Evaluación de la Implantación de los sistemas integrados de administración financiera: Algunas consideraciones sobre el caso Boliviano

Por Germán Molina Díaz

Germán Molina Díaz es especialista en Sistemas de Administración Financiera Pública y ex Director de Presupuesto de la República de Bolivia

 

“Evaluación de la Implantación  de los sistemas integrados de administración financiera: Algunas consideraciones sobre el caso Boliviano”

Por Germán Molina Díaz*

1.                    Introducción.

 

El presente documento titulado “Evaluación de la implantación de los sistemas integrados de administración financiera: Algunas consideraciones sobre el caso de Bolivia”, es un análisis sobre los resultados de la implantación de este sistema e intenta ser una contribución a la actual discusión que se viene realizando en el Sector Público, sobre el Sistema  Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA). El estudio está dividido, incluida esta breve introducción, en  cinco partes.

 

La segunda parte trata acerca de algunas consideraciones generales sobre los sistemas integrados de administración financiera en forma particular sobre la última iniciada a partir de 1999 hasta la actualidad.

 

La tercera, comprende un análisis cronológico desde la década de los fines de los ochenta hasta la actualidad, identificando aproximadamente las características en cada período.

 

La cuarta, es una evaluación de la implantación del Sistema  Integrado de Gestión y Modernización administrativa (SIGMA).

 

Por último, la quinta parte presenta las conclusiones sobre la implantación del SIGMA.

 

 

 

1.                 CONSIDERACIONES GENERALES.

  El diseño del actual sistema de administración Financiera y Control Gubernamentales presupuestario de Bolivia se inició en marzo de 1988 y fue formalizado mediante la aprobación de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990.   La planificación estratégica de la reforma de los sistemas de administración determinó establecer una nueva forma de organización del Ministerio de Hacienda, separando las funciones de la siguiente forma: el Área de Presupuesto se hizo cargo de la formulación, las modificaciones presupuestarias y evaluación presupuestaria; el Área de Tesorería y Crédito Público se responsabilizó por la ejecución y seguimiento presupuestario, control y evaluación del endeudamiento público; y finalmente al Área de Contaduría se asignó el registro de las transacciones presupuestarias, financieras, económicas y patrimoniales del sector público.    Se elabora anualmente un “Clasificador Presupuestario” para integrar la información presupuestaria, financiera, económica y patrimonial; también se desarrollaron “Directrices de Política Presupuestaria”; “Manuales de Formulación del Presupuesto” para los Organismos de la Administración Central, Instituciones Descentralizadas sin Fines Empresariales, Prefecturas,  Municipios y Empresas Publicas; software de formulación (al inicio en el SISPRES en hoja electrónica LOTUS) y otros diversos manuales. Todo este esfuerzo estuvo acompañado de cursos de capacitación sobre presupuesto dirigido a todo el personal de las entidades públicas. 

 

La estrategia de la reforma consistió en iniciar la formulación del presupuesto de 1990, antes de la aprobación de la Ley Nº 1178 de Sistemas de Administración y Control Gubernamentales más conocida como la Ley  SAFCO (aprobada el 20 de julio de 1990); apoyándose en la normativa con nivel de Resolución Ministerial Nº 704/89 de 22 de junio de 1989 denominada “Reglamento para la Elaboración, Presentación y Ejecución de los Presupuestos del Sector Público”.  Inmediatamente después se inició el proceso de ejecución presupuestaria de recursos y gastos por parte del Tesoro y simultáneamente el registro de las transacciones a través de la Contaduría.

 

El Sistema de Administración Financiera y Control Gubernamentales en Bolivia, ha sido conceptualizado según la Ley No 1178 – SAFCO, como un macrosistema conformado por  un conjunto de sistemas interrelacionados. Tiene el objetivo de programar, organizar, ejecutar y controlar la captación y el uso eficaz y eficiente de los recursos públicos para el cumplimiento y ajuste oportuno de las políticas, los programas, la prestación de servicios y los proyectos del Sector Público. Asimismo, permite disponer de información útil, oportuna y confiable asegurando la razonabilidad de los informes y estados financieros.  En este sentido, se logra que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no sólo de los objetivos a que se destinaron los recursos públicos que le fueron confiados, sino también de la forma y resultado de su aplicación.  Finalmente, desarrolla la capacidad administrativa para impedir o identificar y comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado.

 

Para ejecutar la modernización de los sistemas integrados de administración financiera, desde fines de la década de los ochenta hasta la actualidad, se recurrió a los recursos provenientes del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Agencia  Internacional de Desarrollo de los Estados Unidos y cooperación bilateral.

 

Se conformó una Unidad Ejecutora para el desarrollo de las actividades, y la última establecida desde el 21 de diciembre de 2001 hasta la actualidad se denomina “Programa de Modernización de la Administración Financiera”.

 

El objetivo general del Programa de Modernización de la Administración Financiera, de acuerdo al Convenio de Crédito 1091/BID suscrito en diciembre de 2001, es contribuir al logro de mayor eficiencia transparencia y control de la gestión financiera. Los objetivos específicos del Programa son: i) el fortalecimiento de la administración financiera nacional y subnacional mediante la implementación y puesta en operación del Sistema Integral de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) en los municipios; ii) la institucionalización de la gestión del SIGMA en la Dirección General de Contaduría.

 

 

El periodo de ejecución del Programa esta comprendido según el contrato de préstamo en un periodo de 48 meses, contabilizados desde la firma del convenio (diciembre 2001 a diciembre 2005).

 

 

Al respecto resulta de interés resaltar que el desarrollo conceptual del Programa de Modernización de la Administración Financiera, surge tras dos años de iniciado el proyecto ILACO II (1999-2000), proyecto que mostraba importantes logros y avances en el desarrollo e implantación del SIGMA Central y Descentralizado (Organismos de la Administración Central como los Ministerios, Poder Legislativo, Poder Judicial, Contraloría General, Fiscalía General y Consejo de Seguridad Nacional).

 

 

Sin embargo obviar o no haber considerado adecuadamente en el actual programa vigente los requerimientos que derivarían del desarrollo y consolidación el SIGMA, se obvio también que en gran parte de la energía y recursos del Programa serían desviados del curso que deberían haber tomado en concordancia con sus objetivos y componentes. Esto ha significado en términos prácticos, que los consultores dediquen gran parte de su tiempo a resolver los problemas, asociados al SIGMA Central, Descentralizado y de Prefecturas, restando tiempo de desarrollo del SIGMA Municipal, a esto se deberían agregar los costos de operación asociados al sistema aparentemente concluido.

 

 

1.              Los sistemas de Administración Financiera en Bolivia EN EL PERIODO 1988-2005.

 

El desarrollo de los sistemas integrados de administración financiera en Bolivia durante los últimos 18 años fue en un contexto de país centralizado y avanzando hacia la descentralización que a continuación se resume cronológicamente las principales acciones ejecutadas:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Cuadro Nº 1

 

Evolución del Sistema Integrado de Administración Financiera 1988-2006

 

PERIODO	ACCIONES
1988         1990     1995     1997                         1998                               1999                 2000                 2001                                                                                             2002             2003                         2004                                       2005                   2006	Inicio de actividades del Proyecto SAFCO de modernización de la administración pública, con el Programa de emergencia dedicada a  recopilar  información de operaciones efectivas de caja de ingresos, gastos y financiamiento del Sector Público.   Con la promulgación de la Ley N° 1178 el Gobierno de Bolivia inicia el proceso de reforma del estado.   El Gobierno de Bolivia impulsa una estrategia de descentralización administrativa (Ley N° 1551; Ley 16).   En el marco de la serie de reformas establecidas en las leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, surge la necesidad de fortalecer la necesidad de incrementar la capacidad de los gobiernos descentralizados en términos de la administración de los recursos traspasados desde el nivel central, constituyéndose así, el fundamento del Proyecto Descentralización Financiera y Responsabilidad (ILACOII).   Para el financiamiento de ILACO II, el Gobierno de Bolivia establece un convenio de préstamo (NO 33BO) con el Banco Mundial por MMU$15, dividido en dos componentes: Ministerio de Hacienda (MMUS$ 7,4) y Contraloría General de la República (MMUS$ 7,6)   Se inicia la ejecución del componente Ministerio de Hacienda, el que se orienta al establecimiento de sistemas integrados de información financiera (SIIF) en un determinado número de entidades públicas (prefecturas, entidades descentralizadas y municipios) en el país.   La primera misión de supervisión del proyecto ILACO II , componente Ministerio de Hacienda, establece que el equipamiento computacional en el Ministerio ya no es tecnológicamente apto y no permite un uso y acceso confiable al sistema existente (SIIF), significando un riesgo para su ejecución. (Junio).   Un grupo consultor, contratado para la evaluación del SIIF, establece la inviabilidad del sistema y sugiere una serie de recomendaciones para la conducción de la Reforma del Sector Público y para una nueva organización de ILACO II. (Diciembre).   Una nueva misión del Banco Mundial evaluó la reestructuración  del Proyecto  ILACO II determinando, continuar apoyando el desarrollo e implantación de un nuevo “Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa” (SIGMA), sobre la base de los cambios conceptuales en los órganos rectores de los sistemas que regula la Ley 1178 “Ley de Administración y Control Gubernamentales”, la Ley N° 1654 “Ley de Descentralización Administrativa” y la Ley N° 1551 “Ley de Participación Popular”.   El Gobierno de Bolivia por medio del DS N° 25875 (18/08/2000) aprueba el sistema integrado de Gestión y Modernización Administrativa SIGMA, para su implantación obligatoria en todas las entidades del sector público, previstas en el artículo 3 de la ley 1178. El SIGMA incorpora a los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, compras y contrataciones y administración de personal, que operan en plataforma informática actualizada y produce la información en tiempo real.   El BID aprueba financiamiento de la Cooperación Técnica no Reembolsable ATN/SF-7164-BO para efectuar el relevamiento de procedimientos en 89 municipios medianos y pequeños. Los resultados de este estudio se presentan como base para el desarrollo conceptual del SIGMA municipal.   Se inicia (Enero) la implantación del SIGMA en la Administración Central. Las entidades interconectadas mediante la red de fibra óptica procesaron sus operaciones financiero administrativas en forma directa y el resto mediante carga manual a través del Viceministerio de Tesorería y Crédito Público. Estas paulatinamente pasaron a registrar sus operaciones en forma directa, conforme se procedía a su interconexión con la red de fibra óptica.   No fue concluido los módulos e Bienes y Servicios, almacenes, Activos Fijos, Recursos Propios, Pasajes y Viáticos.  Asimismo no terminaron los reportes de: origen y aplicación de de fondos, flujo de efectivo, cuenta ahorro inversión y financiamiento, estadísticas de finanzas públicas en el SIGMA   Se inicia conversaciones entre el Gobierno de Bolivia y el BID para la suscripción de un contrato de préstamo destinado a la ejecución del Programa de Modernización de la Administración Financiera Municipal (MAFP). El objetivo general del Programa es contribuir al logro de mayor eficiencia transparencia y control de la gestión financiera pública. Los objetivos específicos del Programa son: i) el fortalecimiento de la administración financiera nacional y subnacional mediante la implementación y puesta esta en operación del Sistema Integral del Sistema Integral de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA) en los municipios, ii) la institucionalización de la gestión del SIGMA en la Dirección General de Contaduría.   Se suscribe convenio para la transferencia de recursos por un monto de MM U$S 1,6, provenientes del PSAC IDA 3507-Bo, para apoyar la implantación del SIGMA en las prefecturas.   Se crea mediante Resolución Ministerial N° 748 (30/08/201) la Unidad Ejecutora del MAFP, dicha instancia cuenta con la facultad de administrar los recursos, controlar y  ejecutar el Programa de Administración Financiera Municipal y otros programas o proyectos cuyo objetivo implique el desarrollo e implantación del SIGMA.   Se inicia la ejecución del Programa MAFP (Septiembre). Los recursos necesarios para la puesta en marcha del programa son proporcionados por la Unidad de Descentralización Fiscal del Ministerio de Hacienda, la que transfiere MM U$S 4,1 derivados del crédito IDA 3507-BO.   La República de Bolivia y el BID suscriben el contrato de préstamo N° 1091 SF/BO por un monto de MM U$S 20 destinados a la ejecución del Programa de Modernización de la Administración Financiera Municipal (Diciembre). El monto total del Programa asciende a MM U$S 25; un 80% es financiado con recursos del BID, el restante 20% proviene del Gobierno de Bolivia.   Se recibe (Mayo) de parte del BID el primer desembolso de recursos de préstamo N° 1091 SF/BO, de los organismos de la Administración Central y 10 entidades descentralizadas se encuentran operando con el SIGMA.   Concluye el convenio de préstamo NO-33BO (Proyecto ILACO II) con el Banco Mundial (marzo).   Se produce la salida del equipo de dirección de la Unidad Ejecutora  del MAFP (Agosto).   Se aplica la ley de austeridad, se suspenden adquisiciones del MAFP.   A partir del segundo trimestre, la Dirección General a.i., realizó un análisis de situación de la Unidad Ejecutora del Programa MAFP y se determino la modificación del Anexo A del Convenio de Crédito 1091-BID, se solicita una misión y de mantiene varias reuniones con los organismos financiadotes   El BID (misión de administración sostenida entre el 19 y el 23 de julio del 2004) conjuntamente con el Organismo Ejecutor, revisó el actual estado del Programa MAFP y comprendió la necesidad de una eventual reformulación y redefinición del plazo de desembolso del Programa.   La Misión del Fondo Monetario Internacional (oct. 2004) recomienda suspender el desarrollo del SIGMA municipal y de prefecturas, auditar la funcionalidad y arquitectura del SIGMA central y descentralizado; reformular el diseño conceptual de un sistema de información financiera gubernamental acorde a los requerimientos del gobierno central y de los niveles subnacionales; una vez realizada la auditoria y establecida la reformulación conceptual se debería optar entre modificar el SIGMA o desarrollar un nuevo sistema o comprar.   Con el fin de analizar los logros y deficiencias que encuentra el Programa y evaluar opciones disponibles para los ajustes necesarios para mejorar su desempeño, tomando en consideración las prioridades expresadas por el Gobierno, el Banco y el Organismo Ejecutor acuerdan la contratación de una firma internacional que provea dos expertos para efectuar la evaluación intermedia, conforme a los términos previstos en el convenio de préstamo (nov. 2004)       La Consultoría Internacional sobre la evaluación del SIGMA determinó que se debe estabilizar, no debe haber nuevos desarrollos informáticos, no más replicas y conformar un grupo de estudio sobre un nuevo SIGMA.   Se vienen ejecutando un plan de acción de corto plazo de estabilización del SIGMA.

1.               Evaluación de la Implantación de los Sistemas de Administración Financiera

 

A partir de agosto de la gestión 2000 y con la aprobación del D.S. 25875, se inician las pruebas piloto de implantación del SIGMA en las siguientes entidades:

 

•          Vicepresidencia de la República
•          Ministerio de Hacienda
•          Ministerio de Educación Cultura y Deportes
•          Ministerio de Salud y Previsión Social
•          Fondo de Inversión Social.

 

Posteriormente se inicia la primera fase de implantación a partir de enero de la gestión 2001 con el ingreso de todas las entidades de la Administración Central.  Y a partir de junio de 2001 el resto de las entidades del sector público.

 

El principal problema con el que se tropezó en la implantación del Sistema, fue la resistencia al cambio por parte de los funcionarios de las distintas entidades, pero paulatinamente, esta situación fue cambiando  a medida que el uso del Sistema se fue generalizando en la administración pública.

 

A la fecha, la cobertura del SIGMA Central alcanza a:

 

 

 

Cuadro Nº 2

Cobertura del SIGMA al 31/12/2005

 

Nº	NIVEL INSTITUCIONAL	Nº ENTIDADES	Nº ENTIDADES CON SIGMA	DIF	% DA’s
1	Administración Central	23	21	2	96
2	Instituciones Públicas Descentralizadas sin Fines Emp.	71	42	29	61
3	Prefecturas Departamentales	9	1	8	37
4	Municipalidades	327	4	323	10
5	Instituciones de Seguridad Social	5	0	5	0
6	Empresas Nacionales	15	5	10	47
7	Empresas Regionales	2	0	2	0
8	Empresas Municipales	5	0	5	0
9	Instituciones Financieras no Bancarias	4	2	2	33
10	Instituciones Financieras Bancarias	1	0	1	0
	T  O  T  A  L  E  S	462	75	387

 

 

 

 

 

 

Cuadro Nº 3

OTROS SISTEMAS INFORMÁTICOS

 

Nº	NIVEL INSTITUCIONAL	SISTEMAS PROPIOS	SICOPRE	SIEF	SIIF	SICOM	Total
1	Administración Central	0	0	0	0	0	0
2	Instituciones Públicas Descentralizadas sin Fines Emp.	8	3	10	1	8	30
3	Prefecturas Departamentales	0	0	1	7	0	8
4	Municipalidades	0	0	0	0	322	322
5	Instituciones de Seguridad Social	0	0	0	0	0	0
6	Empresas Nacionales	2	0	3	0	2	7
7	Empresas Regionales	0	0	2	0	0	2
8	Empresas Municipales	1	0	2	0	3	6
9	Instituciones Financieras no Bancarias	3	0	0	0	0	3
10	Instituciones Financieras Bancarias	0	0	0	0	0	0
	TOTAL GENERAL :						378

 

 

La falta de una cobertura total en la implantación del SIGMA en  las entidades, se debió a limitaciones de tipo técnico-informático de esas instituciones como: distancias (se encuentran en otras ciudades capitales de departamento), propiedad de ambientes, instalación de redes en mal estado, que impidieron su ingreso al sistema,  además de las limitaciones presentadas en el Nodo Central, referida primordialmente a la Saturación de equipamiento informático de comunicaciones y de servidores de datos, especialmente en períodos de cierre contable, hecho que tornaba lento al sistema e impedía la incorporación de nuevos usuarios y por ende de las entidades descentralizadas no implantadas. Sin embargo, es importante mencionar que entidades tales como  Impuestos Nacionales, Aduana Nacional y el Fondo Productivo Social realizaron el enlace de sus oficinas departamentales en el interior del País, con sus propios recursos.

 

El problema de cobertura de usuarios fue solucionado en la gestión 2004, con la compra de servidores de datos que incrementó la capacidad de acceso de usuarios al SIGMA, y la mejora de aplicaciones informáticas, que permiten actualmente, retomar la incorporación al sistema de las entidades faltantes para cumplir con los propósitos de transferencia incurrido como Programa MAFP.

 

Con el mantenimiento y consolidación de la implantación del SIGMA de la Administración Central y descentralizadas a realizarse en forma paralela a la implantación del SIGMA en las Municipalidades, también debía ejecutarse la institucionalización efectiva de la administración del SIGMA –  Central, a través de la Institucionalización del SIGM en la DGC o creación de la Unidad Desconcentrada.

 

Se debe considerar que, se encuentra pendiente, la transferencia del SIGMA de la Administración Central y Entidades descentralizadas a la Dirección General de la Contaduría, debido principalmente a la falta de financiamiento externo para cubrir los costos que significa efectuar esta labor, el cuál en su momento fue cerrado antes de cumplir con este propósito, pero también por la existencia de otros problemas que deben ser resueltos, los cuales son:

 

•          La falta de infraestructura de un Centro de Cómputo en la Dirección General de la Contaduría donde administrar el SIGMA de la Administración Central y Entidades descentralizadas.

 

•          La falta de Recursos humanos en la DGC con formación en el área informática que se encuentren capacitados en los módulos del sistema.

 

Es importante mencionar que como resultado de la Consultoría de Evaluación al SIGMA realizada en el gestión 2005, se recomendó ajustar el desarrollo del SIGMA, a corto plazo, de tal manera de hacerlo sostenible en el tiempo. Para el efecto, dentro del Plan de Acción 2006 del Programa se ha contemplado una matriz de estabilización para la realización de estos ajustes.

 

El convenio de crédito actual con el BID cubre el periodo diciembre de 2001 a diciembre de 2005 y contempla las siguientes metas:

 

•          Implantación del SIGMA en 91 municipalidades del país.

–        12 Municipalidades grandes con la totalidad de los módulos del SIGMA

–        40 Municipalidades medianas con el SIGMA Municipal Simplificado

–        39 municipalidades pequeñas con módulos del SIGMA Municipal Simplificado que permitan registrar información sobre la ejecución de ingresos y gastos.

 

•          Facilitar la integración, comunicación y coordinación entre las administraciones municipales y la administración central mediante la puesta en marcha de una red de telecomunicaciones que optimice el funcionamiento del SIGMA y de otros sistemas de fortalecimiento municipal.

 

•          Consolidar e institucionalizar el SIGMA Municipal a través del mantenimiento y desarrollo de la capacidad técnica existente a nivel del Gobierno Central para dar apoyo a los sistemas de administración integrada; y el fortalecimiento de la DGC, adecuándola para asumir gradualmente sus responsabilidades de la gestión del SIGMA.

 

Fueron desarrollados los siguientes módulos para municipalidades:

 

•          Formulación Presupuestaria
•          Ejecución del Presupuesto de Gastos
•          Ejecución del Presupuesto de Recursos
•          Tesorería
•          Fondo Rotativo
•          Recaudaciones
•          Compras
•          Personal
•          Almacenes

 

Los Resultados alcanzados hasta el 2004 en la implantación del SIGMA fueron dos municipalidades grandes implantadas y una proyección de inicio de implantación en 5 municipalidades grandes más hasta fines de la gestión 2004.

 

La versión desarrollada en el SIGMA e implantada era para municipalidades grandes y no se contaba con una versión simplificada para las medianas y pequeñas, debido a que aquello significaba un equipamiento adicional para el nuevo desarrollo, así como para las pruebas de esa versión. Además se debía prever que la nueva versión implicaba la puesta en marcha de un ambiente no compartido con los municipios grandes.

 

Falta de priorización de actividades en la ruta crítica de adquisición de bienes, puesto que si bien existían terminales computarizadas, no se contaba con la infraestructura de redes y centros de cómputo necesarios para este fin, de tal manera, no se cumplió con los requerimientos técnicos de comunicación requeridos, para el ingreso del sistema en las entidades seleccionadas.

 

Es importante mencionar la convulsión social que vivió el país en febrero y octubre de 2003, que acrecentaron los problemas económicos y derivó en reducciones de la asignación presupuestaria correspondiente a la contraparte local para el programa.  Asimismo, en noviembre de 2003, el sector público tenía instrucciones de dejar en suspenso los procesos de licitación, afectando los cronogramas establecidos del Programa y retrasando, por lo tanto, el inicio del ciclo de implantación.

 

Además de lo mencionado, había que considerar la falta de personal capacitado en las distintas municipalidades.

 

Considerando las condiciones técnico-administrativas mencionadas anteriormente, el cumplimiento de las metas era imposible. En tal sentido la Unidad Ejecutora del Programa, propuso en fecha 30/08/2004  realizar una adenda al contrato de préstamo en los siguientes términos:

 

Ampliación de la vigencia de diciembre de 2001- diciembre de 2005 al periodo: diciembre 2001 – diciembre 2007.

 

Diseñar e implantar el SIGMA en las municipalidades más representativas del país; 7 capitales de departamento, de esta manera se contaría con el 64.02% del presupuesto total de las municipalidades operando con el SIGMA.

 

Para el logro del propósito mencionado, debía seguirse el siguiente ciclo de implantación:

 

•          Relevamiento de procedimientos administrativo-financieros, que permitan identificar las Direcciones Administrativas y Unidades Ejecutoras, así como los potenciales usuarios de los diferentes módulos del Sistema.
•          Capacitación e instalación, tareas paralelas que comprendían la capacitación a usuarios de los módulos del Sistema y la instalación de equipos.
•          Preparación de la estructura SIGMA, correspondiente a la etapa preparatoria para el arranque en línea con el Sistema.
•          Puesta en marcha, o inicio de operaciones en línea con el Sistema.
•          Operación y Mantenimiento, etapa correspondiente a la operatoria con el sistema y la atención a problemas puntuales.
•          Reingeniería,  o retroalimentación para  la optimización de los procesos en el Sistema.

 

Los resultados alcanzados hasta el 2005 en la implantación del SIGMA fueron cuatro municipalidades grandes implantadas y una proyección factible, de inicio del ciclo de implantación en 2 municipalidades grandes más, en el último semestre de la gestión.

 

La versión desarrollada en el SIGMA e implantada seguía correspondiendo a municipalidades grandes, y no se contaba con una versión simplificada como también se tenía previsto. Recién en la gestión 2005 se inició el desarrollo de una versión simplificada del SIGMA para municipalidades medianas y pequeñas, cuyas pruebas piloto, estaban previstas para el cuarto trimestre de esa gestión, para luego planificar su implantación masiva, en función de los resultados y del Plan Estratégico de Implantación del SMS a elaborarse.

 

En la gestión 2004, durante una visita del Fondo Monetario Internacional – FMI (25 de octubre al 09 de noviembre), se estableció, en una evaluación al SIGMA, la existencia de algunas debilidades, entre las más importantes, la falta de desarrollo de la clasificación funcional del gasto en el módulo de Presupuestos; aspecto que fue subsanado en el primer semestre de la gestión 2005.

 

La misión del FMI, en cuanto al SIGMA Municipal también sugirió que la Municipalidad de Santa Cruz, no sea incorporada en los objetivos de implantación del sistema, por contar con un sistema propio superior al SIGMA, sin embargo fue la misma entidad que solicitó en forma escrita su ingreso al SIGMA, donde además se pudo comprobar las falencias del sistema alternativo que fue propuesto.

 

Las elecciones municipales celebradas el primer domingo del mes diciembre de la gestión 2004, donde se perdieron, además del mes de diciembre de ese año, los dos primeros meses de la gestión 2005, por la elección de Alcaldes Municipales.

 

La reestructuración del personal municipal originado por las elecciones municipales y sus implicancias en términos de reprogramación de cronogramas, no sólo de implantación sino de capacitación al nuevo personal.

 

Conflictos sociales vividos en el país en el primer semestre del 2005, con paralización total de actividades y la incertidumbre de carácter político han demorado el establecimiento de prioridades y la toma de decisiones institucionales en cuanto a la implantación.

 

Problemas  técnicos, tal es el caso del al UPS en la municipalidad de Potosí, que retrasó la implantación hasta inicios de la gestión 2006. Este problema se atribuye al proveedor del equipo mencionado.

 

Al 30 de agosto de 2005, la Unidad Ejecutora del Programa MAFP propone efectuar una nueva adenda al contrato de préstamo BID 1091/SF-BO sugiriendo los siguientes cambios:

 

La ampliación del periodo de vigencia: De diciembre 2001 – diciembre de 2005, al periodo: diciembre 2001 – diciembre de 2007, aumentándose dos años.

 

Disminución de metas establecidas, considerando que  al mes de julio se contaba solamente con la implantación en 4 municipalidades grandes (La Paz, Cochabamba, Sucre y Santa Cruz) y una proyección factible de 2 municipalidades grandes más. En este sentido se sugirió abarcar 7 municipalidades con la implantación del SIGMA.  El ciclo de implantación propuesto sería el mismo que se mencionó anteriormente.

 

Desarrollo del SIGMA Municipal Simplificado, para ser implantado en municipalidades medianas y pequeñas a partir de la gestión 2007.

 

Como resultado de la consultoría internacional de evaluación al SIGMA, según informe final preliminar presentado en noviembre de 2005, los consultores que realizaron este trabajo  propusieron las  siguientes   modificaciones  al contrato  de préstamo  BID 1091/SF-BO.

 

Ajustar e implantar el SIGMA en las 7 municipalidades más grandes del país, de la cuales a la fecha se tiene el siguiente avance:

 

•          La Paz, implantada
•          Cochabamba, implantada
•          Sucre, implantada
•          Santa Cruz, implantada
•          Potosí, en proceso de implantación.
•          Tarija, en proceso de implantación
•          Oruro, en etapa preliminar a la implantación

 

Ajustar el SIGMA de tal manera que se logre la integración de los módulos financieros; bajo este enfoque, recomendaron solo la implantación de estos bajo el siguiente detalle en la gestión 2006.

 

•          Formulación Presupuestaria
•          Ejecución del Presupuesto de Gastos
•          Ejecución del Presupuesto de Recursos
•          Tesorería
•          Fondo Rotativo

 

Consolidación e institucionalización del SIGMA, con el propósito de optimizar y hacer sostenible la utilización del Sistema mediante el mantenimiento y desarrollo de la capacidad técnica del gobierno central y el fortalecimiento de la DGC para asumir la transferencia de la administración del sistema del Sistema.

 

El costo total del financiamiento para la implantación del SIGMA en $us 25.0 Millones

  Cuadro Nº 4 INFORMACIÓN FINANCIERA DEL PROGRAMA MAFP

 

	Programado Mm$us.	Ejecutado al 31/12/2005 Mm$us.
Costo total del programa	25	11.7
Financiamiento BID	20	10.2
Recursos contraparte	5	1.5

 

 

• Periodo: 4 años, dic-2001 a Dic-2005
• Amortización: Mediante cuotas semestrales  consecutivas a partir del 5/jun/2012 a 5/dic/2041.
• Intereses: en pagos semestrales sobre saldos deudores diarios
• 1% año, hasta el 5/dic/2011
• 2% año, del 5/dic/2011 en adelante
• Inspección y vigilancia: para gastos del Banco se asignará US$200.000.

 

 

Cuadro Nº 5

 

 

 

CANTIDAD DE CONSULTORES DEL PROGRAMA MAFP

 

 

Personal – MAFP
Gestión	Cantidad programada de consultores	Cantidad de Consultores Contratados	Cantidad de Acefalias
2002	Sin programar	158	0
2003	Sin programar	180	0
2004	149	117	32
2005	130	82	48
2006	77	72	5

Con la finalidad de conocer la actual situación del SIGMA, su sostenibilidad, seguridad y perspectivas, por recomendación de la Unidad Ejecutora del Programa y el apoyo del Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional, se procedió a realizar una evaluación Internacional del SIGMA, con el concurso de cuatro consultores Internacionales sobre los siguientes aspectos:

 

• La evaluación internacional fue realizada en las siguientes áreas:

 

• Sostenibilidad e Institucionalización (Fortalecer la DGC
• Marco Conceptual
• Hardware y Software
• Seguridad Informática

 

 

Las recomendaciones de la Consultoría Internacional de  Evaluación del SIGMA, concluye:

 

Con relación a la sostenibilidad del SIGMA lo siguiente:

 

• Creación de una Unidad Integradora de Sistema de Administración Financiera (UNISAF) como dependencia asesora del Ministerio de Hacienda.
• Estrategia de Implementación del SIGMA en 2 fases. (efectuar cambios en estructura del MAFP mejorando funcionalidad y puesta en marcha de la UNISAF).
• Elaborar y ejecutar un programa financiero de mediano y largo plazo (cobertura del TGN de los gastos de la UNISAF).
• Transferencia del SIGMA a la DGC
• Poner en marcha el proceso de institucionalización del MAFP en su primera fase.

 

 

Respecto a la evaluación conceptual del SIGMA lo siguiente:

 

• En la gestión 2006, estabilización del SIGMA, en los módulos financieros (Clasificadores presupuestarios – contables, Acreedores, Integralidad de los módulos contable y tesorería, Crédito Público).
• Asesoría Internacional para la revisión de la documentación conceptual del SIGMA.
• No existirán nuevos desarrollos en el SIGMA.
• No existirán más réplicas del SIGMA a otras entidades.
• Se continuará con la implantación del SIGMA en las Municipalidades de Oruro, Potosí, Tarija y en forma piloto Prefectura de Cochabamba)
• A partir de la gestión 2007 se replicarán esos ajustes a todas las entidades implantadas con el SIGMA.
• La estructura orgánica y funcional del MAFP, debe replantearse con un nuevo rol para el SIGMA.
• Estudio de un nuevo Sistema de Administración Financiera.

 

En cuanto a Hardware y Software del SIGMA lo siguiente :

 

• Migración del SIGMA a plataforma Oracle 10g.
• Aplicación de Tecnología de Web Services.
• Estrategia de nuevos desarrollos orientados a internet.
• Renovación Tecnológica del Hardware y Software.
• Mejoramiento de condiciones en los nodos de la intranet.
• Conformar un grupo interdisciplinario para planificar el SIGMA-II.
• Fortalecimiento de la infraestructura tecnológica.
• Tender a los Sistemas Abiertos (Open Source).

 

Finalmente sobre seguridad del SIGMA lo siguiente:

 

• Proyecto de gestión de seguridad, seguridad de software, seguridad de red, seguridad física.
• Mejorar ambiente de seguridad física.
• Creación de un Sitio de Contingencia (Espejo del SIGMA).

• La Plataforma tecnológica actual del SIGMA es obsoleta desde el punto de vista del Hardware.
• El SIGMA es un sistema cuyo funcionamiento es a través de una INTRANET, no estando adaptada para ser utilizada vía INTERNET.
• El cambio de sistema de intranet a internet, requiere de una fuerte inversión y el desarrollo nuevo de aplicaciones en una diferente plataforma (Aproximadamente $MM. 10, periodo 3 años).

 

Todas las recomendaciones de los cuatro consultores internacionales fueron incorporadas en un Plan de Acción para la gestión 2006 que contiene:

 

 

• Actividades de ajustes conceptuales e informáticos para estabilizar el SIGMA.
• Actividades recurrentes de mantenimiento y seguimiento del SIGMA.
• Actividades de implantación y/o mantenimiento del SIGMA en Municipalidades y Prefecturas. (Continuación implantación en: Municipalidades de Oruro, Potosí y Tarija, y la Prefectura de Cochabamba (entidad piloto). Conclusión “Ciclo de Implantación” Municipalidades de Santa Cruz y Sucre).
• Actividades de mantenimiento del SIIF, SIAF Y SMS.

 

La continuación del proceso de implantación en las municipalidades de Oruro, Potosí y Tarija abarca actividades referidas a:

 

• Preparación entorno SIGMA.
• Preparación de Información Histórica.
• Capacitación en grupo.
• Capacitación personalizada en línea.
• Puesta en marcha, mantenimiento y supervisión.

 

 

La consolidación del proceso de implantación en las municipalidades de Sucre y Santa Cruz abarca actividades referidas al seguimiento y mantenimiento de los diferentes módulos.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

La Unidad Ejecutora del Programa MAFP durante el segundo trimestre de 2004, ha efectuado un análisis de los resultados y actividades con relación al Convenio de Crédito 1091/SF-BO financiado por el BID, como resultado se ha puesto en consideración del Banco el Plan Estratégico 2005-2007, cuya propuesta establece la modificación del Anexo “A” de dicho documento, para redefinir las metas programadas originalmente planificadas consistentes en la implantación del SIGMA en 91 municipios en cuatro años, por considerar que contiene un carácter optimista, debido a que en el transcurso de tres años se tiene una ejecución física que alcanza a la implantación del SIGMA en 2 Gobiernos Municipales (La Paz y Cochabamba). Para fines del presente documento se focalizará durante el periodo 2004 a 2007, y con esta finalidad se presenta en el siguiente cuadro a continuación.

 

 

Cuadro Nº 6:

Resumen del Plan Estratégico 2005-2007  

 

Componentes	Porcentaje	Objetivos del Convenio	Resultados a Diciembre 2005	Propuesta Anexo «A»	Porcentaje
1. Desarrollo e implantación del SIGMA e integración de las comunicaciones entre el gobierno central y las entidades públicas	Aproximada-mente 80 % respecto al Presupuesto total de municipios	Desarrollo e implantación del SIGMA en 12 municipios grandes	SIGMA implantado en los municipios La Paz, Cochabamba ,Santa Cruz, Sucre, SIGMA en proceso de implantación en los municipios Oruro, Tarija, Potosí	Desarrollo e implantación del SIGMA en 7 municipios con centros de cómputo	64 % respecto al Presupuesto total de municipios
				Inversión en Recursos Humanos para la integración eficiente de los módulos desarrollados en el SIGMA
		Implantación del SIGMA en 40 municipalidades medianas con población entre 15,000 a 50,000 habitantes.		Eficiencia de flujo de información de la red de telecomunicaciones
				Integración de los módulos financieros, desarrollados en el SIGMA
		Implantación del SIGMA en 39 municipalidades pequeñas con población entre 5,000 a 15,000 habitantes.		Inversión de tecnología para la optimización de los módulos
				Implantación del Plan Estratégico de Seguridad.
				Estudio de Modernización de la Administración Financiera, Municipal, del Gobierno Central y ent.descentralizadas
		Desarrollo e implantación de una red de comunicaciones de datos entre los municipios y el nodo central		Desarrollo e implantación de una red de comunicaciones de municipios, prefecturas  y el nodo central
2.Consolidación e institucionali-zación del SIGMA		Capacitación complementaria y mantenimiento de la Unidad Técnica Central del SIGMA	Capacitación Realizada	Capacitación complementaria y mantenimiento de la Unidad Técnica Central del SIGMA
		Fortalecimiento e institucionalización del SIGMA en la DGC	Fortalecimiento Realizado	Fortalecimiento e institucionalización del SIGMA en la DGC (i) Transferencia SIGMA Central y Descentralizadas (ii) Transferencia SIGMA Municipios y Prefecturas

 

 

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:

 

Por lo expuesto en los numerales II, III y IV se presentan las conclusiones y recomendaciones:

 

Se dispuso inmediatamente un análisis de situación del SIGMA sobre su sostenibilidad y viabilidad fiscal y en ese contexto se procedió a gestionar según normas y procedimientos administrativos vigentes la revisión del convenio de crédito 1091 BID y su Anexo “A”.

 

Se cuenta con una propuesta de red WAN y se realizan pruebas de acceso y seguridad del SIGMA utilizando tecnología VPN, (Virtual Private Network) a través de Internet sostenible y viable fiscal y técnico.

 

Se viene concluyendo la primera fase de implantación del SIGMA en 5  municipios y una prefectura que consistió en la instalación de Centros de Cómputos cableado estructurado de red de datos y red eléctrica e instalación de fibra óptica. Adicionalmente, se realizó la preparación preliminar de los servidores de base de datos y aplicaciones para cada uno de los centros de cómputo.

 

Se potencia el servidor de base de datos del SIGMA Central y el de aplicaciones incrementando la capacidad de atención de usuarios de un 25 a 30%.

 

Se viene realizando evaluaciones diferentes alternativas de software para los niveles de aplicaciones y de usuarios en el esquema de tres capas para estabilizar el SIGMA y además su sostenibilidad fiscal y técnicamente.

 

La Unidad Ejecutora del Programa acepto la recomendación del FMI de realizar una auditoria al SIGMA, que juntamente con la evaluación de medio término llevada a cabo por el BID mediante una consultora internacional y el informe de evaluación a llevarse a cabo mediante una consultoría del Banco Mundial para analizar el diseño conceptual, informático, normativo, operativo, su sostenibilidad y viabilidad fiscal en el corto y mediano plazo, transferencia del SIGMA a la DGC y seguridad del SIGMA, elementos que permitirán la modificación del Anexo “A” del Convenio 1091/SF-BO.

 

Se realizó un cambio en la parte organizacional del MAFP, donde la estructura anterior estaba compuesta principalmente por: Área de sistemas, Área Conceptual y Área de Implantación, dicha estructura fue cambiada a: Área Técnica, Área de Seguimiento y evaluación y Área de Administración, cada uno con sus correspondientes coordinadores y líderes de grupo.

Esta reestructuración en el Proyecto, tiene por finalidad el fortalecimiento interno del Programa MAFP y coadyuvar a la integración de las diferentes áreas del proyecto.

 

Se realizó un proceso de transparencia de la información que se tiene en el SIGMA, al publicar en la página WEB de la misma, los manuales conceptuales y manuales de usuario que constituyen la base de desarrollo de los sistemas informáticos del SIGMA.

 

Existe una interrelación directa entre los componentes de la Dirección General de Contaduría y la Unidad Ejecutora del Programa MAFP, misma que facilitará la transferencia definitiva del gerenciamiento del SIGMA a la DGC, permitiendo la consolidación e institucionalización de este en la DGC del Ministerio de Hacienda.

 

Se contribuyo al logro de una mayor eficiencia, transparencia y control en la gestión financiera pública.

 

El SIGMA provee información financiera adecuada, confiable al gobierno central, debiendo ser expandida para incluir a las instituciones descentralizadas y municipios.

 

 

Se concluye que el SIGMA es una herramienta informática que debe ser ajustada para hacer sostenible su uso en la administración pública. De esta manera la implantación podría expandirse en forma gradual hacia más municipalidades y posteriormente prefecturas.

 

Es necesario el desarrollo de un SIGMA municipal simplificado, para su aplicación en municipalidades medianas y pequeñas.

 

Se recomienda fortalecer los mecanismos de ajuste al sistema, desarrollando una estrategia para la misma, que permita el logro de los objetivos a corto plazo sin mayores retrasos que van en desmedro de la utilización del Sistema.

 

 

REFERENCIA BIBLIOGRAFICA

–                 Constitución Política del Estado

 

–                 Ley No 1178 de Administración y Control Gubernamentales – 20/7/90.

 

–                 Resolución Ministerial No 704 Reglamento de las normas básicas que regirán los procesos de elaboración, presentación, ejecución y evaluación de los presupuestos del sector público – 22/6/89.

 

–                 Directrices de programación de las gestiones de 1998 y 1999.

 

–                 Clasificadores Presupuestarios 1990-2006.

 

–                 Bases Conceptuales del Sistema de Contabilidad de la Administración Central y del Sistema Integrado de Información Financiera del Sector Público, Proyecto SAFCO, informe No 43/90 de noviembre de 1990.

 

–                 La Programación de la Ejecución Presupuestaria Física y Financiera del Sector Público en el año 1991, Lic. Germán Molina Díaz, La Paz, abril de 1991, Ministerio de Finanzas, Subsecretaria de Programación de Operaciones – Proyecto SAFCO, Mimeografiado.

 

–                 Una propuesta de metodología para el diseño de estructuras programáticas institucionales para el sector público de Bolivia, Lic. Germán Molina Díaz, La Paz, septiembre de 1992, Ministerio de Finanzas, Subsecretaria de Política Fiscal y Presupuesto- Proyecto ILACO, Mimeografiado.

 

–                 El ajuste estructural de la economía boliviana y el proceso de reforma presupuestaria, Lic. Germán Molina Díaz, Ponencia presentada a la reunión anual de la Asociación Interamericana e Ibérica de Presupuesto Público, mayo de 1992.

 

–                 Una propuesta de Clasificadores Presupuestarios y Estructura de Presentación del Proyecto de Presupuesto de la Gestión del 2000, Lic. Germán Molina Díaz en coordinación del Lic. Costas, La Paz, 12 de febrero de 1999, Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, mimeografiado.

 

–                 El marco normativo y conceptual del sistema presupuestario de Bolivia, Lic. Germán Molina Díaz, La Paz, 19 de abril de 1999, Ministerio de Hacienda, Viceministerio de Presupuesto y Contaduría, mimeografiado.

 

–                 La gestión por resultados, asignación racional de recursos, la técnica del presupuesto en base cero y el presupuesto público para la gestión fiscal del 2000, Lic. Germán Molina Díaz; La Paz, 5 de noviembre de 1999, Documento preparado para el Seminario interno del  Ministerio de Hacienda, La Paz 15 y 16 de noviembre de 1999.

 

–                 El diseño de políticas públicas en Bolivia: Algunas consideraciones al respecto, Lic. Germán Molina Díaz, documento mimeografiado, documento presentado en la I Conferencia Internacional sobre Los Poderes Ejecutivo y Legislativo respecto al tratamiento sobre los Sistemas de Administración Financiera, organizado por la Fundación Alemana para el Desarrollo – Asociación Internacional de Presupuesto Público – Ministerio de Hacienda de la República del Perú, realizado en la ciudad de Lima- Perú, 3 al 8 de diciembre de 2001.

 

–                 El diseño de políticas públicas en Bolivia: algunas consideraciones al respecto, Lic. Germán Molina Díaz, documento mimeografiado, documento presentado en la I Conferencia Internacional sobre Los Poderes Ejecutivo y Legislativo respecto al tratamiento sobre los Sistemas de Administración Financiera, organizado por la Fundación Alemana para el Desarrollo – Asociación Internacional de Presupuesto Público – Ministerio de Hacienda de la República del Perú, realizado en la ciudad de Lima- Perú, 3 al 8 de diciembre de 2001.

 

–                 Análisis comparativo de los sistemas de presupuesto de los países latinoamericanos, Lic. Germán Molina Díaz, coautor, documento mimeografiado presentado en el V Curso de Presupuesto, Contabilidad y Control del Gasto Público, Instituto de Estudios Fiscales Ministerio de Hacienda de España, realizado en la ciudad de Madrid- España, período 29 de octubre al 30 de noviembre de 2001.

 

–                 Alternativas de Financiamiento para la Infraestructura, Lic. Germán Molina Díaz, documento mimeografiado presentado en el XXIX Seminario Internacional de Presupuesto Público realizado en la ciudad de México, período 10 al 14 de junio de 2002.

 

–                 Aspectos macroeconómicos del Proyecto de Ley de Presupuestos del sector público de Chile año 1996, José Pablo Arellano M., Revista Internacional de Presupuestos Públicos, año XXIII, Marzo-Abril 1996 N° 30.

 

–                 Holmes, Malcolm, “Presupuesto por Resultados”, Revista Internacional de Presupuesto Público, año XXIII, Marzo-Abril 1996 N° 30.

 

–                 Marcel, Mario, “Los caminos de la gobernabilidad fiscal en América Latina”, RIPP, Año XXV, julio-agosto 1998 N° 37.

 

–                 Tanzi, Vito y Zee, Howell H., “Política fiscal y crecimiento a largo plazo”, RIPP, Año XXV, noviembre-diciembre 1998 N° 38.

 

–                 Manual Legislativo del Proceso Presupuestario Boliviano CICON H. Congreso Nacional, 1994.

 

–                 Sumario fiscal 1990-1993, 1990-1994 CICON, Oficina Técnica de Presupuesto, Honorable Congreso Nacional, 1994.

 

–                 Leyes, Decretos Supremos y Normas sobre Presupuesto General de la Nación.

 

 

          El diseño de políticas públicas en Bolivia: Algunas consideraciones al respecto, documento mimeografiado, documento presentado en la I Conferencia Internacional sobre Los Poderes Ejecutivo y Legislativo respecto al tratamiento sobre los Sistemas de Administración Financiera, organizado por la Fundación Alemana para el Desarrollo-Asociación Internacional del Presupuesto Público-Ministerio de Hacienda de la República de Perú, realizado en la ciudad d Lima-Perú 3 al 8 de diciembre de 2001.

 

          Análisis comparativo de los sistemas de presupuesto de los países latinoamericanos, documento mimeografiado presentado en el V Curso de Presupuesto, Contabilidad y Control del Gasto Público, Instituto de Estudios Fiscales Ministerio de Hacienda de España, realizado en la ciudad de Madrid-España, período 29 de octubre al 30 de noviembre de 2001.

 

          Alternativas de Financiamiento para la Infraestructura, documento mimeografiado presentado en el XXIX Seminario Internacional de Presupuesto Público realizado en los Estados Unidos de México, Estado de México, ciudad de Itaxpan de la Sal, Asociación Mexicana de Finanzas y Presupuesto Público y Secretaría de Hacienda de México, 23 al 27 de junio de 2002.

 

          El sistema Presupuestario Boliviano 1960-2003 y el Presupuesto Plurianual, documento mimeografiado, Ministerio de Hacienda, La Paz, 28 de mayo de 2003.

 

Vinculación Plan de Gobierno y Presupuesto en Bolivia, documento mimeografiado, Ministerio de Hacienda, La Paz, diciembre de 2003.

 

El Sistema de Contabilidad de Bolivia, La Paz, diciembre 2004.

 

La Hacienda Pública de Bolivia, Revista Temas en la crisis,  La Paz 14 de febrero de 2005.

 

Documentos sobre el SIGMA sitio Web: www.sigma.gov.bo

 

 

* Germán Molina Díaz es especialista en Sistemas de Administración Financiera Pública y ex Director de Presupuesto de la República de Bolivia.