Carlos Vassallo
Asesor Comisión de Presupuesto y Hacienda – Congreso de la Nación Argentina
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DEL CONGRESO
EN EL TRATAMIENTO DE TEMAS FISCALES Y PRESUPUESTARIOS.
Dr. Carlos Vassallo / Asesor Comisión de Presupuesto y Hacienda – Congreso de la Nación Argentina
Todo gobierno maneja dineros ajenos y, en consecuencia, debe subordinarse al mejor uso demostrable al dueño de ese dinero. ¿Quien decide el límite, el uso y garantiza la correcta aplicación de los recursos? El que los suministra; es decir, el contribuyente, el pueblo por medio de sus representantes. El gran principio del voto del recurso, del impuesto, trae como consecuencia, el voto de la necesidad del gasto correspondiente. El poder de conceder el recurso importar el poder de autorizar el gasto. Importa algo más; la de poder apreciar si el recurso otorgado ha sido empleado y el gasto autorizado, que debe ser “publicitado”. Las palabras del Dr. José Terry en una conferencia dictada en 1897 resuenan aún hoy, cada vez que el presupuesto nacional se vota anualmente.
La transparencia en el manejo de los recursos públicos es un creciente requerimiento de las modernas democracias. En esa línea, mejorar la forma en que se presupuestan, votan y controlan el uso de los recursos esta siendo requerido como componente esencial de toda reforma política y del Estado por ONG, los especialistas, la universidad y el mundo científico, los organismos multilaterales internacionales, etc.
Por esa exigencia, mejorar los mecanismos de gestación; discusión y aprobación; y control de la ejecución del presupuesto es un imperativo a alcanzar y condición creciente para facilitar crédito internacional para cualquier finalidad pública.
Ese mejoramiento depende, en gran parte, de una concientización de la sociedad y los legisladores sobre la importancia del presupuesto como ley de leyes y la capacitación creciente del Parlamento para cumplir su rol en las tres etapas mencionadas; tornando racional y ajustada a las vicisitudes económico financieras del estado la toma de decisiones, en un juego armónico con los otros poderes del Estado que evite discusiones y roces estériles. Por ausencia de esa toma de conciencia y capacitación, sumada a la carencia de apoyo informativo fluido y mecanismos estables de relación entre los poderes, el presupuesto nacional, la gestión de la deuda y la gestación de normas conexas (leyes tributarias, incentivos económicos al desarrollo, coparticipación federal) ocasionan roces, generan vetos a leyes e insistencias, despiertan recelos y no suman al dialogo superador. Ese panorama, dada la alta dispersión política que viene exhibiendo la Cámara de Diputados, iniciadora excluyente de la mayor parte de estas normas, no puede sino agravarse en el futuro.
Es en ese campo donde viene discutiéndose en Argentina la necesidad de la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso, tomando experiencias internacionales que parten de la exitosa gestión de la C.B.O. (Congressional Budget Office) en los Estados Unidos y que reconocen un antecedente, financiado por el BID, en la Republica de Venezuela
En enero de este año la República de Chile, de manera complementaria a las leyes de transparencia y probidad recientemente aprobadas por el Congreso, estableció un diálogo entre el gobierno y los partidos políticos con el propósito de contribuir ambos un gran acuerdo orientado a implementar amplias agendas para la modernización del estado, la transparencia y la promoción del crecimiento. En materia de modernización del estado y en particular de su gestión financiera, se propuso y acordó la creación de una Comisión Especial de Presupuestos (un símil de Oficina de Presupuesto del Congreso), adecuando la ley orgánica del Congreso de modo de permitir el funcionamiento permanente de una Comisión Especial Bicameral, canalizando hacía esta la información necesaria para evaluar resultados y el avance de la gestión financiera.
En Argentina, la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso viene siendo un largo reclamo de la ASAP (Asociación Argentina de Presupuesto), que le dedico un capitulo al tratamiento del tema en las jornadas anuales del 2002 en San Luis.
Estuvo además incluido en las denominadas leyes de mayo y luego en las conclusiones del Dialogo Argentino.
Ha formado parte de debates impulsados por la Jefatura de Gabinete, que lo ha llegado a recomendar en informes al Congreso
En estos días, impulsado por un grupo de instituciones entre ellas Asociación Conciencia, Acción Católica Argentina, CIPPEC, Ciudadanos por el cambio, FARO, etc se está realizando recolección de firmas y publicitando un documento titulado “Reforma Política ya” que entre otros puntos de la reforma reclama mecanismos para lograr más eficiencia y transparencia en la actividad institucional, entre los que incluye expresamente la creación de una Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación.
El problema en relación a la ley de leyes no se agota simplemente con la sanción formal, y como acto vacío de contenido de una ley de presupuesto por un Congreso que , salvo contadísimas excepciones individuales, no conoce el proceso de gestación presupuestaria, no tiene conocimientos para siquiera leer y comprender el presupuesto, debate insuficiente e incorrectamente asignaciones de gastos y recursos, puja en general desordenadamente por incluir obras publicas y otros gastos sin información suficiente sobre la viabilidad de tales obras o gastos, y lo que es peor sin noción precisa en muchos casos de cómo restablecer luego el equilibrio en situaciones constantes de restricción fiscal.
El problema, además de aquél, es lograr consenso entre los poderes para una ejecución presupuestaria este en línea con la ley que se vota y minimizar el uso decretos de necesidad y urgencia que convalidan reasignaciones de partidas que realiza el Jefe de Gabinete, a veces sin respetar la ley de administración financiera y control del estado (24.156). El presupuesto 2003 actualmente en vigencia incrementó en más de 1.300 millones de pesos el gasto público hasta septiembre, sin la autorización del Congreso
El Congreso necesita además, información propia, orientada a sus exigencias especificas de poder que tiene que ser corresponsable de la eliminación de gastos superfluos y revisor constante del merito de las exenciones y beneficios impositivos. Ejemplo de ello es la urgente y postergada revisión a fondo y evaluación de conceptos y montos que integran el denominado “gasto tributario” (dinero proveniente de impuestos que no se recauda por decisiones legales de exención de tributos, subsidios, etc), que no ha alcanzado consistencia suficiente pese a estar incluido en los mensajes de los presupuestos de los últimos años.
La recurrencia de notables vacíos y defectos en la transparencia de la gestación, discusión y ejecución del presupuesto ha quedado a la vista en una reciente encuesta (año 2001) llevada a cabo en todo Latinoamérica (en Argentina la canalizó Poder Ciudadano), que puede consultarse en la pagina web de la ONG Internacional Budget (http://www.internationalbudget.org ), en la que Argentina alcanzo calificaciones insuficientes para aprobar el nivel mínimo exigible. Están próximos a conocerse los resultados 2003 de esta encuesta
Es por todo ello que , tras un proceso de consultas de mucho tiempo y con positivos resultados con el BID y Banco Mundial y los Gobiernos de Alemania, Francia y Estados Unidos para recabar información y garantizar financiamiento para el funcionamiento de un organismo auxiliar que fuera eje de la superación de estos problema; se presentó un proyecto acompañado de sólidos antecedentes en agosto de 2003 promoviendo la creación de una Oficina de Presupuesto del Congreso. Dicho proyecto lleva la firma conjunta de los Senadores Baglini, Lamberto, Pichetto y Maestro ,el que fue dictaminado unánimemente por la Comisión de Hacienda del Senado ( Orden del dia 540 del 16 de Septiembre) tras un análisis de profusa información y antecedentes distribuido a cada integrante de dicha Comisión.
Se trata de un ámbito institucional de alta jerarquía, un órgano de tamaño reducido, de naturaleza técnica, con integrantes de alta calidad profesional designados por concurso, destinado al asesoramiento en materia presupuestaria y fiscal a los miembros del Congreso y en particular a las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas Cámaras.
En los países más avanzados el Congreso tiene un rol clave en la determinación de los comportamientos de la administración pública y es un actor clave en lo que hace a la constitución de administraciones públicas eficientes y con grados controlados de corrupción y clientelismo.
Esta es una oportunidad de sancionar un instrumento que lleve al Congreso a cumplir acabadamente la misión que fija la Constitución Nacional en su articulo 75 inciso 8 que impone al Congreso “fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inciso 2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”.
La ley 24629 (1996) que estableció las normas complementarias para la ejecución del presupuesto de la Administración Nacional y la ley 25.152 (1999) que estableció las medidas a las cuales deberán ajustarse los poderes del Estado Nacional para la administración de recursos públicos, la formulación del presupuesto General de la Administración Nacional, eficiencia y calidad de la gestión pública, programa de evaluación de calidad del gasto, presupuesto plurianual, información pública y libre acceso, y creación del fondo anticiclíco fiscal, constituyen dos importantes hitos previos en el sendero para mejorar la formulación y ejecución del presupuesto.
La Oficina de Presupuesto del Congreso aparece pues como la herramienta complementaria insustituible para auxiliar a las Comisiones de Hacienda de Diputados y Senadores, a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración , a las Presidencias de las Cámaras y a los legisladores con información, orientación, capacitación, análisis del costo fiscal de iniciativas parlamentarias que les permitan sancionar mejores leyes y controlar eficientemente, sin trabar la acción del Ejecutivo en los campos que le son propios.