería administrativa, se puede destacar su aporte en los siguientes temas:
i) El ordenamiento en materia de costos y contabilidad, que permite aplicar un sistema de medición y evaluación del desempeño. En el ámbito del presupuesto por responsabilidad, la información respecto de insumos, costos, actividades y producciones es significativamente importante.
ii) Definir adecuadamente la estructura de responsabilidades, es decir, la asignación, dentro de la organización, de autoridad y responsabilidad a las personas. En esta dinámica, la autoridad y la responsabilidad deben ser determinadas y concedidas sin ambigüedades.
iii) Se determina que el trabajo debe ser ordenado a partir de unidades administrativas, de acuerdo a su misión, función o región, configurando una nueva forma orgánica.
iv) Se determina que los centros administrativos y de responsabilidad deben actuar de acuerdo con la estructura contable, dado que la información que la misma provee puede ser usada para coordinar las actividades de las distintas unidades ejecutoras como, también, para influenciar la acción de los gerentes.
Existencia de reglas básicas
En el presupuesto por responsabilidad existen dos reglas básicas que orientan el diseño institucional:
La primera es que la estructura debe ser lo más descentralizada posible. La experiencia indica que la eficacia de las entidades grandes y complejas se eleva cuando la autoridad y la responsabilidad son delegadas dentro de la trama organizacional.
La descentralización requiere, previamente, una definición del propósito o función de cada unidad administrativa y centro de responsabilidad, estableciendo los procedimientos para fijar objetivos y monitorear, así como reglas que determinen pautas de recompensas. Exige, adicionalmente, una estructura contable que ligue cada centro a las metas institucionales.
En el marco de esta dinámica, la delegación de autoridad significa dar a los gerentes la máxima posibilidad de hacer viables sus unidades productivas, sujetándolas a las menores restricciones. Ello, a su vez, requiere que todas las decisiones puedan ser consideradas en términos de metas financieras.
La segunda condición para efectivizar este tipo de presupuesto es que la estrategia organizacional determine a la estructura. La estrategia representa, en este caso, el propósito y las políticas que definen a la institución, así como la misión requerida para adaptarse creativamente a su contexto.
Ambas condiciones están subordinadas al cumplimiento de metas financieras que deben corresponderse con el ámbito de acción de cada una de las unidades administrativas y con la consiguiente responsabilidad de sus administradores.
Esto posibilita las comparaciones entre los diversos centros de responsabilidad, permitiendo que los desempeños relativos de sus gerentes puedan ser evaluados elevando, así, la eficacia motivacional promovida por la competencia interna.
Se puede constatar que, en lo fundamental, los países desarrollados deben enfrentar problemas similares a los de la realidad latinoamericana, más allá de las grandes diferencias estructurales que existen desde el punto de vista institucional.
Sin embargo, la consideración de estos problemas permite describir situaciones clave que pueden deparar enseñanzas estratégicas y prácticas a nuestras administraciones.
El desafío metodológico presupuestal y la necesidad
de un nuevo enfoque2
Los Estados latinoamericanos viven un momento muy complejo que no es ajeno a la situación de las economías nacionales.
Las sociedades están abocadas a lograr un cambio sustantivo en la forma de idear y elaborar las necesidades públicas, de forma tal que se puedan obtener transacciones legitimadas de los diversos intereses promoviendo la expresión más representativa del interés público.
Esto requiere profundas transformaciones políticas que instauren un nuevo estilo de gestión en los poderes públicos, el cual deberá rendir cuentas de manera efectiva y transparente, dotando de mayor credibilidad social a los Sistemas Políticos.
En este sentido, es posible reconocer que la búsqueda de renovadas técnicas y la propuesta metodológica de la “nueva gerencia pública” no apuntan tanto a un cambio de paradigma organizativo, sino que buscan promover una transformación profunda del espacio social y tecnológico en el que se desenvuelve la Administración Pública.
Este abordaje ayuda al análisis presupuestario a escapar del encierro de las últimas décadas que, en forma autocomplaciente, sólo atinaba a enfrentar las inéditas realidades emergentes a través de la mera reelaboración fragmentaria de las metodologías presupuestarias ya conocidas.
Sin perjuicio de que la nueva gerencia pública no aporta elementos tan diferentes a los ya manejados, constituye un enfoque que permite una importante recreación de los problemas gubernamentales en el contexto sociotecnológico actual.
Este enfoque contiene una propuesta que supone un énfasis en estrategias de acción gubernamental que tomen en cuenta las relaciones entre el aparato administrativo, el Poder Legislativo y la sociedad, adecuando los factores que distinguen a cada régimen político particular.
Sus virtudes más señaladas se refieren al desarrollo de mecanismos de dirección basados en resultados, el fortalecimiento de la rendición de cuentas o –en términos de los países desarrollados, la accountability– a partir de la precisa medición de productos e impactos y el desarrollo de contratos que, explícitamente, acotan el riesgo de arbitrariedad de los sistemas burocráticos existentes, que, habitualmente, tienden a crear sus propios métodos de evaluación.
Pero es necesario ubicar esta corriente en su real dimensión, ya que, para ser aplicada, depende de la calidad del régimen político existente, de la cultura del aparato público, del modo en que cada sociedad plantea sus problemas, de las formas de resolverlos y de la historia de cada administración.
¿Por qué elaborar indicadores de gestión?
La evaluación cualitativa y cuantitativa del desempeño conlleva el compromiso de todos los involucrados en la generación del servicio o “producto” que ofrece su respectiva organización o unidad, y permite detectar inconsistencias entre el quehacer de la institución y sus objetivos prioritarios, induciendo adecuaciones en los procesos internos y aportando mayor transparencia a la gestión pública.
El proceso de modernización del Estado tiene por finalidad elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a satisfacer los requerimientos de la comunidad nacional.
Se trata, entonces, de procurar que el funcionamiento regular de los servicios, en conjunto con el respeto a los principios de transparencia, equidad y disciplina fiscal, considere de manera prioritaria la satisfacción de los usuarios, la realización personal y profesional de los funcionarios, la asignación eficiente de los recursos y la capacidad de respuesta ante las nuevas demandas que plantea la modernización del país.
Lograr una gestión más eficiente y comprometida con los resultados implica transformaciones importantes en el funcionamiento de las instituciones públicas. Y requiere, entre otras condiciones, el desarrollo de liderazgos que impulsen el cambio, la incorporación de técnicas modernas de gestión, el establecimiento de metas de desempeño medibles, todo ello dentro de un marco de participación y compromiso de los distintos estamentos para lograr una gestión de mejor calidad.
Una herramienta útil para el desarrollo de una gestión de calidad es la medición y evaluación del servicio o producto que provee cada unidad u organización, a través de un conjunto de indicadores clave.
Un sistema que entregue información regular sobre la calidad de la gestión posibilitará mayor eficiencia en la asignación de recursos físicos, humanos y financieros; proporcionará una base de seguridad y confianza en su desempeño al conjunto de los funcionarios implicados en su implementación –ya que delimita mejor el campo de sus atribuciones y deberes–; incrementará la autonomía y responsabilidad de los directivos –en tanto cuenten con bases sustentables de información para la toma de decisiones– y, finalmente, ayudará a mejorar la coordinación con los demás niveles del aparato público.
En 1993 la Dirección de Presupuestos y un conjunto de instituciones desarrollaron una experiencia piloto tendiente a la implementación de sistemas de evaluación de la gestión. Dicha experiencia sirvió de base para la introducción de este tema en el resto de los servicios públicos lo cual, en 1995, permitió la definición de objetivos, metas e indicadores de gestión en 48 instituciones, determinando que, en la actualidad, se proyecte ampliar y profundizar esta tarea.
¿En qué consiste la medición de gestión
en el sector público?
Evaluar la gestión en el contexto de la función pública implica desarrollar sistemas que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestión, y que sean capaces de asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeneidad de las acciones realizadas por las instituciones del Estado.
La calidad de la gestión de una institución puede ser un factor invisible e imponderable, en tanto no se desarrolle la capacidad de medir sus resultados.
Evaluar la gestión implica medir sistemáticamente, sobre una base continua en el tiempo, los resultados obtenidos por las principales unidades o departamentos de una institución y comparar dichos resultados con lo deseado o planificado, a fin de elevar su eficiencia y productividad.
Para los servicios públicos esta tarea encierra algunas dificultades derivadas de:
a) La especificidad de su misión, la multiplicidad de objetivos que persiguen las instituciones del Estado y la heterogeneidad de sus servicios.
b) Los factores externos que condicionan la productividad, generalmente relacionada con la gestión de otros servicios y la acción de niveles superiores del aparato público (Ministerios, Subsecretarías e, incluso, el Congreso), tal el caso de las acciones que requieren de una ley especial.
c) Los “productos” que genera el sector público muchas veces carecen de una base monetaria o cuantitativa de evaluación y suele ser difícil expresarlos en términos cuantitativos, como, por ejemplo, la regulación de mercados, la seguridad pública o las actividades de fomento. Esto condiciona la necesidad de desarrollar sistemas de evaluación que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de las acciones.
d) Muchas de sus prestaciones son subsidiadas o, al menos, no reflejan sus costos reales bajo la forma de precios al cliente, lo que determina que el manejo financiero no arroje indicadores apropiados de resultado final, equivalentes a la última línea de un balance. Así, muchas veces, la medición se hace en forma indirecta –a través del consumo de recursos, nivel de gastos, dotación de personal u otros–, y, por ello, no siempre son buenos indicadores.
¿A quién interesa o beneficia la medición de gestión?
La medición de indicadores de gestión, que en estricta lógica tendría que iniciarse por el proceso integral de “planificación estratégica”, debe involucrar en forma participativa a todos los funcionarios implicados en la producción de un servicio o función, por lo que su desarrollo e implementación deberían beneficiar tanto a sus productores como a sus destinatarios.
A pesar de las dificultades que puedan enfrentar las instituciones del Estado para aplicar estrategias de gestión –más propias del sector privado financiero e industrial– actualmente conviene que los servicios públicos se abran a la utilización de conceptos tales como “cliente” o “producto”, ya que éstos aportan el sentido de un conjunto de obligaciones y derechos mutuos entre las respectivas unidades y las personas, instituciones o empresas con las que se relacionan.
Las principales ventajas de la medición y evaluación de gestión son:
a) Inducir un proceso de participación en la responsabilidad que implica prestar el servicio o función, así como compartir el mérito que significa alcanzar niveles superiores de eficiencia.
b) Adecuar los procesos internos, detectando inconsistencias entre los objetivos de la institución y su quehacer cotidiano. Es frecuente que, como resultado de la implementación de un sistema de evaluación, se eliminen tareas innecesarias o repetitivas o se inicie un proceso de adecuación organizacional.
c) Apoyar el proceso de planificación y de formulación de políticas de mediano y largo plazo, en la medida en que todos los implicados tienen la oportunidad de analizar el para qué y el cómo de sus afanes cotidianos.
d) Mejorar la información respecto del uso de los recursos públicos y sentar las bases de un mayor compromiso y confianza que faciliten la relación entre las Instituciones Públicas, los Ministerios, la Administración Central y el Congreso Nacional.
e) Integrar al sentido del trabajo funcionario la satisfacción de expectativas lógicas de realización personal y profesional, a las que todos tienen derecho, e introducir sistemas de reconocimiento al buen desempeño –institucional, grupal e individual– sobre bases más objetivas.
¿Qué son las metas de productividad y de gestión?
Para evaluar adecuadamente la gestión de un servicio público, es necesario,previamente, definir su misión y formular los objetivos que orientarán a corto, mediano y largo plazo, de manera de establecer metas de productividad y de gestión y/o monitoreo.
La evaluación de la gestión institucional se debe constituir en un proceso permanente que permita medir el logro de resultados, según parámetros previamente establecidos y acordados por todos sus miembros, para derivar de allí los programas, proyectos, medidas y transformaciones que sean pertinentes.
Definiciones estratégicas
Una primera condición para hacer dicha evaluación es que la institución haya sido capaz de definir los objetivos que orientarán a corto, mediano y largo plazo su accionar, y traducir algunos de estos objetivos en metas de gestión.
Una metodología muy útil para estos propósitos es la “planificación estratégica”, que constituye un proceso estructurado y participativo mediante el cual una organización apunta a la especificación de su misión, a la expresión de esta misión en objetivos, y al establecimiento, en un lapso de tiempo, de metas concretas de productividad y de gestión.
El concepto de misión
Determinar la “misión” de una organización, institución o servicio equivale a formalizar el propósito o la razón de ser de la misma.
Al respecto, es preciso superar el enunciado –muchas veces formal e impreciso– de la respectiva ley orgánica que dio origen al servicio. En muchos casos, estas leyes son de larga data y, especialmente en lo que respecta a la definición de su misión estratégica, han quedado superadas por las transformaciones de la vida moderna.
La definición de la misión debe constituirse en un proceso mucho más dinámico, abierto a la revisión de las funciones, necesidades, productos y grupos clientes del respectivo servicio.
Algunas de las preguntas que deben formularse en este proceso son:
- ¿Para qué existe el servicio?
- ¿Cuál es el ámbito interno y externo en que opera la institución?
- ¿Cuáles son los principales productos y servicios que genera?
- ¿Pueden otros prestar los mismos servicios?
- ¿Cuál es la especificidad de esta unidad o servicio?
- ¿Qué restricciones y posibilidades otorga el marco legal?
- ¿Cuál es la percepción del equipo directivo respecto de la situación del servicio?
- ¿Cuál es la percepción de los funcionarios respecto de la situación del servicio?
- ¿Qué piensa cada funcionario con respecto a su propio rol o función?
- ¿Coinciden las percepciones de las jefaturas con las de los funcionarios?
- ¿Quiénes son los clientes?
- ¿Qué opinan los clientes acerca de la calidad del servicio?
- ¿Cuál es la población objetivo y cuál es la cobertura actual?
Los objetivos institucionales
Constituyen una declaración formal de lo que el conjunto de los actores desearía para el futuro de la gestión institucional.
Por lo general, un objetivo contempla un propósito de mediano y largo plazo para su cumplimiento. Inclusive, éste puede ser una declaración de carácter permanente, como, por ejemplo: “mejorar la calidad del servicio”, aunque, de todas formas, debería hacer referencia a tiempos más o menos definidos (por ejemplo, dos a cuatro años).
Los objetivos institucionales surgen como respuesta a una pregunta esencial:
¿Qué se debe hacer en el mediano y largo plazo para que la organización tenga un accionar coherente con su misión?
Por ello, tienen que ser relevantes para la actividad del servicio, tanto por su impacto al interior de la organización –reestructuración, planificación, procesos productivos– como hacia el exterior –mayor cobertura, calidad u oportunidad del servicio–.
Los objetivos deben ser realistas respecto de los plazos y los recursos físicos, humanos y financieros qe podría involucrar su logro y, por lo tanto, factibles de alcanzar.
Las metas de producción
Son la expresión de lo que se quiere alcanzar en cada área en términos de productos o servicios puestos en el “mercado” o a disposición del “cliente”. Se refieren, generalmente, a la pregunta ¿cuánto…?
Contienen una declaración explícita de niveles de actividad o estándares de producción y, a diferencia de los objetivos, se proyectan a plazos más cortos (por lo general de un año).
Pueden ser cualitativas, es decir que hacen referencia a acciones no cuantificables –como es el caso de la regulación de mercados, la formulación de políticas o las relaciones exteriores–, o responden a objetivos de tipo normativo cuya finalidad es dar un marco ético político a la acción de la institución.
Las metas de gestión
La característica fundamental de una meta de gestión es que, mientras las metas de producción se centran en los niveles de actividad o “producto”, éstas hacen referencia a la calidad del proceso que da lugar a la obtención de dicho producto. La calidad puede ser interna (eficacia y eficiencia), o externa (calidad del servicio). Las metas de gestión se pueden asimilar a la pregunta ¿cómo hacemos?
De lo anterior se desprende que una meta de gestión:
i) debe contener el propósito de mejorar los procesos institucionales en alguna de sus dimensiones (calidad, eficiencia, eficacia, economía).
ii) debe ser un compromiso cuyo cumplimiento depende básicamente de la acción interna del servicio y no de las decisiones de otros servicios públicos (DIPRES, MIDEPLAN, Contraloría), o de factores exógenos como el nivel de actividad económica, las decisiones que tomen agentes privados, cambios bruscos en la demanda por prestaciones, etc.
¿Qué información se requiere para evaluar la gestión?
Además de las definiciones estratégicas, la medición de indicadores de gestión está condicionada por la capacidad de la institución para generar la información necesaria y elaborar los indicadores con niveles adecuados de calidad, certeza y confiabilidad.
Obviamente, es preciso determinar la calidad y cantidad de información que será necesario procesar para evaluar la gestión. En este sentido, resulta útil elaborar un catastro con la información disponible en el servicio, distinguiendo aquella que es posible generar en forma relativamente sencilla de la que requerirá de un trabajo específico para su obtención.
El levantamiento de la información es crucial para la construcción de indicadores, por lo que su disponibilidad debe ser explicitada al momento de formularlos.
En términos generales se pueden distinguir tres tipos de información que son importantes para una medición de gestión:
a Información financiero–contable
i) La medición de la gestión institucional supone la existencia de sistemas administrativos básicos de información. Más aun, es deseable contar con dichos sistemas –o en su defecto diseñarlos–, de modo que la información financiera que se utilice para evaluar la gestión se obtenga directamente del sistema contable de la institución, sin necesidad de realizar posteriores agregaciones o desagregaciones de ella.
ii) Un requisito básico es que cada unidad, programa o línea de actividad que se pretenda evaluar tenga un centro de costos y un registro detallado en el sistema contable.
b Información operacional
i) Son los datos de las actividades de las distintas unidades y programas de la institución (cantidad de productos, tiempo, clientes, prestaciones, etc.).
ii) Al igual que la información contable, debería obtenerse directamente de los sistemas de información de la institución.
c Información de resultados
i) Este tipo de información es la más relevante en la evaluación de la gestión y requiere de la creación y operación de nuevos sistemas de seguimiento y recopilación, tales como encuestas, mediciones en terreno, elaboración de informes, etc.
¿Cómo se construyen los indicadores de gestión?
La medición de la gestión global de una institución requiere del desarrollo de un conjunto armónico y sistemático de indicadores que, a través de un apropiado conocimiento de sus posibles interrelaciones, abarquen las dimensiones de economía (manejo adecuado de los recursos financieros), eficacia (logro de los objetivos institucionales), eficiencia (ejecución de las acciones usando el mínimo de recursos) y calidad de servicio (satisfacción de los requerimientos de los usuarios).
La calidad de la gestión de una institución sólo puede ser evaluada en relación a alguna base o estándar. Siempre se debe considerar las cambiantes condiciones de la institución y del entorno, de modo de que resulten comparables los datos de los períodos escogidos.
La experiencia acumulada en esta materia sugiere tres posibles bases de comparación, las cuales no son excluyentes entre sí:
i) Con respecto a la calidad de la gestión de la institución en los años anteriores.
Es recomendable medir y comparar los valores absolutos de cada variable, como, por ejemplo, la productividad, en lugar de comparar los porcentajes de aumento de esos mismos valores. Mientras mejor es el desempeño de una institución, resulta más difícil o más caro conseguir iguales niveles porcentuales de incremento.
ii) Con respecto a la calidad de la gestión de instituciones similares o comparables.
Si no existen instituciones exactamente comparables, es necesario buscar similitudes con otras instituciones en otros sectores, o bien, segmentar esta comparación por áreas o procesos específicos, atención de usuarios, adquisiciones de bienes y servicios, pago de beneficios, etc.
iii) Con respecto a lo que fue planeado o presupuestado para un período determinado.
En este caso será preciso mantener la atención sobre la posible influencia de factores externos en los resultados.
Esto es, si las condiciones externas imperantes al momento de la planificación se modifican de un modo relevante durante el período de estudio, habrá que introducir las correcciones pertinentes en el análisis de la información.
Algunas definiciones conceptuales
Considerando que algunos términos técnicos son, también, de uso corriente y se les atribuyen diversos significados, a continuación se precisan las definiciones utilizadas:
i) Indicadores. Son instrumentos de medición de las variables asociadas a las metas. Al igual que estas últimas, pueden ser cuantitativos o cualitativos. En este último caso, pueden expresarse en términos de “logrado”, “no logrado” o sobre la base de alguna otra escala cualitativa.
ii) Indicadores de gestión. Son un subconjunto de los anteriores. Se refieren a mediciones relacionadas con el modo en que los servicios o productos son generados por la institución.
iii) Valor del indicador. Es el resultado de la medición del indicador y constituye un valor de comparación, referido a su meta asociada. Por ejemplo, la relación entre el costo de la administración y el costo de los programas puede ser un 25%. Si, previamente, hemos fijado una meta del 15%, estaremos en presencia de un mal resultado; en cambio si la meta era del 30%, esto indicará un buen resultado.
iv) Dimensiones de la gestión. Los aspectos o dimensiones de la gestión de una institución factibles y relevantes de medir son los siguientes:
– Economía
Este concepto se relaciona con la capacidad de una institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos de su misión institucional.
La administración de recursos exige siempre el máximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, el presupuesto, la preservación del patrimonio y la capacidad de generación de ingresos, cuando ésta no interfiere con la misión institucional.
Algunos indicadores de economía de una institución pueden ser su capacidad de autofinanciamiento, la eficacia en la ejecución de su presupuesto o su nivel de recuperación de préstamos.
A continuación se presentan ejemplos de indicadores económicos actualmente en uso:
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Instituto de Desarrollo Agropecuario
Porcentajes de recuperación de créditos de corto plazo
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Comisión Chilena de Energía Nuclear
Cobranza / Facturación
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Comisión Chilena de Energía Nuclear
Ingresos propios / Ingresos totales
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Servicio de la Vivienda y Urbanismo
Aporte de beneficiarios al financiamiento de viviendas
SERVIU / Inversión
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Parque Metropolitano
Ingresos de operación / Gastos de operación
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– Eficiencia
El concepto de eficiencia describe la relación entre dos magnitudes: la producción física de un bien o servicio y los insumos o recursos que se utilizaron para alcanzar ese producto.
En el ámbito de los servicios públicos existen muchas aproximaciones a este concepto. En general, se pueden obtener mediciones de productividad física relacionando el nivel de actividad (expresado como número o cantidad de acciones, beneficios o prestaciones otorgadas) con el nivel de recursos utilizados (gasto en bienes y servicios, dotación de personal, horas extraordinarias, etc.).
Otro tipo de indicadores de eficiencia es el que relaciona volúmenes de bienes y servicios –o recursos involucrados en su producción– con los gastos administrativos incurridos por la institución.
En algunos países la participación de los gastos administrativos generales en el gasto total de las instituciones del sector público se considera como una buena aproximación a las ganancias globales de eficiencia en el conjunto de dicho sector.
Algunos ejemplos son:
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Superintendencia de ISAPRES
Número de fiscalizadores a ISAPRES / Número de fiscalizadores
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Superintendencia de Electricidad y Combustibles
Inspecciones promedio por inspector
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Instituto de Salud Pública
Autorización de Registros Farmacéuticos / Dotación Sección Registros
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Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
Personal regiones / Personal campo
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Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
Personal soporte / Personal campo
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Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC)
Valor subsidios entregados / Gastos administrativos
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Programa de Certificación Hortofrutícola, (SAG)
Cajas inspeccionadas / Jornadas hombre
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Programa de Certificación Hortofrutícola (SAG)
Gasto Programa Certificación Exportaciones / Número de cajas certificadas
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Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
Gastos Administrativos Programa Becas / Total becas otorgadas
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– Eficacia
El concepto de eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados, es decir, en qué medida el área –o la institución como un todo– está cumpliendo con sus objetivos fundamentales sin considerar, necesariamente, los recursos asignados para ello.
Es posible obtener medidas de eficacia en tanto exista claridad respecto de los objetivos de la institución. De este modo, servicios que producen un conjunto definido de prestaciones orientadas a una población acotada pueden generar medidas de eficacia, tales como cobertura de los programas, aceptabilidad de la prestación, grado de satisfacción de los usuarios, tiempo de tramitación de los beneficios, etc.
A continuación se presentan algunos ejemplos:
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Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
Porcentaje de deserción en cursos de capacitación
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Servicio Nacional de Turismo
Establecimientos hoteleros clasificados / Total de establecimientos ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Servicio de Impuestos Internos (SII)
% de incremento anual de recaudación asociado a la acción del SII ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Subsecretaría de Telecomunicaciones
Inspecciones técnicas a instalaciones nuevas / Total de instalaciones nuevas
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Subsecretaría de Transportes
Controles anuales buses interurbanos / Parque de buses interurbanos
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Subsecretaría de Transportes
Denuncias recibidas / Denuncias resueltas
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Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC)
Reclamos recibidos / Reclamos solucionados
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Corporación Nacional Forestal (CONAF)
Superficie media afectada (hectáreas) por incendios forestales
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Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) – Programa de Alimentación Escolar
Raciones servidas diarias / Raciones asignadas diarias
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Ministerio de Economía – Departamento de Propiedad Industrial
Solicitudes de marca despachadas / Solicitudes recibidas
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Servicio Agrícola y Ganadero (SAG)
Terneras vacunadas / Total terneras en Programa Brucelosis
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Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI)
Asistencia promedio de niños
– Calidad de servicio
La calidad del servicio es una dimensión específica del concepto de eficacia que se refiere a la capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son elementos de la calidad factores tales como oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesía en la atención.
Un modo directo de medir estos conceptos es a través de encuestas periódicas a los usuarios. Una manera indirecta de conocer su grado de satisfacción con el producto se obtiene al procesar la información recibida a través de libros o buzones de reclamos.
Algunas relaciones que reflejan este concepto son el número de reclamos sobre el total de casos atendidos, tiempo de tramitación de beneficios, tiempo de espera en oficinas de atención al público o velocidad de respuestas ante cartas, llamadas o reclamos por parte de los usuarios.
Algunos ejemplos son:
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Instituto de Normalización Previsional (INP)
Tiempo promedio de tramitación de beneficios a activos del S.S.S. ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Servicio Médico Legal
Tiempo promedio de despacho de peritajes
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Dirección de Previsión de Carabineros
Días promedio de tramitación de créditos
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Servicio de Registro Civil
Número de personas atendidas en lugares apartados (Oficina Móvil) ––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––
Servicio de Tesorerías
% de prestaciones de usuarios resueltas en menos de 20 días hábiles
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Ministerio de Obras Públicas – Dirección de Vialidad.
Tiempo promedio de espera en peaje en días pico
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Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, (SENCE)
Tiempo promedio de autorización de cursos a Organismos Capacitadores
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Servicio de Impuestos Internos, (SII)
Calidad de atención de usuarios, (encuesta)
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Central de Abastecimiento de los Servicios de Salud
Tiempo promedio de tramitación de pedidos
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Caja de Previsión de la Defensa Nacional
Tiempo promedio de tramitación de pensiones y montepíos
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¿Qué requisitos deben cumplir los indicadores
de gestión?
El proceso por el cual se obtienen los “indicadores de gestión” determina de manera importante su legitimidad y aplicabilidad. Dicho proceso debe garantizar que los indicadores resultantes satisfagan los requisitos de validez, confiabilidad y mínimo costo.
El desarrollo de indicadores de gestión debe ser abordado con criterios técnicos y en un ambiente de amplia participación, ya que el proceso mediante el cual se obtengan los indicadores determinará, de manera importante, su legitimidad y aplicabilidad.
Requisitos básicos de los indicadores de gestión:
i) La pertinencia, esto es, que deben referirse a los procesos y productos esenciales de la institución, de modo que reflejen integralmente el grado de cumplimiento de sus objetivos institucionales.
ii) Las actividades o prestaciones que se escojan para ser medidas deben ser comparables en términos de calidad, costo y usuarios a quienes van dirigidas.
iii) Los indicadores deben ser independientes y responder a las acciones desarrolladas por la institución. Se debe evitar el empleo de indicadores que puedan estar condicionados en sus resultados por factores externos, tales como la situación general del país o la actividad conexa de terceros, sean éstos públicos o privados.
iv) Los indicadores deben tomar en cuenta las situaciones extremas –no para promediarlas y ocultar, por este medio, las falencias de algunas de las unidades o elementos del sistema–, sino, por el contrario, para sugerir indicadores específicos para cada elemento, especialmente cuando sus resultados sean demasiado divergentes de los otros. (Ejemplo: el promedio de tiempo de atención por cliente de un servicio puede ser de un minuto, siendo que en alguno de los puntos de atención puede ser de diez segundos y, en otro, de una hora).
v) La información que sirva de base para la elaboración de indicadores de gestión debe ser recolectada a un costo razonable y con la garantía de confiabilidad necesaria; vale decir que los resultados deben ser independientes de quien efectúe la medición.
vi) Los indicadores deben ser públicos; esto es, conocidos y accesibles a todos los niveles y estamentos de la institución, así como al público usuario y al resto de la administración pública.
vii) Los indicadores deben generarse en un medio participativo, que involucre en el proceso de elaboración a todos los actores relevantes (funcionarios, directivos, autoridades, usuarios). De esta forma se asegura la legitimidad y se refuerza el compromiso con las metas e indicadores resultantes.
viii) Finalmente, respecto al número y calidad de los indicadores, en un sistema de evaluación de gestión hay que tener en cuenta que siempre debe existir un balance entre los requerimientos de simplicidad y de capacidad de alcance.
ix) Asimismo, los indicadores deben cubrir los aspectos más significativos de la gestión, privilegiando los principales objetivos de la organización. Sin embargo, su número no puede exceder la capacidad de análisis de quienes los van a usar.
En suma, la medición de indicadores de gestión está destinada a dar cuenta de la actividad, productividad y calidad del servicio que presta el conjunto de cada una de las unidades, instituciones u organizaciones del sector público.
Esto significa que la medición del conjunto de los indicadores seleccionados debe entregar un perfil de lo que dicho servicio u organización es y hace.
Parodiando un dicho popular, se podría afirmar: “dime lo que mides y te diré qué eres…”.
* El presente artículo es un extracto del manuscrito titulado “Hacia un mayor fortalecimiento del Sistema Nacional de Estadísticas para la toma de decisiones en escenarios con perspectivas de incertidumbre de riesgo y racionalidad”.
** Lic. en Ciencias Económicas, Consultor Privado y Docente de Post Gardo en la Universidad Arturo Prat.
1 Tomado, extractado y modificado de: “Nuevas Tendencias en Gerencia Pública y Presupuesto”, Isaac Umansky, Presidente de la Asociación Uruguaya de Contabilidad y Preºsupuesto, ASUCYP, Revista Internacional de Presupuesto Público, julio/agosto 2004, año XXII, Nº55.
2 Ibid.