Ángel Melguizo
* Originalmente publicado por OCDE en inglés bajo el título: “OECD Development Centre Policy Insights N°91. Social Protection for All: How to Cover Middle-Sector Workers with Informal Jobs.
© 2010 OECD. Todos los derechos reservados.
© 2011 Asociación Internacional de Presupuesto Público – ASIP, Argentina, para su versión editada en español. Publicada por un permiso otorgado por OECD, París. La calidad de la traducción en español y su coherencia en relación al texto original es responsabilidad de la Asociación Internacional de Presupuesto Público – ASIP, Argentina.
Las opiniones expresadas en este documento de trabajo corresponden al autor y no necesariamente representan las de OCDE, el Centro de Desarrollo o sus países miembros.
• La informalidad continúa siendo omnipresente en los mercados de trabajo de América Latina y el Caribe.
• Muchos “trabajadores de los sectores medios” (alrededor de la mitad de la distribución del ingreso) están empleados informalmente y aportan en forma irregular a una jubilación pública o privada.
• El gobierno debería considerar extender las jubilaciones sociales y estimular (incluso financieramente, a través de aportes de contrapartida) el ahorro individual.
La cobertura de los planes de protección social en América Latina sigue siendo reducida a pesar de las reformas introducidas a partir de la década de los años 90. Muchos países en la región implementaron cuentas de jubilación individual, obligatoria y privada, con el objeto de alcanzar la sustentabilidad financiera y fortalecer los incentivos por participar. No obstante, el porcentaje de trabajadores que aportan en forma activa a los sistemas jubilatorios sigue estando bien por debajo del 50%, similar a los sistemas tradicionales. Las reformas al sistema de salud apuntaron a universalizar el acceso, separando el mismo del pago de aportes. Sin embargo, emergió un sistema de dos niveles en el cual el nivel no contributivo se caracteriza por tratamientos de baja calidad y falta de recursos. Por último, el seguro de desempleo es muy débil.
La informalidad laboral predomina en América Latina
La estructura dual de mercados del trabajo en América Latina y el Caribe juega una parte para explicar esta cobertura limitada. La informalidad sigue siendo alta, oscilando entre alrededor de tres cuartos del empleo en Ecuador y Perú, hasta un tercio en Colombia y Chile. Su interacción con los sistemas de protección social contributivos crea un círculo vicioso: la mayoría de los trabajadores informales aporta en forma irregular, si es que lo hace, debilitando de este modo los sistemas que brindan entonces apoyo insuficiente a los trabajadores cuando lo necesitan.
Si hablamos de las jubilaciones, la mayoría de los trabajadores formales (es decir, los que tienen un contrato firmado) aportan en forma adecuada; desde alrededor del 75% en México en 2006, hasta el 95% en Chile y el 99% en Brasil –muy por encima del 40% aportado en Bolivia en 2002. En cambio, en el caso de los trabajadores informales, los aportes son extremadamente limitados, por debajo del 15% en Brasil, Chile y México y casi inexistentes en Bolivia. Por otra parte, la cobertura está más claramente vinculada con los niveles de ingresos que en el caso de los trabajadores formales. Sin reformas, es, por lo tanto, probable que la pobreza en la vejez exacerbe las desigualdades observadas entre la población en edad de trabajar.
Los trabajadores de los sectores medios tienden a ser informales y rara vez aportan a sus planes de jubilación
El sector informal no está compuesto solamente por trabajadores en desventaja; la informalidad laboral es también una cuestión del sector medio. Sin duda, el número de trabajadores informales del sector medio en América Latina es alto. Si nos concentramos solamente en cuatro países –Bolivia, Brasil, Chile y México–, 44 millones de trabajadores del sector medio están empleados de modo informal, gran parte del total de 72 millones de trabajadores del sector medio en tales países. En realidad, hay más trabajadores informales que formales entre los sectores medios en todos estos países salvo en Chile. No deja de sorprender que los sistemas de protección social no lleguen incluso ni a la mitad de los trabajadores del sector medio, dejándolos sin protección laboral adecuada ni acceso a las redes de seguridad social. Esta situación representa un desafío apremiante para la política pública, dado que los bajos niveles de afiliación y los historiales de aportes irregulares someten a la gente a un alto riesgo de descenso en la escala social cuando se enferman, pierden su trabajo o se jubilan.
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Las políticas jubilatorias deben cubrir a los que no tienen cobertura
Tres rasgos clave de la situación socioeconómica de América Latina deberán ser tomados en cuenta cuando se diseñe una reforma pragmática: altos niveles de informalidad laboral, una población joven (aunque envejece rápidamente) y recursos fiscales limitados. El seguro social para mucha gente tendrá que ser prestado por otros medios que no son el empleo formal. En realidad, tales políticas deben alentar la participación en sistemas contributivos por parte de personas del sector medio informal que están en condiciones de ahorrar y probablemente deseen una cobertura de protección social. Pueden ayudar a movilizar el ahorro para el seguro social y construir un sistema de manejo del riesgo social más justo y más eficiente.
Las políticas a posteriori (que apuntan a la gente después de su jubilación) incluyen la distribución de pensiones sociales no vinculadas al historial de aportes al sistema por parte de las personas, según se implementara en Bolivia y Chile. Dichos planes son caros (a partir del 1% del PBI cada año) pero efectivos contra la pobreza. Dentro del alcance de los sistemas de jubilación contributivos y obligatorios, los responsables políticos también deberían evaluar reducir el número de años de aportes necesarios para poder obtener una jubilación mínima a fin de mantener la promesa de cubrir a los trabajadores de los sectores medios con registros de aportes irregulares.
Parece probable que las políticas a priori (que apuntan a la gente durante su vida laboral) tengan el mayor alcance para las reformas jubilatorias que beneficien a los sectores medios: desde la afiliación obligatoria para los trabajadores autónomos (especialmente para los segmentos más educados) hasta una variedad de enfoques híbridos para los trabajadores que están en los escalones más bajos de los sectores medios que quizás no estén en condiciones de realizar aportes (por ejemplo, una afiliación “semi-compulsiva”), en la que los trabajadores son inscriptos automáticamente, pero pueden optar por salir. Una mayor flexibilidad respecto de los aportes, con respecto tanto a los montos como al tiempo (incluso permitiendo retiros en circunstancias limitadas tales como desempleo prolongado o problemas de salud) son otras herramientas políticas que pueden beneficiar a los trabajadores en los escalones medios más bajos. Las reformas para abordar los temas de los trabajadores en los sectores medios superiores deberían concentrarse en los llamados “aportes de contrapartida definidos”: transferencias realizadas por el Estado a un plan de jubilación definido por la persona, condicionado a sus propios aportes voluntarios, como los introducidos en Colombia, México y Perú.
Para lecturas adicionales:
Costa, R, Da, J.R. de Laiglesia, E. Martinez y A. Melguiso (2010), “La economía de las posibles jubilaciones y la informalidad en América Latina”, Documento de Trabajo, Centro de Desarrollo de la OCDE, París, de próxima aparición.
Jütting, J.O. y J.R. de Laiglesia (eds.) (2009), ¿Es normal la informalidad? Hacia más y mejores trabajos en los países en desarrollo. Centro de Desarrollo de la OCDE, París.
OCDE (2010), Perspectiva económica latinoamericana 2011: ¿Cuánto tiene de clase media América Latina? Centro de Desarrollo de la OCDE, París.