Vinicio Cerezo Arévalo
Ex Presidente de Guatemala
El Precio de los Commodities y de los Recursos Naturales.
Consecuencia en las actividades y funcionamiento
de los Estados *
Vinicio Cerezo Arévalo**
* El presente artículo es una reproducción de la exposición realizada por el autor en el XXXIII Seminario Internacional de Presupuesto Público, organizado por la Asociación Internacional de Presupuesto Público (ASIP), el Ministerio de Hacienda de la República del Paraguay y la Asociación Paraguaya de Presupuesto Público (APAPP), en la ciudad de Asunción, República del Paraguay, entre los días 24 y 27 de abril de 2006.
** Ex Presidente de la República de Guatemala
A lo largo de las décadas de los años 80 y 90 se produjo el auge de las privatizaciones, es decir, la venta de los activos y bienes de los Estados de América Latina, bajo la influencia de la onda liberal que orientó la actividad política y gubernamental de la mayoría de los países de nuestro continente.
Las privatizaciones se justificaban en una serie de argumentos con fundamentos sólidos en la realidad que se estaba viviendo: gobiernos con deudas imposibles de solventar, sin capacidad económica para cumplir con sus obligaciones básicas de educación, salud, seguridad e infraestructura, con presupuestos deficitarios, procesos inflacionarios incontrolables en muchos de los países, y, si ello fuera poco, conflictos armados internos que en varios de los casos llegaron a convertirse prácticamente en “guerras civiles”, que nadie quería reconocer, pero que drenaban sistemáticamente todos los presupuestos públicos, en función de la seguridad nacional.
A la incapacidad de los gobiernos de manejar la economía con eficiencia debía agregarse un enorme reto, el de enfrentar la nueva “globalización” caracterizada por un enorme salto tecnológico, apertura de mercados y exigencias de una competitividad a nivel internacional que forzaba a la apertura de las economías hasta entonces protegidas y que ya no tenían la capacidad ni de abastecer el mercado interno de cada uno de los países, por la imposibilidad de comprar materias primas o continuar subsidiando la producción y los precios.
Es interesante recordar que también la mayoría de nuestros países estaban dirigidos por “gobiernos militares” o, por lo menos, por “gobiernos autoritarios civiles”, controlados por los militares que escondían su autoritarismo detrás de elecciones manipuladas y fraudulentas. El panorama interno de la mayoría de los países latinoamericanos, particularmente centroamericanos, caracterizado por crisis macroeconómicas, enfrentamientos internos, represión y violaciones masivas de los derechos humanos no era para nada un panorama favorable al desarrollo económico y mucho menos a la posibilidad de construir economías de escala que pudieran salir a competir con éxito en el nuevo panorama internacional.
Sin recursos para subsidiar el funcionamiento de las empresas estatales de la época, sin recursos para hacer eficientes los servicios y ampliar su cobertura a los sectores de la población que los necesitaba, o sin recursos para modernizarlas lo suficiente para permitirle a la industria local insertarse al mundo de las comunicaciones y de la informática, se acudió a la privatización casi sin condiciones, sin legislación adecuada, sin capacidad de ejercer un control sobre sus efectos, sus costos para el público y sobre la calidad de los mismos, dejando al Estado sin los activos y sin los beneficios que los mismos pudieran producir en el futuro, pero, lo que es peor, sin la capacidad de controlar la calidad y el costo, en beneficio de los usuarios, que son a los que el Estado se debe en última instancia. Les pasó a los Estados lo que le pasa a una persona sin empleo, que empieza a vender sus bienes de casa en la casa de empeño, sin capacidad de sustituirlos o de renovarlos, para conseguir medios que posibilitaran la subsistencia.
La situación se volvió crítica para los gobiernos y para los países y favoreció la búsqueda de salidas de emergencia, que permitieran, al menor costo posible, disminuir las tensiones internas y abrir expectativas esperanzadoras de futuro, algunas de las cuales fueron positivas, históricamente, para la región, como el retiro de los militares de los gobiernos, la apertura de espacios políticos plurales y democráticos, el diálogo y los acuerdos para terminar con los conflictos internos y el inicio de procesos verdaderamente democráticos en el orden político formal, que permitieron la elección de gobiernos civiles. En este campo la crisis se volvió oportunidad.
Podemos decir que en el contexto político, la crisis económica, el final de la guerra fría y el surgimiento de una élite política capaz de comprender el momento histórico y de sentar las bases de un proceso político de participación ciudadana, son los resultados más positivos de una etapa de enorme inestabilidad, que estaba conduciendo a nuestros países a la destrucción de sus recursos y de su viabilidad como tales; si este proceso no hubiera desembocado en lo que tenemos ahora en el orden político, las guerras internas hubieran producido un proceso de “africanización” como algunos analistas han denominado a esos enfrentamientos destructivos que hacen inviables a muchas naciones africanas.
Pero en el orden económico las cosas no salieron tan bien; efectivamente, cuando los nuevos equipos de dirigentes políticos democráticos accedieron al gobierno, se encontraron con varios problemas a enfrentar que no eran fáciles de resolver:
a) Una administración pública obsoleta, de carácter autoritario, ineficiente en épocas democráticas y anticuada, que no entendía lo que estaba sucediendo en el mundo: globalización, comunicación electrónica, telefonía móvil, apertura de fronteras comerciales, eliminación de aranceles, reforma tributaria, presupuestos con objetivos, estabilidad macroeconómica, y muchas otras cosas, eran lenguajes extraños para ellos, y ante la incapacidad de comprenderlos y en consecuencia de aplicarlos, fueron víctimas de la presión financiera y técnica de los organismos internacionales y de sus burocracias, las cuales les impusieron una forma, un lenguaje y una tecnología que aceptaron, pero sin comprender sus dimensiones y sus consecuencias; a través de ellos se las impusieron a algunos de los dirigentes políticos de la época y otros que compartían algunos de los planteamientos básicos, “compraron” sin beneficio de inventario toda la receta y profundizaron sus efectos, sin prever las consecuencias.
A muchos de los nuevos equipos políticos les pasó algo similar, un poco por no comprender lo que estaba sucediendo y un poco porque no tenían alternativa, ni propuesta sustituta y si la tenían, no contaban con equipo ni condiciones para implementarla. Su situación era aún más crítica, pues heredaban un instrumento gubernamental que no era útil para el momento histórico que estaban viviendo y no les permitía responder a las enormes expectativas que la población tenía ante los nuevos políticos y el advenimiento de la democracia.
b) El segundo problema a enfrentar era y sigue siendo de carácter estructural, y tiene que ver con la costumbre inveterada de los grupos económicos dominantes de no pagar tributos y de boicotear cualquier esfuerzo dirigido a modernizar la estructura tributaria; esto condujo a una situación difícil de resolver para los nuevos gobiernos democráticos y civiles: 1) se enfrentaban y se enfrentan a necesidades insatisfechas por años en la población; 2) esta población se siente con derecho a exigir, ahora más organizada y libre, con posibilidades de cobrar las facturas a sus dirigentes a través del voto y con períodos de gobierno relativamente cortos, que le permitía ensayar por “prueba y error” con diversos tipos de dirigentes, desde los de tendencias izquierdistas reformistas, hasta los “gerentes” políticos de tendencias neoliberales, pasando por todo tipo de expresiones de la enorme y diversa fauna política latinoamericana en donde hay de todo, desde caudillos militares hasta religiosos mesiánicos populistas por mencionar sólo unos tipos de los muchos que podemos encontrar, pero provocando entonces una ausencia casi total de continuidad en políticas objetivas consensuadas de desarrollo, con muy pocas excepciones nacionales, que no sólo provoquen el crecimiento económico, sino también inviertan en desarrollo humano con equidad; c) con una estructura social y económica que sobrevivió a los gobiernos militares y que empeoró en los años de la crisis y de la guerra y que continúa empeorando, según lo indican los datos del PNUD, la CEPAL y el BID, d) sin los recursos necesarios para resolver los problemas que esa estructura social provoca, en los períodos de tiempo que les exige la población y sin posibilidad de conseguirlos por las vías tradicionales, dada la necesidad de una estabilidad macroeconómica, en la que los presupuestos deficitarios son inaceptables y la deuda externa difícil de conseguir.
Existe pues una ecuación irresoluble y presupuestos imposibles de cumplir: hay necesidades que se deben satisfacer, debidamente estudiadas y enlistadas, pero no existen los recursos para satisfacerlas porque no se han resuelto los problemas estructurales de fondo y esta ecuación irresoluble pone en peligro algunos de los logros políticos que se habían obtenido en los primeros pasos de los procesos democráticos que se vivieron y a los que nos referimos anteriormente.
LOS PROCESOS DE PRIVATIZACIÓN O LA VENTA DE LOS ACTIVOS
DEL ESTADO
En el momento que se estaba viviendo a finales de los años 80 y principios de los 90, parecía no existir alternativa para resolver los problemas económicos que enfrentaban los Estados dirigidos por los nuevos gobiernos civiles, más allá de reducir el gasto, disminuir el déficit presupuestario, terminar con los subsidios y de paso obtener algunos recursos no comprometidos, en algunos casos substanciales, que servirían para pagar adeudos o resolver problemas de urgencia, con la venta de los activos del Estado constituidos especialmente por empresas estatales de servicios tales como la telefonía, la electricidad, las empresas de transporte, particularmente las aéreas, las empresas de aguas y por supuesto la televisión y la radio; en la mayoría de los casos no se llegó a la educación y a las redes hospitalarias, pero sí se privatizó buena parte de los seguros sociales.
Los efectos de este proceso son muy diversos y tuvieron que ver mucho con el tamaño de las empresas vendidas, la transparencia o corrupción de las transacciones, las empresas privadas que adquirieron los servicios, la legislación que amparó tales procedimientos y los acuerdos políticos internos, pero para los efectos de nuestra plática, hay algunos efectos que considero fueron comunes o compartidos por la mayoría de los países. Como en todas las cosas se produjeron efectos positivos y negativos, pero lo más importante no es lo positivo o negativo del efecto, pues eso puede ser coyuntural, sino si estos efectos pueden corregirse en el camino o reorientarlos, mejorarse en el caso de que hubiesen sido positivos, convertirlos en beneficios para los Estados, los países y especialmente para los ciudadanos.
Esto es importante señalarlo, porque las medidas presupuestarias adoptadas y la venta de los activos del Estado fueron recetas de urgencia. Dada la situación crítica que se vivía, sacaban del peligro a los Estados pero no curaban la enfermedad, porque el dilema de fondo es estructural: de cultura, de actitud, de poder y de decisiones políticas. Es muy importante no olvidar esto para enfrentar el futuro.
1º. El efecto de modernización y acceso a los servicios:
Posiblemente este es el más positivo de los efectos provocados en los procesos de privatización y venta de los activos del Estado; no se puede negar el impacto de la telefonía celular en nuestras sociedades y el acceso que casi cualquier sector de la población tiene a los mismos, los servicios de Internet y en general los beneficios obtenidos en el campo de las comunicaciones, lo que indudablemente también ha beneficiado el campo de los negocios. Lo mismo podemos decir del acceso a la energía eléctrica y la posibilidad de viajar a todas partes del mundo en aviones modernos. Por supuesto, en estos campos las compañías privadas se interesaron mucho por la rentabilidad de las inversiones y la tecnología moderna ha favorecido considerablemente el acceso a estos servicios; pero no podemos dejar por un lado el efecto producido en las sociedades por la pérdida del control sobre los medios de comunicación masiva, y el poder que los medios han adquirido en este momento histórico, los cuales se han vuelto en competidores del Estado y en algunos casos en sustitutos de los partidos políticos.
2º. El efecto presupuestario de las ventas de los activos:
En este campo, el efecto positivo de provocar ingresos fuertes no comprometidos fue totalmente coyuntural y provocó más bien el síndrome de “las ventas a las casas de empeño”; los Estados vendieron sus activos y se quedaron sin nada por una plata que sirvió para resolver problemas de coyuntura, pero que no impactaron profundamente en la solución del problema de fondo, que es el de la necesidad de recursos para satisfacer necesidades insatisfechas en la población relacionadas con su desarrollo humano; más bien se prestaron para fomentar o crear las condiciones de procesos corruptivos que enriquecieron a algunos políticos y técnicos y dejaron comprometidos a los Estados con costos y precios de servicios que no se justifican; en la práctica la población sigue subsidiando la prestación de muchos de estos servicios, pero a diferencia de antes, el Estado no puede hacer nada para resolverlo y la población acusa al Estado de no responder a sus requerimientos de más calidad y buen precio.
La venta de los activos del Estado se justificaba básicamente en tres aspectos: expansión y accesibilidad del servicio, eficiencia y menor costo; sólo el primero se ha cumplido a cabalidad. Pero lo peor de esto para los Estados, es que el alto costo del servicio ha provocado ganancias millonarias a las compañías, lo que no necesariamente es malo, ganancias de las cuales en muchos casos no le llega nada al Estado ni siquiera a través de impuestos y mucho menos de utilidades, las cuales podrían estar siendo utilizadas en beneficio de la satisfacción social de aquellas necesidades que aún subsisten del pasado y que serían inversiones en el futuro desarrollo del país, como lo son la educación, la salud, la alimentación y la seguridad. Cualquier cálculo moderado de ingreso de utilidades a los Estados (pequeños porcentajes de las utilidades de las empresas, por ejemplo) por la prestación de los servicios podría contribuir consistentemente a engrosar los presupuestos nacionales, sin tener proyectos deficitarios; la prueba es que estas inversiones han hecho de algunos empresarios latinoamericanos visionarios, los hombres más ricos del mundo.
3º. Los efectos en relación al tamaño y poder del Estado:
El peor de los costos del proceso fue la reducción del tamaño del Estado, en función de su objetivos; es indudable que el Estado latinoamericano debía rediseñarse en función de las exigencias de la vida moderna y de sus tareas no cumplidas, pero lo que se hizo fue simplemente reducirlo en su capacidad de invertir en la sociedad, se le quitó la capacidad de intervenir en la supervisión de la eficiencia y calidad de los servicios, se le redujeron los ingresos, se le pusieron límites legales para el uso de su crédito y se lo obligó a tomar algunas decisiones tributarias y fiscales que lo dejaron mal parado ante la ciudadanía, ante la población en general, en una etapa en la que los créditos internacionales están sujetos a muchos condicionamientos en cuanto a los temas en los que se debe invertir. No es casualidad, por ello, que algunos Estados de naciones latinoamericanas y del mundo sean considerados y llamados ahora, “Estados fallidos”, al no poder prestar los servicios básicos, atender las necesidades mínimas con propiedad y no brindar la seguridad necesaria para tranquilidad de los ciudadanos medios.
4º. Los efectos en la relación Estado – población:
Uno de los problemas más importantes derivados de la venta de los activos del Estado, de la privatización, es la pérdida de confianza de parte de la población en la capacidad de los Estados “democráticos” para dirigir la cosa pública, pues esta desconfianza, este sentimiento de “ahora quién podrá ayudarme”, está desatando una serie de fenómenos sociales y políticos cuyas consecuencias son nefastas. Entre otros podemos mencionar: las actitudes anárquicas y una especie de desobediencia civil que se manifiesta en hechos tan extremos como los linchamientos o en actitudes pasivas pero negativas, como el incumplimiento de la ley y el rompimiento del estado de derecho; otras manifestaciones son la búsqueda de soluciones propias, que en algunos casos pueden verse como positivas, tal es el caso de la proliferación de las ONGs (Organizaciones No Gubernamentales) dando respuestas concretas a problemas específicos hasta el surgimiento de la arquitectura de guerra y zonas amuralladas en las ciudades con pasos controlados por seguridad particular, y desde el fundamentalismo religioso hasta las organizaciones criminales de “gangs”, pandillas o “maras”, como les llaman en Centro América, que son un nuevo tipo de organización criminal, una especie de fraternidad para el crimen, como respuesta a una sociedad y un Estado que no ofrece alternativas.
Antes, en la época de los gobiernos militares, las necesidades no se satisfacían y había inconformidad social, pero el Estado ejercía su poder por la vía de la represión y de un acuerdo “soto voce” con las élites económicas y con los Estados Unidos de América; pero en la democracia el Estado sólo puede justificar su poder si resuelve los problemas de la sociedad y para ello necesita recursos suficientes, que sólo puede encontrar en la misma sociedad en que ejerce su dominio y su poder políticos. Al no tenerlos empieza por la ruta de convertirse en estado fallido, como hemos dicho, cuya ausencia en el ámbito de la sociedad está poniendo en peligro todo, hasta el crecimiento económico, pues la seguridad empieza a convertirse, si no lo es ya, en uno de los elementos “sine qua non”, es decir, en una variable fundamental para propiciar las inversiones en los países y mantener el crecimiento económico, base del desarrollo.
Uno de los peores efectos sociales que ha provocado la incapacidad de los Estados para responder a las exigencias de la sociedad es la pérdida de fe y confianza de la clase media, la cual es probablemente una víctima principal en este proceso, pues todas las medidas económicas adoptadas los han afectado: el costo de la vida, la disminución de su capacidad real de consumo y especialmente la seguridad; y sin clase media comprometida no hay democracia, ni Estado de Derecho, ni crecimiento económico con bienestar. Son los intelectuales de la clase media, los profesionales, los trabajadores del Estado, los pequeños y medianos empresarios, que pertenecen a la clase media, los que constituyen la ciudadanía comprometida, pues los muy ricos en muchos casos no se sienten parte de sus sociedades y se pueden mover a cualquier parte sin problemas migratorios, se pueden pagar su seguridad o irse, y los muy pobres nunca han tenido los beneficios, no los tienen ahora en democracia, tienden entonces a radicalizarse y al tender a empeorar, se comprometen de alguna manera con la ilegalidad o directamente con el crimen organizado. Esta situación está provocando las situaciones políticas que estamos viviendo en algunos países, el surgimiento de populismos autoritarios o la inestabilidad política que ha caracterizado a algunos países del sur de América en los últimos años.
LOS RECURSOS NATURALES
Nuestros países y muchos de los países considerados en vías de desarrollo o subdesarrollados, han sido pródigos en recursos naturales; por supuesto algunos más que otros, como es el caso de Venezuela y México. Comparados con Centro América, ellos tienen petróleo que hoy por hoy tiene un valor y un precio envidiables y nosotros tenemos árboles, tierra y buen clima para producir alimentos; otros tienen minerales y otros bellos lugares para ser aprovechados como sitios de inversión turística, pero en general los recursos naturales han sido la fuente principal de nuestros ingresos en el comercio exterior.
El dilema histórico fundamental desde el punto de vista de los Estados ha sido el poco valor relativo que tales recursos han tenido y la tendencia de grandes empresas transnacionales a explotarlos sólo en su beneficio y no en el de nuestros países y de nuestros Estados. Sobre este tema mucho han escrito por novelistas y tratadistas latinoamericanos y varios premios Nobel de Literatura se han obtenido por la relación de los hechos derivados de esa historia de explotación desmedida. Las respuestas latinoamericanas a la explotación, sin beneficios para nuestros pueblos, de los recursos naturales, han sido extremas, oscilando entre la tolerancia total a la explotación y las nacionalizaciones radicales, pero siempre han estado dirigidas a la explotación desmedida de los mismos, con pocas consideraciones sobre su valor de futuro en caso de recursos no renovables o su valor renovable, en explotaciones racionales que tomen ventaja de los mercados internacionales, manejando inteligentemente su explotación para conservar su valor de reposición y de utilidad.
En las décadas de los años 80 y 90 el surgimiento y fortalecimiento de los movimientos ambientalistas introdujo nuevos elementos a la consideración del valor y conservación de los recursos naturales y ha establecido nuevos parámetros para legalizar y utilizar estos recursos en una nueva perspectiva, la de ser usados en función de satisfacer necesidades sociales, conservarlos y renovarlos y trasladar algunos de estos beneficios al presupuesto estatal aun cuando sea con objetivos y destinos preestablecidos. La ventaja de los últimos años de regímenes democráticos, es que en la mayoría de los casos los recursos naturales siguen siendo propiedad de la nación, protegidos por legislación constitucional, lo cual ha permitido que los Estados sean los que deban decidir sobre el destino de los recursos naturales y que, por lo tanto, las decisiones sobre los mismos, tengan que estar sometidas a la discusión pública y al control ciudadano, abriéndose entonces un nuevo capítulo sobre la conveniencia o no de permitir la explotación privada de los mismos y con qué límites.
De nuevo existe una tendencia a indicar que estos recursos deben ser privatizados y, habiéndose terminado ya los activos del Estado para ser objeto de inversión privada, los grandes capitales están en búsqueda de nuevos campos de inversión que permitan grandes niveles de utilidad por la importancia del producto en el mercado internacional; presiones para la privatización de las empresas petroleras o para las explotaciones mineras y los recursos hidroeléctricos son ahora los grandes temas en discusión, y los argumentos son los mismos: el Estado debe pensar en resolver sus problemas de inversión para crecimiento, creación de fuentes de empleo locales, confianza para la inversión privada nacional o extranjera y algunos recursos para el presupuesto del Estado, que, por ejemplo, en Guatemala implica solamente una tasa del 1% de las utilidades en las explotaciones mineras, lo cual ni siquiera sirve como valor de reposición del entorno.
En este tema cabe recordar el aforismo de un historiador alemán, que escribiendo sobre la época de Hitler decía que no recordar el pasado nos condena a volverlo a vivir. En este sentido, en el tema de los recursos tenemos que señalar que hay dos experiencias importantes a tomar en cuenta: a) la explotación de los recursos naturales latinoamericanos a principios del siglo XX por empresas transnacionales, que manejaron nuestra política nacional y dejaron pocos beneficios para los países, y b) la venta de los activos del Estado, la privatización de los servicios públicos, que dejaron algunos beneficios para el país como la expansión y accesibilidad de los mismos, pocos beneficios para el Estado, pero que fue desde el punto de vista del Estado una receta para la emergencia, pero no una solución del problema de fondo: los recursos necesarios para provocar el desarrollo con equidad, provocando un rompimiento entre la población y el Estado que nos ha conducido a la situación de crisis de gobernabilidad que tenemos en este momento.
LA NECESARIA BÚSQUEDA DE RECURSOS
Los gobiernos democráticos de nuestros países se enfrentan probablemente a los retos más importantes de su breve historia política: encontrar los recursos económicos necesarios para resolver el dilema de la satisfacción de las necesidades fundamentales de la población, la prestación adecuada de los servicios propios del Estado como la salud, la educación y la seguridad, la creación de una infraestructura necesaria para un desarrollo acelerado en vistas a la globalización, las exigencias de competitividad y productividad; todas estas inversiones son básicas y constituyen, en su mayoría, inversión en el otro recurso fundamental del desarrollo que es el recurso humano, sin el cual todo lo demás no es posible.
Recuperar la confianza del ciudadano, de la población en general, es la base de la gobernabilidad y la gobernabilidad es el instrumento necesario para el desarrollo, el punto de partida del proceso que debe vivir un país, para lograr sus objetivos de bienestar. América Latina no puede dejar de recorrer esta ruta obligada, pues es la única forma de revertir ese sino destructivo que imponen las grandes diferencias sociales, la carencia de oportunidades para la mayoría de la población, la existencia de sociedades incompatibles que hacen de la migración a los Estados Unidos y al mundo nuestro principal producto de exportación y nuestra principal fuente de ingresos.
Hasta ahora, viendo en la dirección equivocada, nos hemos estado ocupando de adquirir la confianza de los inversionistas, confianza que jamás podremos adquirir de manera permanente, pues ellos se basan en datos fríos y calculados y exigir la confianza es un chantaje que no podemos seguir aceptando, pues nos lo plantean hasta con cinismo: el capital no tiene lealtades, ni naciones, se va a donde le conviene y, si le conviene, hasta donde haya riesgos se invierte.
Pero, dónde están los recursos.
Los recursos están en nuestro propio lugar, en nuestros países, en la explotación racional y adecuada de nuestros recursos naturales, en la valoración correcta y adecuada de sus precios y de los dividendos que nos pueden proporcionar, en el costo oportunidad pues muchos de esos recursos o ya no existen o se están terminando en otros países del mundo, o los están guardando como reservas estratégicas, o porque el costo de su explotación en ellos no justifica la inversión.
Pero también está en la riqueza que se ha acumulado y concentrado en pequeños sectores económicos y sociales gracias al crecimiento económico de los últimos años en nuestra América Latina, en los activos del Estado ahora privatizados, en la potencialidad de consumo de una población que sólo en nuestro continente sigue creciendo, así como en otros países del Asia que ya enfrentaron el cambio estructural necesario para resolver sus problemas e iniciaron esa ruta crítica del crecimiento con desarrollo humano, que al revés del sofisma del huevo y la gallina, no se trata de quién es primero, sino que son simultáneos, porque no hay crecimiento sostenible sin desarrollo ni desarrollo sin crecimiento sostenido, y hay muchos ejemplos históricos para demostrarlo.
Es importante entonces situar adecuadamente el problema: Los recursos existen; además, en la mayoría de los casos son renovables, existe interés en invertir en ellos y en muchos casos, más que interés, necesidad para las compañías transnacionales; existen mercados potenciales por millones de consumidores latinoamericanos y la prueba es el interés por los tratados de libre comercio de parte de Estados Unidos; no es por caridad o por espíritu cristiano, existen enormes capitales en América Latina que son fuente de recursos para los Estados, como dije, y varios latinoamericanos, individuos y empresas, están entre las más grandes del mundo. El fenómeno inicial del capitalismo ya se produjo, es decir; la concentración de capitales.
Al fin entramos a la tecnología globalizada, por lo que tenemos un conocimiento básico, un “Know How”, un saber cómo, sobre los mercados, las inversiones, y los mecanismos financieros; es decir, nuestra burocracia evolucionó y tiene acceso a la información, está preparada para enfrentar y romper el dilema de considerar el “presupuesto como la expresión dramática de las necesidades y de las posibilidades”, como bien dijo en sus palabras de inauguración don Antonio Amado, Presidente del Consejo Directivo de ASIP, y convertirlo en lo que debería de ser: el instrumento básico de los gobiernos, para utilizar los recursos en función de las necesidades de la población, y entonces la diferencia entre los equipos de gobierno será, como dijo el Presidente Nicanor Duarte Frutos, no el tamaño del presupuesto, sino la eficiencia en su ejecución.
Pero hay algo en lo que quiero insistir: los recursos son necesarios, sin ellos todas las discusiones y la búsqueda de acuerdos sobre qué medidas adoptar para resolver nuestros actuales problemas, son ejercicios intelectuales, útiles, necesarios, adecuados, importantes pero inútiles en la práctica, porque las actuales fórmulas ya no funcionan. Ya privatizamos, ya aumentamos los impuestos indirectos hasta donde políticamente se puede, ya reducimos los gastos del Estado mas allá de lo prudente, ya disminuimos el tamaño del Estado hasta permitir la ingobernabilidad, ya le quitamos el señorío a lo político, ya vendimos todo lo que podíamos vender y a precios razonables, ya implementamos todos los presupuestos de austeridad posibles, ya redujimos los beneficios sociales que podían eliminarse, pero todo esto no resuelve el problema: la única vía es aumentar los recursos del Estado creando un círculo virtuoso entre estabilidad macroeconómica y gobernabilidad, con todo lo que ello significa.
TOMAR DECISIONES Y BUSCAR CONSENSOS PARA
LA REFORMA ESTRUCTURAL
Los técnicos, los académicos y los sociólogos se atreven a especular pero no a hacer afirmaciones categóricas; pero como yo soy político me permitiré indicar, sin entrar en los detalles por cuestión de tiempo –basado en mi experiencia y en el estudio de los diversos casos en los que el desarrollo ha sido el complemento necesario del crecimiento o a la inversa– que el camino para encontrar los recursos radica en una decisión colectiva: la decisión de reformar nuestro sistema, cambiar las estructuras tradicionales en el orden económico y lograr una inversión social sin precedentes, para ponernos en el camino de las naciones desarrolladas del mundo.
Para ello hay que romper con algunos mitos tradicionales, que se han inventado para limitar las decisiones de los políticos, y condicionarlos a las decisiones de los poderes fácticos de nuestros países. Para romper esos mitos debemos pensar en políticas de Estado consensuadas entre los diversos grupos y dirigentes políticos, y lograr, a través de acuerdos que se mantengan a lo largo de varios períodos gubernamentales, independientemente del color político de los partidos que ganen las elecciones, aprender de las lecciones del pasado en cuanto al manejo de nuestros recursos, sacudirnos el complejo de inferioridad de naciones pobres y pequeñas (varias de las naciones más desarrolladas del mundo son más pequeñas en territorio y menos ricas en recursos que las nuestras), darnos cuenta de que la tecnología moderna nos permite dar un salto dramático hacia adelante superando muchas etapas y aprovechando ahora, por primera vez, la tecnología de los países desarrollados, casi sin costo alguno, atrevernos a producir una revolución cultural sin precedentes en nuestras sociedades, que rompa con todos los paradigmas y sometiendo a los poderes fácticos, por primera vez en nuestra historia, a la ley y al estado de derecho.
Y no es que sea imposible, pues en las décadas de los años 70 y 80 parecía ser que no podríamos jamás, sin desaparecerlos por acto de magia o por revoluciones violentas, poner bajo control de la ley y del poder civil a los ejércitos, que el muro de Berlín jamás caería y la guerra fría no terminaría nunca conservando un mundo bipolar que ya es cosa de la historia; todo es cuestión de concebir las cosas y dar el primer paso para lograrlas, pero se necesitan héroes dispuestos a romper con los prejuicios y las dependencias, a volver la vista hacia el sur y hacia abajo en lugar de seguir viendo hacia el norte y hacia arriba, con el sentimiento de que se trata de un sueño inalcanzable.
Hay que abrir la discusión sobre los instrumentos y las decisiones que debemos tomar sin prejuicios y sin limitaciones, aceptar que las cosas son sencillas y que no vamos a inventar el agua azucarada: si queremos un mercado de consumidores, hay que pagar buenos salarios (esto lo descubrió Henry Ford en los años 20, del siglo pasado) y si queremos un Estado eficiente, capaz de darnos lo que pedimos, deben pagar impuestos los que deben pagarlos: los que más tienen y los consumidores y esto lo descubrió la Europa de la post guerra, hace más de 60 años y Franklin Delano Roosevelth en los años 30 del siglo XX, para sacar a los Estados Unidos de la depresión económica de la época; lo mismo hizo Taiwán, lo mismo hizo Japón, lo mismo han hecho todos los países desarrollados, en donde se demuestra que los verdaderos capitalistas no necesitan no pagar impuestos ni pagar magros salarios para ser multimillonarios.
La decisión entonces es política; la decisión entonces no es de un solo partido, ni de un solo dirigente, ni de una sola tendencia; en los países democráticos, la decisión es de todos, de todos los partidos, de todos los dirigentes y de todos los ciudadanos. Estas decisiones deben ir encaminadas a lograr consensos sobre los siguientes temas que deben convertirse en políticas de Estado:
1º. Una política dirigida a invertir en el corto y en el mediano plazo en el desarrollo humano, fundamentalmente en la educación, la salud y la educación en función de objetivos relacionados con la sociedad y el país que queremos; la determinación de la orientación del crecimiento económico o la determinación de sus ejes de expansión es fundamental para este proceso; esta política está dirigida a recuperar la confianza de la población en su gobierno;
2º. El rediseño de una política tributaria dirigida a controlar la evasión, aumentar los impuestos directos a las personas y a las corporaciones, formalizar la economía a través de incentivos bancarios y agilización del sistema burocrático, que sea gradual y con programas y objetivos claros de mediano plazo, con el compromiso de dar estabilidad a la legislación tributaria y en consecuencia certeza a las inversiones;
3º. Renegociación de la legislación que aprobó las privatizaciones a través de la venta de los activos fijos del Estado, para lograr dos objetivos precisos: a) participación del Estado en las utilidades en porcentajes que no provoquen desconfianza en las compañías sobre la toma de decisiones, para lograr beneficios económicos no tributarios; b) recuperar el control del Estado sobre la calidad y el precio de los servicios, con el propósito de responder a las exigencias públicas sobre el papel del Estado;
4º. En base a las experiencias del pasado en el tema de la venta de los activos del Estado, preparar una legislación que permita la explotación racional de los recursos naturales, asegurando los siguientes requisitos: a) Que en caso de que sean recursos renovables, se garantice su sustentabilidad; b) Que el Estado y la comunidad reciban regalías suficientes para producir servicios en las localidades donde se produce y ello permita la inversión en procesos de conservación del ambiente; c) En caso de que no sean renovables, las utilidades para el Estado y la nación deben justificar el uso de los mismos y permitir el control estratégico sobre su producción; d) dar prioridad a los recursos renovables, en la negociación de los acuerdos de explotación e inversión privada.
5º. Desarrollar una nueva política relacionada con el endeudamiento externo, el cual debe estar dirigidoprioritariamente a la inversión masiva en el recurso básico de todo desarrollo como hemos mencionado –el recurso humano– y dejar la inversión en infraestructura física y de comunicaciones a la inversión privada por la vía de una ley de concesiones, en los términos mencionados en los numerales anteriores sobre las regalías al Estado, pero tomando en cuenta el riesgo inversión y en casos de riesgo extremo, legislar sobre los proyectos de coparticipación o “join ventures”.
6º. Apreciar adecuadamente los recursos que provienen de los emigrantes, los cuales deben ser considerados como recursos producidos por el país en función del desarrollo y tomar en esta dirección medidas financieras y legales que aseguren los siguientes aspectos: a) que el costo de sus remesas sea menor; b) que parte de ese costo tenga destinos específicos para fondos sociales en sus comunidades de origen; c) que estos fondos garanticen al emigrante y a su familia su inserción en el sistema bancario y financiero del país; d) que los ingresos para el Estado del manejo de sus fondos se destinen a financiar oficinas de gestión a favor del emigrante en consulados y otras representaciones estatales en el extranjero.
7º. Impulsar acuerdos regionales sobre estas políticas, con el fin de fortalecer los procesos integracionistas y asegurar la permanencia de las políticas en el tiempo.
REFLEXION FINAL
Como dije en el curso de la exposición, no se está inventando el agua azucarada ni la limonada; estas políticas ya fueron aplicadas con éxito en otros países del mundo, pero en todos ellos o en la mayoría fueron consensuadas entre dirigentes políticos con visión histórica y compromiso con un proyecto de nación; este es el reto ahora para las generaciones actuales de políticos: superar su visión mesiánica de la historia, darse cuenta de que sólo a través de la persistencia en el tiempo de las medidas adoptadas se pueden lograr las transformaciones necesarias y que el tiempo en la historia siempre supera a los seres humanos, hombres y mujeres, pero es vencido por las instituciones, que son las que debemos construir.
El gran reto es tomar la decisión de servir al pueblo y no sólo a los sectores de interés.
Asunción, Paraguay 28 de Abril, 2006.
Vinicio Cerezo. A.
Ex Presidente de Guatemala.