Guillermo F. F. Schweinheim

Coordinador Ejecutivo de la Maestría en Auditoría Gubernamental de la Escuela en Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín. Investigador del Instituto Nacional de la Administración Pública.

 

Un Enfoque Institucional de la Reforma Administrativa en la Argentina * Guillermo F. F. Schweinheim[1]


* El presente artículo es una reproducción de la exposición realizada por el autor en el XVIII Seminario Nacional de Presupuesto Público, organizado por la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP), en la ciudad de Villa Carlos Paz, Córdoba, Argentina, entre el 5 y el 8 de octubre de 2004.

Introducción

 

Una maravillosa evidencia repetida a lo largo de la historia de la ciencia está constituida por la relación entre problemas y el desarrollo de las teorías científicas. Cuando los paradigmas o programas de investigación dominantes no logran resolver los problemas teóricos, las paradojas empíricas y los obstáculos prácticos con que se enfrentan las comunidades científicas y tecnológicas, entonces en tales momentos se asiste o bien a la aparición de nuevas teorías y paradigmas o bien a un posicionamiento más central de programas de investigación que hasta entonces tenían una valorización secundaria o marginal (Khun, 1975).

Esta regularidad se ha verificado también en los últimos quince años con relación al problema de la naturaleza de las instituciones y sus efectos sobre el desempeño de las economías, las sociedades y los sistemas políticos (North, 1993). La economía, la ciencia política y la sociología han debido incorporar la explicación institucional a sus análisis frente a enigmas y paradojas que sistemáticamente aparecieron en problemas vinculados con el crecimiento económico, el desarrollo humano o el funcionamiento de la democracia. En este posicionamiento del análisis institucional, fue fundamental el reconocimiento parcial realizado por los organismos multilaterales de crédito sobre la necesidad de incorporar la problemática institucional a la perspectiva de abordaje de las reformas (Banco Mundial, 1997; BID, 1998). De hecho, luego de quince años de iniciadas unas tendencias concomitantes de reforma democrática y de reformas económica y del Estado orientadas al mercado, tanto en América Latina como Europa Oriental, claramente influenciadas por la teoría económica neoclásica, los resultados distaron en una enorme proporción de ser los esperados. Aunque el enfoque de los organismos multilaterales no deja todavía de estar centralmente influido por el enfoque neoclásico, ya son notorios algunos resultados que permiten arrojar unas explicaciones más completas sobre la influencia de las instituciones sobre las políticas públicas en general y sobre la economía política de las reformas en particular.

De la misma manera, las ciencias aplicadas del Estado tales como la economía del sector público, la administración pública, la administración financiera y la teoría de la gestión pública, con más atraso ciertamente pero no por ello con menos necesidad, han comenzado progresivamente a incorporar a sus análisis el enfoque institucional (Prats i Catalá, 1998). Esta historia reciente de aplicación del análisis institucional a las perspectivas vinculadas a las ciencias aplicadas del Estado se origina en los lentos avances y aún en los notorios retrocesos que en muchos casos se han observado en los procesos de reforma administrativa iniciados hacia fines de los años 80. Del mismo modo que en la reforma económica y del Estado primó un enfoque neoclásico que suponía que el método consistía en adoptar las normas formales necesarias que corrigieran la asignación de recursos distorsionada por el tamaño del Estado y sus distintos modos de intervenir en los mercados, las reformas administrativas tuvieron una perspectiva de sistemas que suponía que el método reformista consistía en adoptar las normas formales necesarias que introdujeran un modelo de insumo producto en los sistemas y tecnologías de gestión. Y así como el enfoque neoclásico puro se reveló incorrecto en sus supuestos sobre el método de reforma económica conduciendo a notorios fracasos a lo largo de los años 90, el enfoque de sistemas se ha evidenciado como claramente limitado si se evalúan las marchas y contramarchas en los procesos de reforma administrativa y de los sistemas de gestión pública.

Este ensayo es entonces un intento de identificar algunos conceptos, hipótesis y modelos que nos permitan tener una comprensión más acabada de los procesos de reforma administrativa desde un enfoque institucional. Intenta reflejar algunos resultados de desarrollo teórico, investigación y práctica de los últimos dos años sobre la institucionalidad administrativa. Y si bien tiene pretensión de generalidad para los países que atravesaron de modo concomitante procesos de reforma democrática, de reforma económica y del Estado y de reforma administrativa desde la década del 80, en particular para América Latina, su referencia empírica es principalmente el caso argentino.

La experiencia argentina en materia de reforma administrativa y de los sistemas de gestión pública ofrece una enorme evidencia empírica sobre la limitación del enfoque sistémico y de la necesidad de incorporar una perspectiva institucional. Desde la primera mitad de la década del 90 y hasta el año 2001, y en el marco ofrecido por el tipo de reformas económica y del Estado ya comentadas, el sector público nacional de la República Argentina asistió a una implementación de todo el recetario de reformas a los sistemas administrativos y de gestión pública. El sistema integrado de administración financiera, el sistema de control interno y auditoría interna y externa, el sistema de profesión administrativa, el sistema de compras y contrataciones, los sistemas de ética pública y transparencia, los sistemas y tecnologías de información y comunicación para el sector público, las tecnologías de gestión orientadas a resultados (planeamiento estratégico, formulación de programas, indicadores de gestión, diseño de procesos, calidad de servicios, carta compromiso, acuerdos programa) y la evaluación de programas y políticas (sistema de evaluación y monitoreo de programas sociales, evaluación de la calidad educativa, evaluación y acreditación universitaria, evaluación de impacto en salud y epidemiología) son solo algunos de elementos de un menú amplio de experiencias de implantación de nuevos sistemas y tecnologías.

Sin embargo, la evidencia práctica y la evaluación fundada de los funcionarios públicos, los expertos, los cuadros políticos superiores o intermedios que lideraron tales cambios y los expertos internacionales de la banca multilateral que financió en gran medida los mismos, es de decepción. No sólo muchos de los cambios impulsados tuvieron escasos avances, sino que ha habido retrocesos notorios en sistemas que se suponía consolidados en el sector público nacional. La reforma administrativa fue casi marginal a nivel subnacional, tanto en provincias como en municipios, ya sea en áreas de menor grado de desarrollo económico social como en el distrito económico y socialmente más avanzado como lo es la Ciudad de Buenos Aires.

Debemos contar entonces con un marco conceptual que nos permita explicar este devenir a partir de la comprensión de cómo las reglas de juego (con o sin formalidad jurídica), institucionalizadas a partir de los comportamientos, las percepciones, los incentivos y la cultura de los actores, afectan los procesos de reforma administrativa. Aquí ofreceré un intento de desarrollo de tal marco conceptual. En la segunda sección, argumentaré que los sistemas de gestión modernos que intentaron ser implantados en las reformas administrativas de los 90 sólo han prosperado en el contexto de una institucionalidad administrativa de naturaleza republicana. Y que un contexto de institucionalidad administrativa y de gestión pública delegativa, propio de los países que atravesaron a un mismo tiempo procesos de reforma económica y del Estado orientadas por el mercado y de transición democrática reciente, impide la consolidación de los programas de modernización de los sistemas administrativos. En la tercera sección, ofreceré un modelo institucional explicativo de las razones de la aparición de instituciones administrativas de naturaleza delegativa. En primer lugar, analizaré la importancia del, pero al mismo tiempo la limitación que significa reducir la perspectiva histórico institucional al análisis cultural. Posteriormente, me concentraré en una explicación del porqué de la consolidación del patrón de institucionalización delegativo, desde el juego de las transacciones. En la cuarta sección, y de modo más específico, expondré unas hipótesis institucionales que permitan comprender los avances y posteriores retrocesos en el sistema de administración financiera. Finalmente, en la quinta sección, intentaré identificar algunas pistas que permitan resolver el laberinto del mejoramiento de la institucionalidad administrativa y de las decisiones públicas, como precondición  para poder avanzar el mejoramiento de los sistemas administrativos y de gestión.

II

 

La institucionalidad administrativa republicana como contexto institucional de los sistemas administrativos y de gestión modernos

 

Las teorías de la modernización y de la innovación nos han permitido comprender el modo en que los sistemas políticos hacen frente a las nuevos desafíos de su ambiente: buscan opciones de resolución de problemas y de recombinación de recursos tanto en el ambiente externo como en su propia memoria interna (Schweinheim, 1998). La mayor o menor dosis de incorporación modernizante de modelos externos o de desarrollo autónomo de innovaciones más o menos originales son función del grado de desarrollo relativo y complejidad de cada sistema político o bien de la originalidad de los problemas que requiere a su vez de cambios estructurales originales.  Este patrón se repitió a lo largo de las experiencias de reforma en América Latina. En casos como el argentino, el brasileño o el mexicano, el grado de desarrollo relativo, la complejidad y la originalidad de sus problemas, determinaron un enfoque de adaptación modernizante y aún de innovación. Otros, en cambio, atravesaron por procesos de modernización administrativa de carácter fuertemente modernizante y dependiente.

Sin embargo, a pesar de verificarse en los primeros casos mayores niveles de adaptación o innovación, el enfoque general de los reformistas fue (por razones que expondremos luego) de sistemas. Esto es, la identificación de que en las democracias del capitalismo avanzado los sectores públicos eran eficaces, eficientes, económicos, equitativos, sustentables, transparentes y participativos, porque en ellos se verificaban procesos y sistemas de gestión que lo garantizaban. Y aunque en Argentina o en Brasil nunca se trató de una modernización a-crítica sino más bien de una adaptación creativa, este enfoque impidió observar que tales sistemas funcionan adecuadamente solo en un contexto institucional republicano.

¿A qué denomino instituciones administrativas y de gestión pública republicanas? (Schweinheim, 2003-a)?. A continuación expongo sintéticamente el modelo típico ideal:

  1.       Una estructura del poder  ejecutivo que diferencia los órganos formuladores de políticas públicas de los órganos de ejecución (direcciones, gerencias, programas, agencias, entes públicos no estatales, fundaciones públicas, fondos de inversión y fiduciarios, empresas públicas, banca pública, órganos de recaudación) y de los órganos de regulación y control de servicios públicos de gestión privada o pública, regulación de mercados y de actividades económico sociales.

  1.       La limitación de las autoridades políticas a los roles de formulación de políticas, concertación social de políticas (y eventualmente y de acuerdo al caso, de presupuestos participativos) y elaboración y elevación al parlamento de proyectos de ley vinculados al régimen impositivo y marcos regulatorios. Les corresponde además la defensa de  tales políticas y presupuestos, regímenes impositivos y marcos normativos y regulatorios en sede legislativa. Son responsables de la evaluación de resultados de los procesos de implementación a cargo de los órganos de ejecución, recaudación y de control y regulación. Implica una importante limitación a la disposición directa de recursos públicos de todo tipo (financieros, humanos, patrimoniales) o para contratar a nombre del estado o para la designación de funcionarios y empleados públicos.

 

  1.       La designación sobre el principio del mérito y selección transparente de autoridades de agencias, organismos autónomos, empresas del estado, banca pública y otros organismos autónomos y autárquicos, incluidas entidades de regulación monetaria y superintendencia bancaria, órganos de recaudación impositiva, órganos de control de derechos ciudadanos y auditorías, estabilidad con plazos preestablecidos y evaluación de desempeño sobre la base de acuerdos, programas o convenios de gestión o resultados.

 

  1.       La designación sobre el principio del mérito y selección transparente dentro del cuerpo del servicio civil para los cargos de dirección, gerencia, jefaturas de los programas y aún de cargos de viceministros o secretarios generales encargados de la coordinación, continuidad y logro de resultados de los programas y de la gestión equilibrada, solvente, evaluable, controlable y auditable de recursos públicos.

 

  1.       La consolidación de un cuerpo estable de funcionarios públicos de servicio civil estableciendo mecanismos de carrera administrativa sobre la base del principio del mérito y la evaluación permanente de desempeño, como garantía del logro de la autonomía del funcionariado frente a intereses particulares, sectoriales y de partido y de la defensa del interés público y ciudadano y del respeto al orden normativo instituido democráticamente.
  2.       El funcionamiento de principios y mecanismos de:

 

  •         Responsabilización política de las autoridades ejecutivas gubernamentales sobre los resultados de las políticas públicas a través del control parlamentario.

 

  •         Responsabilización administrativa y de gestión para autoridades de órganos autónomos, entes reguladores y directivos del servicio civil a cargo de órganos (direcciones, programas, gerencias) de ejecución centralizada.

 

  •         Rendición de cuentas y de responsabilidad patrimonial y de resultados frente a parlamentos, órganos fiscalizadores y de auditoría, asociaciones de la sociedad civil, opinión pública y la ciudadanía en general.

 

  1.       El funcionamiento institucionalizado del rol del legislativo en la aprobación de presupuestos del sector público, por programas claramente diferenciados, con metas de producción institucional, resultados e impactos preestablecidos y evaluables, así como mecanismos permanentes de control parlamentario del gasto. Supone la asistencia de organismos técnicos independientes (Contralorías, Auditorías, Tribunales de Cuentas) de auditoría de resultados.

 

  1.       El funcionamiento institucionalizado de la participación (Consejos Consultivos, de Administración) de organizaciones económico sociales y de la sociedad civil y de organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores en la elaboración de las políticas y presupuestos, en el acceso a la información pública y en la evaluación, control y auditoría social de resultados.

 

  1.       La institucionalización de principios de:

 

  •         Equidad contributiva promotora de niveles adecuados de inversión privada y generadora de empleo pero al mismo tiempo favorecedora del mercado interno de consumo ciudadano de bienes y servicios (incluidos bienes públicos de carácter social) en cantidad y calidad adecuados en un marco de igualdad de oportunidades.

 

  •         Equilibrio y solvencia fiscal macro de la hacienda pública a través de políticas presupuestarias priorizadas y coordinadas con la recaudación de recursos públicos y con sustentables niveles de endeudamiento.

 

  •         Responsabilización fiscal por el manejo directivo y gerencial micro de recursos en las distintas entidades estatales.

 

  1.   La institucionalización de modelos (principios y tecnologías) de gestión orientados a resultados, de información a la ciudadanía de estándares y resultados de servicio, de la formulación estratégica de políticas, de la programación operativa eficaz, eficiente y económica de asignación de recursos y logro de metas, de valores y prácticas de control de la transparencia y la ética pública y la participación de la sociedad civil, usuarios y beneficiarios de la acción pública.
  2.   La institucionalización de los principios y mecanismos de organización y funcionamiento administrativo y de gestión y del servicio civil a todos los poderes públicos, incluidos el legislativo y el judicial.

 

  1.   La institucionalización de este modelo a nivel estadual o provincial y a nivel local, comunal o municipal.

Cabe destacar, que con diferencias de grado o detalle, con distintos momentos y ritmos de implementación o con un mayor o menor grado de formalización legal, estas reglas institucionales caracterizan a los países democráticos del capitalismo central, ya sea su régimen presidencialista (v.gr. EEUU), semipresidencialista (v.gr. Francia) o parlamentario (v.gr. Reino Unido, España, Alemania, Canadá, Australia).

 

No es momento aquí para exponer la historia del desarrollo de estas instituciones. Baste señalar, que resultaron del largo y complejo proceso de la modernización occidental que combinó el despliegue concomitante del capitalismo, la democracia y la sociedad civil occidentales. Y, en relación a las democracias modernas avanzadas, que las mismas son el resultado de una compleja articulación de tradiciones liberales (respeto a los derechos individuales), republicanas (acción activa gubernamental para garantizar el bien común, con controles horizontales legislativos y administrativos) y democráticas (principio de la representación política) (O’Donnell, 1998), consecuencia de la historia política y social de dichas democracias.

 

La institucionalidad administrativa delegativa

 

Por el contrario, en los países que en los últimos veinte años atravesaron de modo concomitante por procesos de democratización y de reforma económicas y del Estado orientadas al mercado, el patrón institucional de la administración y la gestión de las decisiones públicas se ha caracterizado por las siguientes tendencias modales que denomino institucionalidad administrativa delegativa (Schweinheim, 2003-b):

  1.       Una estructura del poder  ejecutivo que establece una dependencia política (vía designación de autoridades, intervenciones o intromisiones, formal o informalmente estatuidas) de los órganos de ejecución y de los órganos de regulación y control con respecto a los órganos formuladores de políticas públicas (presidente, ministros, secretarios de estado).

 

  1.       La concentración de capacidades en las autoridades democráticas ejecutivas tanto para ejercer los roles de formulación como los de adopción e implementación de políticas. La continuidad de las políticas públicas y programas debe ser revisada ante cualquier cambio de gobierno o incluso reemplazo de ministros o directivos. En consecuencia, las organizaciones y agencias del sector público deben poder ser creadas, reestructuradas o incluso cerradas con fuertes facultades para el decisor de turno. No existe virtualmente limitación a la disposición de recursos públicos de todo tipo (financieros, humanos, patrimoniales) o para contratar a nombre del estado o para la designación de funcionarios y empleados públicos, bajo el principio de quién puede lo más puede lo menos.
  2.       La designación discrecional por parte de la autoridades democráticas de autoridades de agencias, organismos autónomos, empresas del estado, banca pública y otros organismos autónomos y autárquicos, incluidas entidades de regulación monetaria y superintendencia bancaria, órganos de recaudación impositiva, órganos de control de derechos ciudadanos y auditorías, que sólo cuentan con una estabilidad impropia, deben convencionalmente renunciar ante los recambios democráticos gubernamentales y cuya evaluación de desempeño carece de procedimientos estables e institucionalizados.

 

  1.       La designación discrecional por parte de la autoridades democráticas de los ocupantes de los cargos de dirección, gerencia y jefaturas de los programas, que sólo cuentan con una estabilidad impropia y cuya evaluación de desempeño carece de procedimientos estables e institucionalizados.

 

  1.       La coexistencia de un cuerpo de funcionarios públicos estables (con limitados mecanismos de carrera administrativa) con una planta de personal transitorio, contratado o provisional. Institucionalización del principio de la designación discrecional, para todos los tipos de personal, por parte de las autoridades democráticas y por parte de las autoridades de agencias designadas por el gobierno de turno.

 

  1.       El funcionamiento de principios y mecanismos de:

 

  •         Responsabilización política difusa de las autoridades ejecutivas democráticas sobre los resultados de las políticas públicas.

 

  •         Responsabilización administrativa y de gestión difusa para autoridades de órganos autónomos, entes reguladores y directivos a cargo de direcciones, programas y gerencias.

 

  •         Rendición de cuentas documental tradicional y de responsabilidad patrimonial difusa frente a parlamentos, órganos fiscalizadores y de auditoría, Inexistente o difusamente estatuida responsabilidad por resultados frente asociaciones de la sociedad civil, opinión pública y la ciudadanía en general.

 

  1.       El reflejo presupuestario de toda nueva política o reestructuración organizacional debe ser flexible, con amplios poderes de reasignación de recursos para el Ejecutivo y acompañados por el Legislativo en las modificaciones de base legal Ello deriva en un funcionamiento institucionalizado débil del rol del legislativo en materia presupuestaria (de hecho o constitucional o legalmente establecido, mediante procedimientos de emergencia, necesidad y urgencia o de delegación de facultades). De allí, la escasa supervisión de las estructuras institucionales o diseños organizacionales del sector público centralizado o descentralizado por parte del poder legislativo. Supone la asistencia de organismos técnicos independientes (Contralorías, Auditorías, Tribunales de Cuentas) que sólo atienden la rendición de cuentas de los ejercicios presupuestarios en términos de regularidad formal.

 

  1.       El funcionamiento de la participación  de organizaciones económico sociales y de la sociedad civil y de organizaciones ciudadanas, de usuarios y de consumidores, sólo con carácter de veeduría formal. Inexistentes o difusos mecanismos de participación en la elaboración de las políticas y presupuestos, en el acceso a la información pública y en la evaluación, control y auditoría social de resultados.

 

  1.       La ausencia  o difusa institucionalización de principios de equidad contributiva, equilibrio y solvencia fiscal macro de la hacienda pública y de responsabilización fiscal por el manejo directivo y gerencial micro de recursos en las distintas entidades estatales.

 

  1.   Baja institucionalización de modelos (principios y tecnologías) de gestión orientados a resultados, de información a la ciudadanía de estándares y resultados de servicio, de formulación estratégica de políticas, de programación operativa, de valores y prácticas de control de la transparencia y la ética pública y la participación de la sociedad civil, usuarios y beneficiarios de la acción pública. Cuando por exigencia de organismos multilaterales o de la opinión pública los gobiernos se ven obligados a instaurar instituciones vinculadas a regímenes de servicio civil, sistemas de responsabilización, mecanismos de responsabilidad y solvencia fiscales, modelos de gestión por resultados, autonomía institucionalizada de agencias, organismos de auditoría, sistemas de control y participación ciudadana y regímenes de transparencia y ética pública, las reglas formales son suficientemente vagas y ambiguas como para evitar la colisión con el principio institucionalizado de la discrecionalidad.

 

  1.   La institucionalización de los principios y mecanismos de organización y funcionamiento administrativo y de gestión discrecional en todos los poderes públicos, incluidos el legislativo y el judicial.

 

  1.   La institucionalización de este modelo a nivel estadual o provincial y a nivel local, comunal o municipal.

 

Estas instituciones administrativas, en tanto reglas formal o informalmente estatuidas, han caracterizado no sólo a la República Argentina sino en gran medida a todos los países de América Latina. En primer lugar, a la mayoría de los recientemente democratizados (con un Chile como excepción más notoria, con un Brasil con algunos cambios republicanos a partir de la Constitución de 1988 y, en particular, de la gestión Cardoso). Pero, también se verifica en países como Venezuela, Colombia o México, de mayor tradición institucional democrática. Este patrón de institucionalización de las reglas de juego administrativas y de gestión está asociada al patrón de institucionalización político denominado democraciadelegativa.

 

Consecuencias de la institucionalidad delegativa sobre los resultados de los procesos de reforma de los sistemas administrativos y de gestión

 

La discrecionalidad administrativa y de gestión es entonces la regla institucional básica de este tipo institucional. Por razones que exploraré en las siguientes secciones, la resultante de la historia institucional económica, social y política, ha sido la consagración del principio de la discrecionalidad, consagrado jurídicamente como principio doctrinario de la zona de reserva de la administración o constitucionalmente con la incorporación de la legislación de emergencia, la legislación de delegación de facultades o de los decretos de necesidad y urgencia como procedimientos aceptados por la norma fundamental.

 

Ciertamente, todo gobernante ejecutivo en democracia, e incluso las autoridades del Legislativo, del Judicial y de los órganos de control del sector público y aún de las agencias, empresas y organismos, deben contar con un alto grado de capacidad para la toma de decisiones. Esta característica es lo que habitualmente se conoce como discrecionalidad en las funciones ejecutivas, decisorias, administrativas y de gestión. Pero, cuando la necesaria discrecionalidad política ejecutiva no está asociada a una institucionalización administrativa republicana sino a una democracia y a una institucionalización administrativa de carácter delegativo y a una cultura y liderazgo político de naturaleza autoritaria, entonces la toma de decisiones se convierte de discrecional en arbitraria o deriva en transgresiones (O’Donnell, 2001).

 

La arbitrariedad política o la trasgresión tiene gravísimas consecuencias negativas en términos de la dimensión liberal de la democracia (libertades y condiciones de vida de los ciudadanos) y del ejercicio republicano del gobierno. En particular en esta última dimensión, puede afirmarse que a mayor arbitrariedad en la gestión pública menor responsabilización de los gobernantes, menor responsabilidad fiscal, menor orientación a la gestión de resultados, menor continuidad y coordinación de programas y políticas públicas, menor transparencia, menor participación y control ciudadanos de la gestión pública y menor auditabilidad. En verdad, la arbitrariedad, derivada de la ausencia de instituciones administrativas y de gestión republicanas, conspira en la práctica con respecto a la mayoría de las políticas de equilibrio fiscal, manejo ordenado del endeudamiento y reforma del sector público que los núcleos reformistas y los organismos multilaterales impulsaron de la mano de las democracias de corte delegativo.

 

No es de extrañar entonces que si se realiza un balance del estado de las instituciones y las reformas administrativas hacia fines de los años 90 y aún después de la transición gubernamental de 1999 y de los procesos post crisis del 2001 y 2002 podría identificarse claramente la siguiente evidencia:

 

  •         Las políticas públicas, en particular aquellas vinculadas a los procesos de privatización/reestatización, reestructuración, transferencia de servicios a las provincias y desregulación/reregulación, implicaron hacia fines de los 90, durante y luego de la crisis de fines del 2001, una fuerte inestabilidad en los órganos formuladores de políticas públicas, la inestabilidad y aún en muchos casos el debilitamiento de la gestión y de los controles internos y externos de los órganos de ejecución (direcciones, gerencias, programas, agencias, entes públicos no estatales, fondos de inversión y fiduciarios, empresas públicas, banca pública, órganos de recaudación) y de los órganos de regulación y control de servicios públicos de gestión privada o pública, regulación de mercados y de actividades económico sociales. En particular, las leyes de emergencia han contenido invariablemente facultades para modificar el patrón de intervención estatal y el tamaño y la morfología (reestructuraciones organizacionales), aún de los organismos creados por ley.
  •         Las leyes de presupuesto han contenido invariablemente autorizaciones amplias al Poder Ejecutivo para la reasignación de partidas entre programas presupuestarios y sus jurisdicciones. El Ejecutivo ha comenzado a incrementar el presupuesto con emisión en el 2002 o asignando el superávit por decreto de necesidad y urgencia.

 

  •         La selección abierta reglamentada que pudiera existir para el nombramiento de directivos de agencias autónomas fue reemplazada progresivamente por la designación discrecional bajo el principio del necesario alineamiento de los mismos con el Poder Ejecutivo. Cuando se instauran reglas que establecen la intervención del Poder Legislativo en la selección de tales directivos, el propio Parlamento, aún con la misma composición partidaria y aún de legisladores, ha acompañado las remociones impulsadas por el Ejecutivo cuando este ha requerido alineamiento de tales agencias (v.gr. Banco Central).

 

  •         Las designaciones transitorias de los niveles de dirección o gerencia previstas necesariamente ante vacancias posibles, se transformaron progresivamente en la regla.

 

  •         Las reglas de conformación de jurados o comités de selección omitieron deliberadamente que el funcionario político de turno pudiera elegir discrecionalmente a los integrantes de tales instancias de evaluación.

 

  •         El impulso a la contractualización (flexibilización de las condiciones de empleo) del personal público impulsado por los reformistas y los organismos internacionales derivó en una planta de personal, profesionales y consultores contratados que conspiraron contra las escasas reformas orientadas hacia la conformación de un servicio civil. Una coalición de reformistas y políticos con vocación delegativa, y aún clientelar y prebendaria, derivó en un crecimiento sistemático de las plantas de personal contratado, de designación discrecional. En programas con financiamiento externo, esta combinación, tecnocrática yclientelística al mismo tiempo, tuvo efectos directos sobre la ineficiencia e ineficacia de los programas, en general, y de los programas sociales, en particular, incluidos aquellos con financiamiento internacional, que a su vez aumentaron significativamente el endeudamiento.

 

  •         El reemplazo (impulsado por organismos internacionales) de sistemas tradicionales de rendición de cuentas documental (ante un órgano jurisdiccional administrativo como el Tribunal de Cuentas) por balances de cuenta de inversiónauditables integralmente (ante un órgano como la Auditoría General de la Nación), se realizó exceptuando no sólo el cargo patrimonial tradicional sino también la responsabilización de los funcionarios políticos. Estas reglas, sumadas a la eliminación de controles externos y previos y la debilidad del sistema de control interno permitieron un aumento significativo de situaciones de corrupción política.

 

  •         La designación en posiciones de auditoría, contraloría o sindicatura no se han basado en el principio de merito y de independencia del auditor generalmente aceptados sino en la discrecionalidad política.
  •         Las leyes de responsabilidad fiscal han carecido de aplicación en sus objetivos de equilibrio y solvencia fiscal y en la instrumentación de sanciones a los responsables. Ello derivó en desequilibrios fiscales crecientes y aumento sistemático del endeudamiento interno y externo del sector público. Aún más, no han podido evitar que los patrones de institucionalización tradicionales preburocráticos a nivel provincial o municipal se consolidaran o bien que se institucionalizara el patróndelegativo.

 

  •         La curva de creación de fondos fiduciarios se aceleró con a partir de la crisis de solvencia fiscal desde 1999 y a partir de la devaluación del 2002 y del nuevo período presidencial inaugurado en el año 2003. A la utilización de la figura de lafiducia para la constitución lisa y llana de cuentas especiales, se le ha agregado a partir de 2004 la no-sujeción de los fondos fiduciarios a los controles internos y a la auditoría interna y externa establecidos por la ley de administración financiera.

 

  •         Las políticas de modernización de instrumentos de gestión (planeamiento, programación, acuerdos programas, cartas compromiso) impulsados por programas con financiamiento de organismos internacionales han responsabilizado por la implementación de los mismos a los funcionarios políticos, lo cual ha derivado en fracasos, interrupciones o retrasos reiterados en los procesos de implementación.

 

Este inventario de conjuntos genéricos de modos en que la institucionalidad administrativa delegativa afectó los objetivos de los procesos de reforma permite ilustrar el significativo peso de la influencia de los patrones institucionales sobre las políticas públicas de modernización o innovación administrativa.

 

III

 

Una explicación del patrón institucional desde la psicología social y la sociología de la cultura

 

¿Cómo explicar entonces las causas que dan origen a un determinado patrón de institucionalización que, como se ha analizado, determinan de modo tan determinante los procesos de reforma?.

 

Ciertamente, una de las virtudes del nuevo institucionalismo económico es haber valorizado la psicología del aprendizaje y del comportamiento y la institucionalización de la cultura como causas explicativas antecedentes del surgimiento de las reglas de juego.

 

Sin duda, desde esta perspectiva, aparecen como razones, causas o variables antecedentes más profundas de la naturaleza de la institucionalización política y de la administración pública en los países que han atravesado de manera concomitante procesos de transición democrática y procesos de reforma estatal y económica orientadas por reglas de mercado, el modo autoritario (patrimonialista) de la cultura política y del liderazgo político (y del liderazgo societal y organizacional en general). En los últimos años, la cuestión de la cultura política y los estilos de liderazgo ha vuelto a merecer la atención de ciertas corrientes de las ciencias sociales, quizás desde una perspectiva conservadora (Harrison y Huntington, 2001). Pero, para lo que aquí importa, basta destacar que entiendo por cultura política autoritaria a un conjunto de valores compartidos por los tomadores de decisión que valora al poder entendiéndolo como la posesión de recursos de todo tipo que permiten obtener a su vez otros medios y que principalmente permite controlar las conductas de otros. Del mismo modo, el liderazgo autoritario está orientado básicamente por una motivación por el poder en el sentido antes expuesto (Mc Clelland, 1981). En tal sentido, la cultura y el liderazgo autoritarios se diferencian de los democráticos, ya que en estos últimos el poder es entendido como la capacidad para la alcanzar metas, objetivos o resultados, en este caso de naturaleza colectiva. De este modo mientras la cultura y el liderazgo autoritarios disvaloran la deliberación, el debate y los controles mutuos, la cultura y el liderazgo democráticos los valoran positivamente en función de la exploración de medios y resultados para el conjunto. Ciertamente, los procesos de transición han demostrado que la sobrevivencia de culturas y liderazgos políticos autoritarios, en el sentido aquí definido, no ha sido incompatible con la institucionalización democrática.

 

Esta naturaleza autoritaria de la cultura y el liderazgo políticos, pueden constituir una primera explicación de por qué, frente a los contextos económicos y fiscales mundiales, regionales y nacionales al momento de la transición, se verificaron al mismo tiempo una institucionalización democrática de bajo espíritu republicano asociada con procesos de reforma estatal y económica orientadas por el mercado (Cavarozzi, 1992). Mucho se ha expuesto también sobre como a las reformas estatales y económicas, que para estos países impusieron los organismos multilaterales de créditos y el grupo de países capitalistas centrales, le era funcional el tipo de institucionalización delegativa que se verificó en la transición democrática (Vilas, 2000).

 

Para el caso argentino y para otros países en procesos en transición de características federales, la complejidad del proceso es mayor debido a la autonomía de gobiernos provinciales y municipales. Dada la institucionalización democrática verificada, resultó posible la coexistencia de gobiernos nacionales, provinciales y municipales de distinto signo, todos con fuertes tendencias delegativas (y con cultura y liderazgo político autoritario) que debían tomar decisiones de distinto tipo en relación a la crisis económica y social. Mientras los gobiernos nacionales encaraban con distinto ritmo e intensidad los procesos de ajuste y reforma estatal y económica de acuerdo al paradigma de mercado, los gobiernos estaduales y locales institucionalizaron en alto grado los modos prebendarios, patrimonialistas y clientelistas de ejercicio del poder. Esta naturaleza del juego político y de las políticas fiscales derivó en un juego fiscal imposible, donde la solvencia y la responsabilidad fiscales requeridas para hacer frente al proceso de reestructuración estatal y económica y a las políticas de tratamiento del endeudamiento nacional y externo se volvieron inviables. Mientras los gobiernos provinciales y municipales con contacto directo con la ciudadanía y los sectores populares requieren crecientemente recursos públicos derivados de la naturaleza clientelar con que buscaban afrontar los costos sociales de la reestructuración estatal y económica, los gobiernos nacionales carecen del manejo de todos los poderes de disposición que el ajuste fiscal y la reforma estatal requerían para al mismo tiempo lidiar con el manejo de la deuda pública. Esta situación reforzaba la institucionalización delegativa de los gobiernos nacionales, verificada en cada uno de los planes de estabilización, ajuste y reforma económica y estatal que se implementaron en el período (O’Donnell, 1996).

Dados esta combinación entre la naturaleza de los procesos de transición democrática y reformas orientadas al mercado con un modo de la cultura y el liderazgo de naturaleza autoritaria, no es de extrañar entonces la ausencia de reglas de juego e instituciones para la organización y funcionamiento de la administración pública de naturaleza republicana. Y, que se haya desarrollado y consolidado un tipo de institucionalidad administrativa asociada con la democracia delegativa (O’Donnell, 1994).

 

Sin embargo, y si bien es necesario considerar las dimensiones culturales y de psicología social del comportamiento del liderazgo, una explicación puramente cultural podría llevar a conclusiones erróneas.

 

En primer lugar, la perspectiva exclusivamente cultural podría contentarnos con aceptar hipótesis que, a esta altura del conocimiento científico, sean incompletas y de escaso valor explicativo. Por ejemplo, las conocidas explicaciones basadas en la diferencia entre las culturas latinas y las anglosajonas o entre las católicas y las puritanas. Pero, estos enfoques no sólo no pueden explicar el desarrollo político y administrativo republicano y el desarrollo social y económico de países como Francia o Bélgica, sino el más reciente de países como España o Irlanda. Y, además, son incompletos al describir, por ejemplo, la historia política, administrativa, social y económica de los Estados Unidos, si sólo se toma en cuenta el hecho de que de las trece colonias originarias muy pocas eran estrictamente puritanas, que muchas eran anglicanas y que había también una importante presencia católica. De tal modo, que el análisis institucional, además de permitirnos integrar elementos de la cultura y de la psicología social del comportamiento, nos debe permitir comprender el modo en que estos factores están asociados al resto de las instituciones sociales, políticas y económicas y de qué modo la historia económica, política y social particular de cada país y el juego de las transacciones dio lugar a un patrón de institucionalización de los comportamientos, la cultura y las instituciones.

 

En segundo lugar, la explicación no sólo sería incompleta en sus componentes y en sus causas, sino que puede provocar una actitud de desaliento frente al desafío que significa intentar intervenir sobre los patrones culturales o sobre los patrones de comportamiento social.

 

Por ello se requiere un esfuerzo por intentar desentrañar el modo particular en que estos patrones se articularon con el juego de las transacciones y  las instituciones políticas y económicas (Spiller y Tomassi, 2003). Y si bien es un trabajo pendiente una historia del desarrollo económico, social y político desde una perspectiva institucional para América Latina, en general, y la República Argentina, en particular, aquí nos concentraremos en algunos aspectos recientes que permitan una comprensión más acabada de las razones de la aparición de una institucionalidad administrativa y de gestión de las decisiones públicas de naturaleza delegativa y de sus efectos sobre los procesos de modernización y reforma administrativa.

 

 

 

 

 

Una explicación del patrón de institucionalización desde el juego de las transacciones políticas a partir de la transición democrática[2]

 

El proceso de institucionalización democrático de las últimas dos décadas se materializó al mismo tiempo en que se estaban produciendo radicales transformaciones económicas, sociales y tecnológicas del contexto internacional y nacional. En consecuencia, los partidos políticos nacionales (antiguos o nuevos) parecen haberse visto sometidos a importantes desafíos vinculados con su institucionalización organizativa interna, con la adaptación de sus plataformas políticas y con los modos de ejercicio de la representación de la ciudadanía. Asimismo, la inestabilidad constitucional desde la década del 30 motivó unas percepciones, valores y objetivos principalmente orientados a tratar de consolidar en escaso tiempo el juego constitucional, frente a la latente amenaza de interrupciones frente a una eventual reaparición de golpes y amenazas militares. Estas situaciones de un contexto global radicalmente distinto junto con un tipo de comportamiento y desempeño de los políticos influenciado por las dificultades de la consolidación de la democracia provocaron importantes dificultades para el fortalecimiento de los partidos políticos, en general, y para lo que aquí importa, para la preparación continua de su organización interna para el ejercicio de funciones ejecutivas y parlamentarias. Incluso estos factores pueden explicar la alta volatilidad en las estrategias de acción de gobierno, aún al interior de un mismo partido político. Consecuentemente, no es de extrañar, que la acción gubernamental se caracterizara por altos costos de transacción en la formulación, adopción e implementación de políticas públicas, dada la alta diversidad de ideas de acción gubernamental y de consolidación democrática aún entre los distintos grupos político partidarios al interior de los propios partidos.

 

Asimismo, la debilidad de los partidos políticos nacionales para el ejercicio de la representación de la ciudadanía, las dificultades para la institucionalización de su funcionamiento permanente, las amenazas del contexto internacional y propios de la transición democrática y la naturaleza presidencialista del régimen político parecen encontrarse entre las principales causas de la notoria debilidad del Congreso en sus roles de participación en el proceso de formulación y control de ejecución de las políticas públicas.

 

Dada la naturaleza presidencialista del régimen político, salvo para la figura del Presidente, la percepción media de la acción de gobierno por parte de los grupos político partidarios que constituyen los gabinetes, ha sido entonces la de un horizonte de participación de escaso tiempo y sometido a altos niveles de inestabilidad. En consecuencia, los incentivos para la toma de decisiones referidas a procesos de reformas de los sistemas administrativos, que implican no sólo la adopción de medidas formales, sino también importantes esfuerzos por el cambio real de los procesos de gestión, son escasos. En otros términos, las expectativas de resultados en términos de los patrones de utilidad percibida media por parte de los equipos gobernantes para la adopción de políticas de reforma parecen ser bajo, dados los altos costos en los que deben incurrir para la adopción de tales medidas y su puesta en práctica. La negociación intrapartidaria, la negociación interpartidaria, la existencia de actores internos y externos a la administración pública que perciben acertada o erróneamente un menoscabo a su posición relativa, los costos de transacción derivados de la necesidad de afectar recursos financieros, humanos y simbólicos al proceso de reforma implican altos costos frente unas expectativas de resultados que solo son de mediano plazo y por las cuales no se percibe utilidad, en términos de un juego político caracterizado por la volatilidad y la alta rotación.

 

Estas características del proceso de toma de decisiones, solo fue alterado frente a incentivos o desafíos externos o del contexto. Solo frente a situaciones de crisis (en general de naturaleza fiscal) o frente a demandas de actores de la sociedad civil (activados en general frente a problemáticas vinculadas a la transparencia) o frente a incentivos derivados del ofrecimiento de líneas de crédito de los organismos multilaterales para la realización de programas de ajuste estructural o de reforma, los equipos político partidarios fueron motivados para la adopción de medidas de orientadas a mejorar el desempeño gubernamental.

 

Sin embargo, estas características del proceso de formación de las políticas públicas  provocaron algunas de las siguientes tendencias:

 

  •         Dada la debilidad de los partidos políticos en la constitución de equipos relativamente preparados para el ejercicio de la acción de gobierno, los grupos político partidarios con participación en el gabinete, particularmente en aquellas áreas con responsabilidad en los procesos de reforma de los sistemas administrativos, recurrieron habitualmente a la convocatoria de y la alianza con núcleos o sectores tecnocráticos expertos, a efectos de la formulación y la adopción de tales políticas. Algunos de estos núcleos expertos han estado constituidos por tecnoburocracias del propio sector público. Pero, en buena medida, han estado conformadas por equipos de consultores, fundaciones, universidades o institutos de estudios e investigaciones, particularmente aquellos especializados en políticas económicas.

 

  •         Dada la naturaleza volátil del proceso de formación de las políticas públicas, tales sectores tecnocráticos expertos (especialmente los constituidos por núcleos externos al sector público) exigieron un alto nivel de concentración de facultades, a efectos de poder formular e implementar las políticas de reforma, también en el marco de la percepción generalizada de los altos costos de transacción y volatilidad en las políticas.

 

  •         Esta alianza habitual entre distintos grupos político partidarios y distintos núcleos tecnocráticos expertos, frente a los altos costos de transacción presentes en los procesos de reforma, buscaron y consiguieron obtener del Congreso amplias facultades para su implementación o bien demandaron de los bloques parlamentarios oficialistas una aprobación de las medidas en la cual el debate parlamentario introdujera pocas o ninguna modificación. La debilidad señalada del Congreso en su rol en la formulación o el control de las políticas públicas y la dependencia de la carrera política de los legisladores del partido oficialista de su apoyo a las políticas públicas del Ejecutivo (aún las que por motivo de la volatilidad en las políticas públicas, tuvieran naturaleza contradictoria con respecto a otras decisiones anteriores) estuvieron en el origen de la tendencia a aprobar una amplia delegación de facultades al Poder Ejecutivo o a ejercer escasos controles frente a las políticas públicas en general, y frente a las políticas de reforma de los sistemas administrativos, en particular. Más aún, la institucionalización de la delegación de facultades al Poder Ejecutivo impulsada por los bloques parlamentarios mayoritarios impidió consensos interpartidarios en materia de reformas administrativas. Esta modalidad fue también el caso, cuando los bloques minoritarios acompañaron formalmente con su voto. Parece haber estado presente un juego partisano de negociación de apoyos en la votación a cambio de otros pagos laterales (v.gr. en la afectación de recursos financieros para jurisdicciones provinciales o municipales base de representación de legisladores opositores).

 

  •         Ante cada cambio de elenco de responsables (como consecuencia de cambios ministeriales en un mismo gobierno, o como consecuencia de elecciones presidenciales) los costos de transición se volvieron crecientemente altos (discontinuidad, perdida de expertez, ineficiencia por retrasos en la ejecución de los cambios, fatiga de reforma, etc.) hasta que se reeditaran las alianzas circunstanciales entre los grupos político partidarios con los núcleos tecnocráticos expertos en reforma de los sistemas administrativos.

 

Esta naturaleza del proceso de adopción de las políticas de reforma derivó en otro conjunto de consecuencias:

 

  •         En tanto que muchas de estas medidas de reforma de los sistemas administrativos se originaron en demandas o incentivos del entorno, y no estuvieron motivadas en una visión partidaria y de los gobiernos en la necesidad de una mejora sistemática de la gestión pública, es altamente plausible la explicación de que la mayor parte de los apoyos de los grupos político partidarios a los cuales les cupo la responsabilidad por la formulación y la implementación de las políticas públicas, estuvieron concentrados en la etapa de adopción de las medidas recomendadas. Por el contrario, fueron escasos los esfuerzos sistemáticos por la movilización efectiva de apoyos y recursos cuando de cambios en los procesos internos y logro de resultados esperados se trataba.

 

  •         Dadas la escasa participación del Congreso y la tendencia a la delegación de facultades, una importante cantidad de medidas de detalle que permitieran el logro de cambios y resultados dependía de decisiones adoptada a nivel del Ejecutivo o de Ministerios. Dada la naturaleza de la percepción media de los costos y utilidades de la toma de tales decisiones, no es de extrañar el ritmo lento que adquirió la adopción de medidas de detalle.

 

  •         Frente a la naturaleza volátil del proceso de formación de las políticas públicas, los núcleos o sectores tecnocráticos se comportaron con una estrategia que privilegió la adopción de medidas formales rígidas y la obtención de facultades reglamentarias amplias, independientes de los funcionarios de origen partidario. Asimismo, dada la débil institucionalización de un servicio civil meritocrático a lo largo de todo el período, y la propia naturaleza de núcleos tecnocráticos expertos, muchos de ellos externos a la administración, estos sectores privilegiaron la conformación de equipos constituidos por consultores externos. Y todo ello, además , para evitar los costos de transacción en la implementación de las reformas con el personal permanente de carrera del sector público.

 

  •         Paradójicamente, este comportamiento de los núcleos tecnocráticos expertos habría provocado efectos negativos con respecto al éxito del proceso de la reforma de los sistemas administrativos. La amplia discrecionalidad y la propia naturaleza “ad hoc” de los equipos expertos de reforma generaron fuertes resistencias por parte del resto de la administración a implantar los cambios en los procesos internos y para alcanzar resultados. La delegación de facultades en el Ejecutivo por parte del Congreso para la adopción medidas provocó que no sólo contaron con discrecionalidad decisoria los núcleostecnocráticos externos sino los propios grupos político partidarios en ejercicio de la acción de gobierno. Esta situación colaboró  con el bajo nivel de apoyo que los políticos otorgaron a los núcleos tecnocráticos en ir más allá de la adopción formal de nuevos marcos normativos. Y, además, facilitó la adopción de medidas contradictorias con respecto a los objetivos de reforma. Estas consecuencias reforzaron la tendencia de los núcleos expertos en enfoques de medidas rígidas y en tratar de concentrar facultades de decisión.

 

  •         Esta excesiva rigidez y formalismo de las medidas de reforma y los altos costos en los que debían incurrir los grupos político partidarios con responsabilidad en los procesos de reforma si efectivamente querían alcanzar cambios y resultados, explica por qué en general las medidas no estuvieran acompañadas por un régimen de premios y castigos para las jurisdicciones que efectivamente implantaban los nuevos sistemas. En consecuencia, ni los políticos responsables de los procesos de reforma, ni los políticos responsables de las jurisdicciones ni el personal permanente de la administración contaron con los incentivos necesarios para cambiar los procesos internos y alcanzar los resultados esperados.

 

  •         Esta ausencia de incentivos para los políticos responsables de las reformas de los sistemas administrativos (escasa utilidad en términos de unas carreras políticas sometidas a una alta inestabilidad, altos costos para con otros grupos político partidarios con responsabilidad en otras jurisdicciones del gobierno, altos costos con respecto al personal permanente), el enfoque formal y tecnocrático de las mismas y las tendencias de la etapa democrática a exacerbar el presidencialismo y la delegación de facultades discrecionales, explican además el escaso incentivo general por la reforma administrativa. En última instancia, la implantación de reformas a los sistemas administrativos supone la implantación de unos procesos de gestión que limitan fuertemente la discrecionalidad decisoria orientándola por criterios de eficacia, eficiencia, transparencia, equidad y participación. Frente a unas características altamente volátiles de la acción de gobierno y de las carreras políticas, la implantación de sistemas administrativos y de gestión es percibida como una limitación y amenaza a la capacidad de decisión (en la gestión financiera, en los procesos de compras, en la administración de personal, en la implantación de controles internos, en la adopción de sistemas de transparencia), de escasos réditos.

 

  •         En al ámbito del Congreso, la naturaleza de los procesos de reforma (delegación de facultades, ausencia de debate y de consensos interpartidarios) reforzó las tendencias a la debilidad institucional del parlamento. Y motivó también un descuidado diseño de detalle de las medidas vinculadas a los cambios necesarios en los procesos que debían darse en el propio Congreso frente a los cambios en los procesos en los sistemas administrativos del sector público e impidió que se alcanzaran resultados en los nuevos roles que el Congreso debería cumplir a partir de los procesos de reforma.

 

  •         Los actores económicos adecuaron su comportamiento y sus estrategias a estas transacciones. Los modelos mentales de la dirigencia empresarial parecen haber estado influenciados por visiones rígidas de la gestión fiscal y en consecuencia carecieron de la motivación por demandar reformas de los sistemas administrativos, con efectos en el mediano plazo sobre la mejora de la gestión pública. Aún más, apoyaron decididamente la delegación de facultades en general y la concentración de las mismas en los sectores tecnocráticos expertos.

 

  •         Los actores de la sociedad civil orientados por el mejoramiento de la transparencia carecieron de percepciones complejas de las medidas y cambios de detalle requeridos en los procesos de reforma y de la necesidad de su persistencia en el tiempo.

 

  •         Los sindicatos del personal público criticaron o apoyaron las estrategias de reforma con facultades ampliamente discrecionales para los grupos políticos partidarios con responsabilidad en tales áreas o los núcleos tecnocráticos, en función de la lucha política o en función de la posibilidad de obtener pagos laterales (recursos, participación en el proceso decisorio, etc.).

 

Si esta modelo simplificado del juego de las transacciones en los últimos veinte años es razonablemente correcto, entonces es posible concluir que:

 

  •         El patrón de institucionalización de la administración y la gestión de las decisiones públicas no podría haber sido otro que el de la institucionalidad administrativa delegativa.

 

  •         El juego de las transacciones políticas de los últimos veinte años es el principal factor causal del patrón de institucionalización, que derivó en el modo delegativo y que impidió una transición hacia el modo republicano (como puede observarse en la trayectoria de la transición en España o Chile, y en menor medida, del Brasil).

 

  •         La trayectoria de la transición hacia el modo delegativo reforzó las dimensiones culturales y psicosociales de naturaleza autoritaria (en lugar de provocar un progresivo cambio cultural y del comportamiento como en las transiciones con mayor componente republicano).

 

  •         Dado el patrón de institucionalización delegativo que refuerza los patrones culturales y de liderazgo, entonces se explican los retrocesos, la discontinuidad y el lento ritmo de avance en materia de reforma administrativa.

IV

 

Consecuencias del patrón de institucionalización sobre el sistema de administración financiera

 

En este marco de razonamiento, se puede exponer un modelo simplificado de las consecuencias del patrón de institucionalización delegativo sobre la reforma del sistema de administración financiera.

 

Dado la crisis hiperinflacionaria de 1989-90, y a partir de la alta concentración de facultades delegadas en el Poder Ejecutivo, los núcleos tecnocráticos convocados ad hoc para la gestión de las políticas económicas y fiscales lograron impulsar la adopción de unas reglas formales presupuestarias que permitieron obtener resultados en materia de eficiencia y transparencia del gasto público, de acuerdo con los principios de presupuestación y administración financiera generalmente aceptados (Ley de Administración Financiera). Las nuevas reglas de juego presupuestarias implicaban la necesidad de una alta coherencia con los parámetros macroeconómicos derivados de la Ley de Convertibilidad y de la política de ingresos públicos y de endeudamiento.

 

Es necesario destacar que los patrones de institucionalización que determinaron la debilidad del Congreso en su rol en la formulación y el control del presupuesto incentivó un diseño institucional de la Auditoría General de la Nación donde no se garantizaron reglas generalmente aceptadas de independencia de las organizaciones fiscalizadoras superiores, en su rol deauditoría integral del sector público.

 

Hasta el año 1996, el proceso presupuestario se caracterizó por un juego de transacciones entre el Ministerio de Economía (en particular los núcleos tecnocráticos que sucesivamente ocuparon la Secretaría de Hacienda), los Ministerios y Agencias del Poder Ejecutivo, y el Presidente en la etapa de elaboración presupuestaria, con alguna participación de algunos legisladores influyentes, particularmente los de las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras, y algunos gobernadores. La participación del Congreso (Comisiones de Presupuesto y Hacienda, Comisión Mixta Revisora de Cuentas) en las etapas de aprobación y control del presupuesto fue escasa o nula.

 

Durante el proceso de ejecución presupuestaria, el Ministerio de Economía contó con amplias facultades para efectuar modificaciones administrativas al presupuesto (en general, reducciones o endeudamiento interno y externo), dada la creciente rigidez que el resto de las reglas macroeconómicas (régimen de coparticipación federal, convertibilidad, apertura externa, desregulación laboral con impacto en la recaudación previsional, reforma del sistema de seguridad social) y laperformance de la recaudación impositiva, aduanera y previsional implicaban para la gestión del presupuesto.

 

Las reducciones presupuestarias impulsadas desde del Ministerio de Economía en particular en los gastos financiados con fondos del Tesoro, pero también la relativa facilidad para los Ministerios y agencias para contar con fuentes de financiamiento externo hasta 1999, la ausencia de un servicio civil consolidado en los Servicios Administrativo Financieros de las jurisdicciones, la debilidad del control interno y el escaso impacto del control externo, incentivaron una baja calidad del proceso de formulación y ejecución presupuestaria en las jurisdicciones.

 

Como consecuencia de ello, los núcleos tecnoburocráticos de la Secretaría de Hacienda se comportaron de acuerdo con varias estrategias. En primer lugar, promoviendo mayores recortes presupuestarios “ad hoc” frente al crecimiento de los desequilibrios. En segundo lugar, centralizando decisiones de asignación prioritaria de recursos (a través de estrategias tales como techos presupuestarios o centralizando las órdenes de pago a través del sistema de Cuenta Única). Finalmente, dando escaso impulso a las acciones orientadas a otorgarles mayor capacidad decisoria a los responsables de los servicios administrativo financieros de las jurisdicciones. Estas estrategias conspiraron contra la institucionalización real del principio de centralización normativa y descentralización ejecutiva. Como consecuencia, se reforzaron las tendencias a la resistencia a los cambios por parte de los responsables administrativos de las jurisdicciones y las tendencias a un comportamiento decisorio discrecional y despreocupado por la calidad del gasto de los grupos político partidarios responsables de Ministerios y Organismos.

 

Desde mediados de 1996 y dada la debilidad de los partidos políticos nacionales y el creciente poder de los gobernadores, el proceso presupuestario se vio fuertemente influenciado por el juego político electoral de cara a las elecciones presidenciales de 1999. En particular, el nivel del gasto y del endeudamiento provincial fue en aumento y, en general, las provincias no avanzaron en las reformas al régimen presupuestario y de administración financiera. Así, la ley de convertibilidad, los incentivos para el endeudamiento creciente, la baja responsabilidad fiscal micro de las jurisdicciones, el régimen impositivo, el problema del financiamiento del régimen previsional, el régimen de coparticipación federal de impuestos y las crecientes necesidades de gasto público del gobierno nacional y de los gobiernos provinciales se volvieron fuertemente incoherentes, determinando resultados fiscales crecientemente negativos.

 

La debilidad de los legisladores, cada vez más dependientes en su carrera política de los gobernadores y autoridades políticas provinciales y la debilidad de la Auditoría General de la Nación determinó que el Congreso no controlara esta creciente incoherencia en el comportamiento fiscal.

 

A partir de 1996, los núcleos tecnocráticos convocados ad hoc para la gestión de la política económica y presupuestaria recurrieron como estrategia a políticas de ajuste y de endeudamiento, dada la insustentabilidad de los presupuestos aprobados. La ley de responsabilidad fiscal de 1999, las políticas de ajuste vía aumento de la presión impositiva o disminución de haberes del sector público, jubilaciones y pensiones del año 2000, los pactos fiscales, el llamado blindaje financiero, el denominado megacanje de la deuda externa y la ley de déficit cero no lograron corregir dichainsustentabilidad, dada la incoherencia y la rigidez del resto de las reglas de juego (coparticipación federal, convertibilidad, etc.).

 

Esta situación se mantuvo hasta la crisis del 2001. A partir de entonces, el abandono del régimen de convertibilidad y las nuevas reglas macroeconómicas han reforzado el rol del Presidente y del Ministerio de Economía y de los gobernadores en el proceso presupuestario (estos últimos particularmente a partir de la falta de establecimiento de reglas de correspondencia, solvencia y responsabilidad fiscal federales y de regímenes presupuestarios concordantes con el sistema nacional de administración financiera). Las necesidades de las autoridades nacionales de contar con mecanismos menos rígidos para la gestión del gasto público han determinado a partir del 2001 una inclusión creciente de partidas de transferencias (subsidios) a sectores económicos y sociales y a provincias y municipios, incluso vía decretos de necesidad y urgencia, la delegación de facultades en la Jefatura de Gabinete de Ministros para la asignación presupuestaria, la creación de un número constantemente en aumento de fondos fiduciarios por fuera de la administración nacional y de nuevas empresas públicas, rompiendo con las reglas presupuestarias y de control interno y externo generalmente aceptadas, implantadas con la reforma de la administración financiera de 1992.

 

Si bien luego de la devaluación y durante los años 2003 y 2004, los resultados de la formulación y la ejecución presupuestaria han mejorado su desempeño relativo, las características del juego de la interacción entre los actores influyentes en el proceso presupuestario y fiscal (Presidente, Ministerio de Economía y Gobernadores) no garantizan un proceso sustentable (v.gr. ausencia de un régimen institucionalizado de responsabilidad fiscal), eficiencia (v.gr. bajos incentivos para aumentar el rendimiento, la efectividad y la transparencia del presupuesto en las jurisdicciones de la administración nacional, fondos fiduciarios, provincias y municipios) y la representatividad del gasto (dado la escasa o nula participación de los legislativos en el proceso de formulación y control de ejecución del presupuesto).

 

V

 

Conjeturas para la salida del laberinto

 

Si el enfoque institucional nos permite comprender los procesos que determinaron un juego de transacciones y su estabilización en un patrón de reglas de conducta y culturales, no es menos cierto que nos enfrenta a los interrogantes de cómo intervenir eficazmente en el proceso de cambio institucional. Y si bien hoy conocemos mucho más de cómo el juego de las transacciones, las instituciones, la cultura y los patrones de liderazgo influyen sobre el desempeño de la gestión pública, también debe decirse que nuestro conocimiento teórico y práctico de cómo estas intervenciones son posibles es decididamente escaso.

 

En consecuencia, las ideas que se exponen a continuación no constituyen más que algunas pistas.

 

En primer lugar, puede haber un rol importante a cumplir por parte de los núcleos expertos. Si los núcleos expertos que seguramente seguirán siendo convocados para la implantación de procesos de reforma administrativa dejaran de exigir facultades discrecionales amplias tanto legales como reglamentarias para la implementación de las mismas, se estaría contribuyendo en buena medida a provocar un cambio en el juego de las transacciones con los cuadros puramente políticos. Si bien tradicionalmente su paradigma, valores y comportamiento contribuyeron a reforzar el patrón delegativo, no es menos cierto que el pobre desempeño de los esfuerzos de reforma podría constituir un incentivo a modificar unas conductas que se revelaron como fuertemente contradictorias con el objetivo buscado.

 

En segundo lugar, pareciera necesario que la conciencia sobre estos problemas alcance a las organizaciones de la sociedad civil. Si bien estas han cumplido un rol importante en la demanda de transparencia y “accountability”, no es menos cierto que han sido tradicionalmente poco concientes sobre la importancia de la institucionalidad administrativa y de gestión para generar las condiciones sustentables para el logro de sus demandas. Una caracterización del problema fuertemente sesgada hacia la problemática del Poder Judicial, de la corrupción o del sistema electoral y de representación, ha impedido que cumplan un rol en la demanda por un nuevo patrón institucional para la administración pública.

 

En tercer lugar, parece necesario unas alianzas con aquellos sectores de la banca multilateral que vienen insistiendo en la necesidad de un enfoque institucional en la orientación de las reformas administrativas y de gestión. Si estos sectores contaran con mayor influencia en la banca multilateral, los efectos serían ampliamente beneficiosos. Por ejemplo, si lascondicionalidades de los créditos estuvieran más atadas a avanzar en cambios institucionales que en las tradicionalescondicionalidades de ajuste o implantación de sistemas y procesos.

 

En cuarto lugar, es necesario aprovechar las tendencias a la integración del Cono Sur. Así como la Unión Europea ha significado un incentivo para los nuevos integrantes para modificar sus instituciones de administración y gestión pública, la integración sudamericana podría ayudar a desarrollar un ambiente externo que incentive tales cambios.   Los procesos de “republicanización” de la administración pública en Chile y Brasil son un buen parámetro.

 

En quinto lugar, necesitamos reflexionar, explicar e investigar más estos procesos. Sin ello, careceremos de los conocimientos empíricos, teóricos y técnicos necesarios para actuar.

 

Finalmente, es necesario una mayor difusión de estas ideas, un debate menos técnico y menos ideológico y un diálogo político en búsqueda de diagnósticos comunes y de consensos institucionales.

 

Quizás luego de equivocarnos muchas veces en la salida del laberinto encontremos la salida. El desafío no es menor. Pero, las recompensas seguro son inmensas. Sólo pensemos que de la naturaleza de nuestras instituciones estatales dependen en gran medida la libertad, el crecimiento y el desarrollo, y,  con ello, la salida de la pobreza para la mitad de nuestros pueblos.

 

 

 

 

 

 

 

BIBLIOGRAFÍA

 

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[1] Coordinador Ejecutivo de la Maestría en Auditoría Gubernamental de la Escuela en Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín. Investigador del Instituto Nacional de la Administración Pública.

[2] Este capítulo se ha beneficiado de la investigación realizada por encargo del Banco Mundial a la Maestría en AuditoríaGubernamental, Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín, en el marco del Proyecto Institutionaland Governance Review Argentina, durante el primer semestre de 2004.