De la Presupuestación por Programas a la Presupuestación por Gestión: El Desafío para las Economías de los Mercados Emergentes

Jack Diamond

El autor agradece los comentarios recibidos de los colegas del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. En particular agradece a los Sres. James Brunby, Ian Lienert, y Feridoum Sarraf, y a la Sra. Christiane Rochler. Como siempre, si hubiera errores, pertenecen al autor.

De la Presupuestación por Programas a la Presupuestación por Gestión:

El Desafío para las Economías de los Mercados Emergentes*

Jack Diamond**

I. INTRODUCCIÓN

Este documento examina primero la progresión del “antiguo” modelo de presupuestación por gestión, introducido en los Estados Unidos hace más de medio siglo, hasta el “nuevo” modelo de presupuestación por gestión. Este último, que contiene muchos de los elementos del antiguo modelo, está siendo aplicado cada vez más en las economías avanzadas, incluyendo los Estados Unidos. Usando la clasificación de modelos presupuestarios derivada de este examen, se puede considerar que muchas de las economías de los mercados emergentes han introducido alguna forma de presupuestación por programas, aunque debemos admitir que el término se usa en una amplia variedad de modos. Sin embargo, todavía tienen que avanzar más hacia la presupuestación por producción, y luego incorporar subsiguientemente las reformas requeridas para la nueva presupuestación por gestión. En este documento, se sostendrá que al dar este paso, las economías de los mercados emergentes no han hecho un uso completo de sus presupuestos por programas para mejorar el manejo del presupuesto. Se reconoce que tomar esta medida no es fácil y que requerirá la introducción de cuatro elementos principales para asegurar el éxito del tal medida. Estos deben ser considerados como la base de la estrategia para introducir el nuevo modelo de presupuestación por gestión.

Se sostiene que los cuatro elementos principales de esta estrategia son los siguientes. Primero, cualquier estructura de programa existente se deberá fijar en un contexto más amplio de planificación y política de presupuesto. Deberá ser una parte integrante de un plan estratégico de gastos a mediano plazo, que conecte los objetivos de la política con planes detallados de presupuesto anual. Esto refleja el hecho de que en los países industriales, la introducción de un nuevo enfoque de presupuestación por gestión ha ido en paralelo con la mayor confianza en los marcos de presupuesto a mediano plazo. Segundo, existe a menudo la necesidad de rediseñar o depurar estructuras de programas actuales para eliminar restricciones de información e institucionales que impiden a menudo su utilidad para los administradores de presupuestos. Tercero, existe también a menudo una necesidad de mejorar los sistemas de determinación del costo del presupuesto, cuyo papel bastante limitado en los sistemas de presupuesto tradicionales debe ser expandido. Cuarto, y quizás más difícil, es necesario introducir un nuevo sistema de rendición de cuentas e incentivos de presupuesto, reconociendo de este modo que el manejo del presupuesto es sólo una dimensión del manejo eficaz de los recursos públicos.

II. EL CAMINO DE LA ANTIGUA A LA NUEVA

PRESUPUESTACIÓN POR GESTIÓN

Primero y principal, es necesario aclarar la terminología en esta área. Las reformas al presupuesto que se introdujeron en los países industriales después de la Segunda Guerra Mundial, bajo el título de “presupuestación por gestión”, se introdujeron bajo distintos aspectos y en general han perdurado de algún modo en la mayoría de los países. Lamentablemente, debido a estas muchas variantes, el término en sí mismo ha sido interpretado de modo diferente en distintos momentos y en diferentes países. En el nivel de definición más alto, el término está asociado, primero, con una presentación de presupuesto que pone de relieve los productos finales más que los insumos asociados con las operaciones del gobierno[1] y segundo, con una reestructuración de las operaciones del gobierno sobre la base de programas y actividades que producen estos resultados. En consecuencia, el término es usado a menudo como sinónimo de presupuestación por programas.

Al mismo tiempo, hay también una vasta cantidad de literatura sobre presupuestación por programas,[2] que lamentablemente también tiende a ser algo confusa porque no hay una única forma de presupuestación por programas, y porque términos tales como presupuestación por programas; orientaciones asociadas tales como presupuestación por gestión y sistemas de presupuestación-programación y planeamiento (SPPP); y, subsiguientemente, presupuestación basada en resultados y producción, son usados a menudo en forma indistinta. Como se indica en el Cuadro 1, la progresión hacia la “nueva” presupuestación por gestión se puede caracterizar siguiendo los siguientes pasos:

A. Orígenes de la Presupuestación por Gestión

El concepto de presupuestación por gestión tiene una larga historia. Si bien los elementos de la presupuestación por programas fueron evidentes en los Estados Unidos antes de la Segunda Guerra Mundial[3], el término presupuestación por gestión se asocia más claramente con las reformas de la década del cincuenta en los Estados Unidos. Este último país trató de desarrollar información sobre gestión para presupuestación y de reorientar el proceso de presupuesto federal de su enfoque en los insumos hacia uno que también incluyera la producción obtenida por usar tales insumos. Este rumbo despegó realmente cuando la Comisión Hoover sobre la organización del poder ejecutivo del gobierno en 1949 promovió este enfoque y alentó que se difundiera su implementación[4]. La Ley de Procedimientos Contables y de Presupuesto de 1950 requería que los jefes de los organismos, en coordinación con la Oficina de Presupuesto, respaldaran sus pedidos de presupuesto con información sobre los costos de programa y de gestión por unidad de organización. El presupuesto de los Estados Unidos para el ejercicio 1950/51 fue el primero en mostrar los efectos del cambio en esta perspectiva. Debemos señalar que, incluso desde estos comienzos, la Comisión Hoover usó los términos presupuestación por programas y presupuestación por gestión casi como sinónimos.[5]

Cuadro 1. Terminología: Camino hacia la Nueva Presupuestación por Gestión

Sistemas de planificación, programación y presupuestación (SPPP)

Elementos:

Identificación y examen de metas y objetivos en cada área importante de actividad del gobierno.
Análisis de la producción de un programa dado en términos de objetivos.
Medición de costos totales del programa, no simplemente para el ejercicio en curso sin para varios años en adelante.
Formulación de programas de gastos de varios años.
Análisis de alternativas para encontrar los medios más eficientes y efectivos para alcanzar los objetivos del programa.
Establecimiento de estos procedimientos como parte sistemática del proceso para revisar el presupuesto.

Presupuestación por programas

Elementos:

Unidades por organización dentro de funciones y subfunciones comunes.
Identificar costos de una función o subfunción.
Dado estos costos, decidir cuál deberá ser la producción de la unidad.

La presupuestación por programas deja las funciones de planeamiento estratégico de mayor nivel del SPPP fuera del proceso de presupuesto. Trae aparejado un proceso interactivo que depura la asignación de costos y la definición de producción.

Presupuestación por producción

Elementos:

Agrupa los costos de lograr una producción en particular, independientemente del número de organismos involucrados en producirlos.
Pone de relieve el costo completo, incluyendo asignación de gastos fijos.
Define las producciones en términos de indicadores mensurables y evalúa la calidad de los bienes y servicios entregados, análogo a lo que se hace en el sector privado.
Compara con las producciones reales para medir la eficacia y la eficiencia.

Nueva presupuestación por gestión

Elementos:

Contiene todos los elementos de la presupuestación por producción.
Incorpora medidas explícitas de gestión y sistemas de evaluación de gestión.
También incluye la obligación de rendir cuentas en un nivel más alto con recompensas y sanciones asociadas.

Nota: La presupuestación por programas, producción y la “nueva” de gestión también tienen lugar después de completados los primeros dos pasos del SPPP.

En esos primeros días, la presupuestación por gestión no era considerada como un cambio fundamental en la toma de decisiones respecto del presupuesto, sino más bien un aditamento útil que era quizás importante sólo para algunas operaciones basadas en servicios. Estas reformas eran vistas como seriamente disminuidas por sistemas contables inadecuados que no podían identificar los costos completos de las operaciones del gobierno; el problema igualmente limitante de desarrollar medidas de gestión; y, en particular, la falta de interés de los encargados de tomar decisiones en usar información de gestión (Burkhead, 1956). En la práctica, la presupuestación por programas y por gestión demostraba llevar mucho tiempo y requería mucho apoyo administrativo: sistemas mejorados de contabilidad, costos, actividad, y medición de gestión.[6] Tampoco era muy popular con los comités de asignación de fondos, que estaban más cómodos con controles de partidas presupuestarias detalladas más que suministrando asignaciones de fondos de suma global en retorno por niveles de gestión específicos. Los que preparaban los presupuestos también preferían que la información sobre metas operativas, volumen de trabajo, y niveles de gestión no fueran explícitos sino que permanecieran escondidos en gran parte en objetos de gastos detallados.

B. Período SPPP

Sin embargo, la aplicación de presupuestación por programas y por gestión persistió en los Estados Unidos en el nivel del gobierno federal. El SPPP (sistema de presupuestación-programación y planeamiento), como sistema completo de preparación de presupuesto, fue adoptado en primer término por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos en 1961, luego se aplicó más tarde a todos los organismos, y con posterioridad se extendió a los gobiernos estaduales y locales, y también a algunos otros países.

El sistema SPPP –como su nombre lo indica- tenía tres etapas básicas que vinculaban el planeamiento con la presupuestación a través de programas. La etapa de planeamiento buscaba identificar objetivos presentes y futuros, para evaluar distintos modos posibles de lograr estos objetivos. La etapa de programación tomaba luego las propuestas de la etapa de planeamiento y las integraba en programas ordenados por una jerarquía de prioridades que estaría sujeta a toma de decisiones en distintos niveles de la jerarquía política. Por ejemplo, el establecimiento de prioridades amplias (categorías de programa) sería responsabilidad del nivel del gobierno/gabinete, mientras que la optimización dentro de los programas individuales sería tarea de los organismos del sector. La tercera etapa de presupuestación era la traducción de cada programa de múltiples años en un conjunto de acciones anuales específicas, determinando quién hace qué y asignando luego los recursos requeridos. Esta era una parte difícil del proceso. Dado que la estructura administrativa del presupuesto podría ser distinta de la de la estructura del programa, era difícil distribuir recursos entre los programas. Por otra parte, el proceso del presupuesto federal de los Estados Unidos estaba estrictamente regulado por un complejo conjunto de leyes, que había evolucionado a lo largo del tiempo, y que regían no sólo la estructura del presupuesto sino los medios de presentación, aprobación y ejecución.

Para 1971, el sistema fue abandonado en gran parte. Un poco porque el sistema fue víctima de su propia ambición. Como sostiene Axelrod, “muchos de los problemas del SPPP en el gobierno federal surgían de su introducción simultánea y general en organismos que no estaban preparados para instrumentarla”[7] El diagnóstico de qué salió mal brinda lecciones para la futura adopción de un rumbo de programación de presupuesto a gran escala. A pesar de su nombre, el SPPP no era un sistema único: cada organismo tenía que desarrollar su propia versión y a menudo los directores de los organismos no apreciaban su valor y no estaban dispuestos a emprender ese trabajo. Faltaba el liderazgo central del proceso de reforma. La negativa a convertirse plenamente al nuevo sistema fue impulsada por el hecho que la Oficina de Presupuesto continuaba revisando costos y gestiones sobre la base tradicional al efectuar sus recomendaciones. Su adopción se veía menoscabada además por una falta de compromiso por parte de los legisladores: el congreso insistía en la presentación presupuestaria tradicional y en preservar la estructura de asignaciones existente. Además, había importantes problemas prácticos nunca plenamente resueltos: de definición de programas, de cómo desarrollar un programa o subprograma alrededor de cada objetivo, de cómo asignar costos al mismo. De muchas maneras, como será evidente a través de posteriores secciones en este documento, muchas de estas preguntas todavía requieren respuestas. Asimismo, había una cuestión de cobertura. El sistema completo no era probablemente útil al ocuparse de grandes segmentos de gastos del gobierno: titularidades, pagos de transferencias a gobiernos estaduales y locales; servicio de la deuda; gastos de impuestos; y gastos fuera de presupuesto.

Por último, las críticas fueron condenatorias. Wildavsky caracterizó al sistema como “una vasta cantidad de información rudimentaria caracterizada por una cuantificación prematura de elementos irrelevantes.”[8] El sistema imponía lo que se consideraba una carga insoportable de cálculos que ahogaban al proceso presupuestario que impedía la toma de decisiones respecto del presupuesto en lugar de acelerarla. Schick (1971) era igualmente condenatorio, concentrándose en lo que creía era una diferencia abismal entre planeamiento y presupuestación –el ideal del estudio político analítico, como se veía en el SPPP, era asfixiado por las rutinas de la realidad del proceso presupuestario.

C. Consolidación y Depuración de la Presupuestación por Programas

A pesar del fracaso del SPPP, la presupuestación por programas continuó aplicándose en los Estados Unidos de manera menos ambiciosa. La aprobación de la Ley de Confiscación del Congreso (Congressional and Impoundment Act) de 1974 propuso la presupuestación de años múltiples; las clasificaciones del presupuesto por misión, función, y programa; el uso de técnicas analíticas sofisticadas por parte de la Oficina de Presupuesto del Congreso y la Oficina de Contabilidad General (GAO, por sus siglas en inglés), el desarrollo de indicadores de gestión; y sistemas mejorados de contabilidad e información. Este enfoque persistió hasta nuestros días, dando como resultado una situación en la que es posible para los responsables de las decisiones respecto del presupuesto federal tener datos sobre programas y gestiones como así también sobre objetos de gastos.[9] Por otra parte, mientras tanto, el enfoque del programa en cuanto a presupuestación se extendió a otros países.

Con la publicación en 1965 por parte de las Naciones Unidas de un Manual para Presupuestación por Programas y Gestión, el uso de presupuestación por programas y gestión se vio reforzado como una herramienta de planeamiento de desarrollo. En la década del sesenta, casi 50 países introdujeron variante de presupuestación por programas y por gestión, aunque nunca en la escala de los Estados Unidos. Esto se extendió luego a los países en desarrollo de modo que, para fines de la década del sesenta, casi todos los países latinoamericanos, varios países asiáticos, y algunos países africanos habían introducido versiones de presupuestación por programas.[10] En conjunto, el impacto sobre la toma de decisiones sobre el presupuesto ha sido decepcionante[11] -indicando quizás que para muchos países en desarrollo, su adopción fue prematura. El Manual de las Naciones Unidas basado en gran parte en la experiencia de los Estados Unidos, establecía precondiciones para la presupuestación por gestión exitosa en los países en desarrollo: sólidos procedimientos operativos presupuestarios; disciplina financiera; métodos eficientes de registrar e informar datos físicos y financieros; y estrecha coordinación entre el organismo central de presupuesto y otros organismos del gobierno. Todo, o casi todo, lo cual estaba ausente en general en los países en desarrollo.

D. Presupuestación por Producción y Nueva Presupuestación por Gestión

En los Estados Unidos, después del sistema SPPP, hubieron breves iniciativas, tales como Manejo por Objetivos y Presupuestación Base Cero, pero fueron limitadas en impacto, siendo impulsadas por el poder ejecutivo con poca o sin ninguna participación del Congreso. Sin embargo, entre 1990 y 1996, hubo un tropel de leyes nuevas que emergieron del congreso y crearon una amplia plataforma gubernamental para el manejo basado en la “nueva presupuestación por gestión”. El término “presupuestación por gestión” fue usado por Mikesell en los Estados Unidos para categorizar estas reformas de los noventa: la Ley de Directores Ejecutivos de 1990, la Ley de Gestión y Resultados del Gobierno de 1993; la Ley Federal de Modernización de las Adquisiciones de 1994, y la Ley Clinger Cohen de 1996.[12] Todo representaba un intento por convertir el proceso de presupuesto federal en uno más basado en resultados con referencias específicas al uso de información sobre gestión para presupuestación.[13]

Sin embargo, de muchas maneras esta nueva legislación era el único medio para que los Estados Unidos se pusieran a tono con los adelantos internacionales en la reforma del manejo del gasto público. Siguiendo el temprano liderazgo de Nueva Zelanda, cuyas reformas del sector publico culminaron con la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal en 1994, otros países, como Australia y el Reino Unido, siguieron rápidamente, y a su vez sus intentos fueron imitados en muchos países del norte de Europa, como así también en los Estados Unidos. La penetración de las nuevas ideas a los niveles más bajos del gobierno ha sido casi universal en estos países.[14] Los temas de estas nuevas reformas –denominados a menudo el Nuevo Manejo Público- fueron el énfasis primario en los resultados de la producción y la gestión en la presupuestación; en particular el uso de información sobre gestión en el presupuesto. Esto estaba aparejado con otras reformas importantes del manejo del gasto público: la introducción de mayor flexibilidad para los entes del gobierno (organismos); la introducción de arreglos contractuales; y el traslado del sistema contable de lo percibido al sistema contable de lo devengado y de presupuestación siguiendo los lineamientos del sector privado.[15] Fue el primer aspecto, el “nuevo enfoque de gestión”, el que ha sido el más universalmente aceptado en el nivel internacional. Una encuesta de la OCDE de 2001 encontró que el 70% de sus miembros incluían información sobre gestión en sus presupuestos, mientras que el resto incluía tal información para un conjunto limitado de programas. Por otra parte, el 40% de los países encuestados decía que sus mediciones de gestión distinguían entre producción y resultados, con 20 países usando informes anuales sistemáticos sobre gestión contra producción y 15 países sobre gestión contra metas de resultados.[16]

Una característica clave del nuevo enfoque de presupuestación por gestión es el reconocimiento que, si lo que importa es la gestión, los objetivos del sistema de manejo de presupuesto deben integrarse con una obligación global de rendir cuentas, de modo que la buena gestión presupuestaria se vea recompensada mientras que se penalice a una mala gestión. Si bien los países han tomado distintos rumbos acerca de cómo lograr esto, existen ahora elementos comunes que se pueden identificar a través de la experiencia de la OCDE.

La nueva presupuestación por gestión es más amplia que una simple depuración de los programas del presupuesto. Si bien utiliza una estructura de programa para introducir una orientación de programa, resulta claro que, para ser efectivo, un formato de presupuesto por programa también debe estar integrado a un modelo más amplio de manejo de presupuesto. La experiencia sugiere que los beneficios de un formato de programa de presupuesto se perderá rápidamente a menos que los departamentos (y la mayoría de los organismos centrales) continúen con el ímpetu y el objetivo de la reforma encaminándose a desarrollar niveles de prestación de servicios, buscando el modo en que estos niveles se puedan mejorar en forma continuada y los servicios se puedan prestar en forma más eficaz. Es decir, la prestación de servicios por parte del gobierno debe ser redefinida de un modo más orientado hacia resultados. ¿Cómo hacerlo? El modo más efectivo, por lo menos desde la experiencia de unos pocos países industriales pioneros, incluye una revisión fundamental de las relaciones en cuanto a responsabilidad dentro del sector público. Las implicancias para el manejo del presupuesto son profundas: en primer lugar, la gestión debe ser especificada e informada de un modo que sea operativo para los administradores de presupuesto; en segundo lugar, los organismos del gobierno necesitan mayor autonomía de gestión y libertad de estrechos controles de insumos, para que puedan determinar su entrega más eficiente de resultados; y en tercer lugar, los cambios requeridos para la gama de incentivos y sanciones que enfrentan los gerentes departamentales.

En consecuencia, se puede llegar a la conclusión de que una buena estructura de programa es la base para la reforma del presupuesto junto con los lineamientos del enfoque de la “nueva presupuestación por gestión”, pero la experiencia indica que no será suficiente para asegurarla. Si la estructura del programa va a rendir beneficios debe estar ligada a otras reformas mucho más amplias.

Si uno mira la progresión de la antigua a la nueva presupuestación por gestión como etapas en el desarrollo del manejo del presupuesto, es posible caracterizar a muchas economías de mercado emergentes como habiendo alcanzado la etapa del presupuestación por programas, y algunas experimentando ya con las nuevas etapas de presupuestación por producción. Para encaminarse con éxito a estas siguientes etapas no deberán olvidarse algunas lecciones del pasado. En general, esto significa que las economías de mercados emergentes requieren introducir una estructura de programa en sus presupuestos, y cuando ya existen, rediseñar fundamentalmente sus estructuras de programa para ajustarse al enfoque de la nueva presupuestación por gestión. Específicamente requiere revisar programas para asegurarse que existe una clara declaración de política o lista de objetivos que define en forma adecuada el propósito de los programas, de modo que los resultados esperados de los programas se puedan evaluar y medir de algún modo e informarse. A su vez, esto permitirá la introducción de mecanismos de rendición de cuentas más rigurosos que caracterizan al enfoque de la “nueva” presupuestación por gestión.

CUESTIONES DE DISEÑO EN UNA ESTRUCTURA DE PROGRAMA

Del examen anterior, necesariamente breve, de la evolución del concepto de presupuestación por gestión emergen algunos rasgos clave. Primero, un elemento esencial en todos los sistemas es el concepto de un programa y la reestructuración del presupuesto sobre esta base. Los principios son bastante claros: un programa es considerado como cualquier grupo de actividades y proyectos apropiado y significativamente integrado, bajo un único administrador, que consume recursos para contribuir a un objetivo de política específico. Los objetivos operacionales de cada programa y actividad pueden ser identificados luego. La presupuestación y la contabilidad se pueden llevar a cabo sobre esta base, de modo que se puedan dejar en claro los costos e ingresos separados de cada programa/actividad para los responsables de las decisiones. De esta descripción resulta aparente que la evolución de este enfoque de programa mantiene los mismos fundamentos pero agrega algunos elementos. De este modo, la presupuestación por producción agregaría medir las actividades de producción y gestión para que se las pueda relacionar a sus costos y objetivos operacionales. A su vez, la “nueva” presupuestación por gestión se agregaría a este nuevo uso de los datos resultantes para establecer estándares y normas, de modo que los costos y la gestión se puedan evaluar y los recursos de los gobiernos se puedan utilizar en forma más eficiente/eficaz a través de un sistema de incentivos que refuerce la obligación de rendir cuentas. Para todos los enfoques, la base de la presupuestación por gestión es una estructura de programa significativa.

Segundo, el enfoque de presupuestación por programas es persistente y, a pesar de sus críticas, ha sido considerado por los especialistas en presupuesto como teniendo un valor agregado. A diferencia de la tradicional presupuestación por partidas, la presupuestación por programas contrarresta las supuestas deficiencias de su enfoque a corto plazo, su naturaleza de acrecentamiento, énfasis puesto en los insumos más que en la producción del programa, y su detalle excesivo que obscurece los medios alternativos de alcanzar los mismos objetivos, (Babunakis, 1976). Al mismo tiempo, se debe admitir que existe poco acuerdo sobre los principios rectores de la clasificación del programa. Como consecuencia, en la práctica, el término es usado en una variedad de modos –en algunos casos un “programa” corresponde más estrechamente al concepto más amplio de un “fondo”, y en otros está cercano a una partida de gastos. Inevitablemente, al estar orientado hacia la política, la estructura del programa tiende a ser específica en cuanto a país.

Tercero, su implementación exitosa ha demostrado ser universalmente difícil en el escenario de cualquier país y en cualquier forma en que se la haya intentado. Algunos de estos problemas ya han sido indicados: dificultad para brindar información significativa, en particular relacionando costos con datos de gestión; sospecha de recarga de información; resistencia de los legisladores a entregar los controles detallados de partidas asociados con la preocupación de que el cumplimiento del presupuesto se verá comprometido de algún modo; falta en implantar esto en reformas de manejo de presupuesto más amplias, en particular la de la delegación incrementada –sin duda, quizás ha sido considerado sospechoso por algunos como un modo de pasar por alto los controles centralizados. Las siguientes secciones de este documento exploran aún más estas consideraciones, destacando cuatro rasgos principales:

La estructura del programa deberá fijarse en un marco estratégico más amplio.

La estructura del programa es básicamente un modo de describir el plan de gastos del presupuesto en términos de objetivos. Para ser pertinente la estructura del programa deberá estar anclada en un punto de vista estratégico más amplio que permite describir la contribución de las operaciones del gobierno para lograr objetivos a nivel nación. Para usar el lenguaje del planeamiento estratégico, los objetivos nacionales o “áreas de resultado estratégico” son traducidos a “áreas de resultados clave” con costos completos, que son responsabilidad de unidades de gobierno específicas. Estas últimas deben formular luego los planes de implementación requeridos clave para preparar la oferta de presupuesto del organismo. La cuestión estratégica más amplia ha sido tratada en general en muchos países adoptando un marco de presupuesto a mediano plazo, según se comenta más adelante.

Definido en un modo que respalde la toma de decisión política y las prioridades

A partir de la necesidad de relacionar programas con prioridades de planificación y de política más amplias, es necesario dejar en claro la relación entre los recursos usados por el programa y las producciones propuestas y/o resultados (secuelas) políticos. Esto implica que los programas cuentan con recursos suficientes para satisfacer los objetivos que les han sido asignados, y a su vez, para asegurar esto debe haber determinaciones de costos adecuadas de las producciones del programa. Esto ha demostrado ser a menudo técnicamente difícil de lograr para las operaciones del gobierno.

Estructurado de un modo que asegure la responsabilidad

Los programas y subprogramas deberán ser desglosados por actividades y proyectos de modo tal que respalden la clara responsabilidad de la administración en lograr las producciones o resultados propuestos. Esto implica que cada programa tenga un tamaño apropiado para un manejo eficiente y clara responsabilidad de los administradores, en general dentro de una unidad de organización única. También implica que los programas deben ser diseñados y “pertenecer” a la unidad de organización y no al Ministerio de Economía.

Integrado en un modelo más amplio de manejo de presupuesto que haga cumplir la gestión

Para obtener los máximos beneficios de la estructura del programa en términos de gestión mejorada, y para permitir que se haga cumplir la responsabilidad, se requieren reformas más amplias del manejo de presupuesto. Esto implica que la responsabilidad por implementar cada programa/subprograma deberá estar en línea con las asignaciones del presupuesto en la mayor medida posible, brindando un claro vínculo entre presupuesto y resultados/producción de la política. Esto significa que los programas se encuentren vinculados en forma directa con un encargado de asignaciones.

IV. MARCO ESTRATÉGICO MÁS AMPLIO DE LA ESTRUCTURA DE PROGRAMA

Según se indicó, el núcleo esencial de la presupuestación por gestión es una estructura de programa significativa para las operaciones del gobierno. Sin embargo, subrayar esta reorientación es un objetivo más amplio para mejorar la calidad de la presupuestación –al brindar un vínculo con la política, para ayudar a asegurar la importancia de políticas sectoriales más amplias de operaciones del gobierno respaldadas por asignaciones de presupuesto. Sin embargo, diseñar una estructura de programa operacional para el presupuesto no debería ser considerada simplemente un modo de reclasificar el plan de gastos del gobierno. En cambio, debería involucrar repensar con detenimiento las actividades del gobierno y el modo en que las mismas se manejan, es decir:

Reconsiderar sus respectivos roles y misiones.
Revisar el modo en que puedan organizarse mejor para llevar a cabo su misión.
Rediseñar la asignación de costos y los sistemas de informes financieros para mejorar la eficiencia de la administración.
Revisar la eficiencia y la eficacia de las operaciones y la provisión de bienes y servicios.

El punto inicial de esta revisión de las actividades del gobierno es conectarlas con los correspondientes objetivos del gobierno. Esto se puede lograr vinculando las operaciones de cada organismo de gastos con la implementación de las políticas de su sector. Las funciones amplias del sector se pueden dividir en subfunciones y estas en programas que se construyen a partir de diversas actividades, ambas de una naturaleza recurrente y de capital (proyecto). Estas actividades y proyectos son considerados luego como centros de costos para los que se puede preparar una clasificación económica o de objeto de gasto. De este modo, la significación de la estructura del programa depende de políticas sectoriales, y estas dependen a su vez del sistema de prioridades entre los sectores. El conjunto de programas reflejará luego las principales prioridades del gobierno. De este modo, la estructura del programa es el vínculo entre el presupuesto y el planeamiento estratégico global que refleja el marco político para las operaciones del gobierno. En consecuencia, la estructura del programa es mucho más que un modo de clasificar gastos sino que deberá ser considerada como una herramienta del análisis político. Es un modo de considerar qué debe ser financiado, el nivel de los fondos que se deben aplicar, y el impacto político de los fondos aplicados. Por lo tanto, de ser efectiva, la presupuestación por programas deberá representar un cambio sustancial en el modo tradicional en que los presupuestos se preparan, se aprueban, se manejan, se informan y se evalúan.

Esto requeriría un cierto acercamiento de arriba hacia abajo del planeamiento del presupuesto, en contraste con el acercamiento de abajo hacia arriba de la presupuestación más tradicional. Las desventajas del acercamiento de abajo hacia arriba del planeamiento del presupuesto han sido muy reconocidas (ver Cuadro 2). A pesar de la atracción de desarrollar un acercamiento de arriba hacia abajo más proactivo, se debe reconocer que esto no es fácil. Imponer una perspectiva de arriba hacia abajo en la formulación del presupuesto implica tener un punto de vista estratégico del papel del estado en la sociedad. Esto ha tenido diversas implicancias para la política de presupuesto. En primer lugar, una consiguiente diferenciación más aguda entre las actividades del sector público y del privado, y una clara opinión acerca de qué debe hacer y no hacer el gobierno. En segundo lugar, una determinación del tamaño máximo del paquete de recursos a poner a disposición del sector del gobierno. En tercer lugar, para determinar lo antedicho, una opinión más clara de dónde y para qué fines los recursos del gobierno se despliegan en forma óptima dentro de este paquete de recursos. El ímpetu de la presupuestación por gestión proviene de esta última perspectiva.

Cuadro 2. Limitaciones de un Proceso de Planeamiento de “Abajo hacia arriba”

Es posible que los planes de gastos no sean sostenibles. Las demandas totales de abajo hacia arriba pueden dar como resultado un nivel insostenible de uso de recursos, dado que nadie tiene una visión global total. La falta de una restricción de recursos efectivos da como resultado una mala disciplina de presupuesto.
Puede haber asignaciones de recursos contra productivas. La gente que trabaja en sectores individuales no comprende/permite totalmente los vínculos de desarrollo complejos. Es posible que los proyectos y los programas no sean totalmente compatibles y se puedan apoyar mutuamente.
Hay una tendencia en cuanto a que las demandas de abajo hacia arriba reflejen a poderosos grupos de intereses, no necesariamente consideraciones de bienestar social general. Uno podría sospechar que es posible que los intereses de los débiles o desposeídos no sean atendidos en forma adecuada.
Puede haber brechas significativas en la cobertura de tales planes. Las áreas importantes pueden no ser cubiertas porque nadie actúa como un “campeón de productos” –es decir, acepta la responsabilidad por formular un proyecto necesario. O en razón de ambigüedades en la comprensión por parte del público del papel del estado, ni el gobierno ni el sector privado emprende alguna clase de actividad (por ejemplo, algunos tipos de investigación o recolección de información.

Para muchos países, las implicancias de esta reorientación ha sido en general profunda. La especificación más precisa de las actividades a llevar a cabo por el gobierno ha dado como resultado, para muchos países industriales, un considerable redimensionamiento del gobierno, y otras reformas fundamentales del sector público. También ha dado como resultado una reestructuración de la relación entre el gobierno y el sector privado, que, en general, involucra un papel bastante reducido de la influencia del gobierno sobre actividades particulares del sector privado. En términos del gobierno en sí, en general ha involucrado técnicas de toma de préstamos del sector privado en planeamiento y prestación de sus servicios. Un aspecto de esto ha sido la adopción de “planeamiento estratégico” en marcado contraste con la más tradicional metodología de planeamiento de desarrollo. Esto se puede ver, siguiendo el modelo de Nueva Zelanda, como un proceso de arriba hacia abajo en tres etapas. Primero, una determinación del nivel sostenible total del uso de recursos por parte del gobierno en la economía. Segundo, dentro de este paquete el gobierno determina sus actividades esenciales (“áreas de resultados estratégicos”, en la terminología del planeamiento estratégico). Tercero, cada una de estas actividades esenciales básicas es traducida a planes de acción para cada departamento u organismo involucrado en esa actividad esencial (es decir, su “áreas de resultados clave”).

Para tener significado, y dar más peso al primer elemento, sostenibilidad, estos planes son fijados en un marco de mediano plazo. Las áreas de resultados estratégicos deberán centralizarse en una función esencial de “bien público” del gobierno: la ley y el orden, infraestructura, educación y facilidades para la salud como inversión en recursos humanos. Estos deberían ser relativamente pocos en número, y representar aquellas actividades o logros considerados como teniendo relación crítica con el desarrollo de un país.[17] Deberán ser presentados, en el mayor alcance posible, en términos orientados hacia la producción.[18] Dentro de este marco, el siguiente paso es traducir cada área de resultados estratégicos en áreas de resultados clave para cada departamento, que está representado en su voto de presupuesto, incorporado en sus respectivos planes de negocios, y cuentan con fondos de presupuesto adecuados para lograr estos resultados. En este sistema algo idealizado, los planes estratégicos se traducen en asignaciones presupuestarias –establecidas, nuevamente, en un marco de presupuesto a mediano plazo. El papel del presupuesto es, entonces, brindar el vínculo entre el planeamiento de nivel más alto y la formulación de planes de implementación más detallados. Esquemáticamente, estas relaciones se pueden ver en el Cuadro 3.

V. FORMULACIÓN DE ESTRUCTURA DE PROGRAMA

EN FORMATO DE PRESUPUESTO

Según lo indicado, las economías de mercados emergentes en general requieren fundamentalmente rediseñar su estructura de programa para permitir un nuevo enfoque de la presupuestación por gestión. Según lo sostenido en la sección anterior, esta reestructuración de programas requiere ser colocada en el contexto de un plan estratégico más amplio para que las operaciones de gobierno fortalezcan el vínculo entre la política y la planificación en la presupuestación. En este contexto, la revisión de las estructuras de programa deberá asegurar que existe una clara declaración de política, o lista de objetivos, que defina en forma adecuada el objetivo de los programas y los resultados esperados de los mismos de modo que se los pueda evaluar y medir de algún modo. El proceso para esta revisión está descripto en el Cuadro 4. De este modo, la característica central de un programa es una colección de actividades gubernamentales que comparten algún conjunto común de objetivos –es decir, la estructura del programa está basada en política.

Si bien la estructura del programa debe ser vista como un medio por el cual el presupuesto debe estar vinculado con objetivos estratégicos, todavía surge el interrogante acerca de cómo deben diseñarse los programas para cumplir con estos objetivos. Parece haber dos enfoques básicos para esta tarea. La ruta en donde los Estados Unidos fueron pioneros es hacer que la estructura del programa sea específica en cuanto al organismo –tomemos un organismo de gastos (digamos, un Ministerio) y diseñemos el programa sólo dentro de las actividades del ministerio. Otros países han diseñado amplias áreas de política, identificando los programas sobre esta base, de modo que las instituciones individuales pudieran terminar aportando a sólo una parte de un programa. El enfoque anterior restringe la lógica de la base política de los programas por parte de la estructura de organización vigente del gobierno, y es posible terminar con centros de costos sin significado desde un punto de vista de análisis político. Sin embargo, este enfoque hace que la responsabilidad sea más fácil de especificar, monitorear y ejecutar. El último enfoque, si bien es más puro desde un punto de vista político, depende de tener capacidad contable y de clasificación adecuada para atraer todos los insumos asociados con los programas, independientemente de donde surjan. Este puede ser un problema en países sin esta capacidad, y donde los presupuestos están firmemente enraizados en insumos aprobados. Esto hace que la responsabilidad sea más difícil de especificar, monitorear y ejecutar. Se sostiene posteriormente en esta sección que el diseño de programas destinados a un organismo especifico es preferible para la mayoría de los países, pero admite que en casos excepcionales los programas de organismos múltiples pueden ser inevitables. Un punto inicial útil para determinar el marco político en el diseño de programas es usar la clasificación funcional de los gastos del gobierno. Al presentar categorías de gastos del gobierno útiles para las comparaciones internacionales, como así también un medio de presentar datos presupuestarios que sean significativos para el público en general, las clasificaciones funcionales han sido estandarizadas en el nivel internacional (por ejemplo, el sistema COFOG de las Naciones Unidas). Dado que la clasificación funcional suma datos de una gama de organismos

Cuadro 3. Conectando la Planificación con la Presupuestación

Proceso de Planeamiento Estratégico	Período		Proceso Presupuestario

Nivel Sostenible de Actividad del Gobierno	Panorama a largo plazo (5 años y más)		Estrategia presupuestaria a Largo plazo


Estrategia y Análisis de Todo el Gobierno			Objetivos Fiscales MTBF/MTEF


Metas Estratégicas	“área de resultados estratégicos”	Panorama a Mediano plazo (3-5 años)	Planes de Recursos Estratégicos


Plan de Acción Estratégico	“áreas de resultados clave”		Planes del Sector


Planes e Indicadores de Gestión		Panorama a Corto plazo (1 año)	Declaración de Política de Presupuesto Anual Y Presupuestos Anuales Ministerio/Organismo

gubernamentales que están dedicados a actividades similares, brinda un panorama amplio de los gastos del gobierno en áreas amplias tales como defensa, salud, bienestar social y educación. Al hacerlo brinda un marco útil para construir una estructura de programa. Sin embargo, dentro de este marco, el modo en que las categorías funcionales puede ser desglosado en programas y relacionado directamente con la política variará de país a país. Las pautas generales sobre cómo se podría hacer esto se presentan en el Cuadro 5.

Cuadro 4. Proceso para Acordar sobre el Formato del Presupuesto por Programas

Areas de resultados estratégicos

Definir los objetivos políticos en el área de operaciones (sector) del organismo.
A la luz de lo antedicho, identificar los cambios clave requeridos para que el organismo cumpla con sus metas estratégicas.

Realineamiento de plan de acción estratégica

Revisión del papel de cada unidad de gasto.
Redefinición de la misión corriente del organismo de gasto (puede cambiar de año en año).

Definir las áreas de resultados claves

Dado estas áreas de resultados claves, decidir si el organismo se está organizando del mejor modo para lograr estos resultados.
Decidir sobre la distribución final de responsabilidades, es decir, quién es responsable por hacer qué.

Centros de responsabilidad

Funcionarios responsables identificados y su personal de apoyo deberán preparar planes de implementación que elaboren en detalle cómo, cuándo, por quién, se lograrán/obtendrán resultados clave,

Formato de presupuesto y determinación de costos preparados

Finalizar los formatos de presupuesto y los procedimientos de asignación de costos de modo que los organismos puedan preparar los modelos de informes contables y financieros a ser presentados por el organismo o los sistemas del Ministerio de Economía.
Acordar con el Ministerio de Economía cualquier nuevo código requerido para nuevas actividades y sobre medidas de gestión no financiera.

Al revisar la experiencia de los países cuando adoptaron normas para el diseño de presupuestos por programas, la experiencia demostró que tres cuestiones principales han sido particularmente importantes:

Cuadro 5. Pautas Generales sobre el Diseño de Programas

Los programas son “mono-funcionales”, de modo que cada programa está vinculado solamente con una función.
Los programas son construidos en forma jerárquica, de modo que cada programa tiene un número de subprogramas, cada subprograma puede ser descompuesto en un número de actividades y proyectos. Cada suprograma está relacionado sólo con un programa. Asimismo, cada actividad y proyecto está relacionado solamente con un subprograma.
Cada programa tiene un tamaño apropiado para un manejo eficiente. Esto varía de país a país, pero a menudo implica, para programas ampliamente definidos y de recursos intensivos, que la unidad principal en cuanto a especificación de gestión y responsabilidad podría estar a un nivel más bajo que la del programa, digamos al nivel del subprograma.
Los programas y subprogramas deberán ser definidos de un modo que respalde la toma de decisiones políticas y las prioridades, dejando en claro la relación entre los recursos usados y las producciones contempladas y el resultado (secuela) considerado de la política.
Los programas deben considerar todas las actividades relacionadas (incluyendo las reguladoras) y los proyectos, que juntos ayuden a lograr sus objetivos. Esto significa que los gastos recurrentes y de capital deben ser considerados en conjunto para juzgar el gestión del programa en relación con sus objetivos.
Existirán mayores niveles de desglose hacia actividades y proyectos para respaldar y facilitar la búsqueda de objetivos y resultados de subprogramas por parte de la administración.
La obligación de rendir cuentas por los subprogramas deberá tener una clara responsabilidad de la administración, en general y de preferencia dentro de una única unidad de organización.
La responsabilidad por implementar cada programa en particular deberá alinearse casi siempre por unidad administrativa en un capítulo (o “voto”) en el presupuesto. Cuando no sea posible mantener esto, es importante asignar roles líderes a un capítulo en particular.

Normas Convenidas para la Suma a una Estructura de Programa

Esta es una precondición importante para hacer un éxito de una presupuestación por programas.

Estas normas deberán cubrir la cuestión del nivel de desglose de las actividades/proyectos básicos que es lo más útil para definir un programa. Si están demasiado desglosados, algunos programas sólo pueden tener un subprograma. De ser así ¿Cuál es la utilidad de esta distinción? Sin embargo, si el programa está demasiado englobado su implementación atravesará instituciones, será difícil definir producciones de programas específicos y asignar responsabilidades concretas. Deberá cuidarse también de acordar la especificidad de la definición de programas: ¿los programas deberán ser expresados siempre en términos de un área de política importante específica, más que un guarda todo para un conjunto de actividades vagamente relacionadas? ¿Es posible que cada subprograma atraiga actividades que producen rendimientos homogéneos? ¿Puede haber una especificación clara de los rendimientos buscados en términos de su oportunidad y exactitud, y en un modo que se pueda medir?

Cobertura Institucional del Programa

En el rediseño de programas, deberá contestarse, en general, la siguiente gama de preguntas: ¿Cuánto deben alinearse los programas con la estructura de organización? ¿Se pueden extender los programas más allá de los ministerios únicos? ¿Puede contribuir una unidad de trabajo a más de un programa? Una cuestión relacionada con la responsabilidad es la alineación de los programas con las asignaciones: ¿cómo se deben distribuir las asignaciones a los programas?

Cuando se introdujo originalmente, la presupuestación por programas describía programas independientemente de las líneas de organizaciones de responsabilidad. No era inusual que la responsabilidad por el diseño de la estructura del programa fuera dada a los organismos de presupuesto centrales. A veces, la línea de ministerios no estaba muy involucrada, especialmente en la etapa del diseño, aún cuando tenían la visión más detallada y amplia de las funciones y objetivos de sus entidades y eran responsables de implementar los programas. Muchos países han tratado este enfoque desde la década del sesenta, y ninguno ha tenido éxito realmente en hacerlo funcionar. Ahora el énfasis está puesto en un acercamiento modificado a la presupuestación por programas, que se concentre en la producción y la gestión, con mayor obligación de rendir cuentas –el rumbo de la presupuestación por producción y la nueva presupuestación por gestión. Sin embargo, esto no debe alejarse de la conclusión que introducir una buena estructura de programa debería involucrar probablemente cambios sustanciales en la estructura de la organización del gobierno. La realidad es, por supuesto, que esto en general no es prácticamente una opción.

Una razón dominante para disponer que una producción dada sea manejada dentro de una unidad de organización es una clara responsabilidad por la gestión. En la práctica, el grueso de las producciones del gobierno tiene lugar dentro de una organización única, por ejemplo, tratamiento médico en hospitales, servicios de enseñanza en escuelas, etc. Los problemas surgen en aquellos casos en los que los gobiernos solicitan el logro de resultados complejos, tales como “prevención del delito” o “desarrollo del turismo”, que requieren necesariamente producciones de una gama de organismos. Las producciones pequeñas se producen comúnmente dentro de organizaciones únicas –pero no con más complejidad. Un problema con el acercamiento del programa surge cuando hay un realineamiento incompleto con la estructura de organización.

Cuando los programas son conducidos conjuntamente por dos o más unidades administrativas, la responsabilidad también está dividida de modo que las actividades específicas y los productos finales son difíciles de asignar a organizaciones individuales. En otros casos, una única unidad administrativa llevará a cabo un número de programas distintos. En este caso la determinación de costos se torna difícil y requiere elaborados sistemas de determinación de costos, comentados más adelante. Al mismo tiempo, no es razonable reorganizar organismos gubernamentales en interés de introducir estructura de programas. En cambio, al rediseñar una estructura de programa es necesario reconocer una variedad de unidades operativas: algunas son simplemente de supervisión, otras implementan sus propios programas, algunas hacen ambas cosas, otras financian proyectos implementados por otros niveles de gobierno, algunas tienen responsabilidad por empresas públicas y entidades casi autónomas, etc. Cada tipo puede requerir un acercamiento distinto.

Existencia de un Adecuado Sistema de Manejo de la Información

La mayor obligación de rendir cuentas depende de la información adecuada para juzgar la gestión. No tiene sentido diseñar e implementar una estructura de programa si no hay información para su evaluación. El diseño de programas debe tomar en cuenta la practicidad de construir un sistema de presentación de informes y comunicados regular y amplio para brindar datos pertinentes en forma oportuna.

Un usuario importante de la presupuestación por gestión debe ser el manejo. Sin embargo, un gobierno comprende bastos sistemas jerárquicos de muchos niveles y relaciones de organización. Diseñar sistemas de información para tales estructuras es complejo, de modo que los diseñadores de programas deben resolver cuestiones tales como: ¿A qué niveles se deben cobrar los costos? ¿Se pueden dar indicadores de gestión para tales centros de cobro de costos? ¿De qué fuentes se deben recoger los datos originales? ¿Cómo se debe informar a los niveles más altos? ¿Qué información necesitarían los distintos gerentes y qué sistema de presentación de informes suministraría tales datos?[19] Toda la cuestión de la determinación de costos de los programas es a menudo un área descuidada y merece un tratamiento más extenso. Si bien los sistemas de determinación de costos son comentados en la siguiente sección, vale la pena notar que los mismos deben basarse en una buena clasificación económica de los gastos del presupuesto. Los programas son monitoreados en general comparando producción (y no tan a menudo, resultados) en relación con los insumos, que son los elementos económicos incluidos en la clasificación económica. Una buena clasificación de programas deberá estar respaldada por una buena clasificación económica.

SISTEMAS DE DETERMINACIÓN DE COSTOS

La metodología de determinación de costos para la presupuestación basada en la gestión ha sido descuidada a menudo. Es decir, el nuevo énfasis en producción o resultados no elimina la necesidad de identificar los insumos, que siguen siendo el medio más usado para la presupuestación anual y la contabilidad. Para que la estructura del programa sea implementable, debe haber mecanismos adecuados para financiar plenamente los costos del programa, de modo que la producción de los programas se pueda relacionar con sus costos presupuestarios, y luego, por último, con sus beneficios a fin de juzgar la gestión del programa. Los costos se pueden asignar sobre muchos criterios distintos.[20] Desde el punto de vista de la presupuestación por programas, el criterio más pertinente es su asociación directa o indirecta con el programa –es decir, basado en el principio de la asignación. Los costos se pueden asignar a distintos objetos de costos: unidades operativas, centros de costos, producción, y proyectos. Cualquiera sea el criterio usado, deberán estar claramente identificados en un sistema de determinación de costos a nivel gobierno que no sólo pueda producir información de costos precisa sobre los programas, sino que pueda asignar tales costos correctamente y no sea demasiado complejo o intensivo en cuanto a recursos respecto de su aplicación (ver Cuadro 6). A menudo estas características son difíciles de satisfacer en forma simultánea, de modo que existen importantes compensaciones.

Cuadro 6. Atributos de un Sistema de Determinación de Costos

Relevante: suministrar información razonablemente precisa en una forma relevante para la toma de decisiones.
Asignación clara: ofrecer una clara asignación de costos para cada actividad del gobierno, evitando el riesgo de subsidio cruzado de actividades.
Efectivo en cuanto a costos: el costo de manejar el sistema de determinación de costos no debe ser oneroso en términos de los recursos requeridos (incluyendo el tiempo del personal).

Para ser precisa, la asignación de costos debe evitar dos tipos importantes de distorsión. Existe una distorsión de tasa –las bases de costo usadas para describir las actividades del programa no capturan en forma adecuada su consumo de recursos. La solución es idear algún mecanismo de asignación más preciso; o descomponer actividades de programas en categorías más homogéneas. Sin embargo, ambas soluciones involucran mayor complejidad y costos más altos en la implementación del sistema. Hay a menudo también una distorsión de cantidad, en la que los costos asignados a los rendimientos de la actividad del programa no reflejan la cantidad real de recursos consumidos. Los sistemas de determinación de costos simples asumen que todos los recursos sumados en una unidad operativa son consumidos en forma proporcional por todos los rendimientos que son producidos por la unidad. Pero si no es este el caso, se producen entonces distorsiones de cantidad. La solución es asignar costos mediante operaciones más apropiadas, y permitir que cada unidad operativa use mecanismos de asignación múltiples.

Los sistemas de asignación de costos están diseñados para brindar información de costos sobre diferentes dimensiones, tales como unidades de organización, centros de costos, producción, proyectos, etc., que son descriptos como los objetos de costo del sistema de determinación de costos. La elección de los objetos de costos afecta la complejidad administrativa y determina los costos involucrados en operar el sistema de asignación de costos. Existe una evidente compensación entre el grado de detalle de los objetos de costos, determinado por la cantidad de información de costos requerida por los responsables de las decisiones, y el costo del sistema operativo. El peligro en el otro extremo es que un sistema de asignación de costos demasiado simple puede terminar con un sistema de asignación de costos deficiente y aumentar el riesgo de subsidio cruzado, y dar información errónea a los responsables de las decisiones.

A los efectos de la presupuestación por programas, la forma en que se consumen los costos por programas, actividades, producción, o centros de costos determinará si son asignados como costos directos o indirectos. Para incrementar la exactitud o relevancia del programa total o de los costos de producción, y, al mismo tiempo, reducir las asignaciones arbitrarias de costos, es necesario identificar tantos recursos como costos directos como sea posible.[21] Por supuesto, para algunos costos quizás no sea posible establecer una relación directa con los objetos de costo, dado que son comunes a más de un objeto. Sin embargo, estos costos indirectos todavía pueden asignarse a objetos de costo sobre la base del consumo, es decir, sobre la base del alcance al cual contribuyen al objeto del costo, o son causados por éste.[22] Mucho depende de cuán estrechamente el sistema de determinación de costos siga una estructura de organización existente. Si cada unidad operativa o centro de costo está contribuyendo a sólo una producción (programa o actividad), la necesidad de asignación en la segunda etapa será minimizada. Sin embargo, a menudo los costos acumulados en un centro de costo deben ser asignados a dos o más producciones, o alternativamente algunas unidades dentro de una organización deben prestar servicios a otra unidad, y luego se requiere un proceso de asignación de dos etapas (o decreciente) más complicado. Bajo este método, los costos acumulados en pools de costos son asignados luego a otros pools de costos o objetos de costo, usando diversas bases de asignación, hasta que todos los costos hayan sido asignados a los objetos de costo definitivos.[23] Esquemáticamente, el proceso se puede ver en el Cuadro 7.

Una variante, más en línea con el enfoque de presupuestación por producción, es la determinación de costos basada en la actividad. En este enfoque, los programas son desglosados en sus actividades básicas –los pasos o secuencias de procesos que convierten insumos en producción. Como primer paso, este enfoque también comienza distribuyendo los gastos de la organización a un conjunto de pools de costos pero luego la determinación de costos basada en la actividad compila la información de costos sobre todas las actividades realizadas en una organización. Esto incluye actividades que no varían con el volumen de producción, y está orientado a asignar gastos fijos con un enfoque primario en identificar los costos totales de prestar servicios del gobierno.[24] Las organizaciones que más probablemente puedan beneficiarse con la determinación de costos basada en la actividad son aquellas con altos costos por gastos fijos y actividades operativas ampliamente diversas o líneas de servicios –es decir, la mayoría de los organismos gubernamentales. En general, este enfoque es más aplicable en el nivel operativo sobre una base de servicio por servicio, que permita a los administradores de servicios presupuestar con más confianza los niveles de actividad proyectada y poder desglosar el impacto presupuestario de cada nivel de actividad.[25]

Hay un consenso común en cuanto a que lógicamente se requiere la medición uniforme de los costos completos de las actividades o productos finales a lo largo de todos los programas del gobierno para juzgar la gestión desde una perspectiva política. Existen, sin embargo, muchos problemas prácticos que deben ser superados. En primer término, el problema de los costos indirectos, o gastos fijos, debe ser reconocido como difícil. Un problema típico en la medición de costos es que las actividades de cualquier organimso incluirán ciertas funciones comunes de los empleados tales como personal y contabilidad y una porción no distribuida como la gerencia general, que son difíciles de desglosar en actividades específicas. Sin duda, algunos pueden sostener que la utilidad de la estructura de programa podría verse sustancialmente disminuida en algunos sectores del gobierno por su presencia. En segundo término, la medición de los costos del programa se ve complicada aún más por la existencia de productos y actividades conjuntos por parte de la misma unidad básica. Se requieren conocimientos contables especializados para poder separarlos. En el sector privado, dicha medición de costos corresponde al dominio especial de los contadores de costos o de conducción destinados a ocuparse de la toma de decisiones de la conducción interna. En el sector del gobierno, estas especialidades están en general poco desarrolladas y a menudo no existen. En último término, pero no por ello menos importante, se sostiene a menudo que para capturar los costos totales se requiere idealmente un sistema contable de lo devengado, tal como se lo encuentra en el sector privado. En el sector comercial, la razón fundamental del sistema contable de lo devengado es determinar el costo verdadero de la “producción” –es decir, se trata de un sistema contable orientado hacia la producción.

Cuadro 7. Pasos Básicos de un Sistema de Determinación de Costos Basado en Programa Desglosar el programa en las actividades que producen los objetivos, servicios o productos del programa, e identificar las unidades de trabajo que realizan cada actividad. Identificar todos los recursos usados y sus costos asociados en términos de las unidades de trabajo básicas que proporcionan producción /resultados de programas. Categorizar y medir los costos directos. Es decir aquellos que surgen de operaciones de la unidad de trabajo o los costos incurridos en representación de la unidad a través de operaciones de otras unidades de trabajo; y aquellos costos indirectos a nivel gobierno o departamento, es decir, gastos fijos. Asignar o distribuir todos los costos directos e indirectos a actividades específicas, usando una metodología de determinación de costos acordada.
	Costos de Unidad de Trabajo	Costos en represent. de la Unidad de Trabajo	Costos a Nivel Gobierno y A Nivel Departamento	Recursos Consumidos

	Costos Directos		Costos Indirectos	Traducidos a Costos

		Sistema de Determinación de Costos
				Metodología de Asignación

	Actividad 1	Actividad 2	Actividad N	Asignado a Actividades

		Programa		Sumado a Programas

El dilema de trasladarse al sistema contable de lo devengado en el gobierno es, por lo menos en principio, muy fuerte. El traslado permite por cierto que los costos totales de producción de rendimiento se puedan determinar cada año y comparar entre años. La adopción del método contable de lo devengado a nivel organismo puede traer, supuestamente, los siguientes beneficios:

Al capitalizar los costos de los activos de capital y depreciarlos durante sus vidas operativas, los departamentos pueden asignar la porción pertinente de los costos de capital a los flujos de costos anuales.
La determinación de costos de la producción de los organismos permite supervisar a los departamentos y ministerios y realizar comparaciones válidas entre fuentes alternativas de suministros en los sectores tanto públicos como privados.
El enfoque de la producción le agrega ímpetu al proceso de recuperación de costos por servicios, que rinde beneficios privados. La determinación de costos completa brinda una mejor base para los cálculos de recuperación de costos.
Es muy probable que las negociaciones de presupuesto conducidas con un enfoque en el “precio” de la producción alejen a los departamentos de una mentalidad de “plus de costo” y generen con ello un ahorro fiscal.
Los departamentos se hacen más conscientes de sus responsabilidades por el manejo activo de sus activos físicos.[26]

Sin embargo, en la práctica, el caso es menos fuerte. La mayoría de los gobiernos mantiene sistema contables basado en lo percibido más simples, o un sistema de lo percibido modificado. Para aquellos países que han tratado de trasladar sus sistemas contables de gobierno hacia el sistema de lo devengado, el cambio hacia ese sistema contable ha demostrado ser invariablemente difícil y costoso. Se podría decir que muchos de los beneficios de la determinación de costos derivados del sistema contable de lo devengado pueden provenir de otros medios y, por lo tanto, para las economías de los mercados emergentes quizás un sistema intermedio hacia el devengamiento es todo lo que se debería intentar.[27]

VII. CONCLUSIONES

De los comentarios anteriores resulta aparente que las implicancias para las economías de los mercados emergentes de hacer una reingeniería de sus presupuestos por programas para adoptar el enfoque de la “nueva” presupuestación por gestión no deberá ser subestimado. Se ha sostenido que la estructura del programa deberá fijarse en un marco estratégico más amplio. Se ha reconocido durante largo tiempo la necesidad de brindar un vínculo significativo entre política y presupuestación pero la misma ha demostrado ser también bastante esquiva. La mayoría de las economías de los mercados emergentes ha aceptado que el papel central de la estructura del programa es traducir políticas amplias en actividades y proyectos que puedan ser costeados, con requisitos de recursos identificados aprobados como asignaciones de presupuesto. Al mismo tiempo, muchos han apreciado también que esto no puede ser visto como un ejercicio anual fuera de presupuesto. Un creciente número de países está adoptando los marcos del presupuesto a mediano plazo para ayudar a capturar los costos completos de las actividades y proyectos, y de allí mejorar los programas, perfeccionar las prioridades entre ellos, y brindar cierta clase de disciplina global sobre su uso de recursos. Otros países han ido más allá y aceptado que la disciplina financiera real, en términos de resultados más que de insumos, requiere reestructurar el modelo de manejo de presupuesto subyacente y cambiar las relaciones con respecto a la rendición de cuentas. Sin embargo, el hecho que sea difícil encontrar mercados emergentes que hayan hecho rápidos progresos en cualquiera de estas direcciones indica que han encontrado importantes problemas de implementación.

La capacidad para llevar a cabo con éxito esta vinculación de políticas con programas a través de mecanismos de planeamiento estratégico requiere los conocimientos prácticos para construir marcos de presupuesto a mediano plazo con programas bien definidos. Requiere otros conocimientos analíticos, y sistemas adecuados de presentación de informes para dejar en claro la relación entre los recursos usados por el programa y sus insumos y/o resultado (secuela) político. Según se indica más arriba, es improbable que el trabajo básico del diseño del programa y de la determinación de costos del mismo sea simple, sino que demandará conocimientos prácticos tales como contabilidad de costos, que a menudo no abundan. Aún más problemática es la definición y medición de la producción del programa (e incluso, de los resultados del programa) que pueden demostrar ser difíciles y costosos de implementar en forma adecuada. Por lo tanto, para muchos países, las restricciones en cuanto a recursos humanos pueden impedir el traslado hacia la presupuestación por gestión.

Al mismo tiempo, este nueve enfoque del manejo de presupuesto también requiere procedimientos administrativos paralelos para activar los planes estratégicos y la estructura del programa para la toma de decisiones. Este paso debe reflejar inevitablemente la capacidad de reforma del país y, para tener éxito, sería aconsejable no implementarlo con demasiada rapidez, sino que debería seguir una secuencia cuidadosa. Por otra parte, en general este enfoque se puede intentar solo una vez que se hayan producido mejoras anteriores en el cumplimiento financiero y en el control fiscal. Sin un nivel de recursos seguro y adecuado, es probable que el planeamiento estratégico demuestre ser demasiado difícil.

El enfoque de la “nueva” presupuestación por gestión requiere esto y mucho más. Quizás se enfrenten mayores dificultades al introducir una mejorada obligación de rendir cuentas y los cambios asociados requeridos en el manejo de presupuesto. Esto requerirá una mayor transparencia, mayor énfasis al evaluar producción en relación con los insumos, y modernizar los mecanismos de control para equilibrar las necesidades de control y los nuevos requisitos de eficiencia. A su vez, esto incrementará la presión por producir nuevos tipos de informes que faciliten el manejo de recursos como así también una probable expansión en la base contable. Si bien la contratación por gestión y producción total son muy exigentes en cuanto a recursos, y sólo han sido realizados en unos pocos países adelantados, es probable que incluso un movimiento más limitado en esta dirección ponga mucha tensión en los sistemas administrativos de economías de mercados emergentes. Por cierto, esta transformación a partir procedimientos de presupuestación tradicional requiera un esfuerzo sustancial en el manejo del proceso de cambios.[28]

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* Este documento de trabajo fue publicado originalmente por el Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional y ha sido incluido en la corriente edición de la Revista Internacional de Presupuesto Público con permiso concedido por la institución. Las opiniones expresadas en este Documento de Trabajo son responsabilidad del autor y no representan necesariamente las del FMI ni la política del FMI. Los Documentos de Trabajo describen investigaciones en curso del autor y se publican para generar comentarios y promover el debate.

** El autor agradece los comentarios recibidos de los colegas del Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. En particular agradece a los Sres. James Brunby, Ian Lienert, y Feridoum Sarraf, y a la Sra. Christiane Rochler. Como siempre, si hubiera errores, pertenecen al autor.

[1] O como dice Burkhead…”que pone de relieve las cosas que el gobierno hace, más que las cosas que el gobierno compra. La presupuestación por gestión cambia el énfasis de los medios de realización a la realización en sí” (Burkhead, 1956, página 133).

[2] Por ejemplo, Wildavsky (1969) y Henke (1992).

[3] Una definición temprana de la Oficina de Presupuesto de los Estados Unidos citada por Axelrod (1988, página 266): “Un presupuesto por gestión es aquel que presenta los fines y objetivos para los que se necesitan los fondos, los costos del programa propuesto para lograr estos objetivos, y los datos cuantitativos que miden los logros y el gestión del trabajo bajo cada programa.” El sistema de presupuesto por programa de la Administración de Tennessee Valley de mediados de la década del 30, si bien era un organismo “con fines de lucro”, es un clásico ejemplo de este enfoque, y otros organismos federales siguieron desarrollando planes de actividades dentro de presupuestos por programas durante los años de la guerra.

[4] La Comisión Hoover también dio a publicidad el concepto de un “presupuesto por gestión” al recomendar “que todo el concepto presupuestario del gobierno federal debe estar regido por la adopción de un presupuesto basado en funciones, actividades, y proyectos; a esto llamamos presupuesto por gestión.”

[5] “El actual presupuesto deberá reemplazar al presupuesto por programas y por gestión, presentando de este modo en un documento mucho más breve las necesidades de gasto del gobierno en términos de servicios, actividades y proyectos de trabajo, más que en términos de cosas compradas” (A.E. Buck en el Informe de la Fuerza de Tareas de la Comisión Hoover).

[6] Como consecuencia, Schick, 1971, se quejaba de hibridación, por la cual los distintos aspectos del sistema de gestión se asimilaban a procedimientos de presupuesto tradicionales con lo cual se suavizaban. Escribe… “una vez que la fascinación inicial de la presupuestación por gestión se había desgastado, se la miraba con indiferencia. La presupuestación por gestión no era fundamental para los participantes del presupuesto, y tampoco era considerada como una reforma importante” (página 62).

[7] Axelrod, 1988 (página 288)

[8] Wildavsky, 1969.

[9] Sin embargo, para algunos de los críticos, los datos sobre programas y gestión son simplemente la vidriera, mientras que las decisiones se toman sobre la base de objetos de gastos de partidas presupuestarias tradicionales (Schick, 1966).

[10] Waterson, (1965), identifica 16 países, diez en América Latina, que habían experimentado con la presupuestación por gestión; Premchand (1977) brinda breves estudios de caso de innovaciones de presupuesto similares en Asia.

[11] Estos problemas llevaron a Dean a la conclusión de que “la historia de la presupuestación por gestión es grandes esperanzas y logros decepcionantes” (Dean, 1989, página 123).

[12] FASA incluía disposiciones para que las reparticiones establecieran objetivos de costos, gestión y planes para las adquisiciones más importantes y relacionaran el pago con la gestión; Clinger-Cohen incluía requisitos para que los organismos desarrollaran medidas de gestión para la informática usada o adquirida por el organismo.

[13] Ver J. Mikesell (1995).

[14] Ver S. Bellamy y R. Kluvers, 1995, página 39.

[15] Para una revisión de la experiencia y las dificultades para instrumentar este enfoque, ver Schick (1996).

[16] Para detalles completos ver Kristensen (2002).

[17] Estos serán específicos de cada país, dado que lo que constituye un “bien público” es debatible, y los gobiernos no brindan necesariamente todos dichos bienes públicos.

[18] Es decir, los resultados esperados deberán ser indicados explícitamente y estos deberán ser cuantificados cuando corresponda y sea relevante.

[19] Los problemas particulares de la medición de la gestión no pueden ser tratados aquí, pero debe reconocerse que existen muchos problemas prácticos: la información sobre la gestión es fragmentaria e insatisfactoria; a menudo los datos reflejan ciertos aspectos de la gestión. Asimismo, ha sido difícil relacionar la gestión con los costos.

[20] Por ejemplo: por su naturaleza (variable o fija); punto de vista de la función de producción (rendimiento y no rendimiento); toma de decisiones (inversión inmovilizada, costo de oportunidad); obligación de rendir cuentas (controlable o no controlable).

[21] Hay en general muchas maneras de hacer esto, por ejemplo, sistemas de registro de tiempo, codificar las transacciones reales, y juicio por manejo.

[22] Cuando los costos no puedan ser asignados directamente a los objetos de costo, los organismos deberán identificar las bases apropiadas para asignarlos, reflejando de cierto modo la relación de consumo entre los costos y los objetos de costo.

[23] Por ejemplo, el proceso de asignación podría comenzar con una depreciación de edificios e instalaciones. Estos costos serían distribuidos a lo largo de todos los pools de costos restantes. El monto a distribuir desde el pool siguiente (mantenimiento de edificios) incluiría no sólo sus propios costos sino también el monto asignado al mismo desde el paso anterior. Este total sería luego asignado a todos los pools restantes, y así sucesivamente. (Thompson, 1998, página 387).

[24] De este modo, respalda lo que se denomina a menudo “manejo basado en la actividad” que se concentra en el manejo de una actividad para mejorar su eficiencia en forma continuada y efectiva. Para un estudio de caso de su aplicación, ver Abrahams y Reavely, 1998.

[25] Si bien el enfoque de determinación de costos basada en la actividad no es usado por los altos niveles para fijar presupuestos globales, puede llevar a un mayor conocimiento de los costos por unidad, y brindar una base para fijar referencias para las actividades del gobierno.

[26] Concentrar la atención en el balance, especialmente si el gobierno introduce un cargo de capital en el capital departamental los alienta a extraer el máximo valor del uso de sus activos y a examinar si los activos mantenidos son todos necesarios para producir sus rendimientos.

[27] Esto se discute con mayor detenimiento en Diamond (2002).

[28] Ver Diamond (2001).

De la Presupuestación por Programas a la Presupuestación por Gestión: El Desafío para las Economías de los Mercados Emergentes