A. Premchand
Naturalmente, lo primero que había que hacer era un gran exámen del país a través del cual ella iba a viajar.
Lewis Carrol– A través del Espejo
Durante las últimas cinco décadas, la presupuestación se desarrolló de manera más natural y espontánea que planeada y, hasta cierto punto, más empírica que teóricamente. Ha sido fuertemente influenciada por sistemas políticos, teorías económicas, enfoques gerenciales, principios contables y el comportamiento de la administración pública. Mientras las incidencias específicas de cada disciplina no conducen por sí mismas a identificación precisa, la Tabla IV indica los aspectos significativos de la presupuestación, las influencias de diferentes ciencias sociales y las áreas cubiertas por cada una.
La presupuestación es un proceso complejo e intrincado, que contiene gran número de piezas, si lo miramos como a un rompecabezas. Estas no siempre pueden disponerse secuencialmente, ya que algunas de ellas interactúan en forma simultánea. Aunque el inicio de la actividad presupuestaria sea indicado por propósitos administrativos, es de hecho un proceso continuo y, por lo tanto, no sigue necesariamente una secuencia en la que pueda ser examinado. Lo importante es que estas piezas deben reunirse para revelar sus interconexiones.
Este capítulo combina los elementos preliminares y generales del proceso presupuestario, conteniendo todo lo necesario a tal fin, y es, además, una introducción a la discusión de los aspectos específicos que se efectúa, en detalle, en los capítulos siguientes.
LA PRESUPUESTACION: EVOLUCIÓN Y FINALIDADES ACTUALES
La presupuestación, en las etapas iniciales de su evolución, se ocupaba de servir a los propósitos de la responsabilidad legislativa. La larga lucha con los monarcas culminó en el control de la tributación por parte de los legisladores. El Parlamento, tras ganar algún derecho para imponer, modificar o aprobar propuestas impositivas, volvió su atención al control del gasto. Como resultado, las legislaturas requirieron el envío anual de presupuestos, que contuviesen un detalle enumerativo de erogaciones y de los ingresos necesarios para cubrirlas.
Para colaborar con estas funciones, una maquinaria administrativa apropiada evolucionó, con el objeto de recaudar fondos y asegurar que serían gastados con debida observancia de economía y regularidad. A su tiempo, se establecieron agencias centrales dentro del sector público para vigilar la gestión financiera del mismo. Cuando los gobiernos aumentaron de dimensión, se confiaron mayores responsabilidades a las agencias de gastos. Dentro de este amplio sistema de división de responsabilidades entre agencias centrales y de gastos, tuvieron lugar desarrollos graduales en la naturaleza y enfoques de la presupuestación, para reflejar las corrientes cambiantes de la economía. La Primera y Segunda Guerra Mundiales y los consecuentes incrementos en el gasto, la Depresión y los cambios asociados en los enfoques de políticas públicas y fiscales, el crecimiento inexorable del gasto público luego de la Segunda Guerra Mundial, y la necesidad de estabilidad económica y el alcance del pleno empleo influenciaron, como notamos antes, los objetivos presupuestados. Los rasgos relacionados con los sistemas presupuestarios clásicos o iniciales eran: la unidad, comprendiendo todas las transacciones del sector público; regularidad, requiriendo el envío anual de presupuesto; exactitud, determinando que las estimaciones de recursos y gastos impliquen una obligación gubernamental con la legislatura y una base para su aprobación; claridad, para que la comunidad y sus representantes puedan entender y deliberar sobre su contenido; publicidad, requiriendo que fuera un documento público y que su contenido fuese conocido por la comunidad, y, finalmente, adecuación operativa como elemento de administración pública[1].
Además, el presupuesto adquirió dimensiones de planeamiento y gestión, convirtiéndose en la actualidad, en un instrumento clave en la elaboración de políticas nacionales.
El sentido amplio, las finalidades y características asociadas del presupuesto se pueden considerar en términos de tres aspectos: como herramienta contable, de gestión y como instrumento de políticas públicas. El presupuesto en un análisis final e independientemente del tipo jurídico, es un ejercicio político. Desde este punto de vista, se espera que exprese claramente las finalidades del gasto, y lo haga de una manera útil para la acción legislativa.
En suma, es el instrumento de la responsabilidad contable, ya que las agencias gubernamentales responden por el manejo apropiado de fondos y programas para los cuales se proveen los mismos. Es también una herramienta de gestión ya que un presupuesto, como documento operativo, especifica de manera directa o implícita el costo, plazo y naturaleza de los resultados esperados.
La presupuestación como instrumento de política económica tiene funciones más variadas. Primero, en términos de política, indica la dirección de la economía y expresa intenciones concernientes a la utilización de los recursos de la comunidad. En términos operativos, conduce a la determinación del crecimiento nacional y las metas de inversión y en mayor detalle, a la asignación de recursos entre gastos de consumo, transferencia e inversión y entre sectores. Segundo, una función principal del presupuesto es promover el equilibrio macroeconómico en la economía. Las decisiones en políticas a este respecto, incluyen la especificación del total del crecimiento que es compatible con el empleo, estabilidad de precios y equilibrio en el sector externo. Los aspectos económicos del presupuesto requieren que se preste la debida atención a los ingresos, gastos y políticas monetarias. Los ingresos disponibles deben ser asignados a usos diversos para maximizar los beneficios a recibir. El total de recursos, requerido a tal propósito, debe ser administrado para asegurar una distribución equitativa de la carga impositiva, y debe tener efectos perjudiciales mínimos en la economía. El presupuesto intenta equilibrar los beneficios sociales del gasto con el costo social de extraer recursos del sector privado. La financiación del déficit presupuestario debe estar en conformidad con las metas de crecimiento y estabilidad de precios, y coordinarse con la política monetaria. En los países en desarrollo esto también involucra una valoración cuidadosa de la ayuda internacional y del ahorro externo. Tercero, con el énfasis reciente en la distribución igualitaria de recursos, el presupuesto se ha convertido en un vehículo para reducir desigualdades. El papel de la tributación y los programas de gastos, así como la pauta de sus efectos distributivos, debe ser planeado continuamente, a través del presupuesto. Por cierto, pueden lograrse metas distributivas mediante una variedad de instrumentos y éste es uno importante. Cuarto, el presupuesto tiene que estar organizado para permitir una medición rápida y cuidadosa de su impacto sobre la economía nacional, en forma global. Debería permitir la determinación de la parte correspondiente al sector público en el ingreso nacional y la extensión con la cual se consiguen, mediante su utilización, el crecimiento y otros objetivos gubernamentales asociados.
Durante años recientes, se produjeron avances significativos en la comprensión general de la relación entre el presupuesto y la economía y su impacto recíproco. Se asoció a ello el reconocimiento respecto a que la política económica cambia, de tiempo en tiempo, para ser efectiva. A su vez, se percibe al presupuesto no sólo en términos anuales (aunque, por propósitos legales, este continúa siendo el caso) sino de períodos plurianuales. Cada vez más, se lo considera como la porción anual de un plan de mediano plazo. Se espera, también, que la estructura del presupuesto cumpla una serie de requerimientos institucionales, que a su vez reflejan, aunque no en forma integral, la complejidad del trabajo de la gestión económica. El presupuesto debe tener una significativa correlación con el plan de desarrollo, asistir a la banca central en la valorización del impacto sobre el crédito y las instituciones financieras y, en menor medida, facilitar al gobierno el manejo de los balances de caja y de la deuda pública.
Las funciones descriptivas más arriba, se convierten en políticas tangibles en el proceso presupuestario. Los ingresos y gastos del sector público se deciden, se aprueban y se llevan a cabo, mientras se toman otras decisiones. El proceso involucra la generación, transmisión y utilización de grandes cantidades de información de inmensa variedad. El proceso presupuestario se desarrolló, a lo largo de los años, para reflejar esas tareas. Por lo tanto, es necesario precaución, en el momento de describirlo, para asignarlo a una etapa del desarrollo del presupuesto. En sentido ideal, reflejando la experiencia acumulada, el proceso presupuestario puede ser caracterizado como aquél en que , en primer término, se establecen metas, a la luz de los datos disponibles y el reconocimiento de apremios políticos, económicos y administrativos (Cuadro I).El próximo paso del mismo, consiste en el desarrollo de planes y programas para el corto, mediano y largo plazo. Este paso implica considerar beneficios y alternativas. Más específicamente, significa la preparación de proyectos con gastos de tamaño razonable.
La experiencia indica que, en promedio, la identificación, preparación y selección de proyectos, así como la determinación de su financiamiento, llevan hasta una década. Esta sola consideración requiere proyecciones organizadas. La formulación de un plan de desarrollo es seguida por la presupuestación anual de la asignación de la asignación de recursos. La implementación de ésta conlleva el reconocimiento posterior de nuevos eventos y la reasignación de recursos. La etapa final es la evaluación del presupuesto ejecutado, a los efectos de la responsabilidad contable y de manera más significativa, como retroalimentación para la formulación de nuevas metas. Cada paso conduce al siguiente, facilitando la toma de decisiones en los aspectos políticos, de responsabilidad contable y gerenciales del presupuesto.
En cada etapa, se planean distintas cuestiones. Pero antes de considerar los problemas operativos específicos, es válido preguntarse cómo se determina el gasto público y revisar la bibliografía técnica disponible. Los lectores más interesados en los aspectos operativos de la presupuestación pueden consultar directamente los capítulos que siguen.
DETERMINANTES DEL GASTO PUBLICO
Enfoques teóricos
El análisis del gasto público y sus determinantes es una tarea compleja, que de alguna manera se vio exacerbada, en años recientes por intentos de cuantificación y formulación de ideas respecto a sus patrones de regularidad.
Durante las últimas tres décadas, han sido propuestas varias teorías, que ofrecen explicaciones sobre los diferentes aspectos del gasto público. Algunas de ellas son operativas y no intentan ofrecer una teoría empírica u operacional de lapresupuestación. Otras son modelos que, dependiendo de la elección del investigador, se basan en supuestos y tratan de analizar los efectos de los precios, el ingreso y la distribución de la renta en el comportamiento del gasto. Cada una brinda, al parecer, una explicación incompleta de un fenómeno complejo. Consecuentemente, a pesar de numerosos esfuerzos, no se ha desarrollado todavía una teoría integral del gasto público. La literatura es, sin embargo, prolífera y variada. Aunque es completamente improbable que se haga referencia a teorías y escritos académicos en la administración corriente del presupuesto, sería útil disponer de un conocimiento de sus conceptos básicos para lograr una mejor apreciación del arte de la presupuestación. La discusión que sigue no intenta un examen detallado de la literatura, sino que se refiere, primordialmente, a las tendencias relevantes a la presupuestación.[2]
Las teorías contienen algunos elementos, pero sólo aquellas consideraciones que tienen impacto directo en la misma y que se distinguen de las cuestiones filosóficas más amplias, relativas a la elección social, serán analizadas aquí. Una exposición en detalle es, obviamente, inadecuada ya que desviaría la atención hacia los temas más generales de la finanzas públicas.
Al considerar estas teorías, deberemos tener en cuenta tres salvedades: 1) no existe un cuerpo estable de conocimiento, 2) se refieren a sociedades que son esencialmente democráticas, y 3) fueron concebidas , en gran medida, en las democracias occidentales.
El período inicial de su desarrollo, la presupuestación era fundamentalmente considerada como un proceso administrativo, y no se daba atención específica a los gastos. Los escritores cameralistas de Alemania, que dominaron el pensamiento sobre esta materia desde mediados del siglo XVI hasta fines del siglo XVIII, este concepto de los anteriores que
Este trabajo es la traducción del capítulo 2 del libro “Presupuesto Gubernamental y Control del Gasto. Teoría y Práctica”. Fondo Monetario Internacional. Washington D.C. 1983-Traducido por Ernesto R. Gantman, como trabajo final de la materia “Análisis y Formulación del Presupuesto Público” en el Programa de Posgrado en Administración Pública-Universidad de Buenos Aires-CONICET.
[1] Para una discusión de estos principios, veáse J. W. Sundelson (1938).
[2] Para una revisión detallada de literatura económica, veáse Jesse Burkhead y Jerry Millar (1971); Meter O. Steiner (1974)ps. 241-357; Dennos C. Mueller (1976) ps. 394-424 y (1979)